Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Соотношение государственного контроля и прокурорского надзора 21 - 103
1.1. Контроль как функция управления 21
1.2. Основные виды и формы контроля 35
1.3. Социальный контроль и надзор 56
1.4. Государственный контроль и прокурорский надзор 71
1.5. Стиль государственного контроля и прокурорского надзора 88
Глава 2. Формирование и развитие государственного контроля и прокурорского надзора в России и зарубежных странах 104-229
2.1. Государственный контроль в зарубежных странах 104
2.2. Государственный контроль в России и СССР 137
2.3. Организация и деятельность прокуратуры в зарубежных странах 163
2.4. Прокурорский надзор в России и СССР 187
Глава 3. Прокуратура и контрольная деятельность государственных органов 230 - 390
3.1. Президентский контроль 230
3.2. Парламентский контроль 263
3.3. Контроль органов исполнительной власти 302
3.4. Судебный контроль 351
Глава 4. Прокуратура и контрольная деятельность негосударственных институтов 391 - 451
4.1. Прокуратура и органы местного самоуправления 392
4.2. Контрольная деятельность общественных объединений . 403
4.3. Деятельность церкви и прокуратура 422
4.4. Контрольная деятельность средств массовой информации 430
4.5. Деятельность лоббистских групп в органах власти, другие неформальные структуры и прокуратура 439
Заключение 452-460
Список использованных источников и литературы
- Контроль как функция управления
- Государственный контроль в зарубежных странах
- Президентский контроль
- Прокуратура и органы местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что современный период развития России характеризуется многочисленными изменениями, происходящими в экономической жизни, в области государственного строительства и идеологических отношениях. Значительной частью этих изменений является проводимая в стране государственно-правовая и судебная реформы, которые не могли не затронуть различные стороны организации и деятельности органов государственной власти, в том числе, органов прокуратуры Российской Федерации.
К сожалению, механическое копирование зарубежных моделей государственно-правового устройства, стремление к внедрению западных технологий правоохранительной деятельности без должной оценки собственных возможностей в обеспечении строительства правового, демократического государства привели к тому, что стартовый этап реформ в России для органов прокуратуры ознаменовался отражением различного рода необоснованных обвинений и борьбой за выживание. Эти обстоятельства создали условия для углубленного анализа организационно-правовых проблем деятельности прокуратуры и поиска оптимальных решений по их преодолению.
В ходе многочисленных дискуссий российских и зарубежных ученых и практиков о месте и роли прокуратуры Российской Федерации в государственном механизме стало очевидным, что судебно-правовая реформа, при всей ее привлекательности, в отдельных аспектах по отношению к органам прокуратуры имела стратегические просчеты. Это обстоятельство потребовало от правовой науки качественно новых подходов, рекомендаций и разработок, адекватных новым задачам, целям и функциям прокуратуры в изменяющихся условиях с тем, чтобы максимально содействовать прогрессивным изменениям в экономике, политике, социальной, культурной и иных сферах, обеспечению прав и интересов граждан, приоритета общечеловеческих ценностей, построению подлинно правового государства.
Эффективное осуществление регулирующей функции государства предполагает наличие хорошо отлаженной, действенной системы государственного контроля и надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и решений Правительства РФ. Актуальность проблемы создания действенной системы контроля предполагает необходимость рассматривать ее в качестве важнейшей составной части государственной реформы. Важным средством ее решения является установление оптимальных соотношений прокурорского надзора и функций органов, реализующих контрольные полномочия законодательной, исполнительной, судебной властей и Президента Российской Федерации.
В связи с этим представляется, что сегодня актуальным для научных исследований является изучение места и роли прокуратуры в системе государственного контроля. Решение этих задач требует не только научного анализа деятельности целого ряда правовых институтов, законодательства и практики взаимодействия прокуратуры и этой системы, но и выработки теоретических положений, соответствующих наиболее полному решению отмеченных проблем.
Вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, определения ее места и роли в государственном механизме были предметом научных исследований таких ученых, как: А. И. Алексеев, В. Б. Алексеев, С.С.Алексеев, П. Д. Альбицкий, В. И. Басков, Д. Н. Бахрах, А.Д.Берензон, С.Г.Березовская, А.Д.Бойков, В.В.Бойцова, В.Я.Бойцов, Г.И.Бровин, Ю.Е.Винокуров, С.Е.Вицин, В.А.Власихин, А.А.Власов, В.В.Гаврилов, Л.С.Галесник, В.М.Горшенев, В.Н.Григоренко, Ю.М.Грошевой, К.Ф.Гуценко, В.З.Гущин, Л.М.Давыденко, В.Г.Даев, Г.В. Дашков, В.Г.Демин, Л.И.Демко, Т.М.Добровольская, А.И.Долгова, В.В.Долежан, И.Л.Друкаров, С.А.Емельянов, Н.В.Жогин, М.П.Журавлев, В.К.Звирбуль, Д.Л.Златопольский, В.Б.Иссерс, И.И.Карпец, В.В.Клочков, А.Ф.Козлов, Е.И.Козлова, А.Ф.Козусев, Н.И.Костенко, Ю.В.Кореневский, Б.В.Коробейников, О.Е.Кутафин, Н.М.Коркунов, Б.В.Коробейников, В.Н.Кудрявцев, К.И.Комиссаров, В.Ф.Котик, Б.В.Кравцов, С.С.Кравчук, В.И.Кригер, Б.М.Лазарев, Н.И.Лазаревский, В.В.Лаптев, В.Т.Лебединский, И.Д.Левин, А.И.Лепешкин, Е.И.Лисицын, В.Д.Ломовский, Н.С.Малеин, А.Я.Меженцев, В.Г.Мелкумов, А.И.Михайлов, В.И.Михайлов, Н.В.Муравьев, Г.А.Мурашин, В.В.Найденов, В.С.Нерсесянц, Л.А.Николаева, С.Г.Новиков, В.Н.Осипкин, С.А.Осипян, B.C.Основин, Г.И.Петров, М.Ю.Рагинский, Ф.С.Рагинский, Ф.С.Разаренов, Ю.С.Решетов, В.И.Рохлин, В.П.Рябцев, В.М.Савицкий, Н.И.Сапожников, А.П.Сафонов, НАСеливанов, К.Ф.Скворцов, Ю.И.Скуратов, А.Ф.Смирнов, А.Б.Соловьев, Б.М.Спиридонов, М.С.Строгович, А.Я.Сухарев, B.C. Тадевосян, О.П.Темушкин, Э.С.Тенчов, Ю.А.Тихомиров, В.Н.Точиловский, Н.С.Трубин, И.Е.Фарбер, А.Г.Халиулин, РО.Халфина, Н.Ю.Хаманева, В.Я.Чеканова, А.А.Чувилев, М.А.Шапкин, В.И.Шинд, И.Л.Шрага, В.А.Юсупов, В.Б.Ястребов и др.
Вместе с тем анализ специальной литературы по рассматриваемой проблематике позволяет сделать вывод о том, что длительное время усилия ученых и практиков, разрешающих проблемы организации и деятельности органов прокуратуры, преимущественно входили в круг интересов авторов, занимающихся вопросами совершенствования прокурорского надзора и предварительного следствия путем разработки теоретических основ этой деятельности, ее нормативно-правовой регламентации, совершенствования методики и тактики прокурорского надзора и предварительного следствия.
Следует отметить, что некоторые ученые достаточно успешно реализовали научный интерес в исследовании системы государственного контроля: И.С.Викторов, Т.А.Диканова, Ю.А.Дмитриев, К.Е.Игошев, Ф.Ш.Измайлова, В.С.Измозик, А.Х.Казарина, А.Б.Карлин, А.А.Кармолицкий, В.Я.Кикоть, Г.А.Ларионов, А.Н.Ларьков, Е.В.Лобанова, В.И.Лукьяненко, Т.П.Мордовии, М.Н.Прохорова, В.П.Проценко, Н.Ф.Селивон, М.С. Студеникина, О.В.Филимонов, А.В.Чурилов, И.Б.Шахов, Е.Д. Шелковникова, И.В.Шмаров, Е.В.Шорина, А.А.Ялбулганов и ряд других. Однако, проблемами соотношения прокурорского надзора и контроля занимались не так много авторов: А.И.Алексеев, Т.В.Ашиткова, Д.М.Бакаев, В.И.Кригер, В.И.Рохлин, А.Б.Соловьев, В.Б.Ястребов и др.; но ими рассматривались лишь отдельные элементы этого сложного явления, а предметом комплексного правового исследования эта проблематика пока не стала.
Таким образом, именно актуальность проблемы определения места и роли прокуратуры в системе государственного контроля Российской Федерации, недостаточность теоретических разработок, посвященных данным вопросам, предопределили выбор темы представленной диссертации. Научная и практическая значимость темы получает новый акцент и в связи с проводимыми Президентом Российской Федерации реформами, связанными с упорядочением деятельности федеральных органов и укреплением вертикали государственной власти, обеспечением верховенства Конституции и федеральных законов на всей территории России, упрочением законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, восстановлением единого конституционного и правового пространства в стране. В русле этих реформ Генеральной прокуратурой РФ осуществляются мероприятия по созданию новых структур прокуратуры в федеральных округах, организации эффективного надзора за соблюдением Конституции РФ, приведению в соответствие с ней законодательства в субъектах Федерации и др. Эти вопросы нуждаются в научном осмыслении и обосновании. Актуальность темы обусловлена также необходимостью реформирования и совершенствования организации и деятельности системы государственного контроля и органов прокуратуры и, в частности, важностью оптимизации управления системой государственного контроля, повышения эффективности прокурорского надзора, иной, предусмотренной законом деятельности прокуратуры.
Предпринятая попытка комплексно исследовать поставленную проблему и разработать основанные на проведенном анализе предложения - по существу первая в отечественной и, насколько известно, в зарубежной практике.
Цель и задачи исследования предопределены актуальностью, новизной и практической значимостью данной работы.
Основная цель состоит в том, чтобы на основе изучения истории формирования и развития государственного контроля и надзора в зарубежных странах, России и СССР, анализа теоретических положений действующего отечественного и зарубежного законодательства, практики его реализации, теории и практики осуществления прокурорского надзора и государственного контроля провести теоретическое осмысление места и роли прокуратуры в системе государственного контроля, сформулировать некоторые научно-практические рекомендации по повышению эффективности прокурорского надзора за деятельностью органов государственного контроля, взаимодействия прокуратуры с институтами политической системы Российской Федерации, осуществляющими контрольную деятельность, повышению эффективности функционирования системы государственного контроля.
В рамках поставленной в диссертационном исследовании цели выделены следующие задачи:
сравнительный правовой анализ российского и международного законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры и органов государственного контроля (история создания и деятельности этих органов);
рассмотрение проблем правового статуса, места и роли прокуратуры в системе государственного контроля, в политической системе Российской Федерации;
изучение и анализ правовых основ и практики осуществления органами прокуратуры надзора за исполнением законов органами государственного контроля, взаимодействия прокуратуры с органами, осуществляющими общественный контроль;
определение состояния и уровня научной разработанности исследуемой темы, уточнение сущности понятий, составляющих предмет исследования;
обобщение научно-практического материала по проблемам организации прокурорского надзора и государственного контроля;
анализ причин недостаточной правовой регламентации деятельности органов государственного контроля;
разработка научно-обоснованных рекомендаций, направленных на реформирование и совершенствование организационно-управленческой деятельности системы государственного контроля;
обоснование предложений, способствующих повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законов органами контроля и их должностными лицами.
Объектом исследования выступают системы органов прокуратуры и государственного контроля в условиях их становления и развития, а также теория и практика организации прокурорского надзора, государственного контроля и контроля негосударственных структур политической системы Российской Федерации и институтов гражданского общества.
Предметом диссертационного исследования является особый блок проблем, связанных с определением места и роли прокуратуры в системе государственного контроля, формы взаимодействия прокуратуры с контрольными органами, специфика надзора прокуратуры за исполнением законов органами государственного контроля и законностью издаваемых ими актов, а также взаимодействие прокуратуры с институтами политической системы современной России, осуществляющими контрольную деятельность. К предмету исследования следует отнести и соответствующие нормы, обеспечивающие деятельность органов прокуратуры и системы органов государственного контроля, а также деятельность прокуратуры по надзору за их соблюдением.
Диссертационное исследование основано на общенаучных, частнонаучных и специальных методах познания социально-правовых явлений. Обозначенные исследовательские проблемы не могли быть решены только в рамках новейшей истории деятельности прокуратуры и системы государственного контроля с помощью традиционных методов одной из общественных наук. Вот почему в ходе проведенного исследования автором были применены общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него научные методы: системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, социологический, специально-юридический и др.
Системный подход позволяет становление и развитие органов прокуратуры, органов государственного контроля в России, органов, выполняющих аналогичные функции в зарубежных странах, рассматривать в процессе функционирования и взаимодействия государства, его институтов и общества, политических партий и общественных объединений.
Не менее продуктивными в изучении таких сложных государственно-правовых институтов, каким является прокуратура и система государственного контроля, становится междисциплинарный подход, при котором учитываются не только правовые нормы, но также социально-политические условия, экономические, социально-психологические и культурологические факторы, воздействующие на процессы формирования и функционирования прокуратуры и системы государственного контроля.
Очевидно, что при анализе деятельности прокуратуры и системы государственного контроля в первую очередь применим институциональный метод исследования. Именно этот метод позволяет выявить собственно эти государственно-правовые институты с присущими им специфическими признаками и атрибутикой.
Особенно широко применялся сравнительный метод исследования. Он позволил раскрыть как некоторые общие тенденции в развитии прокуратуры Российской Федерации и органов прокуратуры (а также органов выполняющих аналогичные функции) зарубежных стран, так и существенные различия между ними. В то же время диссертант понимал, что недопустима абсолютизация этого метода, поскольку механическое сопоставление полномочий и статуса органов прокуратуры и органов, осуществляющих контрольные функции в разных странах без учета специфики этих стран и уровней их социально-экономического развития, неизбежно приводит к упрощению и схематизму в анализе.
Во избежание подобных методологических ошибок наряду со сравнительным методом применялся исторический метод. Общеизвестно, что один из основополагающих методологических принципов научного познания государства и права - историзм. Исторический метод позволяет рассматривать деятельность прокуратуры и органов контроля с учетом традиций, закономерностей и преобладающих тенденций общественно-политического развития, происходящих на протяжении сравнительно продолжительного исторического периода.
Автором использовались различные типы и виды источников информации ряда наук: теории права и государства, социологии, истории, политологии. Совокупность источников информации, использованных в данном исследовании, соответствует его цели и задачам, обеспечивает полноту, репрезентативность и достоверность.
По уровню обобщения информации, ее характеру и формам отражения действительности источники можно распределить на ряд основных групп.
Первую из них составляют официальные государственно-правовые документы: Конституция Российской Федерации; документы государственных органов, прежде всего федеральных; федеральные конституционные и федеральные законы; указы и распоряжения, постановления и заявления Президента, Правительства, палат Федерального Собрания РФ; а также нормы действующего законодательства государств СНГ и некоторых развитых зарубежных стран. Использовались материалы практики организации и деятельности органов прокуратуры, некоторые проекты законов, нормативные акты, утратившие силу.
Вторая группа источников связана с деятельностью политических партий, общественных и религиозных движений и объединений. В их программах, материалах съездов и конференций, пленумов и совещаний нередко в обобщенном виде представлены позиции различных социальных слоев и категорий населения характеризующие отношение к деятельности органов прокуратуры, государственных контрольных органов, заявлены текущие и перспективные цели и задачи по поводу взаимодействия с этими органами.
Третья группа источников - собственно теоретические труды отечественных и зарубежных исследователей прошлого и настоящего по теории права и государства, теории государственного управления, конституционного, административного, финансового права, научных работ по прокурорскому надзору, психологии, социологии, менеджменту.
Диссертант опирался на труды таких отечественных ученых как С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, Ю.А.Анкудинов, Г.В.Атаманчук, В.С.Афанасьев, М.В.Баглай, А.А.Баев, В.И.Басков, И.Л.Бачило, ААБезуглов, А.А.Белкин, К.С. Вельский, С.Г.Березовская, С.В.Боботов, С.Н.Бочаров, А.Д.Бойков, И.А.Буданов, А.Ю.Винокуров, Ю.Е.Винокуров, Н.В.Витрук, В.Г.Вишняков, Б.В.Волженкин, В.Ф.Волович, К.Гаджиев, С.И.Герасимов, В.Д.Горобец, В.М.Горшенев, В.В.Гущин, В.З.Гущин, А.И.Денисов, Г.И.Демин, Е.Ю.Догадайло, В.В.Зубков, В.Б.Исаков, С.М.Казанцев, Б.А.КистяковскиЙ, Ю.М.Козлов, МАКраснов, ВАКряжков, Б.П.Курашвили, О.Е.Кутафин, Б.М.Лазарев, А.И.Лукьянов, Л.П.Макушенко, В.Д.Малков, А.Я.Малыгин, В.М.Манохин, И.С.Масликов, Н.И.Матузов, А.Г.Майоров, Н.В.Мельников, Е.А.Миронов, О.О.Миронов, В.В.Невинский, А.Н.Никитин, А.М.Омаров, С.А.Осипян, М.И.Пискотин, В.И.Радченко, В.И.Рохлин, В.П.Рябцев, И.С.Самощенко, А.Я. Слива, А.Б.Соловьев, М.С.Студеникина, К.Ф.Скворцов, А.Я.Сухарев, Ю.А.Тихомиров, В.А.Туманов, Е.Н.Устюгова, Ю.Н. Федоров, Н.И.Цимбаев, В.В.Черников, Н.В.Черноголовкин, В.Е.Чиркин, О.Ф.Шабров, М.С.Шалумов, В.И. Шинд, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев и др.
В диссертации были использованы работы дореволюционных российских ученых, таких как И.Е.Андреевский, Н.О.Буцковский, А.И.Васильчиков, В.М.Гессен, А.Д.Градовский, И.Я.Гурлянд, В.Ф.Дерюжинский, А.И.Елистратов, В.В.Ивановский, В.О.Ключевский, А.Ф.Кони, Н.М.Коркунов, Н.В.Муравьев, И.Х.Озеров, Н.Павлов-Сильванский, С.А.Петровский, М.И.Свешников, В.Я.Фукс и др.
Были проанализированы и труды зарубежных ученых: И.Ж.Бахтыбаева, Л.Болье, Г.Бребана, В.Вичева, Э.Войтилайнена, Д.Гарнера, С.Гербершьтейна, Б.Гурнея, Ю.М. Грошевого, Р.Д.Давида, А.Демишеля, Р.Драго, Д.Карнеги, Е.Лентовска, Дж.Локка, М.Нимеллера, В.Ф.Опрышко, М.Пикемаля, Е.Старосьцяк, Р.Фалмера, Э.Штернера, Я.Щепаньского и др.
Кроме того, использовались работы К.Маркса, Ф.Энгельса, В.И.Ленина, М.И.Калинина, Н.В.Крыленко, Е.Т.Гайдара, Б.Н.Ельцина, И.П.Рыбкина, Г.Н.Селезнева, Е.С.Строева, В.В.Путина.
Это позволило автору с учетом опыта, накопленного в разных странах, дать к оценку места и роли прокуратуры в системе государственного контроля в прошлом и настоящем России. Выводы и предложения диссертации основаны также на изучении законодательного материала, ведомственных нормативных актов. Сбор первичной информации производился при выездах в субъекты Российской Федерации, в аппарате Генеральной прокуратуры РФ, в органах законодательной, исполнительной и судебной власти,
В ходе исследования процессов формирования, становления, взаимодействия прокуратуры и системы государственного контроля большое значение придавалось изучению этих процессов методами социологических исследований, опирающихся на использование современных положительных и негативных тенденций, а также рассмотрение большого количества документальных источников. Активное использование в работе данных социологии позволило отразить общественное мнение, учесть интересы и потребности различных слоев общества, раскрыть диалектику изменений происходящих в глубине предмета данного исследования.
Так, в 1998 - 1999 годах по методике, разработанной автором и согласованной с руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации было проведено изучение проблем правового статуса, роли прокуратуры в системе органов государственного контроля, места прокуратуры в политической системе нашего общества.
В ходе изучения в 18 субъектах Российской Федерации: Республике Алтай; Республике Башкортостан; Карачаево-Черкесской Республике; Республике Коми; Агинском Бурятском автономном округе; Ханты-Мансийском автономном округе; Алтайском, Ставропольском краях; Архангельской, Воронежской, Калининградской, Новосибирской, Рязанской, Самарской, Сахалинской, Свердловской и Тюменской областях; Москве - было проведено анкетирование депутатов законодательных (представительных) органов, работников аппарата правительства (администрации), глав и работников администраций городов и районов, работников контрольных органов, судей, работников министерства (управления) юстиции, сотрудников МВД, ФСБ, Федеральной службы налоговой полиции, работников таможенных органов, прокуратуры, Федеральных контрольных органов, депутатов Государственной Думы.
Всего в анкетировании приняло участие 3096 респондентов, в том числе 943 работника прокуратуры (из них 124 работника Генеральной прокуратуры РФ и Главной военной прокуратуры), 361 представитель Федеральных контрольных органов, 155 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации первого и второго созыва. При этом 71% от числа опрошенных имели высшее юридическое образование.
В 1998 году в Алтайском крае диссертантом было проведено обобщение практики реализации права на свободу совести в местах лишения свободы, изучение влияния происходящих процессов на деятельность уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, органов прокуратуры, направленную на решение задач регулирования порядка и условий исполнения и отбывания наказаний, определения средств исправления осужденных, охраны их прав, свобод и законных интересов, оказания осужденным помощи в социальной адаптации.
По разработанной диссертантом методике было проведено анкетирование в исправительно-трудовых учреждениях, следственных изоляторах и изоляторах временного содержания, расположенных на территории края; при этом было опрошено 740 респондентов.
Отдельные выводы, предложения диссертационного исследования основаны и на непосредственном изучении и сравнительном анализе деятельности органов прокуратуры и государственного контроля во Франции и Чешской Республике.
Научная новизна исследования заключается в самом подходе к исследованию поставленной проблемы как комплексной и многоплановой и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что находит выражение в основных положениях, разработанных автором и сделанных на их основе выводах. В проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных и систематизированных современной отечественной наукой, а также в том, что изложенные выводы и предложения имеют концептуальную и научно-практическую значимость для решения фундаментальной задачи реформирования системы органов контроля Российской Федерации и прокуратуры России.
Поскольку в настоящее время особенно важна надзорная деятельность органов прокуратуры, связанная с проверкой исполнения законов, регулирующих конкретные механизмы осуществления экономической реформы, перехода к рыночным отношениям, охраны прав граждан, для укрепления законности и правопорядка необходимо обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля, и поэтому эти проблемы были всесторонне исследованы в работе.
Диссертация является комплексным монографическим исследованием наиболее важных аспектов функционирования прокуратуры и системы государственного контроля Российской Федерации, эволюции процессов правового регулирования деятельности органов российской прокуратуры и контрольных органов с учетом как дореволюционного, так и современного отечественного и зарубежного опыта. Наряду с этим проведен историко-правовой анализ основных этапов становления, развития и взаимодействия органов прокуратуры и контрольных органов России.
Диссертантом уточнен понятийный аппарат стиля государственного контроля и прокурорского надзора, внесены предложения по совершенствованию деятельности органов прокуратуры в условиях рынка и сформулированы конкретные предложения по реформированию и повышению эффективности деятельности системы органов государственного контроля.
В результате проведенного исследования автором обоснованы и выносятся на защиту следующие основные положения.
1. Поскольку надзор, осуществляемый прокуратурой Российской Федерации, является одной из форм государственного контроля, то наряду с президентским, парламентским, судебным контролем и контролем органов исполнительной власти он представляет собой самостоятельный элемент (подсистему) единой системы государственного контроля.
2. В текущий переходный период в государственном устройстве России (возникающие проблемы становления конституционных основ российского федерализма, развитие принципа разделения властей и др.) строгое соответствие деятельности прокуратуры законам Российской Федерации дают достаточные основания для утверждения, что неправильно относить прокуратуру к одной из традиционных ветвей власти, и что российская прокуратура не осуществляет парламентский, судебный контроль, контроль органов исполнительной власти и президентский контроль, а в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и другими федеральными законами, наряду с иными функциями, как единая федеральная централизованная система органов осуществляет от имени Российской Федерации функцию надзора.
3. Возложение на прокуратуру обеспечения надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации усиливают правозащитную функцию прокуратуры России, создают, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, с другой - обеспечивают возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц, включая и оценку деятельности различных контрольных органов.
4. Деятельность специальных контролирующих служб, ведомственных аппаратов и иных органов исполнительной власти по контролю за исполнением федерального законодательства не отвечает современным потребностям. Действующее в Российской Федерации законодательство, призванное регулировать основную массу отношений, складывающихся в процессе осуществления государственного контроля, определяющего компетенцию органов, осуществляющих этот контроль, их права, порядок финансирования, гарантии прав объектов контроля, гарантии защиты должностных лиц, осуществляющих государственный контроль, ответственность за нарушения законодательства о государственном контроле страдает рядом недостатков. В связи с этим создание действенной системы государственного контроля органов исполнительной власти, отвечающей потребностям общества на современном этапе, предполагает реализацию совокупности мер, направленных на ее реформирование.
5. Необходимо расширить состав участников координации деятельности по борьбе с преступностью, в том числе законодательно закрепить возможность привлечения к ней представителей органов государственного контроля (надзора) органов исполнительной власти, предусмотреть необходимость осуществления органами прокуратуры координации по разработке и применению законов, регламентирующих борьбу с преступностью. (Возможно проведение такой работы и на межрегиональном уровне).
6. В целях недопущения контроля со стороны криминальных структур над государством и обществом необходимо разработать комплекс мер по предотвращению доступа в органы власти граждан с уголовным прошлым, коррумпированных лиц. Для решения этой проблемы, кроме внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, необходимо принять федеральный закон, регулирующий лоббистскую деятельность, предусмотрев полномочия органов прокуратуры по осуществлению надзора за его исполнением.
7. Стиль государственного контроля и прокурорского надзора целесообразно рассматривать в качестве одного из резервов повышения эффективности деятельности органов прокуратуры и государственного контроля.
8. На современном этапе становления российской государственности, проявления новых явлений социально-правовой жизни, обусловленных курсом на демократизацию общества и всех государственных институтов приоритетным направлением реформирования и развития прокуратуры является ее открытость и подконтрольность гражданскому обществу, прозрачность ее политики и практических действий. Общественный контроль за деятельностью прокуратуры обогащает прокурорский надзор, а именно: осуществляемый гласно, под контролем общества, он теряет свой архаичный признак келейности (ненужной закрытости) и чрезмерной корпоративности, становится более эффективным, востребованным и воспринимаемым населением. А общественный контроль, в свою очередь, становится более значимым и результативным.
9. Вступление России в Совет Европы, признание ею юрисдикции Европейского Суда по правам человека, ратификация ряда Конвенций и договоров требуют от Российской Федерации неукоснительного соблюдения положений Конституции РФ, определившей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и вступившие в установленном порядке в силу международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Приоритетное значение международных договоров и их прямое действие налагают на органы прокуратуры обязанности как по надзору за их соблюдением, так и по осуществлению взаимодействия с компетентными органами сотрудничающих стран по их точному и неуклонному исполнению, что может привести к положению, когда прокуратура Российской Федерации станет в определенных случаях как субъектом, так и объектом международного контроля.
10. Необходимо дальнейшее реформирование прокуратуры, которое должно осуществляться в соответствии с проводимой в стране государственной правовой реформой, с учетом потребностей общества и государства. Для достижения этих целей предстоит решить задачи: совершенствования организации деятельности прокуратуры Российской Федерации; создания современной, полноценной правовой базы функционирования системы прокуратуры России; максимального использования положительно зарекомендовавших себя на практике форм, методов и стиля прокурорской деятельности, обеспечения внедрения научных рекомендаций и приемлемого в российских условиях зарубежного опыта; улучшения работы с кадрами, повышения уровня их профессионализма, исполнительской дисциплины и внедрения элементов / научной организации труда; укрепления делового взаимодействия с судами, правоохранительными органами; налаживания на новой основе взаимодействия с населением и институтами гражданского общества; расширения и углубления взаимовыгодных международных связей; доведения до нормативного уровня финансового и материально-технического обеспечения; правовой и социальной защиты работников органов и учреждений прокуратуры.
11. В связи с происходящим в последнее время процессом неуклонного всемерного возрастания роли и значения прокуратуры в осуществлении преобразований в государственном строительстве, в защите конституционных основ российского федеративного государства, его целостности и безопасности, законности на всей территории страны, вызванного осуществлением надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также фактами противодействия этой деятельности все более актуальной становится проблема укрепления правового статуса прокуратуры России. Это обусловлено тем, что прокуратура оказалась структурой, полномочия и порядок деятельности которой в Конституции никак не обозначены, а это означает, что они могут варьироваться текущим федеральным законодательством. Поэтому статус прокуратуры в сложившейся ситуации нельзя признать достаточно стабильным.
12. Для упрочения роли и положения прокуратуры в системе государственного контроля Российской Федерации диссертантом обосновывается ряд конкретных мер. В частности:
прокуратуре в Конституции Российской Федерации следует посвятить самостоятельную главу, в общей форме определив назначение прокуратуры, её место в механизме государственной власти, закрепив ее функции, объекты прокурорского надзора;
установить в Конституции РФ, что о прокуратуре Российской Федерации принимается не федеральный, а федеральный конституционный закон;
в Конституции предусмотреть право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, а также аналогичные полномочия Генерального прокурора к законодательным органам субъектов Российской Федерации;
в действующей Конституции и Федеральном Конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусмотреть право на обращение Генерального прокурора РФ в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия правовых актов Конституции;
изменить установленный ст. 129 Конституции РФ порядок назначения на должность прокуроров субъектов Российской Федерации по согласованию с органами власти субъектов;
установить, что финансирование органов прокуратуры РФ в полном объеме осуществляется исключительно за счет федерального бюджета, в котором ежегодно должна быть предусмотрена соответствующая защищенная статья;
внести в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» дополнения, предусматривающие осуществление за деятельностью прокуратуры общественного контроля, а также обязывающие работников прокуратуры участвовать в правовой пропаганде и правовом просвещении населения.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем государственного строительства, определения места и роли прокуратуры в системе государственного контроля. Выносимые на защиту положения расширяют и углубляют концепцию системы государственного контроля. На базе соответствующей научной аргументации предложен ряд конструктивных решений, позволяющих пересмотреть некоторые традиционные представления относительно организации работы в органах государственного контроля и деятельности прокуратуры России.
Выводы автора имеют непосредственное отношение также к реальной обстановке, к сложным и противоречивым процессам сопровождающим деятельность органов прокуратуры, органов, осуществляющих контрольную деятельность, и могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, при преподавании конституционного (государственного) права, административного права, государственного управления, прокурорского надзора.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования его результатов в научной деятельности, при разработке нормативно-правовых документов и осуществлении организационно-управленческих мероприятий по реформированию и совершенствованию организации и деятельности органов прокуратуры и системы государственного контроля.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения представлены в тезисах и научных сообщениях на международных и российских научных и научно-методических конференциях, семинарах, заседаниях ученых советов российских научных и образовательных учреждений. В частности: в 1997 г. на международной, под эгидой Совета Европы и Генеральной прокуратуры Российской Федерации, научно-практической конференции «Прокуратура в правовом государстве»; в 1997 г. на российской научно-методической конференции «Проблемы совершенствования подготовки и повышения квалификации прокурорско-следственных кадров»; в 1997 г. на российской научно-практической конференции «Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию российской прокуратуры); в 1998 г. на германо-российской конференции на тему «Парламентская демократия в Германии и Российской Федерации»; в 1999 г. на межвузовской региональной конференции на тему «Всеобщая декларация прав человека: проблемы совершенствования российского законодательства и практики его применения», проведенной Академией управления МВД Российской Федерации; в 2000 г. на межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современных условиях».
В период с 1994 по 2001 гг. отдельные выводы и предложения исследования использовались диссертантом при участии в работе «круглых столов», парламентских слушаний, комитетов Государственной Думы, согласительных комиссий Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, пленарных заседаний Государственной Думы, поскольку автор был депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва, а затем - полномочным представителем Генерального прокурора РФ в Федеральном Собрании.
Ряд предложений диссертанта использовались при подготовке Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», Положения о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры, Основных направлений совершенствования деятельности прокуратуры Российской Федерации в условиях судебно-правовой реформы, других ведомственных нормативных актах и рекомендациях.
Кроме того, ряд материалов исследования Генеральной прокуратурой РФ через сеть передачи данных «Атлас» (СПД «Атлас») в 1999 - 2001 г.г. направлялся в прокуратуры субъектов Российской Федерации.
Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих восемнадцать параграфов, содержащих последовательное изложение научного исследования и раскрывающих тему диссертации, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Контроль как функция управления
Представляется, что для того, чтобы максимально полно и всесторонне рассмотреть вопрос о контроле, рассматриваемом в качестве функции управленческой деятельности, необходимо исследовать понятие функций органов государства и понятие функций государства.
Логика исследования убеждает нас в том, что правильно решить вопрос о функциях - значит дать перспективу дальнейшего развития управленческой деятельности, сосредоточить внимание работников государственного контрольно-надзорного аппарата, работников прокуратуры на главных, решающих участках работы, свести их к повседневной деятельности1.
Термин "функция" является объектом изучения философов, социологов, юристов и т.д. Слово "функция" латинского происхождения, оно обозначает "исполнение", "отправление". Употребляется данное слово во многих значениях в различных отраслях знаний, причем каждая наука вкладывает свой определенный смысл в это понятие, превращая его в специфический термин. Он имеет множество толкований, и как справедливо утверждает И.Л. Бачило, "...даже в специальной работе сложно учесть все отдельные точки зрения по вопросу определения функции и свести их воедино"2.
Словарь русского языка указывает на 6 значений этого слова, из которых для нас представляется важными два: "1) обязанность, круг деятельности; 2) значение, роль, назначение"3.
В общефилософском плане под функцией понимают "внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений"4.
1) Функция указывает на ту роль, которую определенный социальный институт или частный социальный процесс выполняет по отношению к целому, например функции государства, семьи и т.д. В данном случае под функцией имеется в виду определенная совокупность последствий социальной деятельности. Методологически важно вычленение того целого, по отношению к которому выполняется данная функция, так как ее характер определяется природой целого. Целое определяет и специфику действий функции.
2) Функция обозначает зависимость, которая наблюдается между различными компонентами единого социального процесса. В данном случае речь идет о том, что изменение одной части системы оказывается производным от изменений в другой его части.
В юридической науке этот термин трактуется многозначно (термин "функция" чаще употребляется в смысле "действие", "цель деятельности", "задача" и т.д.), к тому же он применяется к разнообразным объектам (функции государства, функции права и т.д.). Так, функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится функции государства, правительства, министерства, других государственных ор ганов. Такое обилие употребления термина "функция" во многом объясняет рас хождения ученых - теоретиков и государствоведов в толковании понятия "функции государства", а также и "функции государственных органов", в том числе контрольных и надзорных органов.
В научной литературе обосновывается идея о том, что "Функции как виды деятельности, едины для всего государственного аппарата. Государственное управление выступает как множество конкретных действий. Это множество поддается теоретическому описанию лишь постольку, поскольку конкретные действия могут быть представлены как действия типичные, то есть обобщенные, объединяемые какими-либо общими свойствами в определенные группы, принадлежащие к определенным видам деятельности. Будучи отнесены к аппарату государственного управления, такие виды деятельности приобретают характер его функций"1.
Это утверждение не бесспорно. Отдельные авторы научных работ по социальному управлению исследуют соотношение понятий "функция", "функция управления", "функция государства", "функция государственных органов", "функция органа управления", подразумевая под ними различные явления1.
Отнесение к функциям управления конкретных видов деятельности основывается также на использовании и некоторых других критериев. В юридической литературе по этому поводу высказаны различные суждения. В частности, имеется утверждение о том, что критериями отнесения к функциям управления того или иного вида деятельности являются "непосредственная направленность данной деятельности на решение задач управления; невозможность осуществления без нее управления; сложность содержания, предполагающая возможность выделения ряда частных для конкретной функции подвидов управленческой деятельности; относительная их самостоятельность .
По мнению А.Ф. Смирнова нет сомнения в том, что названные характеристики могут быть отнесены к критериям, определяющим виды деятельности как функции управления, но они слишком общие и не в полной мере помогают индивидуализировать различные виды управленческой деятельности3. Конкретнее в этом смысле критерии, названные И.Л. Бачило. К ним отнесены следующие обстоятельства: наличие соподчиненных субъекта и объекта системы управления; социально значимая цель их совместной деятельности; достижение известного результата; целенаправленность воздействия; организационно-правовая форма действий4.
Представляется, что любой вид целенаправленной деятельности могут характеризовать и в то же время индивидуализировать следующие показатели: цели и задачи, субъектно-объектный состав деятельности, ее содержание и результаты. По этим параметрам можно отличить не только функции управления от других видов целенаправленной деятельности, но и конкретизировать их.
Характеризуя функции управления, следует обратить внимание на их строго целевую направленность. Каждой функции управления соответствует определенная система целей. Эта система целей должна составлять рациональную иерархическую структуру с выделением уровня и определенного места каждой подцели. Потеря целенаправленности свидетельствует о малой эффективности управленческой функции. А в итоге это может привести к потере управления.
Следует, однако, отметить, что структура управленческой функции такова, что реализация составляющих ее элементов происходит не всегда с четким обозначением цели. Чем ближе к конкретным действиям, тем менее заметна цель или целесообразность действия. Чтобы не сделать ошибочного вывода о целесообразности тех или иных конкретных функций управления, необходимо иметь в виду следующую структуру функции: функция - подфункция - виды деятельности - должности - задания - операции - действия1.
Названная структура управленческих функций свидетельствует о том. что виды деятельности, составляющие функции управления, являются весьма сложными. При переходе от функции к действиям может происходить потеря целенаправленности, но в целом любая функция управления должна быть целенаправленной с установлением строгой иерархии целей. Говоря о целенаправленности управленческих функций, следует иметь в виду, что каждая из них, естественно, отличается своими, присущими только ей целями и задачами. Однако в совокупности все функции управления отражают главную организационную цель - достижение согласованности между управляющей и управляемой системами.
Государственный контроль в зарубежных странах
Для того, чтобы в современных условиях осуществить в России реальное разделение законодательной, исполнительной и судебной властей, соотнести с ними контрольные и надзорные функции органов, призванных способствовать проведению законов в жизнь, необходимо обратиться к опыту, накопленному в мире и, прежде всего, в странах с развитой демократией, рассмотрев совокупность их государственных органов в системе разделения властей, выполняющих различные правотворческие, правоприменительные, правоохранительные и контрольные функции.
В процессе исторического развития в развитых государствах, по мнению Б. Гурнея, сложились четыре основные формы контроля: парламентская (законодательных органов); исполнительных органов власти; судебная, в том числе административные суды (трибуналы); институт парламентского уполномоченного (ом-будсмена)1.
В связи с этим представляется необходимым рассмотреть как отдельные характеристики государственно-политического устройства и правовых систем ряда западноевропейских стран и США с классическими видами государственно-правовых систем, отличающихся стабильностью, так и некоторых восточноевропейских стран, вставших на путь радикальных преобразований. Такой подход, по мнению диссертанта, позволит также понять оправданность введения того или иного органа в структуру определенной власти.
Несмотря на широкий разброс мнений относительно цельности и степени оформленности, теория разделения властей, признаваемая в настоящее время подавляющим большинством теоретиков на Западе, является той основой, на которой строится государственная власть практически во всех развитых странах, в том числе вставших на путь преобразований государств Центральной, Восточной Европы и стран - членов СНГ.
При этом существуют две основные теории: жесткого проведения этого принципа и более гибкого, когда власти сотрудничают между собой, чтобы действовать согласованно, что предполагает наличие определенных средств взаимодействия.
Профессор М.Н.Марченко считает, что степень и характерные особенности процесса реализации данной концепции в той или иной стране во многом зависят от следующих конкретных факторов. Во-первых, от формы правления государства, во-вторых, от формы государственного устройства, в-третьих, от политического режима и, в-четвертых, от существующих исторических, национальных и политических традиций, а также от сложившейся в той или иной стране политической практики1.
При рассмотрении проблем оптимальности соотношения законодательной и исполнительной властей общей исходной посылкой для исследователей разных стран, включая американцев, является следующая: конгресс (парламент, национальное собрание) принимает законы, а Президент (правительство, кабинет) их исполняет, проводит в жизнь2. Эта аксиома концепции разделения властей закрепляется иногда в текущих законах, а чаще - в конституциях.
Тем не менее, во всех случаях власти связаны между собой существованием механизма надзора и контроля, позволяющего обеспечивать определенное равновесие между ними и следить за тем, чтобы они не выходили за рамки своих конституционных правомочий, наиболее широкие прерогативы по осуществлению контроля - у судебной власти, однако некоторые права контрольно-надзорного характера имеются у исполнительной и законодательной властей.
Так, избранный в декабре 1958 года Президентом Франции Шарль де Голль считал, что Президент как арбитр призван при любых обстоятельствах обеспечивать нормальное функционирование государственных органов3. Во многих исключительно важных случаях он должен принимать решения по существу вопросов, причем большей частью единолично (применение ст. 16 Конституции). По сути, Президент является гарантом исполнительной власти, а с 1962 года -выразителем "наивысшей легитимности" (после принятия изменений Конституции, закрепивших систему избрания Президента республики на основе всеобщих выборов)1. В соответствии со ст. 64 Конституции Президент считается также гарантом независимости судебной власти.
В соответствии со ст. 19 Конституции полномочия Президента подразделяются на осуществляемые им лично и на полномочия, требующие обязательной контрассигнации премьер-министра или нескольких министров. Президент председательствует в Совете Министров, назначает премьер-министра и принимает его отставку, по предложению премьер-министра он назначает министров. По отношению к парламенту Президент обладает такими важными правами, как роспуск его нижней палаты - Национального собрания, правом направлять парламенту послания, не подлежащие обсуждению. Он имеет возможность участвовать в законодательном процессе: промулыирует принятые законопроекты, может требовать от парламента их повторного рассмотрения как в целом, так и отдельных его частей. Президент созывает парламент на чрезвычайные сессии, и по его решению парламент образует Конгресс для ратификации поправок к Конституции.
Президент может передавать на референдум некоторые категории законов и международные договоры. Особенно возрастает роль Президента, когда он принимает решение ввести в стране чрезвычайное положение: в соответствии со ст. 16 Конституции: ни один акт не содержит норм о контроле и об органах контроля за действиями Президента в это время. "Конституция 1958 года, - отмечает профессор Ш. Деббаш, - ввела новую концепцию административных полномочий Президента республики"2. Если раньше, в период III и IV республик, Президент был всего лишь номинальной главою исполнительной власти и фактически главою администрации являлся председатель Совета Министров, то в настоящее время Президент не только номинально разделяет высшие административные полномочия с премьер-министром, но и сам эффективно их осуществляет (ст. 13 Конституции и ордонанс от 28 ноября 1958 г.)1.
Тем не менее, правительство, несмотря на свою зависимость от Президента, наделяется Конституцией довольно широкими полномочиями. В самом общем виде роль Правительства в V Республике сформулирована в ст. 20 Конституции: "Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находится администрация и вооруженные силы". Формирование Правительства и руководство его деятельностью осуществляется Президентом без вмешательства контроля Парламента.
Однако в V Республике сохранены существенные элементы парламентского правления. Президент обладает правом использовать чрезвычайные полномочия, но в этом случае действуют определенные "сдержки". Осуществить данное право Президент Франции может лишь после предварительных консультаций с премьер-министром и председателями обеих палат парламента с учетом мнения Конституционного совета. Причем в этой ситуации Национальное собрание не может быть распущено Президентом. Президент Франции не наделен правом законодательной инициативы. Это право принадлежит премьер-министру и парламентариям2.
Президентский контроль
Президентство является относительно молодым институтом в российской конституционно-политической практике. Он вызывает к себе пристальный интерес1. Тем не менее, уделяя в большей или меньшей степени внимание различным аспектам сущностных характеристик этого института, российские ученые явно недостаточное внимание уделяют вопросам президентского контроля и вопросам взаимоотношений Президента и прокуратуры.
Действующая Конституция Российской Федерации 1993 года установила, что система органов государственной власти Российской Федерации, как на федеральном уровне, так и на уровне ее субъектов, должна строиться на основе разделения власти. В ст. 10 Конституции Российской Федерации, помещенной в главе «Основы конституционного строя», установлено: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Одновременно Конституция Российской Федерации, объявляя многонациональный народ России единственным источником власти, провозглашая суверенитет этой власти на всей территории страны, тем самым декларирует единство этой власти. И такая позиция соответствует основной цели государственной власти - обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации.
Поэтому при оценке места Президента и "...оценке места «президентской власти» в обществе нужно учитывать не только разделение властей с последующими уточнениями этой концепции, нельзя игнорировать не менее важную проблему взаимодействия властей и в целом - единства самой государственной власти"1.
По Конституции РФ 1993 года Президент является главой государства. В прежней Конституции его функция была определена через термины «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти». По мнению М.В.Баглая, изменение конституционной формулы не означает сужения функции Президента РФ или его «отлучения» от исполнительной власти. Термин «глава государства» более точно отражает и то и другое, но не свидетельствует о появлении четвертой основной ветви власти. Когда, тем не менее, употребляют термин «президентская власть», то это может означать только особый статус Президента в системе трех властей, наличие у него некоторых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с двумя другими властями, но в основном - с исполнительной властью2.
Действительно, Конституция Российской Федерации не дает основания выделять самостоятельную ветвь «президентской власти», так как не предусматривает возможности для ее создания. В то же время Президент РФ обладает своей самостоятельной властью, поскольку она же выделяет его в качестве независимого органа, осуществляющего государственную власть в Российской Федерации.
Основное содержание положения Президента РФ в системе разделения властей в России сводится к координации действий этих ветвей власти, к консолидации их усилий по обеспечению механизма реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, защите законных интересов россиян.
В сфере законодательной власти Президент Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы, то есть он может вносить в Государственную Думу законопроекты. Для того, чтобы представлять позиции президента в Парламенте, введен специальный институт полномочных представителей президента в Государственной Думе и Совете Федерации. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, но обращение с этими посланиями не означает, что он нуждается в утверждении своих идей.
Президент назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, другие органы принимать решение о проведении общероссийских референдумов не вправе.
Анализ норм Конституции свидетельствует о том, что контрольные функции Президента в ней прямо не прописаны, они вытекают из его полномочий, вытекают из его обязанностей перед гражданами России. Выполнять волю народа, отраженную в Основном законе, без функций контроля просто невозможно. Тем более, что контроль - это функция управленческая и без ее использования только издавать указы и распоряжения - всего лишь декларировать их.
В соответствии со ст. 107 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации подписывает законы как глава государства. Следует отметить, что Президент России, осуществляя контроль за правотворческой деятельностью субъектов законодательной инициативы, до подписания закона оценивает его с точки зрения конституционности. При решении этого вопроса возможны различные варианты.
Так, Президент России может отклонить подписание закона с прямой ссылкой на его неконституционность (наряду с другими причинами). В конкретном случае он направляет письма председателям палат Федерального Собрания, где указываются причины применения вето. В письме могут быть в качестве причин указаны нарушения конституционной процедуры принятия закона или сделаны замечания в связи с его содержанием. В некоторых случаях Президент Российской Федерации, возможно, сомневаясь в конституционности закона, а иногда по политическим соображениям, используя неясность формулировок ст.ст.107 и 108 Конституции Российской Федерации, задерживает закон дольше установленных сроков или возвращает текст в парламент с формулировкой: "Оставлено без рассмотрения". Представляется, что в этом случае следует устранить пробел в законодательстве.
Глава государства наделяется и рядом контрольных полномочий в области правовой охраны Конституции. Хотя ряд авторов полагают, что это нецелесообразно, так как "Сам факт наделения Президента Российской Федерации подобными полномочиями не согласуется с его ролью арбитра, обеспечивающего согласование различных позиций, поиск компромиссных решений и, наконец, сбалансированность властей и нормальное функционирование всех органов государства"1. Думается, что в силу ранее отмеченного положения Президента РФ в системе разделения властей, эта позиция Е.В.Лобановой очень противоречива.
У Президента РФ есть полномочия, связанные с организацией деятельности Государственной Думы, - он назначает выборы Государственной Думы и распускает ее в предусмотренных Конституцией случаях. Следует отметить, что право Президента на роспуск Государственной Думы уравновешивается правом федерального Парламента отрешить Президента от должности по основаниям, предусмотренным Конституцией РФ.
Прокуратура и органы местного самоуправления
Конституция 1993 года предусматривает возможность новой государственности функционировать в режиме представительной демократии. Она рассматривается учеными юристами, политиками, "...уже не столько как продукт и орудие государственной власти, сколько как своего рода официальное выражение гражданского общества и общепризнанная платформа его существования"1.
Конституция РФ предусматривает представительную систему как бы в двух уровнях: первый - это государственные органы законодательной (представительной) власти (парламенты, законодательные собрания и т.д.); второй - отделенные от государственной власти представительные органы местного самоуправления.
Содержание ч.1 ст. 130 Конституции РФ непосредственно связано со ст. 3 Конституции, в которой установлено, что народ осуществляет свою власть и через органы местного самоуправления, и ст. 12, признающей и гарантирующей местное самоуправление как конституционный институт, а также другими статьями, в которых закреплены отдельные функции и полномочия органов местного самоуправления (ст. ст. 8, 9, 15, 18, 24), права и свободы граждан (ст. ст. 32, 33, 40,41,43,46,68).
Местное самоуправление - составная часть демократии, в связи с чем Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая 15 октября 1985 года, устанавливает, что оно должно быть закреплено в законодательстве или даже конституции каждой страны.
В настоящий момент проблемы местного самоуправления стали в отечественной и другой литературе одними из самых актуальных и широко обсуждаемых. Активно издаются учебные работы по муниципальному праву2. Проводятся сравнительные исследования местного самоуправления в различных странах3. Комментируется отечественное законодательство о местном самоуправлении, включая анализ конституционных положений и положений текущего законодательства4. Проводятся специальные монографические исследования в сфере российского местного самоуправления, включая его исторические и прогностические моменты5. Местному самоуправлению посвящается широкий круг докторских и кандидатских диссертаций . Появились специальные периодические издания, посвященные местному самоуправлению2.
Сложившийся за сравнительно короткий период отечественный литературный комплекс позволяет утверждать, что создана достаточно широкая и разнообразная база, обеспечивающая в научно-методологическом плане как организацию местного самоуправления Российской Федерации, так и его анализ в плане эффективности, муниципализации в отечественных условиях. И вполне естественно при этом, что по значительному кругу вопросов муниципализации сегодня существуют серьезные научно-идейные расхождения3. Не менее серьезные споры возникают и в практической плоскости при применении российского законодательства о местном самоуправления, свидетельством чего являются многие дела, рассмотренные Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами.
При этом важно иметь в виду, что само принятие законодательных актов, регулирующих местное самоуправление, не означает еще автоматического перехода к новому режиму деятельности. Законодательство, как справедливо отмечает М.А. Краснов, способно лишь создавать условия для длительного процесса самоорганизации народа4.
В связи с этим, на наш взгляд, на нынешнем этапе развития Российской Федерации заслуживает самого внимательного изучения опыт проведения в России Земской реформы 1864 года, да и все политические институты, действующие на местах до 1917 года.
Эта реформа является составной частью буржуазных реформ 60-х годов XIX века, которые кардинально изменили систему государственного управления и объективно способствовали развитию нового строя в России5.
Долгое время в юридической литературе, посвященный деятельности органов местного самоуправления в виде земств и городских дум в России, выделялись в основном мелкие черты в работе этих органов, которые В.И. Ленин образно определил как "сферу лужения умывальников"1. Эта мысль частного порядка оказалась ведущей у советских теоретиков и практиков в оценке вообще всего местного самоуправления.
Распорядительным земским органом являлось земское собрание, состоящее из гласных, избираемых тайным голосованием сроком на три года. В качестве земского исполнительного органа Положение 1864 года создало коллегиальные учреждения - земские управы. В круг их обязанностей входило исполнение распоряжений собрания, управление под руководством земских собраний имуществом земства и земским хозяйством, составление смет, раскладок, отчетов, подготовка всех нужных для собрания сведений и заключений, надзор за поступлением земских доходов, расходование земских сумм, ведение исков по имущественным делам земства и рассмотрение жалоб на земские управы2.
Оценивая реформу и практику ее применения, профессор Петербургского университета А.Д.Градовский в «Началах русского государственного права» выразил свои теоретические воззрения о местном самоуправлении. Он полагал, что "Самоуправление есть государственное явление, и не существует таких местных дел, в которых государство не было бы заинтересовано. Поэтому органы самоуправления должны быть введены в общую систему государственных учреждений. Но государство не стирает всех местных особенностей. Население должно обладать определенными и обеспеченными законодательством правами. Отсюда признание самостоятельности провинции "как подчиненного государственного организма"3.
Проблема местного самоуправления нашла отражение в работах А.И.Васильчикова4, М.И.Свешникова5, в курсах русского государственного права И.Е.Андреевского6, трудах Б.Н.Чичерина7, а также в некоторых статьях и сборниках.
Идеология либерализма была отражена в произведениях К.Д.Кавелина, Т.А.Мельгунова, и др. Доктрина революционного народничества (А.И.Герцен, Н.Г.Чернышевский) в вопросе о демократизации местного управления путем реформ, указала, что "...действительной демократизации местного управления можно добиться только путем свержения царизма"1.
В конце 19 и начале 20 веков государственная теория местного самоуправления, обстоятельно разработанная А.Д.Градовским и Н.М.Коркуновым2, становится доминирующей в русской юридической науке.
В зарубежной литературе по русской истории конца XIX века явно превалировала умеренно-либеральная точка зрения. Примером может стать единственное из всех иностранных сочинений - обстоятельное и оригинальное исследование русского земства, вышедшее в конце века, - трехтомная монография известного либерального французского профессора истории и публициста, автора ряда книг о России Леруа-Болье «Империя царей и русские».
