Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что государственная правоохранительная служба в прокуратуре Российской Федерации как одна из составляющих государственной службы в Российской Федерации призвана обеспечивать эффективность механизма деятельности органов прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Современные проблемы государственной правоохранительной службы охватывают широкий спектр направлений функционирования правоохранительных органов, включая прокуратуру, из которых исследовались преимущественно только вопросы работы с кадрами.
В связи с интенсивными и сложными процессами построения демократического правового государства и необходимостью повышения роли органов прокуратуры актуализировалась необходимость выявления и использования резервов и возможностей государственной правоохранительной службы в прокуратуре Российской Федерации.
Выбор темы диссертационного исследования обусловлен стремлением проанализировать и раскрыть содержание службы в прокуратуре, ее влияние на результативность надзорной и иной функциональной деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка.
Прохождение государственной правоохранительной службы имеет ряд аспектов. Первостепенное значение приобретает установление специфики службы в прокуратуре, совершенствование ее правового регулирования, создание надлежащих организационных основ на базе комплексного подхода. Специфика государственной Правоохранительной службы в органах прокуратуры связана прежде всего с осуществлением прокуратурой надзора за соблюдением законов иными участниками правоохранительной деятельности, с особенностями правового статуса прокуратуры.
Это обусловило необходимость исследования проблем службы в прокуратуре Российской Федерации как специфического вида государственной правоохранительной службы.
Выявляется несоответствие положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в ред. от 18 июля 2003 г.) ряду новых законодательных актов. Наиболее остро это влияет на эффективность деятельности органов прокуратуры, особенно в той сфере правоотношений, которая, как это видно из Послания Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г., определена приоритетной на ближайшие годы.1 Из названного Послания следует, что законодательство, регулирующее деятельность органов прокуратуры, требует дальнейшего совершенствования в соответствии с проводимой в стране реформой в сфере государственной правоохранительной службы.
В диссертации предпринята попытка оценить состояние службы в прокуратуре с учетом проводимой в стране реформы государственной службы в целом, вьшвить позитивные стороны и возможные резервы проводимой реформы на основе Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г.) и Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)» (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336)2, определить специфику и направления реализации этих положений и иных намеченных мер по их реализации в современных условиях деятельности прокуратуры.
В соответствии с темой исследования особую значимость приобретает правовое регулирование актуальных проблем службы в органах прокуратуры. В этой связи выделены и проанализированы основные задачи службы, присущие как всем структурам, осуществляющим правоохранительную деятельность, так и органам прокуратуры.
Значимость реформирования и развития системы государственной службы в органах прокуратуры для решения задач повышения их роли в построении в Российской Федерации правового государства и формирования демократического общества
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 19 апреля 2002 г.
-№71.
2 См.: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Утверждена Пре
зидентом РФ 15 августа 2001 г.; Федеральная программа «Реформирование государственной службы Россий
ской Федерации (2003 - 2005 гг.)» // Российская газета. 2002.23 нояб.
5 посредством укрепления законности и правопорядка обусловила и актуальность диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе прохождения государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры в целях реализации их функций и обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Предмет исследования - совокупность норм конституционного, государственного, административного и иных отраслей права, посредством которых осуществляется правовое регулирование и практика организации и прохождения государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры, а также деятельности по их реализации в интересах повышения результативности прокурорского надзора и иных функций органов прокуратуры.
Цель диссертационного исследования — разработка на основе системного анализа правовых, организационных и методических аспектов государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры, как неотъемлемой части системы государственной службы Российской Федерации, и подготовка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию нормативного регулирования службы и повышению уровня ее воздействия на результаты прокурорской деятельности в целом.
Достижение указанной цели обусловило необходимость решения ряда задач:
проанализировать и уточнить понятие «государственная правоохранительная служба», определить ее роль в системе государственной службы Российской Федерации в современных условиях;
исследовать и определить специфику государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры;
проанализировать современное состояние правовой регламентации государ
ственной правоохранительной службы с учетом особенностей ее прохожде
ния в органах прокуратуры и выработать рекомендации по ее развитию;
проанализировать влияние условий организации государственной правоох
ранительной службы в органах прокуратуры на эффективность их надзор
ной и иной деятельности;
определить и проанализировать организационно-правовые меры по реформированию системы государственной службы в прокуратуре Российской Федерации в соответствии с Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)»1; обосновать рекомендации по совершенствованию государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры в современных условиях. Методологическая основа исследования — общенаучный, диалектический метод познания и частно-научные методы: системно-структурный, технико-юридический, метод сравнительного правоведения, исторический, сравнительно-правовой, социологический, а также иные способы познания социально-правовьж процессов, позволяющие рассматривать объекты исследования во взаимосвязи. Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. Диссертационное исследование базируется на анализе широкого спектра законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих государственную правоохранительную службу, включая Конституцию Российской Федерации, Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации (Утверждена Указом Президентом РФ от 15 августа 2001 г. № ПР-1496), Федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (в ред. от 27 мая 2003 г.), «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. (в ред. от 11 ноября 2003 г.), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г.2 и «О прокуратуре Российской Федерации», а также связанные с ними ведомственные нормативные правовые акты по вопросам прохождения службы в органах прокуратуры3.
В диссертации проанализированы приказы и указания Генерального прокурора РФ по вопросам государственной службы в органах прокуратуры за период ее деятельности, а также аналитические материалы, обобщения и докладные записки про-
См.: Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 -2005 гг.)» от 19 ноября 2002 г. //Российская газета. 2002. № 223.23 нояб. 1 См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. - 2004. - Ст.3215.
См.: Государственная служба в прокуратуре Российской Федерации. Систематизированный сборник нормативных правовых актов и рекомендаций. М., 2003. (подготовлен с участием диссертанта); Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации Т.1, 2. Тула, 2004.
7 куратур субъектов РФ по работе с кадрами и прохождению службы в органах прокуратуры, опыт деятельности органов прокуратуры в различных регионах (Москва и область, Республики Чувашия и Марий Эл и др.), материалы НИИ проблем укреплении законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ по плановым темам НИР, выполненным с участием диссертанта как очного аспиранта: п.31 Плана НИР (2001 - 2002 гг.) «Государственная служба в прокуратуре Российской Федерации. Пособие для прокурорских работников»; п.39 Плана НИР (2001 - 2002 гг.) «Прохождение государственной службы в прокуратуре Российской Федерации. Систематизированный сборник нормативных правовых актов и рекомендаций»; п.35 Плана НИР (2001 - 2002 гг.) «Реформирование государственной службы Российской Федерации. Программа реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты о государственной службе (проекты)»; п.2 Плана НИР (2002 — 2003 гг.) «О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры»; п.ЗЗ Плана НИР (2002 — 2003 гг.) «Реформирование государственной службы Российской Федерации. Участие в разработке законопроектов и иных нормативных правовых актов в соответствии с Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)»1. В работе использованы результаты проведенного диссертантом анкетирования и интервьюирования в 2003 - 2004 гг. 120 прокурорских работников: слушателей Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, занимающих должности начальников управлений (отделов) Генеральной прокуратуры РФ; прокуроров субъектов Федерации; прокуроров и следователей, работников кадровых служб прокуратуры, осуществляющих непосредственно весь комплекс вопросов кадрового обеспечения, а также статистические данные Генеральной прокуратуры РФ за 1999 - 2004 гг. Использовался также личный опыт работы диссертанта в органах прокуратуры в качестве следователя и помощника прокурора района.
Состояние разработанности проблемы. Теоретические основы исследования. Проблемы государственной службы в органах прокуратуры в современном российском праве до сих пор не стали предметом самостоятельного системного исследо-
1 Исследования по названным темам осуществлены авторским коллективом в составе: профессора В.П.Рябцева, В.А.Макарченко, Ю.В. Капитоновой, Ф.М. Кобзарева, А С. Шишки/ш (с участием диссертанта).
8 вания. Различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры, преимущественно с позиций работы с кадрами, включающие вопросы организации государственной службы, рассматривались в трудах по общей теории права, прокурорскому надзору, конституционному, административному праву.
Отдельные проблемы государственной службы связанные с установлением роли и места прокуратуры в системе органов государственной власти, были предметом изучения в работах ряда авторов. В их числе: А.И. Алексеев, Г.В. Атамчук, В.И. Басков, А.Д. Берензон, С.Г. Березовская, В.Г. Бессарабов, В.П. Божьев, А.Д. Бойков, В.К. Бобров, СВ. Бородин, Ю.Е. Винокуров, Л.П. Воронцова, АА. Гришковец, СИ. Герасимов, В.З. Гущин, А.А. Демин, М.П. Журавлев, Д.А. Звягинцев, В.В. Клочков, Б.В. Коробейников, Ф.М. Кобзарев, В.Н. Лопатин, Н.Н. Маршунов, В.М. Манохин, Н.В. Мельников, В.П. Мельников, А.Ф. Ноздрачев, B.C. Нечипоренко, Д.М. Ов-сянко, В.П.Рябцев, А.П. Рыжаков, А.И. Рыбчинский, А.П. Сафонов, К.Ф. Скворцов, Ю.И. Скуратов, А.Я. Сухарев, А.Ф. Смирнов, Ю.Н. Старилов, А.А. Чувилев, А.В. Чу-рилов, В.И. Шинд, М.А. Шапкин, В.Б. Ястребов и ряда других авторов.
В современных условиях вопросы развития государственной службы становятся предметом самостоятельной научной отрасли служебного права1.
Вместе с тем, особенности правового регулирования государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры Российской Федерации как особой разновидности общественно-полезной деятельности публичного характера пока не стали предметом концептуального осмысления. Между тем, как справедливо отмечает профессор В.П.Рябцев: «В существенной мере недостатки и упущения в организации и деятельности органов прокуратуры связаны с недостаточной научной исследованно-стью этих проблем, уровнем их теоретической обоснованности»2.
Теоретическую основу диссертации составили научные труды российских и зарубежных авторов по проблемам управления, государственной службы, о роли и мес-
1 См.: ОвсянкоД.М. Государственная служба Российской Федерации. / Отв. ред. проф. ГЛ. Туманов. М-, 1996. -
208 с; Старилов Ю.Н Служебное право. М-, 1996. — 698 с; Государственная служба: теория и организация.
Ростов на Дону, 1998. — 640 с; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М-, 1999. — 592 с; Воронков А.В. Пра
вовое регулирование государственной службы в Российской Федерации: Вопросы теории и практики. Статьи и
исследования. СПб., 2001. - 100 с; ОвсянкоД.М. Государственная служба Российской Федерации. 2-е изд., (пе-
рераб. и доп.). М-, 2002. - 287 с; АтаманчукГ.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон,
практика: Монография. М-, 2002. — 272 с; ГришковецА.А. Правовое регулирование государственной граждан
ской службы в Российской Федерации. М, 2003. - 464 с.
2 См.: Проблемы совершенствования прокурорского надзора // Материалы научно-практической конференции,
посвященной 275-летию Российской прокуратуры. М-, 1997., С. 28.
9 те прокуратуры в системе государственной власти, конституционного, административного права и общей теории права.
Исследование проведено с учетом общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных правовых актов, непосредственно связанных с исследуемой темой.
Научная новизна работы: это одно из первых монографических исследований такого рода в новых российских условиях, в котором комплексно рассматриваются назревшие проблемы и направления совершенствования государственной службы в прокуратуре Российской Федерации с учетом утвержденной Президентом РФ «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации» и Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 гг.)». На этой основе разработаны структура государственной службы в прокуратуре, ее организация и специфика правовой регламентации с учетом Концепции кадровой политики в органах прокуратуры 1996 года и Концепции развития органов прокуратуры Российской Федерации 1998 года.
В исследовании использован функциональный подход к определению критериев отнесения государственных органов к системе правоохранительной службы; определены особенности, проблемы и перспективы развития правового регулирования государственной службы в органах прокуратуры в соотнесении с выполняемыми ими функциями.
Новизна работы проявляется и конкретизируется в положениях, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-
Необходимость закрепления в Конституции Российской Федерации, наряду с имеющимися нормами (ст. 129), положений, дополнительно определяющих правовой статус и место прокуратуры в системе органов государственной власти, прежде всего ее функций.
-
Уточнение понятия «государственная правоохранительная служба» как вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях в государственных органах и учреждениях, осуществляющих правоохранительные функции.
-
Предложения по развитию и совершенствованию законодательства о государственной правоохранительной службе в целом и службы в органах прокуратуры Российской Федерации, в частности, путем принятия соответствующих законопроектов, определяющих статус прокуратуры в системе органов государственной власти, в том числе подготовленного с участием диссертанта проекта Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации»1.
-
Положения о разграничении статуса прокурорских работников в зависимости от видов их деятельности, а в последующем - о выделении прокурорской службы в отдельный вид государственной службы.
-
Меры повышения эффективности правового механизма, закрепленного в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», статуса службы; обеспечения собственной безопасности и физической защиты работников, в том числе по преодолению скрытого и прямого противодействия прокурорским работникам при осуществлении их профессиональной деятельности со стороны представителей других государственных, в том числе правоохранительных органов, допускающих правонарушения; и создания ее структуры на региональном уровне.
-
Предложения о мерах предупреждения и профилактики коррупционных проявлений, включая наделение органов прокуратуры полномочиями по проведению оперативно-розыскных действий с целью обеспечения собственной безопасности, в том числе при проведении предварительных проверок по информациям о совершении преступлений прокурорскими работниками и при расследовании в отношении них уголовных дел.
7. Обоснование положения о том, что государственная правоохранительная
служба в прокуратуре Российской Федерации является самостоятельным направлени
ем в теории прокурорского надзора.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы для дальнейших научных разработок проблем государственной службы в теории организации и деятельности органов прокуратуры, развития правовых основ государственной службы в органах про-
1 О государственной правоохранительной службе Российской Федерации. Проект Федерального закона. Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. М., 2003. (подготовлен с участием диссертанта).
куратуры, ее воздействия на результативность надзорной и иной функциональной деятельности прокуроров.
Практическая значимость работы состоит в том, что реализация обоснованных в ней положений может способствовать совершенствованию правового регулирования государственной службы в органах прокуратуры, развитию правового статуса прокуратуры и ее работников как государственных служащих. Основные положения могут быть реализованы в виде методических рекомендаций, а также при составлении учебных программ для подготовки специалистов в сфере государственной правоохранительной службы и преподавании учебных курсов «правоохранительные органы» и «прокурорский надзор».
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования осуществлялись путем участия и выступления автора на пяти научно-практических конференциях и семинарах: Конференции молодых ученых по теме «Содержание и особенности государственной службы в прокуратуре Российской Федерации» (Москва, 5 июня 2001 г.); Всероссийской научной конференции по теме «Правовое регулирование государственной службы в прокуратуре Российской Федерации» (Москва, 17-21 февраля 2003 г.); Межрегиональной научно-практической конференции, посвященной 10-летию Конституции Российской Федерации по теме «Конституционно-правовые основы службы в прокуратуре» (г.Чебоксары, 29 марта 2003 г.); Российской научно-практической конференции по теме «Некоторые проблемы борьбы с коррупцией в органах прокуратуры» (г.Екатеринбург, 16 декабря 2003 г.).
Апробация отдельных положений исследования осуществлялась (с участием диссертанта в составе авторского коллектива) при подготовке методического пособия для прокурорских работников «Государственная служба в прокуратуре Российской Федерации» (2002 - 2003 гг.), посвященного правовому положению служащего прокуратуры, прохождению службы, повышению его квалификации, материальному и социальному обеспечению служащего, порядку рассмотрения споров, связанных со службой в прокуратуре; при подготовке систематизированного сборника нормативных правовых актов и рекомендаций «Государственная служба в прокуратуре Российской Федерации» (2003 г.), а также при разработке с участием диссертанта проекта Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» (2003 г.).
12 Структура диссертации обусловлена содержанием темы исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
