Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование конституционно-правово го института омбудсмена в государствах: Балтийского региона .
1. История становления и развития института омбудсмена в государствах Балтийского региона 14
2. Основы конституционно-правового статуса омбудсмена в государствах Балтийского региона 49
Глава 2. Функционирование института омбудсмена в государствах Балтийского региона .
1. Сфера компетенции и место института омбудсмена в конституционно- правовой системе государств Балтийского региона 74
2. Формы реализации функций и полномочия института омбудсмена в государствах Балтийского региона : 110
Заключение 159
Список литературы 169
- История становления и развития института омбудсмена в государствах Балтийского региона
- Основы конституционно-правового статуса омбудсмена в государствах Балтийского региона
- Сфера компетенции и место института омбудсмена в конституционно- правовой системе государств Балтийского региона
- Формы реализации функций и полномочия института омбудсмена в государствах Балтийского региона
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что проблема создания эффективной системы гарантий реализации прав человека, как на международном, так и на национальном уровнях являлась одной из наиболее острых тем научной дискуссии на всем протяжении XX столетия и остается таковой в XXI веке. Эта проблема, имеющая не только научно-теоретическое, но и огромное общественно-политическое значение, приобрела особую значимость в связи с глобальными изменениями политического, идеологического и государственно-правового характера, произошедшими в конце восьмидесятых - начале девяностых годов XX столетия в государствах Восточной Европы.
Литва, Латвия, Эстония, Польша, встав на путь реформирования государственно-правовой и социально-экономической системы, провозгласили и зафиксировали в конституционных документах свою приверженность идеалам демократии, правового государства, гражданского общества, прав и свобод человека. В то же время политико-правовые реалии государств Балтийского региона, да и недавние события демонстрируют, что проблема нарушений прав человека, как для отдельного индивида, так и для целых групп населения этих стран, остается актуальной. Очевидно, что для полноценной реализации прав и свобод человека требуется не только их нормативно-правовое закрепление, но и создание действенных государственно-правовых институтов, способных помогать гражданам эффективно защищать свои права и свободы. Правовой механизм любого современного демократического государства должен включать эффективно работающие механизмы защиты прав граждан, не толькс традиционные (парламентские, судебные, прокурорский), но относителык новые, к числу которых можно отнести и институт омбудсмена.
Институт омбудсмена получил всемирное признание как ередстві контроля за публичной администрацией и эффективной защиты прав человека продемонстрировав, с одной стороны, способность к саморазвитию і приспособлению к конкретным государственно-правовым условиям той ИЛ] иной страны, ее политическим, правовым традициям, а с другой - способность сохранять основные характеристики и функции института и прежде всего функцию защитника прав и свободы граждан от нарушений со стороны государственной власти, функцию посредника между государством и гражданским обществом.
Институт омбудсмена был создан в Польше в 1987 г., в Эстонии в 1993 г,, в Литве в 1994 г., в Латвии в 1996 г, К настоящему времени накоплен достаточный опыт формирования и функционирования этого института в данных странах, однако открытым остается вопрос о том насколько эффективна работа института омбудсмена в сфере соблюдения прав граждан в государствах Балтийского региона и какие препятствия не позволяют в полной мере реализовать их цель защиіьі прав отдельного гражданина, социальных слоев и полностью раскрыть правозащитный потенциал института, достигнув должного уровня соблюдения прав человека. Комплекс указанных проблем и вызвал необходимость осмысления правовой институционализации и практики функционирования омбудсмена в Литве, Латвии, Эстонии, Польше. Весьма интересным, с учетом географических и историко-культурных факторов, является, в том числе вопрос о скандинавском влиянии на формирование института омбудсмена в государствах Балтийского региона.
Своеобразие моделей института омбудсмена в государствах Балтийского региона, и функционирование института омбудсмена в условиях комплексного реформирования всей государственно-правовой системы, а так же близость исторического опыта и наличие схожих социально политических проблем, делает интересным именно сравнительно-правовое исследование правового регулирования институтов омбудсмена в Литве, Латвии, Эстонии, Польше. Исследование реализации концепции института омбудсмена в этих государствах и сравнение складывающихся моделей в контексте европейского и общемирового опыта для выявления факторов, влияющих на недостаточную эффективность деятельности институтов омбудсмена, представляется важным как с точки зрения развития науки конституционного права, а также имеет несомненное прикладное значение для совершенствования системы защиты прав и свобод человека и развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации,
Степень научной разработанности темы. Среди российских ученых, занимающихся изучением института омбудсмена в России и за рубежом в настоящее время, можно назвать А.С, Автономова, М.С. Башимова, В.В. Бойцову, И.С. Власова, А.Б. Зеленцова, С.А. Князькина, И.А. Мелик-Дадаеву, О.О. Миронова, А,Н. Соколова, АЛО. Сунгурова, К.Б Трумпеля, Н.Ю. Хаманеву, Исследованием конституционно-правовой системы государств Балтийского региона, в т.ч. института омбудсмена, занимаются такие специалисты в области сравнительного правоведения как Б.А. Страшуи, Н.Ю. Трещетенкова, В.И.Чехардина.
Скандинавская модель службы омбудсмена, несомненно повлиявшая на формирование института в государствах Балтийского региона, исследована в работах таких зарубежных ученых как Л. Баск, В, Бенгт, И- аль-Вахаби, С. Еклунд, Й. Лане, У. Люндвик, Т. Моден, Л. Нильсен, П. Нобель, С. Рудхольм, Р. Сурлиен, П. Утси и др. Специфика омбудсменовской службы в условиях постсоциалистического государственного строительства раскрыта в трудах таких зарубежных исследователей как И. Бижьяк, Д. Милков, В, Сладек, Формирование института омбудсмена в рассматриваемых в настоящей работе государствах Балтийского региона привлекло внимание западных исследователей: Х- Елкока, С- Райда, Б. Тайгерсторма. Вопросы деятельности института омбудсмена в контексте национальной правовой системы государств Балтийского региона, не остались без внимания таких правоведов как И, Арцимович, С. Гебетхпера, А. Йыкса, Е. Лентовской, К, Меруска, Я. Тарно, С. Трочука, П. Роосма, И- Святкевича, В. Соколевича, Э.-Ю. Труавяли, Г.Шнейдера, П. Ярвелайда и др.
В то же время, полноценное сравнительно-правовое исследование института омбудсмена в государствах Балтийского региона до сих пор не представлено в отечественной правовой науке. Данное обстоятельство может объяснено отсутствием в отечественном научном обороте переводов актуальных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность институтов омбудсмена в государствах Балтийского региона, в частности закона Латвийской Республики «Об омбудсмене» от 25 апреля 2006 г., закона Эстонской Республики «О Канцлере юстиции» от 25 февраля 1999 г., а также полной информации о их практической деятельности.
Цель диссертационного исследования заключается в проведении комплексного сравнительно-правового анализа института омбудсмена в Литве, Латвии, Эстонии, Польше, его формирования и деятельности, интересного с точки зрения определения национальных моделей института, выявления его общих и особенных характеристик и тенденций развития в контексте мирового опыта деятельности института омбудсмена.
Цель исследования достигается путем решения следующих задач:
- рассмотреть общие и особенные условия становления и развіггия института омбудсмена в государствах Балтийского региона;
- изучить основы конституционно-правового статуса омбудсмена в Литве, Латвии, Эстонии, Польше, в т. ч. способы нормативно-правового закрепления его статуса; механизмы обеспечения функциональной независимости, порядок назначения и прекращения полномочий омбудсмена, вопросы определения правового положения, структуры и организации аппарата омбудсмена, принципы и систему финансирования службы омбудсмена;
- выявить цели, задачи, принципы деятельности института омбудсмена в государствах Балтийского региона, его институциональные связи; обозначить его место в системе органов государственной власти государств Балтийского региона;
- исследовать сферу компетенции (субъектную и объектную) института омбудсмена в Литве, Латвии, Эстонии, Польше,
- проанализировать общие и особенные функции омбудсмена в государствах Балтийского региона, а также комплекс полномочий по их реализации;
- выявить особенности и недостатки правового регулирования деятельности института омбудсмена в Литве, Латвии, Эстонии, Польше,
Объектом диссертационного исследования является институт омбудсмена в Литве, Латвии, Эстонии, Польше, а также общественные отношения, связанные с созданием института омбудсмена и его деятельностью в этих странах.
Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регулирующие учреждение и функционирование института омбудсмена в государствах Балтийского региона (Латвийской Республике, Литовской Республике, Республике Польша и Эстонской Республике).
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частно - научных методов - сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.
Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Литовской Республики от 25 октября 1992 г., Латвийской Республики от 15 февраля 1922 г.; Эстонской Республики от 28 июня 1992 г., Республики Польша от 2 февраля 1997 г.; актуальные редакции законодательных актов, непосредственно определяющих правовой статус института омбудсмена в государствах Балтийского региона, в тл. Закон Латвийской Республики «О Государственном бюро по правам человека» от 5 декабря 1996 г., Закон Латвийской Республики «Об омбудсмене» от 25 апреля 2006 г., Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма» от 3 декабря 1998 г., Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан» от 15 июля 1987 г., Закон Эстонской
Республики «О Канцлере юстиции» от 25 февраля 1999 г.; широкий круг законов и подзаконных нормативно правовых актов государств Балтийского региона (в т.ч. регламенты парламентов, статуты (уставы) служб омбудсменов) по вопросам деятельности омбудсменов.
При подготовке диссертационного исследования были использованы различные документы Организации Объединенных Наций, Совета Европы, Европейского союза, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе как императивного, так и рекомендательного характера. Исследовались материалы национальных правозащитных организаций государств Балтийского региона, а также авторитетных межгосударственных и неправительственных структур по защите прав человека, таких как Европейский суд по правам человека, Комиссар СЕ по правам человека, Комитет против пыток ООН, Международная хельсинская федерация по правам человека, Европейский центр по проблемам меньшинств и др.
Особое внимание уделялось изучению ежегодных и специальных докладов и иных документов омбудсменов государств Балтийского региона, а также материалов Международного и Европейского институтов омбудсмена, зарубежных омбудсменовскнх ассоциаций и союзов.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в данном исследовании осуществлен комплексный сравнительно-правовой анализ нормативно-правового регулирования и опыта учреждения и функционирования омбудсменов в государствах Балтийского региона.
Исследуя различные аспекты деятельности института омбудсмена в государствах Балтийского региона, диссертант широко использовал преимущества сравнительно-правового подхода для выявления и анализа общих проблем функционирования и развития института омбудсмена, характерных не только для государств Балтийского региона, но и для большинства государств мира, а также для определения путей повышения эффективности данного конституционно-правового института в целом,
В научный оборот впервые вводится широкий круг нормативных и
эмпирических источников. Диссертантом осуществлен перевод актуальных на сегодняшний день законов и подзаконных актов, регламентирующих деятельность омбудсменов в государствах Балтийского региона.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
-проведенное диссертантом исследование истории становления института омбудсмена в Литве, Латвии, Эстонии, Польше демонстрирует, что формирование данного института явилось не столько следствием прямой рецепции тех или иных зарубежных моделей института омбудсмена, сколько самостоятельного его развития. Опыт деятельности омбудсмена в государствах Балтийского региона демонстрирует, что их деятельность не свободна от политического воздействия, а самостоятельная политическая активность, как правило, самым негативным образом сказывается на эффективности реализации правозащитных целей и задач института омбудсмена;
- поиск наиболее органичных путей и форм государственного строительства обусловил появление своеобразных моделей института омбудсмена в каждой из рассматриваемых государств Балтийского региона. Так, эстонская модель института характеризуется наделением омбудсмена полномочиями но осуществлению предварительного и последующего конституционного контроля, гармонично дополняющих традиционные для омбудсменов инструменты защиты прав граждан. Проведенный диссертантом анализ механизмов назначения омбудсмена и освобождения от должности, его институциональных связей, законодательно определенных цели, задач и компетенции позволяет отнести службы омбудсмена в государствах Балтийского региона к модели парламентского омбудсмена «гибридного» типа, сочетающего характеристики классического омбудсмена с функциями комиссии по правам человека Реализация парламентской модели службы омбудсмена в странах, в которых парламенту принадлежит главенствующая роль в государственно-политической системе, является наиболее оптимальным с точки зрения эффективности омбудсменовской службы, что подтверждается мировым опытом деятельности института омбудсмена.
- институт омбудсмена в государствах Балтийского региона характеризуется широкой сферой компетенции, которая распространяется не только на публично-правовых, но и частноправовых субъектов в случаях оказания ими публичных услуг или осуществления государственно-властных полномочий- Выбор в качестве критерия осуществления лицом (организацией) публичных функций для распространения на пего компетенции омбудсмена очень своевременен и решает актуальную в последние десятилетия проблему определения границ компетенции омбудсмена относительно субъектов и отношений частноправовой сферы;
-исследование диссертантом компетенции омбудсменовских служб Литве, Латвии, Эстонии, Польше показывает, что исследуемые институты относятся к типу омбудсмена общей компетенции, т.е. являются публичной службой, рассматривающей жалобы на весь спектр нарушений в публичной управленческой деятельности на всех существующих уровнях, В то же время опыт деятельности омбудсменов в этих государствах демонстрирует, что актуальная на сегодняшний день для многих государств проблема специализации института омбудсмена может быть решена двумя способами: создание наряду с омбудсменом общей компетенции самостоятельных институтов специализированных омбудсменов (Литва, Польша), либо специализированных структур в рамках единой омбудсменовской службы (Латвия, Эстония), Выбор способа специализации должен определяться конкретными условиями национально-правовой системы;
-диссертантом выявлен ряд проблем функционирования института омбудсмена в государствах Балтийского региона, обусловленных недостатками правового регулирования, в т.ч.:
а) отсутствие в национальном законодательстве государств Балтийского региона требования о наличии квалифицированного большинства для принятия решения о досрочном освобождении омбудсмена от должности (за исключением Польши), что не способствует реализации принципа независимости института;
б) недостаточная регламентация и детализация процедур назначения и освобождения омбудсмена от должности в законах, являющихся нормативно- правовой базой деятельности института омбудсмена. Во всех рассматриваемых странах данные процедуры регулируются, причем весьма фрагментарно, регламентом национального парламента. Диссертант полагает, что процедура назначения омбудсмена и прекращения его полномочий должна быть максимально детализирована в самом законе об омбудсмепе, либо в форме специального раздела регламента национального парламента;
в) в рассматриваемых государствах Балтийского региона омбудсмены не наделены достаточными полномочиями для использования средств судебной защиты прав и свобод. На этом фоне выделяется польский омбудсмен, который обладает полным спектром полномочий в данной в т.ч., на возбуждение дел всех видов судебного процесса, участие в их рассмотрении на правах прокурора, обжалование решений суда, что повышает эффективность защиты прав граждан;
г) недостаточная детализация полномочий омбудсменов по обращению к субъектам права законодательной инициативы, что не создает необходимых процессуальных гарантий обязательного рассмотрения законодательных предложений омбудсмена соответствующими субъектами;
д) отсутствие необходимых правовых инструментов и достаточных ресурсов у омбудсменов государств Балтийского региона зачастую приводит к реализации модели направленной на разрешение случаев нарушения отдельных прав конкретных граждан, а не на защиту прав целых групп и категорий населения этих стран,
-проведенный анализ опыта функционирования омбудсменов в государствах Балтийского региона позволил выявить определенные тенденции в развитии института. Налицо укрепление «гибридного» характера института омбудсмена в данных государствах, что подтверждается наделением омбудсмена новой функцией по реализации принципа равного обращения и борьбе с дискриминаций в различных сферах. Заметно также усиление функции омбудсмена по контролю за соблюдением принципов надлежащего публичного управления, что предполагает возможность рассмотрения омбудсменом дел, не связанных с нарушением прав человека. Другой обозначившейся тенденцией является также провозглашение примирения конфликтующих сторон в качестве первоочередной задачи деятельности омбудсмена. Подобная модель направлена не на защиту прав целых групп и категорий, а на разрешение индивидуальных проблем конкретных граждан.
-обобщение практики деятельности омбудсменов Литвы, Латвии, Эстонии и Польши может быть полезно в целях развития и укрепления существующего сотрудничества омбудсменов рассматриваемых государств и России, что несомненно, отвечает интересам защиты прав граждан этих государств.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при совершенствовании механизмов защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также действующими на федеральном и региональном уровнях Уполномоченными по правам человека в Российской Федерации. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Права человека в международном и внутригосударственном праве», «Институт омбудсмена в современном мире».
Апробация полученных результатов. Диссертации обсувдена на заседаниях предметно - методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Основные положения и выводы диссертации были изложены автором на международных и российских научно-практических конференциях, в том числе: XII Международной сессии «Права человека, культура мира, толерантность - содержание и методы обучения» (Москва, 2002), «Актуальные проблемы правовой реформы в России» (Калининград, 2005), «Российская Федерация в Европе. Правовые аспекты сотрудничества России с Европейскими организациями» (Калининград, 2007) и семинарах: «Парламентский контроль: Германия-Россия» (Гиссен /Висбаден/Карлсруэ, Германия, 2005), «Проблемы качественного публичного управления в России и государствах Балтийского моря» (Калининград, 2006) а также нашли свое отражение в научных публикациях.
История становления и развития института омбудсмена в государствах Балтийского региона
Ключевыми предпосылками для формирования института омбудсмена в исследуемых государствах Балтийского региона стали процессы демократизации, и, что особенно характерно для Латвии, Литвы и Эстонии, восстановления и строительства суверенной национальной государственности, Эти процессы в свою очередь, связаны с коллапсом СССР и распадом социалистической системы в Центральной и Восточной Европе.
Данные обстоятельства позволяют отнести рассматриваемые государства Балтийского региона к группе так называемых «постсоциалистических» государств, или государств «новой» («переходной») демократии. Общим для этих государств стал отказ от тоталитарного (авторитарного) политического прошлого, плановой экономики, административно-командной системы и провозглашение высшими ценностями идеалов демократии, принципов рыночной экономики, идей правового государства и гражданского общества. Одним из приоритетных направлений государственного развития стала залача построения правового государства и системы защиты прав человека, эффективным элементом которой является конституционно-правовой институт омбудсмена.
Трудности с которыми пришлось столкнуться при имплементации в национальную правовую систему этого общепризнанного правозащитного института, были общими для всех постсоциалистических государств: отсутствие представления о сущности и функциях службы омбудсмена, как в массовом сознании, так и у представителей бюрократии и политического истеблишмента; коренная перестройка правовой системы и государственного аппарата, глубокий экономический и социальный кризис, отсутствие действенных механизмов гражданского общества и низкая правовая культура населения в целом.1 Однако, несмотря на общность исторических условий, процесс становления института омбудсмена в конкретных государствах приобрел своеобразные национальные формы и проходил с различной степенью интенсивности, что позволило Ю. Г. Спичак предложить весьма оригинальную классификацию институтов омбудсмена в бывших социалистических государствах Восточной Европы в зависимости от сроков и результативности деятельности. В соответствии с данной классификацией выделяются три группы: институты омбудсмена -лидеры (в Польше, Эстонии, Словении, Литве, Венгрии), развивающиеся институты омбудсмена (Хорватия, Босния и Герцеговина, Македония, Украина, Российская Федерация) и «младенческие», или «новорожденные» институты омбудсмена (Болгария, Словакия, Чехия). Предложенная классификация, хотя и не является бесспорной, но определенно демонстрирует приблизительно одинаковый уровень развития института омбудсмена в исследуемых государствах Балтийского региона (Ю. Г. Спичак не рассматривала институт омбудсмена в Латвии), что с учетом исторической общности государственно-правового развитая и близости их правовых систем дает широкую базу для сравнительного анализа процесса формирования института омбудсмена в государствах Балтийского региона»
Польша стала первой страной в Центральной и Восточной Европе, а также первым социалистическим государством, в которой был учрежден институт омбудсмена.3 Институт Уполномоченного по Правам Граждан, появившийся в 1987 г. стал последним из созданных в Польше прн социалистическом режиме центральных государственных органов по защите законности и прав граждан: в 1980 г. появился Высший Административный Суд, в 1982 г,- Государственный Трибунал и в 1985 г. - Конституционный Трибунал.4
Если к моменту создания поста Уполномоченного по Правам Граждан в Польше ни в обществе, ни во властных кругах не было ни малейшего представления об институте омбудсмена как таковом, то в польском научном сообществе интерес к этой службе проявился в статьях и монографиях еще в 60-70 -х гг.,5 а в 1981 г. Комитет юридических наук Польской Академии Наук официально высказался в пользу создания службы омбудсмена в Польше.6 Эта идея была подхвачена в 1983 г. ПДНВ (PRON)7 - популярной в то время общественно-политической организацией/ приложившей немалые усилия в 1984-1986 гг. для лоббирования инициативы создания института омбудсмена в Польше,Закон «Об Уполномоченном по Гражданским Правам» был принят 15 июля 1987 г. и вступил в силу 1 января 1988 г., за исключением правил избрания Уполномоченного и организации его Бюро.10
Институт Уполномоченного первоначально не был закреплен в Конституции РП 1952 г. Только в рамках крупномасштабной конституционной реформы, проведенной законом от 7 апреля 1989 г.," и восстановившей вторую законодательную палату польского Парламента - Сенат, а также заменившей Государственный Совет институтом единоличного Президента РП в Конституцию ввели статью 36а, которая гласила, что Уполномоченный стоит на страже прав и свобод граждан, обозначенных в Конституции и иных правовых документах.
Принимая во внимание то, что большинство норм закона в первоначальной редакции от 15 июля 1987 г. действует до сих пор и будут подробно исследованы в следующих разделах данной работы, позволим себе ограничиться здесь рассмотрением лишь тех положений закона, которые были в последующем отменены либо тех, которые были сформулированы в первоначальной редакции закона иначе, чем сейчас.
Срок полномочий Уполномоченного по закону от 15 июля 1987 г, составлял только 4 года. Согласно ст. 2 закона, Уполномоченного назначал Сейм по заявлению Президиума Сейма/3 которое тот направлял после согласования с Всепольским Советом ПДНВ (PRON).14
У Уполномоченного не было заместителя. Это вызывало трудности в случае его болезни или отпуска. Уполномоченный не мог совмещать свою деятельность с занятием иных должностей или выполнением еще каких-либо публичных функций,16 даже профессора высшего учебного заведения.
Объем его компетенции, определенный в ст. I закона в первоначальной редакции, незначительно расходился с настоящим. Определенный субъектно-объектный ограничитель сферы контроля Уполномоченного содержался в ст. 16 закона в ред. 1987 г., которая обязывала Уполномоченного передавать соответствующим органам государственной власти вопросы, касающихся «обороны страны, Вооруженных Сил ПНР и безопасности государства». Эти органы были обязаны сообщить Уполномоченному в течение 30 дней о принятой позиции либо предпринятых действиях. Если Уполномоченный признал способ решения вопроса неудовлетворительным, он мог в течение 30 дней после получения «информации» по вопросу от этих органов, обратиться в Государственный комитет обороны.
Основы конституционно-правового статуса омбудсмена в государствах Балтийского региона
Правовой статус Омбудсмена определен Законом «Об омбудсмснс» от 25 апреля 2006 г. 9 Закрепление правового положения Омбудсмене на конституционном уровне в Латвии отсутствует.
В соответствии с ст. 1 и 3 Закона Омбудсмен является должностным лицом, призванным содействовать защите прав человека и осуществлению государственной власти на основе принципов законности, эффективности и надлежащего управления.
Институт Контролеров Сейма (далее - КС - Авт.) в правовой системе Литовской Республики закреплен на высшем - конституционном уровне - как средство реализации права граждан на защиту от злоупотребления и бюрократизма должностных лиц и органов публичной власти. В соответствии с Конституцией Литвы: «Жалобы граждан относительно злоупотреблений или бюрократизма со стороны государственных должностных лиц (за исключением судей) и должностных лиц самоуправлений рассматриваются Контролерами Сейма, Они вправе вносить предложения в суд об освобождении виновных должностных лиц от занимаемых должностей. Полномочия Контролеров Сейма устанавливаются законом».140 В настоящее время действует редакция закона о КС от 4 ноября 2004 г, № IX-2544, которая в частности предусматривает, что КС «в своей деятельности руководствуются Конституцией Литовской Республики, настоящим и другими законами, а также правовыми актами, международными договорами, правовыми принципами»,141 Основы правового статуса Уполномоченного по Гражданским Правам Республики Польша (далее - Уполномоченный - Авт.) зафиксированы в Конституции Республики Польша от 2 апреля 1997 г.142 и Законе «Об Уполномоченном по Гражданским Правам» от 15 июля 1987 г. (далее Закон о УГП-Авт.)143 Статьи (208-212), посвященные институту Уполномоченного компактно расположены в разделе IX «Органы государственного контроля и охраны права» Конституции РП и определяют назначение данного института, срок его полномочий, требования к лицу, занимающему должность Уполномоченного и его иммунитеты; отдельная статья (210) раскрывает принцип независимости Уполномоченного. Ряд положений касающихся регулирования правового статуса Уполномоченного закреплены в статьях, расположенных в иных разделах Конституции: согласно ст. 80 обращение к Уполномоченному рассматривается как одно из средств защиты свобод и прав; в соответствии со ст.ст. 103, 108 запрещается совмещать мандат депутата или сенатора с деятельностью в качестве Уполномоченного; ст. 191 включает Уполномоченного в число субъектов, правомочных обращаться с предложениями по делам, рассматриваемым Конституционным Трибуналом.
В отличие от Латвии, Литвы и Польши для института национального омбудсмена в Конституции Эстонской Республики (далее - Конституция ЭР) выделен специальный раздел - отдельная двенадцатая глава «Канцлер Юстиции», включающая 7 статей, определяющих задачи Канцлера Юстиции (ст. 139), порядок назначения и отстранения его от должности (ст. 140), полномочия (ст. 141-142) и обязанности (ст. 143), механизмы привлечения к уголовной ответственности (ст. 145). В соответствии с ст. 139 Конституции Канцлер Юстиции (далее - KIO - Авт.) в своей деятельности является независимым должностным лицом, осуществляющим надзор за соответствием правовых актов законодательной и исполнительной государственных властей и местных самоуправлений Конституции и законам, а также анализ предложений, внесенных ему в целях изменения законов, принятия новых законов, а также предложений, касающихся работы государственных учреждений, и в случае необходимости представляет Государственному Собранию доклад. Кроме того, Канцлер Юстиции правомочен обратиться в Государственное Собрание с представлением о привлечении к уголовной ответственности члена Государственного Собрания, Президента Республики, члена Правительства Республики, государственного контролера, председателя Государственного суда или члена Государственного суда.
Норма ст. 144 Конституции, предусматривающая, что правовой статус Канцлера Юстиции и порядок работы его канцелярии устанавливается законом, была реализована принятием Государственным Собранием 25 февраля 1999 г. Закона о Канцлере Юстиции 3 (далее - Закон о КЮ - Авт.), заменившем Закон о Канцлере Юстиции от 5 марта 1993 г.146
Порядок назначения и прекращения полномочии омбудсменов в государствах Балтийского региона.
Согласно ст. 5 (1) Закона «Об Омбудсмене» Латвийской Республики Омбудсмен назначается на должность Сеймом по предложению не мен е 5 членов Сейма. Срок полномочий Омбудсмена составляет пять лет, причем одно и то же лицо может переизбираться на должность Омбудсмена неограниченное количество раз подряд.148 В соответствии со ст. 6 Закона «Об Омбудсмене» при вступлении в должность Омбудсмен приносит на заседании Сейма должностную присягу (торжественную клятву), со дня принесения которой начинается срок его полномочий.
Согласно ст. 5(2) Закона «Об Омбудсмене» на должность Омбудсмена назначается лицо, являющееся гражданином Латвии, обладающее безупречной репутацией, не моложе 30 лет, имеющее высшее образование, познания и опыт в области правоприменительной деятельности и соответствующее установленными законом требованиям для получения допуска к государственным секретам. Гражданин, обладающий двойным гражданством, не может быть назначен на должность омбудсмена. Должность Омбудсмена несовместима с членством в политической партии.
Сфера компетенции и место института омбудсмена в конституционно- правовой системе государств Балтийского региона
Несомненным достоинством латвийского Закона «Об Омбудсмене» является четкое определение целей, функций и задач национального института омбудсмена. Так, законодательно закрепленными целями латвийского Омбудсмена являются содействие защите прав человека и осуществлению государственной власти на основе принципов законности, эффективности и надлежащего управления.202 Согласно ст. 11 Закона «Об Омбудсмене» он должен выполнять следующие функции: содействовать защите прав и законных интересов граэдан; содействовать реализации принципа равноправия и предотвращению любых проявлений дискриминации; содействовать реали?ации и оценивать осуществление принципа надлежащего управления в сфере государственного администрирования; обнаруживать недостатки законодательства и его применения относительно вопросов соблюдения прав человека и принципа надлежащего управления, а также содействовать устранению таких недостатков; содействовать правовому просвещению по вопросам прав человека, механизмов их защиты и деятельности Омбудсмена.
В свою очередь, для реализации функций Омбудсмен должен выполнять необходимые задачи, в т.ч.: принимать и рассматривать обращения, жалобы и предложения граждан; начинать расследование для выяснения обстоятельств дела; обращаться к компетентным учреждениям с запросом о проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению в установленный законом срок и информированием Омбудсмена о результатах проведенной проверки; в ходе проведения или по окончании расследования направлять учреждениям заключения и предложения относительно законности и эффективности их деятельности, а также относительно соблюдения принципа надлежащего управления; в порядке установленном законом разрешать спорьт между гражданами и учреждениями, а также споры между гражданами по вопросам, затрагивающим права человека; содействовать примирению сторон спора; при разрешении споров по вопросам, затрагивающим права человека, обращаться к гражданам с заключениями и предложениями о предотвращении нарушений прав человека; представлять Сейму, Кабинету, органам местного самоуправления и иным учреждениям предложения о необходимости издания или изменения нормативных актов; консультировать граждан ло вопросам, касающимся прав человека; проводить исследования и анализировать ситуацию в сфере защиты прав человека, а также выступать с заключениями относительно особо значимых вопросов защиты прав человека.
Закрепление в Законе данного комплекса целей, функций и задач свидетельствует о стремлении латвийского законодателя предоставить Омбудсмену чрезвычайно обширный мандат, характерный для института омбудсмена гибридного типа и охватывающий максимально широкий круг вопросов, касающихся соблюдения прав человека и принципов надлежащего управления и равного обращения.
В литовской модели, в соответствии законом о КС от 4 ноября 2004 г. № IX-2544 целью деятельности омбудсмена является «защита права человека на надлежащее публичное управление (администрирование), обеспечивающее права и свободы человека, надзор за выполнением органами власти их обязанности - надлежащего служения людям».204 Как видно из вышеприведенного легального определения основной миссией КС является реализация права граждан на надлежащее публичное управление. Данное гражданское право, зафиксированное в Хартии ЕС о Фундаментальных Правах,
76 является новым в перечне привычных прав и свобод, а его теоретическая конструкция тесно связано с понятием «maladministration»203, разработанного в государствах англо-саксонской правовой семьи. Законодатель отказался давать легальные определения понятию «надлежащее публичное управление», но, принимая во внимание многозначность данного термина, поместил в законе дефиниции «бюрократизм», «должностное лицо», «злоупотребления [должностных лиц - Авт.]», Такой подход удобен возможностью легко интерпретировать понятие «надлежащее публичное управление» в будущем, приспосабливая его к требованиям времени.
Таким образом, институт КС Литвы одновременно выполняет функции по контролю за надлежащей деятельностью должностных лиц и органов публичной власти, а также защиты прав человека, что позволяет классифицировать его как разновидность «гибридного» типа омбудсмена,
В законе просматривается еще одна функция КС - посредничество при разрешении споров между гражданином и субъектами публичной власти; «Рассмотрение жалобы прекращается, если во время расследования ... при посредничестве Контролера Сейма поднимаемые в жалобе проблемы разрешаются по доброй воле»,206
Закон о КС называет основные принципы деятельности КС: уважения к человеку и государству; свободы деятельности и самостоятельности; подотчетности; беспристрастности и справедливости; пропорциональности; гласности»
Так принцип гласности означает, что КС «публично представляют информацию общественности о своей деятельности, а также злоупотреблениях должностных лиц, бюрократизме или другом нарушении прав и сьобод человека», а значит можно говорить еще об одной функции КС -информационной. Как отмечает Руководитель Учреждения КС Р. Валентукевичус; «институт КС не является органом исключительно обвинительным или репрессивным, в его миссию входит не только защита нарушенных прав, но и придание гласности случаев ненадлежащего управления и сближение позиций государства и гражданина». Этому способствует также осуществление КС функций по реформированию действующего законодательства и существующей правоприменительной, административной практики - функций прямо не названных в законе, но выявляемых при анализе его положений. 10
Согласно п. I ст. 208 Конституции Республики Польша и п. 2 ст. 1 Закона о УГП Уполномоченный «стоит на страже свобод и прав человека и гражданина, определенных Конституцией и другими нормативными актами». ПЗ ст. 1 Закона о УГП уточняет: «По делам, касающимся защиты свобод и прав человека и гражданина Уполномоченный проверяет, имело ли место нарушение законодательства или принципов социального общежития и справедливости в результате действий или бездействия органов» организаций и учреждений, призванных соблюдать и осуществлять эти свободы и права». Ст. 80 Конституции РП гарантирующая право обращения к Уполномоченному дает общее определение упомянутым п. 3 ст. 1 Закона о УГП «органам, организациям и учреждениям, призванным соблюдать и осуществлять свободы и права» как «органам публичной власти».
Формы реализации функций и полномочия института омбудсмена в государствах Балтийского региона
Закон «Об Омбудсмене» Латвии предусматривает две основные формы разрешения дела, расследуемого Омбудсменом: посредством процедуры примирения сторон либо подготовки Омбудсменом заключения, содержащего оценку фактов, установленных в процессе расследования.
Введение процедуры примирения в набор средств разрешения дел, рассматриваемых латвийским омбудсменом соответствует мировой практике деятельности национальных государственных учреждений по правам человека, т. к. «примирение менее конфронтационно по своей процедуре и последствиям и по этой причине особенно ценно в тех случаях, когда изменение позиции и поведения считается более важным, чем наказание за нарушение». В соответствии с Законом «проведение расследование должно способствовать примирению» и только в случае «если примирение сторон невозможно, Омбудсмеы должен подготовить заключение, содержащее оценку фактов, установленных в процессе расследования».300
Заметим, что Закон о Бюро, предусматривал весьма оригинальную процессуальную форму завершения процесса примирения в виде письменного договора примирения, подписываемого сторонами и утверждаемого Директором Бюро. На практике, однако, договоры примирения довольно редко оформлялись в Бюро (несколько договоров в год), как правило, между сторонами конфликта - лицами частного права, что и обусловило отказ от такой формы в новом законе.
Как уже отмечалось, в случае не достижения соглашения сторонами Омбудсмен вправе использовать такую традиционную для института омбудсмена меру реагирования как заключение, которое согласно Закону, «может содержать предложения относительно устранения выявленных нарушений, а также иные рекомендации, в случае необходимости». Указание на рекомендательный характер данных актов латвийского омбудсмена304 соответствует концептуальным основам института омбудсмена и сразу же снимает возможные вопросы относительно его статуса и компетенции.
Закон 2006 г. не предусматривает каких-либо ограничений для определения адресатов заключений Омбудсмена. Омбудсмен вправе направлять заключения субъектам, выполняющим задачи государственного управления, относительно законности и эффективности их деятельности, соблюдения принципа надлежащего управления, а гражданам - при разрешении споров по вопросам, затрагивающим нрава человека- заключения и предложения о предотвращении нарушений прав человека.305 В деятельности предшественника Омбудсмена- Бюро зачастую мнения и предложения Бюро, в форме открытых писем направлялись не конкретным, ответственным за определенную сферу деятельности, органам, а Президенту, Премьер-министру, Комиссиям Сейма, Председателям Высших Судов и другим высшим органам и должностным лицам-государства.
Поскольку у Омбудсмена, как ранее и у Бюро, отсутствуют правовые основания требовать от компетентного органа принятия решения в соответствии с заключением, то реальными «рычагами давления», использовавшимися Бюро и взятыми на вооружение Омбудсменом, являются публикация заключений, обращения в вышестоящую, в т.ч. с требованием наложения дисциплинарного взыскания.307
Закон предоставил КС весьма широкий спектр мер реагирования на выявленные факты нарушений по результатам расследования, центральное место среди которых занимает рекомендация / предложение. Закон о КС не содержит легальной дефиниции понятия «рекомендация / предложение КС», не содержит он и отдельной статьи, посвященной регламентации содержания и формы данной меры воздействия КС, включая рекомендацию в общий перечень полномочий КС, Так в соответствии с законом КС вправе: предлагать коллегиальному органу или должностному лицу в установленном законодательством порядке отменить, приостановить или изменить противоречащие законодательству и другим правовым актам решения или предложить принять решения, которые не были приняты вследствие злоупотреблений или бюрократизма; предлагать коллегиальному органу, руководителю учреждения или вышестоящему органу и учреждению налагать на виновных должностных лиц служебные (дисциплинарные) взыскания; обращать внимание должностных лиц на небрежность в выполнении их функций, несоблюдение законов или других правовых актов, нарушение служебной этики, злоупотребление, бюрократизм или нарушение прав и свобод человека, и предлагать принять меры для устранения нарушения законов или других правовых актов, их причин и условий; предлагать в установленном законодательством порядке возместить имущественный и неимущественный ущерб, который понес заявитель в результате совершенных должностными лицами нарушений; не расследуя по существу жалобу, не относящуюся к компетенции КС, направлять предложения или замечания в соответствующие органы и учреждения об улучшении публичного управления для предотвращения нарушения прав и свобод человека.308
Рекомендации в различных формах являются основным среди имеющихся средств воздействия КС на бюрократический аппарат, что однозначно подтверждается статистическим данными. Так, если в 2003 г. из 1200 принятых КС решений 520 содержали рекомендации чиновникам органов государственной власти и местного самоуправления принять конкретные меры для устранения нарушений и защиты прав граждан,309 то в 2004 г. это соотношение составило соответственно 1300 и 574,31 а в 2005г.-1616 и 895.311
Проиллюстрируем соотношения различных вариантов принятия рекомендаций в практике КС в 2005 г.: 375 были направлены для привлечения внимания соответствующих должностных лиц, 377 рекомендовали принять конкретные меры/выполнить конкретные действия; 61 - предлагали оценить деятельность конкретных должностных лиц и сделать выводы; 5-компенсировать причиненный вред; 22- изменить или дополнить правовой акт; 16 - принять, изменить или отменить административное решение; 8 принять решение; наложить на виновных чиновников дисциплинарные взыскания.
