Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Место и роль социальной защиты в механизме социального государства 12
1. Понятие, сущность, этапы становления социального государства 12
2 Конституционно-правовые основы развития социальной государственности в России 31
3. Понятие, конституционно-правовое регулирование и взаимосвязь социальной защиты с иными институтами социального государства 56
Глава II. Особенности правового регулирования и организации социальной защиты населения в субъектах российской федерации (на примере Республики Алтай) 73
1 Проблемы совершенствования правового регулирования социальной защиты в субъектах Федерации 73
2. Основные направления организации социальной защиты населения в муниципальных образованиях 105
3. Качество жизни в системе критериев эффективности социальной защиты 132
Заключение , 143
Библиография 148
Приложения 163
- Понятие, сущность, этапы становления социального государства
- Конституционно-правовые основы развития социальной государственности в России
- Проблемы совершенствования правового регулирования социальной защиты в субъектах Федерации
- Основные направления организации социальной защиты населения в муниципальных образованиях
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью теоретического анализа пока еще мало изученной юридической наукой проблематики, обусловленной процессами становления и развития в России социальной государственности, оптимизации механизмов и системы правового регулирования социальных общественных отношений, укрепления государственных гарантий социальной защищенности граждан в условиях осуществляемых в стране экономических реформ.
Конституция Российской Федерации характеризует наше государство как правовое и социальное, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст, 7). Реализация этих конституционных установлений детерминирует исследование комплекса новых взаимосвязей, складывающихся между государством и гражданином» стратегии социального развития и формирования обновленных моделей социальной политики на федеральном, региональном и местном уровнях.
Переход Российской Федерации на путь рыночных преобразований осуществляется достаточно сложно, противоречиво и болезненно. Связано это с попыткой резкого и полного отказа от модели социальной политики, предполагающей ее максимальное огосударствление, к модели максимально либеральной, индивидуализированной социальной политики. Этот переход сопровождается обвальным падением жизненного уровня населения, и как следствие - многократным увеличением спроса граждан на различные социальные услуги государства (зашиту, обеспечение, обслуживание). Обострившееся противоречие между сокращением объемов непосредственного государственного социального обслуживания и предельной нуждаемостью населения в социальных услугах, при неразвитости негосударственных институтов социальной поддержки, настоятельно
диктует необходимость расширения и укрепления системы социальной защиты, интенсификации развития всего механизма социального обеспечения, усиления государственного воздействия на процессы, позволяющие смягчить негативные влияния на уровень и качество жизни населения.
Указанные обстоятельства, естественно, предполагают всестороннюю и системную разработку конституционно-правовых основ и механизмов социальной защиты населения, обеспечения конституционных прав граждан в социальной сфере, равно как и исследование форм участия негосударственных структур в оказании социальной помощи и поддержки.
Актуальность темы обусловлена и тем, что в настоящее время отсутствуют четкие правовые механизмы социальной защиты тех категорий граждан, которые действительно нуждаются в такой поддержке, а те небольшие, выделяемые на эти цели средства, нередко распыляются и лишь около пятой части из них доходит до адресатов. Отсутствие ясных представлений о реальном уровне жизни людей нередко приводит к разработке излишне жестких, заформализованных правовых процедур и правил оказания гражданам социальной помощи. В связи с этим необходимо учитывать, что наиболее полное представление о складывающейся в стране системе социальной защиты как института социальной политики государства дает комплексное исследование данной проблемы с учетом всех взаимосвязанных политических, экономических, социологических и особенно правовых факторов и условий.
Сравнительный анализ и системное исследование правовых механизмов становления и развития социальной защиты, вплетенных в сложную структуру социально-экономических отношений в условиях постепенного укрепления социальной составляющей современного Российского государства, настоятельно требуют изучения и учета опыта развития социальной природы также и зарубежных государств.
Раскрытие взаимосвязей и сущностных проявлений социальной политики, ее правовых основ и важнейших институтов, включая социальную защиту, вызывает необходимость выделения самого главного и существенного, В качестве такого аспекта, аккумулирующего в известной степени все другие, является, по мнению диссертанта, государственно-правовой аспект, базирующийся на принципах научности и историзма. В диссертационном исследовании вопросы правового статуса социальной защиты, как основополагающего элемента социальной политики, рассматриваются в качестве составной части и одного из главных проявлений сущностного содержания социальной природы Российского государства.
Степень разработанности проблемы. Вопросы, связанные с исследованием сущности социального государства и его политики, реализацией прав граждан в социальной сфере и функционированием институтов социальной поддержки населения привлекают все большее внимание представителей различных научных направлений, прежде всего социологов, политологов, экономистов, историков. Уяснению сущностных и функциональных аспектов социальной государственности способствовали работы Ю.М.Аверина, СИ.Алексеева, В.Д.Горобец, И.АТригорьевой, В.А.Гуляшко, В.АХуторова, В.И.Жукова, В.Н.Иванова, А.И.Ионовой, СМ.Калашникова, В.П.Милецкого, Е.Н.Милюковой, А.Е.Сурикова и других. В их трудах осуществлены научный поиск и исследование природы и сущности социального государства, что способствовало выявлению его потенциальных возможностей для решения вопросов социальной защиты. Вместе с тем, следует признать, что проблематика социальной защиты пока еще не привлекла к себе должного внимания, в значительной степени носит дискуссионный характер и безусловно нуждается в дальнейших исследованиях.
В изучение основополагающих проблем современного Российского правового социального государства значительный вклад внесли труды
ученых-юристов С.А.Авакьяна, Г.В.Атамапчука, М.В.Баглая, ИЛ.Бачило, В.ПВишнякова, Ю.А.Веденеева, АХ.Гладышева, Р.В.Енгибаряна, Н.А.Емельянова, Е.И.Козловой, Е.И.Колюшина, М. И. Кукушки на, О.Е.Кутафина, Е.АЛукашевой, В.О.Лучнна, А.В.Малько, Г.В.Мальцева, Л.СМамута, О.О.Миронова, М.А.Митюкова, В.С.Нерсесянца, И.И.Овчинникова, А.И.Попова, ВА.Прокошина, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тнхомирова, Б.НЛопорнииа, В.А.Четвернина, В.Е.Чиркина, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеева и др.
В диссертационном исследовании использованы труды дореволюционных русских философов, социологов, историков, юристов -А.Д.Градовского, Н-Я.Данилсвского, И.А.Ильина, БА.Кистяковского, Н.М.Коркунова, Н.ИЛазареаского, Л.И.Новгородцева, Б.Н.Чичерина и др.
Объект и предмет исследовании. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в социальном государстве в связи с реализацией социальных прав граждан, а также социально-правовое регулирование социальной зашиты населения на современном этапе развития Российской Федерации.
Предмет исследования составляет правовая основа социальной защиты населения и практика реализации этих норм на федеральном, региональном и местном уровнях.
Цель и задачи исследовании. Целью настоящей диссертационной работы является комплексный, системный анализ действующего законодательства в социальной сфере и на его основе определение путей оптимизации правового регулирования вопросов социальной защиты населения во взаимосвязи с организационным, материально-финансовым и иным ресурсным обеспечением.
Для достижения цели исследования при подготовке диссертации предполагалось решить следующие задачи:
провести комплексное исследование природы и сущности социального государства, выявить периодизацию его становления и развития;
определить конституционно-правовые основы формирования социального государства в современной России;
проанализировать важнейшие тенденции развития и правового закрепления современной российской социальной политики;
определить сущность и роль социальной защиты в системе институтов социального государства;
исследовать конституционно-правовые основы социальной защиты населения и на этой основе определить направления дальнейшего совершенствования механизма правового регулирования социальной защиты;
исследовать проблемы реализации законодательства в сфере социальной защиты на федеральном, региональном уровнях и на уровне муниципальных образований во взаимосвязи с его ресурсным обеспечением;
исследовать правовые проблемы рационального применения инструментария рыночных подходов в социальных отношениях и социальной защите населения;
разработать и обосновать предложения по повышению эффективности функционирования институтов социальной защиты.
Вопросы теории социального государства и формулируемой им политики, практики реализации законодательных установлений в социальной сфере, исследуемые в диссертации, свидетельствуют о несомненной актуальности, научной и практической значимости данной темы. Конечно, в одном научном исследовании по сути невозможно рассмотреть все вопросы этой многоплановой темы. Поэтому по ряду смежных вопросов автор ограничивается изложением лишь своей позиции, а по другим — акцентирует внимание на предмете научных дискуссий.
Методологические и теоретические основы исследования.
Исследование такой комплексной проблемы как организация социальной защиты населения, выявление особенностей реализации концептуальных положений о социальном правовом государстве и формирование правового механизма регулирования социально-правовых отношений
требуют широкой теоретической и эмпирической базы. Общую методологическую основу диссертации составили общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частно научные методы (системный, сравнительно-правовой, формально-юридического анализа, синтеза явлений), позволяющие изучить, применительно к теме исследования, общественные отношения в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности как на теоретическом, так и на эмпирическом уровнях. Используя достижения диалектической теории познания, принципы историзма, системный подход при анализе явлений в социальной сфере, учитывая социологические данные, в работе формулируются теоретико-правовые дефиниции, делаются обобщающие выводы и вырабатываются предложения по оптимизации механизмов социальной защиты в условиях современной России.
Разработка проблематики социального государства и его политики, форм и методов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в социальной сфере, исследование сущности, объема и пределов их полномочий по управлению процессами и решению допросов социальной защиты населения основывались автором на теоретических достижениях юридической и ряда других общественных наук. При этом широко использовались положения общей теории государства и права и отраслевых юридических наук, осуществлялся их сравнительный и системный анализ. Теоретические разработки служили реальным инструментарием познания происходящих в социальной сфере процессов и явлений.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, конституционное, социальное, трудовое, муниципальное, административное законодательство Российской Федерации и ее субъектов, а также подзаконные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. Особое внимание уделялось анализу
законодательства Республики Алтай в области социальной защиты населения.
Результаты исследования подкрепляются также анализом основных положений социальной политики Российской Федерации и практики ее реализации в субъектах Федерации, в отдельных муниципальных образованиях.
В числе источников использовались монографии, научные статьи, материалы научных дискуссий, социологические и политологические анализы и обобщения, иные материалы по социально-правовой проблематике.
Научная новизна диссертационного исследования в том» что на основе Конституции Российской Федерации, действующего федерального и регионального законодательства (под которым понимается законодательство субьектов Российской Федерации) в области социальной защиты населения и практики его применения, изучения специальной юридической и иной научной литературы автором исследованы теоретико-правовые основы становления и развития социальной защиты населения как института социальной политики нашего государства, формирующейся с учетом конкретных социально-экономических условий, выявлены исторические, сущностные и концептуальные компоненты социальной государственности вообще и российской в частности, место социальной защиты в механизме социального государства, выявлены особенности реализации правовых норм» регламентирующих социальную защиту как на федеральном, так и на региональном уровнях- Сформулированы конкретные предложения по совершенствованию правовых основ социальной защиты населения.
На защиту выносятся следующие положения:
опираясь на труды ученых-юристов и специалистов смежных отраслей научных знаний, анализ действующего законодательства автором дается обоснование теоретико-правовых основ социальной защиты насе-
ления в современной России: уточнены и аргументированы понятие и конституционно-правовые основы социального государства, социальной политики и социальной защиты как института социального государства, выявлены ее взаимосвязи с социальной политикой и иными институтами социального государства, с учетом опыта зарубежных стран обоснована периодизация развития социальной государственности;
обоснование закономерности и экономико-правовой обусловленности для Российской Федерации как социального государства формирования системы социальной защиты населения;
обоснование организационно-правовых форм и видов социальной защиты населения;
раскрытие особенностей правовой природы системы социальной защиты населения;
выявление и системное исследование политико-правовых, экономических, структурных, компетенционных связей в системе социальной защиты;
теоретические обобщения и научно-практические рекомендации, ориентированные на решение задач дальнейшего совершенствования механизма социальной защиты;
аргументировано положение о том, что социальная защита, наряду с другими социальными институтами, призвана влиять на характеристики качества жизни.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется научными выводами и предложениями, сделанными в ходе диссертационного исследования и направленными на оптимизацию организационно-правового механизма функционирования системы социальной защиты населения- Они дополняют и развивают теоретические положения о становлении социальной государственности в Российской Федерации и могут служить основой для уточнения социальной политики государства, а также использоваться в научно-исследовательской работе.
Практическое значение диссертации определяется тем, что сделанные и аргументированные в ней выводы и предложения могут быть использованы как при подготовке новых законодательных и иных нормативных правовых актов в социальной сфере, так и при внесении изменений и дополнений в действующие акты.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании и изучении курсов конституционного права, муниципального права, права социального обеспечения Российской Федерации.
Анробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, где были проведены ее рецензирование, обсуждение и одобрение. Основные результаты исследования нашли отражение в ряде действующих законодательных и иных нормативных правовых актах Республики Алтай, подготовленных с участием автора, работавшего Министром труда и социальной защиты населения Республики Алтай, излагались в научных докладах на заседаниях кафедры, на конференциях, круглых столах и симпозиумах, в научных публикациях автора, использовались в работе Министерства труда и социальной защиты населения Республики Алтай, в учебном процессе в высших учебных заведениях.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Она состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений-
Понятие, сущность, этапы становления социального государства
В настоящее время исследование природы и сущности социального государства привлекает большое внимание представителей различных отраслей знаний, научных школ и направлений. Имеется большое количество научных публикаций о социальном государстве, социальном правовом государстве, государстве всеобщего благоденствия, государстве благосостояния, что свидетельствует скорее не столько о разработанности данной темы, сколько о неопределенности реального содержания этих понятий. В одних исследованиях не признается существование такого явления как социальное государство1, а только социального правового государства, в других — подробно разрабатываются теоретические аспекты функционирования именно социального государства.2 Расхождения здесь не терминологического, а содержательного характера. Они обусловлены различным пониманием критериев отнесения государств к данной категории, исторических этапов эволюции общества, социально-экономических и политических условий возникновения социального государства.
Принято считать, что в социальном государстве любое экономическое реформирование рассматривается через призму достижения социальных результатов, т.к. приоритетным является развитие человека. Термин «социальное государство» используется преимущественно в немецкоязычных источниках (Sozialstaat) и вообще в континентальной, традиционно находящейся под влиянием социал-демократических идей, практике. В то же время в англоязычных странах употребляется понятие «государство всеобщего благосостояния» (welfare state), тяготеющее к либеральным политическим традициям. Хотя данные понятия по своей сущности близки, историко-политическое развитие и социокультурные традиции позволяют различать их. В частности, различным является отношение к допустимому уровню дифференциации доходов, что очень существенно с точки зрения основных ценностей социального государства . Б.А. Страшун и А.А. Мишин пишут: «Социальное государство означает, что оно служит обществу и стремится исключить или минимизировать неоправданные социальные различия»",
В юридической литературе проблематике социального государства уделяется внимание, прежде всего в связи с анализом конституционных положений, закрепленных в ст. 7\ реализацией прав и свобод человека и гражданина4, исследованием правовых аспектов функционирования социального государства5, рассмотрением различных типов социальных государств за рубежом6. Вместе с тем, в работах по теории государства и права дается, как правило, лишь весьма лаконичная характеристика социального государства.
Отражение в научной литературе середины XIX века понятия социального государства как государства, стремящегося поддерживать абсолютное равенство в правах для всех общественных классов посредством своей власти, способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан (прежде всего в трудах немецких ученых Л. фон Штейна, Ю. Оффнера, Ф. Науманна, А. Вагнера и др.), явилось следствием нового понимания сущности государства с учетом повышения роли и значения его социальных функций. Распространение патерналистских отношений государства на всех членов общества независимо от их социальной принадлежности стало объективным показателем изменения места отдельного человека, личности в обществе и производственной деятельности. Понятие социального государства отразило свершившийся переход от «полицейского» государства, государства «как высшей формы власти» к государству, берущему на себя ответственность осуществлять совсем не свойственные ему ранее, но в дальнейшем становящиеся для него главными социальные функции,2 Первым константным признаком социального государства является доступность социальной поддержки для всех членов общества.
Появившееся немного позже (в 80-е годы XIX века) в Германии понятие «государство благоденствия)) как формы социальной структуры, где рыночная экономика и плюралистическая политика гарантирует определенные блага всему населению фактически не конкурировало с понятием «социальное государство», а подчеркивало лишь, что это государство, политика которого направлен на улучшение жизни всех граждан, наделение их социальными правами. На себя государство брало обязанность нести социальную ответственность. Новые качества государства проявлялись в широком внедрении государственного социального страхования от несчастных случаев на производстве, обеспечении социального равенства, введении бюджетного финансирования отдельных социальных программ, оказании государственной социальной помощи (медицинской помощи, пособий по болезни) и др. В начале XX века социальная политика стала официальной доктриной ряда стран и была закреплена в Конституции Веймарской республики 1919 г. и Конституции Чехословакии 1920 г.
Конституционно-правовые основы развития социальной государственности в России
Разработка проблематики социального государства в Российской Федерации, его конституционно-правовых основ диктуется настоятельной необходимостью теоретического осмысления связанных с этим проблем, создания методологической основы, которая могла бы оказать помощь в практической деятельности органам государственной власти и местного самоуправления, субъектам системы социального партнерства по практической реализации норм статьи 7 Конституции Российской Федерации. Это обусловлено рядом причин, в т.ч. востребованностью со стороны граждан России, выступающих за необходимость проведения государством социальной политики, отвечающей сути и принципам социального государства.
Исследование вопросов правового характера в социальной сфере вызвано и необходимостью гармонизации и сближения законодательства и практики со странами СНГ, ЕврАзЭс, союзного государства России и Белоруссии, многие из которых в своих конституциях закрепили социальный статус, а также необходимостью ратификации Европейской социальной хартии, учета положений иных международных правовых актов, которые признала или должна признать Российская Федерация- Среди них: Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах (1996 г.); Хартия Европейского Сообщества об основных социальных правах трудящихся (1989 г.); Кодекс социального обеспечения (1990 г,); Хартия основных прав Европейского союза (2000 г.); Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств (1994 г.);
Трехсторонняя декларация принципов, касающихся многонациональных корпораций и социальной политики, принятая МОТ в 1977 году; конвенция и рекомендации МОТ1.
В последние годы в нашей стране значительно активизировалась научно - исследовательская работа в направлении анализа процессов, связанных с первым опытом формирования в Российской Федерации необходимых предпосылок для непосредственной реализации конституционных установлений в социальной сфере,
В Конституции Российской Федерации, которая провозгласила Россию демократическим федеративным правовым социальным государством, в статье 7 говорится:
1 Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты»,2
Основной теоретической посылкой к исследованию проблематики социального государства в Российской Федерации, с учетом накопленного опыта в других государствах, является вывод о том, что социальное государство — это правовое демократическое государство, которое провозглашает высшей ценностью социальную справедливость, политика которого направлена на обеспечение гражданам достойной жизни, социальной защиты, минимизацию социальных рисков, создание условий для самореализации творческого (трудового) потенциала личности. Социальное государство - это самостоятельный тип правового государства, в котором обеспечивается установление оптимальных взаимоотношений личности, социальных общностей и государства, а также создаются необходимые условия и возможности для наиболее полной реализации неотъемлемых прав и свобод человека, включая право каждого на достойную жизнь.
В качестве «права на достойную жизнь» понимается предоставление каждому трудоспособному гражданину реальной возможности за счет напряженного, квалифицированного и инициативного труда обеспечить достойный, в меру сложившихся социальных стандартов, уровень жизни , Это достигается за счет обеспечения равных прав доступа граждан к орудиям и средствам труда, природным ресурсам, к образованию и рынку труда, к иному общественному достоянию за счет чего формируется современными усилиями высокопродуктивная среда обитания и жизнедеятельности. Это право корреспондируется с положениями и международно-правовых актов. В ст, 25 Всеобщей декларации прав человека (1948 г,) закреплено:
Проблемы совершенствования правового регулирования социальной защиты в субъектах Федерации
Совершенствование правового регулирования общественных отношений, складывающихся в социальной сфере, во многом зависит от целей и задач, которые ставятся государством в области социальной политики, а также от объективных экономических условий, в которых реализуется эта политика.
Современные проблемы социальной сферы в России могут быть разделены на отдельные группы, связанные:
1) с состоянием и возможностями самой социальной сферы (состояние социальной инфраструктуры финансирование текущей деятельности объектов социальной сферы, возможности оказания бесплатных и частично платных услуг в области здравоохранения, образования, культуры и иных видов социального обслуживания);
2) с материальным положением населения России (как трудоспособного, так и нетрудоспособного), которое определяет возможность оплаты им услуг социального характера;
3) с возможностями социальной адаптации інаселения России к новым условиям существования (прежде всего это касается трудностей адаптации к рыночным отношениям в трудовой сфере).
Вес эти группы проблем неразрывно связаны между собой и существенным образом влияют друг на друга. Признаком кризисного состояния социальной сферы является углубление отрицательных тендснций во всех трех группах, что создает ситуацию, в которой резко ограничиваются возможности самой социальной сферы; В силу финансовой необеспеченности ее функционирование пока не может реализовать конституционные гарантии гражданам в области социального обслуживания. Ограниченные финансовые возможности граждан не позволяют рассматривать и их доходы в качестве важного источника оплаты социальных услуг. В совокупности все это приводит к негативному отношению населения к экономическим и социальным реформам, ставит под угрозу реализацию Россией прав человека и гражданина, вытекающих из междуна-родно-правовых актов. Важные вопросы социальных отношений нашли отражение в таких международных документах, как «Международный пакт о гражданских и политических правах» и, особенно, «Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах» , ст. ст.9-13 которого декларируют следующие социальные права (в обобщенном виде): - право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование;
- право каждой семьи на заботу и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании;
- право каждой матери на особую заботу в течение разумного периода до и после родов, получение оплачиваемого отпуска или отпуска с достаточными пособиями по социальному обеспечению;
- право каждого ребенка и подростка на особую заботу и помощь без какой-либо дискриминации по признаку семейного происхождения или по иному признаку; право на защиту от экономической эксплуатации;
- право каждого человека на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и непрерывное улучшение условий жизни;
- право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического здоровья, включая профилактику детской смертности, гигиену внешней среды и гигиену труда в промышленности, предупреждение и лечение любых болезней, создание условий, которые обеспечивали бы всем медицинскую помощь и уход в случае болезни;
- право каждого человека на образование, причем начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех, среднее и высшее профессиональное образование должно быть доступным для всех, в частности, путем постепенного введения бесплатного образования.
Эффективность правового регулирования прав и свобод личности в социальной сфере, самих социальных отношений во многом зависит от четкости разграничения полномочий между центральными, региональными и местными органами, учета специфики федеративных отношений в нашем государстве. Анализ положений ст.ст, 71-72 Конституции РФ, действующего федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что принципиальная схема правового закрепления объемов полномочий государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере социальной защиты представляется следующей1.
Основные направления организации социальной защиты населения в муниципальных образованиях
В Российской Федерации социальная политика реализуется на государственном (федеральном и субъектов Федерации) и муниципальном уровнях. Здесь формируется система решений и действий государственных и муниципальных органов, в том числе во взаимодействии с общественными структурами и отдельными гражданами, по формированию среды обитания, обеспечению воспроизводства человека и процессов его жизнедеятельности на уровне не ниже гарантированных социальных стандартов, а также поддержке «слабых» социальных групп населения. Поэтому для претворения в жизнь положений государственной социальной политики требуются правовое регулирование отношений в социальной сфере в целом» разработка федеральных программ социального развития страны и обеспечение государственных социальных гарантий путем введения государственных социальных минимальных стандартов.
Задачами субъектов Российской Федерации в области социальной политики и социальной защиты являются разработка основ на региональном уровне с учетом исторических и культурных традиций территории; установление местных норм и нормативов, уточняющих и развивающих государственные социальные минимальные стандарты; забота о сохранении и укреплении социальной инфраструктуры, находящейся в собственности субъектов Российской Федерации; организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников в области образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты; обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации во всех сферах социальной политики.
Основными задачами органов местного самоуправления в области социальной политики и социальной защиты можно назвать: формирование среды обитания, приемлемой для нормальной жизнедеятельности человека и его воспроизводства; поддержку «слабых» социальных групп населения; сохранение единого социального пространства муниципального образования. При этом органы местного самоуправления обязаны действовать в рамках принятой государственными органами власти социальной политики и обеспечивающего се законодательства, а также вводить дополнительные социальные услуги с учетом особенностей развития своей территории. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с органами местного самоуправления связывает лишь социальную поддержку и содействие занятости. Под социальной же защитой населения, как правило, подразумевается деятельность государства, направленная на создание систем социального обеспечения граждан по возрасту, в случае болезни, инвалидности, безработицы, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством". Вместе с тем, практически во всех муниципальных образованиях созданы подразделения, исполняющие функции органов социальной защиты населения, Причем в положениях о деятельности данных управленческих структур часто говорится, что они являются государственными органами в структуре местной администрации. Это является недопустимым смешением полномочий, противоречащим статье 12 Конституции Российской Федерации.
Муниципальные служащие органов социальной защиты населения организуют исполнение не менее 60% государственных функций в социальной сфере. Например, к функциям органов социальной защиты населения в рамках переданных государственных полномочий относятся: - организация выплаты социальных пенсий по возрасту, по болезни, по инвалидности, в случае утери кормильца, различных социальных пособий, в том числе для воспитания детей; - назначение и оказание государственной социальной помощи населению; - создание муниципальных Центров (отделений) социального обслуживания по оказанию различных видов социальных услуг населению, в том числе: социальное обслуживание на дому, социально-медицинское обслуживание на дому, полустационарное и стационарное социальное обслуживание, срочное социальное обслуживание; - организация индивидуальных программ реабилитации инвалидов, свободного их доступа к объектам социальной инфраструктуры (жилому фонду, местам отдыха, спорта, культурно-зрелищным учреждениям); - обеспечение инвалидов средствами связи и информации; - улучшение жилищных условий инвалидов и семей с детьми-инвалидами, оборудование жилых помещений, занимаемых инвалидами, специальными приспособлениями в соответствии с индивидуальной программой реабилитации; - предоставление 50%-ной скидки на оплату жилья и коммунальных услуг всем льготным категориям граждан и членам их семей и т.п.
Анализ действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, касающегося деятельности органов местного самоуправления, убеждает в отсутствии четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
