Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Реформы, начатые в начале 90-х годов прошлого века, сопровождались серьезными изменениями в экономической, социальной и иных сферах деятельности государства. Это отразилось и на взаимодействии с регионами.
С одной стороны, резко повысилась самостоятельность регионов в принятии социально-экономических и политических решений, с другой стороны, с формированием новой демократической системы разрушились сложившиеся хозяйственные связи между ними и федеральным центром, произошел стремительный спад производства, значительно активизировались сепаратистские и националистические течения, существенно осложнилось финансовое положение регионов.
В этих условиях необходимо было создать механизм, обеспечивающий противодействие этим острым негативным процессам и, прежде всего, единство правового режима, единство власти, управления государством, не меняя при этом его демократической сущности, устройства, административно - территориального деления и не вмешиваясь в юрисдикцию субъектов Российской Федерации.
Для этого, был использован национальный опыт управления страной в сложных ситуациях. Так, Указом Петра І в 1708 году были созданы генерал - губернаторства, которые были сохранены Екатериной II на окраинах страны, как противовес националистическому и религиозному сепаратизму, представляющим серьезную угрозу их отделения от метрополии.
Следует признать, что окружные отраслевые управленческие органы продолжают функционировать и в настоящее время. Речь идет о военных, железнодорожных, связи окружных управлениях. Под ними понимается «специальная» административно - территориальная единица отраслевого управления. Во главе округа стоит начальник непосредственно подчиненный министру.
По окружному принципу строилась и современная система арбитражных судов.
Если взять за основу военный округ, то в определении четко отображается, что он представляет собой объединение частей, соединений и военных учреждений и его возглавляет командующий войсками.
В диссертации речь идет именно об единице (уровне, подсистеме) окружного отраслевого управления МВД России, многие проблемы функционирования которой не решены до сих пор. Их решению в крупном плане посвящено данное исследование.
Полагаем, что данный опыт управления государством и его отраслевыми подсистемами, был не случайно задействован в современных условиях.
Его использование обусловлено: политическими, экономическими, социальными факторами, деградациями в обществе, которыми были чреваты первые годы реформ, а также основанными на них внутренними угрозами национальной безопасности страны.
С целью стабилизации социально-политической, экономической и криминогенной ситуации в стране, обеспечения функционирования всех ветвей власти, а также единства управления страной и норм управляемости этими процессами, Указом Президента Российской Федерации, на территории России были образованы семь округов1, в которые были назначены полномочные представители Президента Российской Федерации.
Главными задачами их деятельности является: обеспечение на местах генеральной политической и экономической линии федерального центра, соблюдения федерального законодательства, принципов и направлений социально-экономического развития России, поддержание устойчивого взаимодействия между федеральным центром и органами власти субъектов Российской Федерации, а также оказание содействия Президенту страны в осуществлении координации усилий всех уровней государственной власти страны в процессе решения стратегических и вытекающих из них оперативных задач.
Опыт применения института полномочного представителя Президента Российской Федерации выявил его негативные и позитивные стороны, обусловил потребность в совершенствовании.
К положительным тенденциям следует отнести то, что применение этого института способствовало быстрому и эффективному устранению коллизий и созданию единого правового пространства в России, а на этой основе единой экономической и социальной государственной политики, единой системы борьбы с преступностью.
Для того, чтобы полномочные представители Президента Российской Федерации могли эффективно выполнять свои полномочия нужен был специальный механизм, обладающий информационными, организационными регулятивными и, в определенной мере, ресурсными возможностями.
Этот механизм, полагаем, должен был быть независимым от органов власти субъектов Российской Федерации, находиться в ведении полномочных представителей Президента страны в федеральном округе и не утрачивать своей прямой зависимости (властной и ресурсной) от центральных (федеральных) органов исполнительной власти, а через них и от Президента Российской Федерации.
Результатом создания такого механизма явились подразделения федеральных органов исполнительной и судебной властей в федеральных округах
О полномочном представителе Президента России в федеральном округе: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 // СЗ РФ. №21.2000. С. 2112.
и, в частности, Главные управления МВД России по федеральным округам2, которые являются объектом данного диссертационного исследования.
Эти управления функционируют уже четыре года. Их эффективность с точки зрения влияния на изменения оперативной обстановки в федеральных округах не достаточно высока. К ним предъявляются все более высокие требования, которые в ряде случаев вступают в противоречие с их первоначальным предназначением и компетенцией. Сами Главные управления МВД России по федеральным округам все больше испытывают потребность в обновлении и модернизации.
Об этом говорят и результаты анкетирования сотрудников Главных управлений МВД России по федеральным округам, руководства МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, проведенные в 2004-2005г.г.
Две трети респондентов отметили, что управленческая деятельность Главного управления МВД России по федеральному округу урегулирована недостаточно.
Правовые проблемы деятельности Главных управлений МВД России по федеральным округам порождают необходимость совершенствования их функциональных и организационных возможностей. Среди организационных проблем на первый план выступает проблема совершенствования управленческой деятельности в области борьбы с организованной преступностью в границах федерального округа Российской Федерации и взаимодействия между Главными управлениями МВД различных федеральных округов и центральным аппаратом МВД Российской Федерации, МВД, ГУВД, УВД субъектов России в формах комплексных оперативно-розыскных, оперативно-профилактических и специальных операций, организация которых на территории федерального округа уже возложена на них.
Кроме того, предварительный анализ нормативной базы свидетельствует о том, что Главные управления МВД России по федеральным округам формировались как подразделения координирующие деятельность МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации3. Но в действующих нормативных актах не определено их место в системе управления МВД Российской Федерации, а значит и их компетенция в отношении названных органов внутренних дел, расположенных на территориях соответствующих федеральных округов. Можно сказать, нарушен основополагающий принцип управления - отсутствие баланса прав и
2 О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской
Федерации: Указ Президента России» от 4 июня 2001 №644 (ред. Указов
Президента Российской Федерации от 22.04.2002 №411; от 30.06.2002г.
№667) п.4 // СЗ РФ 2002., №24. С. 2578;
3 Об утверждении примерного Положения о Главном управлении МВД Рос
сии по федеральному округу: Приказ МВД России № 634-2001 г.
обязанностей, ибо начальники Главных управлений МВД России по федеральному округу не наделены ни властно-распорядительными полномочиями в отношении органов внутренних дел в соответствующих федеральных округах, ни достаточными ресурсами.
Наличие проблем определения места и роли Главных управлений МВД России по федеральному округу в системе управления борьбой с преступностью, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, в системе управления центрального аппарата МВД России, а также связанной с ними проблемами их функциональных и организационных структур и компетенции предопределяет актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Настоящее диссертационное исследование является попыткой рассмотрения с системных позиций организационных и правовых вопросов управленческой деятельности Главного управления МВД России по федеральному округу, как новой организационной структуры в системе органов внутренних дел.
Теоретические исследования (монографии и диссертации) по указанной проблеме на сегодня отсутствуют, за исключением отдельных разработок, выполненных по поручению МВД России.
Для исследования проблемы управления органами внутренних дел на территории федерального округа использовались базовые положения теории управления, стратегического управления и управления органами внутренних дел, изложенные в трудах: И.А. Ансоффа, В.Г. Афанасьева, И.А. Бачило, СЕ. Вицина, В.Г. Вишнякова, Г.Г. Зуйкова, А.П. Ипакяна, В.Е Караха-нова, М.И Круглова, A.M. Кононова, А.Н. Кадынцева, В.Д. Малкова, А.Ф. Майдыкова, М.Х. Мескона, С.Г. Минасова, А.И. Моргуна, М.Н. Никитина, В.Ф. Сухарева, Е.В. Токарева, Г.А. Туманова, А.Н. Уциева, Н.Д. Шелякина, Л.И. Шайденкова, Е.Ф Яськова.
Определенное влияние на исследование проблемы оказали выводы, содержащиеся в работах по вопросам управления органами внутренних дел в особых условиях, авторами которых являются: А.А Баев, Г.И Демин, Г.К. Дубовец, М.А. Громов, И.Е. Ложкин, А.Ф. Майдыков, М.П. Киреев, А.Г Степанов, В.И. Севрюков, С.А. Старостин.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации деятельности Главных управлений МВД России по федеральным округам как звена в системе управления органами внутренних дел.
Предмет исследования составляют правовые и организационные аспекты управленческой деятельности Главных управлений МВД России по федеральным округам.
Гипотезы исследования. В диссертации в качестве основной изучается гипотеза о том, что придание Главным управлениям МВД России по федеральным округам статуса полноценного субъекта управления органами
внутренних дел в федеральном округе позволит значительно повысить уровень их возможностей и способностей в решении стратегических, тактических и оперативных задач как межрегиональною, так и местного значения, а также оперативности, эффективности и надежности реагирования на чрезвычайные и иные повышенной сложности ситуации.
Второй гипотезой является предположение, что немаловажное значение для решения сформулированной комплексной проблемы является централизация управления. В основе усиления вертикали власти лежит делегирование Министром внутренних дел России - начальникам Главных управлений МВД России по федеральным округам правомочий по руководству МВД, ГУВД, УВД и другими подразделениями округа в различных условиях оперативной обстановки.
Эти гипотезы отечественными учеными не проверялась.
Цель и задачи исследования - обоснование и формулирование выводов, предложений и рекомендаций по совершенствованию управленческой деятельности Главного управления МВД России по федеральному округу, ее надлежащему правовому обеспечению.
Реализация данной цели исследования непосредственно связана с решением следующих задач:
определение места и роли Главного управления МВД России по федеральному округу в системе управления органами внутренних дел;
обоснование целей, задач и функций, выработка предложений по внесению изменений в положение о Главном управлении МВД России по федеральному округу;
формирование предложений по совершенствованию механизма управления органами внутренних дел в федеральном округе;
формулирование предложений по совершенствованию функциональной структуры Главного управления МВД России по федеральному округу;
разработка предложений по совершенствованию организационной структуры Главного управления МВД России по федеральному округу;
определение места и роли Главного управления МВД России по федеральному округу в системе координационной деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в сфере борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности в федеральном округе.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектические методы научного познания: системный подход и анализ, ситуационный, комплексный, директивный и процессный подходы.
Учитывая сложность рассматриваемых проблем, в работе использовались частные методы познания: анкетирование, интервьюирование, наблюдение. Теоретической основой исследования
послужили труды зарубежных и отечественных ученых, внесших существенный вклад в формирование научных подходов к управлению органами внутренних дел.
Эмпирическую базу исследования составили нормативно - правовые источники, результаты работы Главных управлений МВД России по федеральным округам, статистические данные за период 2001-2005г.г., а также данные, полученные в ходе анкетирования и экспертного опроса сотрудников МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, а также руководства Главных управлений МВД России по федеральным округам.
При работе над диссертацией использовались также результаты исследований по проблемам управления в органах внутренних дел, проведенных другими авторами.
Научная новизна исследования определяется прежде всего тем, что диссертация представляет собой попытку системного подхода по обоснованию места и роли Главного управления МВД России по федеральному округу в системе управления органами внутренних дел, нерешенных проблем и направлений повышения эффективности его деятельности.
Конкретное проявление научной новизны работы состоит: в обосновании места и роли Главных управлений МВД России по федеральным округам в системе управления органами внутренних дел, а также их задач и функций; разработке проекта модели функциональной и организационной структур Главного управления МВД России по федеральному округу; разработке проект концепции функционирования Главных управлений МВД России по федеральным округам.
Положения выносимые на защиту:
1. Анализ и сопоставление основных задач и функций Главных управ
лений МВД России по федеральным округам свидетельствует об отсутст
вии у них в настоящее время функциональных, организационных и право
вых возможностей:
- непосредственно реализовьгоать задачи охраны общественного
порядка, обеспечения общественной безопасности, защиты объектов
собственности и борьбы с преступностью на всей территории федерального
округа;
- организовывать и координировать деятельность МВД, ГУВД,
УВД, расположенных в федеральном округе.
-
Основным направлением реорганизации Главных управлений МВД России по федеральным округам должно стать их изменение в промежуточный между центральным аппаратом МВД России и МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации уровень управления, что обусловлено рядом причин, которые выявлены и обоснованы в диссертации.
-
Авторский Проект структуры функций Главного управления МВД России по федеральному округу, к которым относится: прогнозирование,
целеполагание, планирование, организацию, бюджетирование, кадровое, информационное и материально — техническое обеспечение, учет и контроль, организация взаимодействия во вне и внутри системы, координация. Раскрыто содержание каждой функции.
-
Авторский Проект организационной структуры Главного управления МВД России по федеральному округу, которую образуют: управление выработки и принятия стратегических, тактических и ситуационных решений в области внутренних дел; контрольное управление; подсистема информационно — аналитического обеспечения, а также управление координации деятельности оперативных подразделений МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, на территории федерального округа; управление кадрами; управление тылового обеспечения. В диссертации обосновано их функциональное предназначение.
-
Авторский проект Концепции функционирования Главного управления МВД России по федеральному округу, в которой излагаются цели, задачи, функции а также основные принципы деятельности указанного подразделения.
-
Определено, что Главное управление МВД России по федеральному округу может быть наделено следующими полномочиями: проводить в жизнь основные направления государственной политики в установленной сфере деятельности; разрабатывать и осуществлять меры по реализации стратегий МВД России в сфере борьбы с преступностью и развития органов внутренних дел; разрабатывать и организовывать выполнение органами внутренних дел федерального округа собственных стратегий в сфере борьбы с организованной преступностью, терроризмом, коррупцией, преступностью в сфере экономики; разрабатывать и представлять Министру внутренних дел России проекты решений по вопросам его компетенции; самостоятельно принимать нормативно — правовые акты по вопросам организации борьбы с межрегиональной преступностью, инновационной и управленческой деятельности, а также решать другие вопросы оперативно- служебной деятельности подчиненных органов.
-
Обоснована необходимость предоставления начальнику Главного управления МВД России по федеральному округу права по: изданию приказов, указаний и распоряжений, обязательных для исполнения во всех органах и учреждениях внутренних дел федерального округа; созданию с привлечением их сил и средств временных программно - целевых структур для выполнения нештатных задач; участию в подборе кандидатур на должности министров, начальников ГУВД, УВД субъектов России, выработке мер дисциплинарного воздействия на них, применению таких мер в отношении других руководителей органов внутренних дел федерального округа.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в научном анализе и обосновании организационных и правовых особенностей управленческой деятельности Главного управления МВД России по федеральному округу, в формулировании предложений и рекомендаций, направленных на повышение ее эффективности.
Изложенные в диссертационном исследовании положения, выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы: а) при совершенствовании системы управления органами внутренних дел, в т.ч. на базе Главного управления МВД России по федеральному округу; б) в нормотворческой деятельности МВД России и в частности, при разработке нормативных правовых актов, регулирующих управленческую деятельность Главного управления МВД России по федеральному округу в различных условиях оперативной обстановки; в) в научно-исследовательской работе при анализе механизмов, функциональных и организационных структур управления; г) в процессе преподавания в образовательных учреждениях дисциплин, связанных с изучением деятельности правоохранительных органов.
Обоснованность и достоверность полученных результатов базируется
на использовании научной логики, выводах из конкретно - социологических
исследований, осуществленных автором, анализе законов, подзаконных и
ведомственных нормативных актов, регламентирующих деятельность
Главных управлений МВД России по федеральным округам, В частности,
анализу подвергнуты ( системных позиций и применительно к запросам
практики): Указы Президента Российской Федерации и Постановления
Правительства Российской Федерации, Положения МВД России, его
департаментах, Примерное положение о Главном управлении МВД России
по федеральному округу, Положения о Главных управлениях МВД России в
конкретных федеральных округах, Концепции, Приказы МВД России по
вопросам организации и совершенствования деятельности органов и
подразделений внутренних дел. При работе над диссертацией
использовались также результаты проверок деятельности этих
подразделений, осуществленных в 2001-2004 годах контрольно -ревизионным управлением аппарата Президента Российской Федерации и организационно - инспекторским департаментом МВД России, содержащиеся в них выводы и предложения, а также личный опыт работы на различных руководящих должностях подразделений МВД Республики Дагестан и ГУВД Ростовской области.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные выводы и предложения получили апробацию в следующих формах:
научного доклада и обсуждения основных положений диссертации на кафедре управления органами внутренних дел;
научного доклада на ХПІ Международной научной конференции «Информатизация и информационная безопасность правоохранительных
органов» (г. Москва, 2004г.);
научного доклада на XTV Международной научной конференции «Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов» (г. Москва, 2005г.);
подготовки научно - исследовательской работы на тему «Главные управления МВД России по федеральным округам в системе управления МВД Российской Федерации», которая на конкурсе подобных работ в Академии управления МВД России была удостоена дипломом 1 - степени и выдвинута на Всероссийский конкурс (г. Москва,_2005г.);
научного доклада и обсуждения в Главном управлении МВД России по Центральному федеральному округу;
участия в научно - практической конференции «Проблемы структурного построения системы криминальной милиции» (г. Москва, 2004г.); участия в межвузовском методологическом семинаре на тему: «Современное состояние и перспективы развития теории управления органами внутренних дел (г. Москва, 2005г.);
внедрения в учебный процесс Академии управления МВД России в форме лекции и учебного пособия;
внедрения в практическую деятельность Главного управления МВД России по Центральному федеральному округу;
в шести научных публикациях. Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Похожие диссертации на Главные управления МВД России по федеральным округам в системе управления МВД Российской Федерации : Организационный и правовой аспект
