Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях особое значение приобретает повышение научного уровня управления обществом, которое обусловливает необходимость глубокого изучения проблем управления «Какой бы вопрос мы ни рассматривали, с какой бы стороны ни подходили к экономике, в конечном счете, все упирается в необходимость серьезного улучшения управления, хозяйственного механизма в целом»1
Президент Российской Федерации в своем выступлении подчеркивает необходимость совершенствования управления на базе современных организационных структур и технологий, с учетом тенденций концентрации, специализации и кооперирования производства Речь идет о создании комплексов взаимосвязанных отраслей, научно-технических межотраслевых центров, разнообразных форм хозяйственных объединений, территориально-производственных образований.
Проанализировав политическую обстановку в стране, Президент конкретизировал современные требования, предъявляемые к управлению социальными системами, необходимость всемерного усиления научной обоснованности управления с учетом последствий принимаемых решений; системный, комплексный подход в разрешении проблем управления с учетом тесной взаимосвязи с социальными, экономическими, демографическими, техническими и другими аспектами, усиление межотраслевого подхода при обосновании решений и действительности централизованного руководства, обеспечение оптимального сочетания отраслевого и территориального управления, гибкость структур и процессов управления, совершенствование программно-целевого подхода в решении первоочередных задач
Вместе с тем, актуальными остаются задачи совершенствования контроля и упорядочения проверок, которые сейчас буквально лавиной обрушиваются на предприятия, учреждения и организации, отвлекают людей от дела, вносят в работу нервозность Практическая польза от них, как правило, мизерная Особенно это касается малого бизнеса
Эффективность любой системы управления в значительной степени зависит от рациональной организации контроля, который служит решению задач управления и выступает в качестве одной из его функций. Будучи формой обратной связи между объектом и субъектом управления, контроль, по существу, обеспечивает целостность всей системы управления
Несомненно, главное назначение контроля в регулировании меры труда и меры потребления, укреплении дисциплины, организованности и порядка в работе государственного аппарата на основе неуклонного соблюдения закон-
'Президент РФ Избранные речи и статьи — М, 2008 С. 12
ности, в обучении управлению и воспитании работников, повышении культуры управленческой и производственной деятельности Это в полной мере относится и к деятельности органов внутренних дел
В законах Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации и нормативных документах МВД России отмечается, что организация четкого и действенного контроля является важнейшим рычагом успешной управленческой деятельности, эффективным средством повышения персональной ответственности кадров за порученные участки работы
Решению названного комплекса задач во внутрисистемном управлении органами внутренних дел может способствовать система оперативно-зонального контроля, сложившаяся в начале 70-х гг XX столетия При условии правильной организации она также может стать средством достижения эффективной работы городских и районных органов внутренних дел
Горрайорганы являются основным рабочим звеном системы МВД России, реализующим на местах постановления Правительства РФ об использовании «всей силы» российских законов по защите прав и свобод граждан, обеспечению общественного порядка и безопасности Эффективное выполнение этих задач формирует положительное общественное мнение и, являясь важным организационным фактором, обеспечивающим комплексное использование сил и средств органов внутренних дел в правоохранительной деятельности, имеет важное социально-политическое значение Указанное обстоятельство вызывает необходимость постоянного изучения практики принятия управленческих решений в деятельности органов внутренних дел Этого можно добиться путем проведения контроля как метода оперативного управленческого коррегирующего воздействия на деятельность органов внутренних дел
Для объективного суждения о результативности повседневной деятельности горрайорганов аппараты МВД, ГУВД, УВД должны осведомляться о положении дел в них, о среде их функционирования, т е о состоянии оперативной обстановки на конкретное время Принимаемые субъектами управления решения есть реакция на изменения обстановки Таким образом, осуществление оперативно-зонального контроля аппаратами МВД, ГУВД, УВД выступает одним из решающих рычагов, используя который, можно повысить эффективность всей системы функций по управлению горрайорганами внутренних дел Однако руководство МВД России, практические работники, результаты социологического исследования обращают внимание на недостаточную организационно-правовую и научно-методическую обеспеченность проведения оперативно-зонального контроля
Как отмечает высшее руководство страны, сегодняшние процессы нельзя подгонять под старые формулы, нужно вырабатывать новые выводы, отражающие современную диалектику жизни И это можно сделать только в атмосфере творчества Поиск истины должен идти через сопоставление различных точек зрения, дискуссии, обсуждения, ломку прежних стереотипов
Именно разностороннее рассмотрение сложных проблем, столкновение мнений и взглядов на них - наиболее плодотворный путь поиска истины в современную эпоху
Существует еще одна сторона изучаемой нами проблемы, которая делает ее актуальной и перспективной В выступлениях Президента Российской Федерации отмечено «Без всемерного расширения и углубления демократии, то есть без создания условий для повседневного активного и действенного участия всех граждан, общественных объединений и организаций в решении вопросов государственной и общественной жизни, мы не сможем успешно идти вперед»1 Система оперативно-зонального контроля, по мнению диссертанта, является наиболее доступным, эффективным способом привлечения работников аппаратов МВД, ГУВД, УВД к управлению подчиненными органами, позволяет интенсифицировать человеческий фактор, повысить активность должностных лиц, научить их управлять
Степень разработанности темы исследования заключается в методологическом характере работы - определении сущности, цели, роли и места оперативно-зонального контроля во внутрисистемном управлении горрайор-ганами внутренних дел, анализе принципов процесса формирования системы оперативно-зонального контроля, механизма ее функционирования, форм и методов осуществления, а также в теоретическом обосновании путей решения основных организационно-управленческих проблем оперативно-зонального контроля
Теоретической основой для исследования послужили труды, В Г Афанасьева, В В. Гордиенко, Г Г Зуйкова, А И Коваленко, Л М Колодкина, В Е Караханова, Ф Д Кожурина, Ю Г Карпухина, А Г Капорцева, В В Лазарева, Р 3 Лившица, Е А Лукашевой, А Ф Майдыкова, В В Макеева, В В Малко-ва, А В Малько, О.Ф. Мураметса, Н Н Полянского, В Ф. Сухарева, М Ф. Савелия, В П Сальникова, А В Стремоухова, Ю А Тихомирова, Б Н Топорни-на, В.А Туманова, В М Ускова, А Д Ульянова, О Г Федоровой, Н Д Шеля-кина, А М. Тулбу, Н Н Иванова и других ученых
Особенно активно, с поиском новых форм контроля по обеспечению управленческой деятельности органов внутренних дел, указанные проблемы разрабатываются в последнее время AM Кононовым, НВ Карахановым, АФ Майдыковым, НД Шелякиным, AM Тарасовым, АД Ульяновым и другими учеными
Уточнение правовой регламентации системы оперативно-зонального контроля, теоретическое осмысление механизма ее формирования и функционирования, анализ принципов и закономерностей внутрисистемного управления на основе территориально-отраслевого подхода к решению проблем борьбы с преступностью и охраны общественного порядка дают осно-
Выступление Президента Российской Федерации на коллегии МВД России в феврале 2009.
вания считать темучвдссертационного исследования актуальной как в практическом, так и в теоретическом плане
Ранее эффективность, системы оперативно-зонального контроля рассматривалась главным'образом в плане ее воздействия на горрайорганы Изучение некоторых аспектов' проблемы организации оперативно-зонального контроля на уровне МВД; ГУВД, УВД исходило из того, что зональный контроль - это либо разновидность контроля (Шелякин Н Д), либо метод оперативного управления- (Караханов В Е) На наш взгляд, такой подход правомерен, но он не единственный. Механизм сочетания отраслевого и территориального принципов управления горрайорганами в указанных работах практически не рассматривался,
В последующем'исследование этих проблем не получило развития Не были разработаны и'нормативные документы, регламентирующие деятельность МВД ГУВД* УВД, по организации и осуществлению оперативно-зонального контроля. Недостаточно полно изучен опыт его практической реализации
Исходя из этого,- наиболее перспективным представляется комплексный, системный подход, к исследованию управленческих воздействий системы оперативно-зонального, контроля на горрайорганы
В последние два десятилетия в системе МВД РФ все отчетливее стали проявляться недостатки, связанные с игнорированием региональных особенностей функционирования; горраиорганов. Вместе с тем очевидно, что решая проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел, ее нельзя рассматривать независимо от воздействий внешней среды, в которой они функционируют Это мешало бы руководителям на местах учитывать местные различия, которые являются основой разумной работы
В диссертацииіпредпринятьі попытки оценить имеющийся опыт реализации принципа сочетания' интересов отраслевых служб и оргинспекторских аппаратов МВД, ГУВД, УВД в управлении подчиненными горрайорганами с учетом специфики обслуживаемых ими территорий, действенность которого достигается через систему/оперативно-зонального контроля Показана роль данной системы в улучшении деятельности аппаратов МВД, ГУВД, УВД на основе усиления децентрализации и демократизации управления, а в итоге - в повышении результативности горраиорганов
В работе анализируются проблемы организации системы оперативно-зонального контроля' за деятельностью горраиорганов внутренних дел на уровне МВД, УВД по. субъектам Федерации, рассматриваются предпосылки возникновения указанной системы, практический опыт осуществления оперативно-зонального контроля. Є учетом значимости рассматриваемой проблемы и ее недостаточнойфаботоспособности особое внимание было уделено раскрытию механизма'управления данной системой и взаимоотношениям сотрудников в процессе'ее. функционирования, а также характеристике выполняемых ими функций„их конкретизации и уточнению
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации функций контроля в управлении органами внутренних дел.
Предметом исследования выступают организационные и правовые аспекты организации аппаратами МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации оперативно-зонального контроля за деятельностью горрайорга-нов
Гипотезой проведенного исследования является предположение о возможности повышения эффективности оперативно-служебной деятельности горрайорганов внутренних дел посредством создания системы оперативно-зонального контроля
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в изучении правовых и организационных аспектов системы оперативно-зонального контроля в МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, определении на этой основе теоретических положений, в выработке практических рекомендаций и предложений по совершенствованию обозначенного вида деятельности
Достижение указанной общей цели исследования предопределило постановку и решение следующих задач:
установить исходя из логики управленческого процесса место и роль оперативно-зонального контроля в системе управления МВД, ГУВД, УВД подчиненными горраиорганами внутренних дел,
провести методическую разработку понятийного аппарата исследования,
выявить организационно-управленческие проблемы деятельности аппаратов МВД, ГУВД, УВД по осуществлению оперативно-зонального контроля,
показать специфику взаимоотношений сотрудников аппаратов МВД, ГУВД, УВД, включенных в систему управления горраиорганами внутренних дел, и контроля за их деятельностью на основе территориально-отраслевого принципа управления;
показать единство целевого, функционального и структурного подходов к проблеме совершенствования организационного и правового аспектов системы оперативно-зонального контроля,
дать теоретическое обоснование путей решения основных организационно-управленческих проблем в осуществлении оперативно-зонального контроля за деятельностью горрайорганов внутренних дел,
опираясь на достигнутые МВД, ГУВД, УВД в этой области результаты и исходя из задач по совершенствованию отраслевого и территориального подходов к управлению, сформулировать рекомендации по использованию полученных в ходе исследования выводов для повышения эффективности управления горраиорганами внутренних дел с учетом региональной специфи-
ки среды их функционирования и комплексного подхода к решению возникающих перед ними проблем правоохранительной деятельности
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в ней разработаны теоретические, организационные и правовые аспекты оперативно-зонального контроля МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации за горрайорганами внутренних дел. Показана взаимосвязь оперативно-зонального и других видов контроля, выявлены особенности ресурсного обеспечения оперативно-зонального контроля с учетом происходящих изменений в системе МВД, направлений, целей, способов и средств развития органов внутренних дел
В результате проведенного исследования определено назначение оперативно-зонального контроля, раскрыта его сущность, содержание Показано различие между видами контроля, обоснована необходимость такого деления
Определены наиболее значимые тенденции и проблемы организации оперативно-зонального контроля, уточнен алгоритм деятельности Выявлены проблемы нормативно-правового обеспечения оперативно-зонального контроля, разработаны предложения по их разрешению
Исследование расширяет научное представление о месте и роли оперативно-зонального контроля в повышении эффективности оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.
1 Авторское определение оперативно-зонального контроля в органах внутренних дел, под которым следует понимать систему способов воздействия соответствующих подразделений с целью выявления и анализа фактического состояния выполнения оперативно-служебных задач, их сопоставление с намеченными целями, с дальнейшей оценкой и принятием мер по устранению выявленных недостатков Таким образом, оперативно-зональный контроль как функция управления и как элемент организаторской работы представляет собой систему мониторинга и проверки соответствия процесса функционирования органов внутренних дел принятым управленческим решениям
2. Сущность зонального контроля состоит в систематизации и накоплении сведений о деятельности органов внутренних дел и их подразделений, информационном обеспечении выработки и осуществления организационных мер, которые должны обеспечивать высокий уровень работы.
3 Организационный механизм системы оперативно-зонального контроля, который включает в себя организацию функционирования и организационное построение, где обоснованы формы и методы его осуществления аппаратами МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации В числе организационных форм, получивших широкое распространение в оперативном реагировании на изменения оперативной обстановки выделяются селекторные совещания,
комплексные операции, групповые выезды сотрудников МВД, ГУВД, УВД в горрайорганы для оказания практической помощи
Функционирование системы основано на централизованных началах в управлении горрайорганами внутренних дел при широком и непосредственном участии в этой системе группы сотрудников аппарата управления, закрепленных за зонами Их деятельность регламентируется инструкцией и функциональными обязанностями В то же время управление на основе системы оперативно-зонального контроля строится на принципах персональной ответственности и коллегиальности при выработке комплексных управленческих решений
Разработанная автором организационная структура, осуществляющая оперативно-зональный контроль, состоящая из следующих элементов руководителя зоны (заместитель министра, начальник ГУВД, УВД), работника зонального отделения (группы) штаба МВД, ГУВД, УВД, руководителей отраслевых служб, которые закреплены за отдельными горрайорганами внутренних дел, входящими в зону, работников отраслевых служб, закрепленных, как правило, за группой входящих в зону горрайорганов. Вышеназванные субъекты оперативно-зонального контроля имеют соответствующие обязанности, права, функции Четкое распределение функциональных обязанностей руководителей зоны позволит осуществить перенос центра тяжести контрольных функций руководителей МВД, ГУВД, УВД с оперативного контроля на контроль за решением стратегических задач
Методы зонального контроля, которые реализуются в конкретных формах (в мероприятиях нормативного, методического, организационного характера) а) мероприятия нормативного характера, включают в себя, подготовку приказов, указаний, инструкций, планов, согласование функциональных обязанностей и должностных инструкций, б) мероприятия методического характера, включающие подготовку методических рекомендаций, проведение консультаций, семинаров, учений и т д, в) мероприятия организационного характера направлены на подготовку заседаний коллегии, оперативных совещаний, проведение заслушивания, оказание практической помощи
Авторские проекты нормативно-правовых документов, регулирующих деятельность органов внутренних дел по осуществлению оперативно-зонального контроля
приказ, определяющий порядок ведения контрольно-наблюдательных дел на горрайорганы. Контрольно-наблюдательные дела должны включать сведения о внешних условиях функционирования курируемого органа, его силах и средствах, организации и результатах оперативно-служебной и управленческой деятельности курируемого органа и др;
приказ, утверждающий разработанную автором Инструкцию по организации функционирования системы оперативно-зонального контроля за органами внутренних дел, в которой определены цели системы оперативно-
зонального контроля, функции, обязанности, права субъектов оперативно-зонального контроля, организационное построение
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в процессе диссертационного исследования и сформулированные выводы и предложения дополняют научную базу теории управления в деятельности органов внутренних дел. Они создают организационные и правовые предпосылки для дальнейшего повышения как теоретических, так и практических разработок в сфере оперативно-зонального контроля, что способствует более эффективному решению стоящих перед органами внутренних дел задач
Практическая значимость работы определяется результатами данного исследования, которые могут быть использованы в контрольной деятельности аппаратов МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации, в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России, преподавании учебных дисциплин «Организация управления органами внутренних дел», «Управление органами внутренних дел», «Организация деятельности ГРОВД», при подготовке лекций, учебных и учебно-методических пособий по данной проблеме.
Кроме того, разработанные автором Проект распоряжения Правительства Республики Калмыкия «О проведении комплексных мероприятий по укреплению правопорядка и законности» (в одной из оперативных зон), проект Инструкции по организации функционирования системы оперативно-зонального контроля в МВД, ГУВД, УВД и Методические рекомендации по ее применению могут быть использованы для решения этой проблемы другими субъектами правоохранительной деятельности
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечиваются использованием апробированных методологических подходов и методов исследования, фундаментальных научных источников по различным отраслям знания, большим объемом привлеченного эмпирического материала, полученного при изучении разнообразных управленческих документов, в результате проведенного опроса 200 руководителей и сотрудников
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные выводы и предложения получили апробацию в различных формах
участие автора в работе межкафедральной научно-практической конференции «Совершенствование управления в системе горрайорганов внутренних дел на современном этапе» (апрель 2007 г),
участие автора в рабочей группе ОИД по подготовке Проекта приказа «Об организации оперативно-зонального контроля в системе МВД России»,
участие автора в работе авторского коллектива по изданию учебного пособия «Правовые и организационные основы деятельности руководителей горрайлинорганов внутренних дел», общим объемом 24,37 п л ,
разработка в соавторстве тематических планов и программ подготовки слушателей на факультете заочной формы обучения в Краснодарском университете МВД России (г Краснодар),
- внедрение в практику деятельности ГУВД по Краснодарскому краю, ГУВД по Московской области предложений, содержащих комплекс мер по повышению эффективности оперативно-зонального контроля
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
