Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы управления органами предварительного следствия 17
1. Система уголовной юстиции и роль в ней государства 17
2. Предварительное следствие - функция государства в системе уголовной юстиции: понятие, основные черты и этапы развития 39
3. Управление органами предварительного следствия; понятие, сущность, виды, основные характеристики 65
4. Теоретические начала изучения организационного построения органов предварительного следствия и аппаратов управления ими 92
Глава II. Организационные основы управления органами предварительного следствия 110
1. Организационное построение аппаратов управления органами предварительного следствия в соответствии с концепцией судебной деятельности 110
2. Формы организационного построения органов предварительного следствия и аппаратов управления ими в системе прокуратуры 150
3. Особенности организационного построения аппаратов управления органами предварительного следствия в силовых ведомствах 168
4. Современное состояние и перспективы организационного построения органов предварительного следствия и аппаратов управления ими 197
Заключение 220
Список использованной литературы 225
Приложения 265
- Система уголовной юстиции и роль в ней государства
- Предварительное следствие - функция государства в системе уголовной юстиции: понятие, основные черты и этапы развития
- Организационное построение аппаратов управления органами предварительного следствия в соответствии с концепцией судебной деятельности
- Формы организационного построения органов предварительного следствия и аппаратов управления ими в системе прокуратуры
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Практическая потребность комплексного изучения проблем управления всеми органами предварительного следствия определяется объективно существующими противоречиями между: существенным изменением назначения, содержания и правовых основ деятельности органов предварительного следствия и неудовлетворительным обеспечением ими условий для доступа граждан к правосудию по уголовным делам о наиболее распространённых и часто встречающихся преступлениях; единством возложенной на них функции предварительного следствия и их организационной разобщённостью, внутриведомственными тенденциями и приоритетами в их развитии. Необходимость исследования указанных проблем обозначена и постоянным стремлением субъекта управления достичь соответствия изменяющему объекту, характеризующемуся значительным увеличением объёмов выполняемой работы и организационных размеров, которые усложнили взаимосвязи между управляемой и управляющей подсистемами, повысили значение дифференциации функций управления и координации их совместного осуществления, существенно изменили деятельность аппаратов управления.
В этих условиях современное состояние теории управления органами предварительного следствия характеризуется: недостаточно выверенным структурно-логическим построением, дискуссионностью и неоднозначностью её базовых понятий, ориентированностью на решение частных проблем; ведомственной разобщённостью научных знаний о закономерностях управления такими органами; существенным отставанием в теоретическом осмыслении накопленного опыта организационного обеспечения функции предварительного следствия и построения аппаратов управления её исполнителями; неготовностью предложить смежным отраслям знаний и практическим работникам теоретически аргументированные и практически воплотимые рекомендации по совершенствованию деятельности и организационно-структурного построения органов предварительного следствия.
Постоянное обновление руководителей и состава сотрудников, специализирующихся на выполнении отдельных функций управления, актуализирует потребность в своевременном доведении до них знаний о процессах
4 управления органами предварительного следствия в соответствии с последними научными разработками и потребностям практики.
Указанные выше факты требуют выявления взаимосвязи и схожести процессов управления органами предварительного следствия во всех формальных организованных социальных системах государственного типа, проведения глубокого анализа способов организационного обеспечения функции предварительного следствия и моделей организационного построения аппаратов управления её исполнителями, их всестороннего теоретического объяснения; формирования на этой основе единой терминологии и создания условий для объединения ведомственно разобщённых направлений в единую теорию, выработки научно-обоснованных рекомендаций для всех органов предварительного следствия и аппаратов управления ими в условиях стратегического курса на модернизацию правоохранительных органов государства, стремящегося к обеспечению безопасности и достойной жизни людей1. Степень разработанности темы исследования.
В сложном комплексе вопросов, относящихся к управлению органами предварительного следствия, наиболее разработанными в науке являются, во-первых, непосредственно связанные с правовым регулированием функции предварительного следствия, во-вторых, касающиеся процессуального положения руководителей органов предварительного следствия (прокурора и начальника следственного отдела) и реализуемого ими процессуального руководства (контроля).
Российские (Я.И. Баршев, В.П. Даневский, А.А. Квачевский, А.А. Ле-венстим, В.А. Линовский, Е.А. Пушкин, В.К. Случевский, И.Я. Фойницкий, Л.И. Фридрихе и другие), советские (А.И. Бастрыкин, А.П. Гуляев, И.М. Гуткин, СП. Ефимичев, Н.В. Жогин, A.M. Ларин, И.Ф. Крылов, А.И. Михайлов, В.А. Михайлов, А.Р. Ратинов, Р.Д. Рахунов, В.А. Стремовский, П.И. Тарасов-Родионов, Ф.Н. Фаткуллин, Н.А. Якубович и другие) и современные (А.А. Белавин, О.Л. Васильев, Б.Я. Гаврилов, В.Н. Григорьев, Л.Ф. Лазутина, А.В. Смирнов, И.А, Попов, Ю.А. Фролов и другие) учёные-процессуалисты видели предварительное следствие исключительно одной из правовых форм предварительного расследования. Наряду с этим, исследователи, в разное
Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России В.Путина // Российская газета. 2007.27 апреля.
5 время отстаивавшие самостоятельность функции предварительного следствия (Р.С. Абдрахманов, Ш.К. Вахитов, И.М. Гуткин, Ю.П. Ерёменко и другие), не представили в достаточной степени развёрнутого анализа её компонентов, характеризующих и отличающих её в своей совокупности от других направлений деятельности государства в системе уголовной юстиции.
Вместе с тем, функционирование органов предварительного следствия не исчерпывается проблемами только процессуальной деятельности, её правового оформления и регламентации. При управлении необходимо полностью охватить все аспекты деятельности объекта, согласовать действия всех исполнителей в процессе выполнения указанными органами своего общесоциального, государственного и ведомственного назначения,
Б.В. Асриевым, В.П. Ашитко, Д.А. Влезько, В.В. Кальницким, А.Л. Мешковым, П.И. Минюковым, В.М. Савицким, О.В. Химичевой и другими учёными изучалась только часть полномочий субъектов управления органами предварительного следствия, непосредственно связанная с их процессуальной деятельностью. Проблемы формирования, оформления и реализации субъектами управления управляющих воздействий в отношении иных направлений деятельности следственных органов оставались за пределами их научных интересов.
Результаты исследований криминалистами (Р.С. Белкиным, С.А. Ве-личкиным, И.С. Галкиным, В.И. Громовым, В.Д. Зеленским, А.К. Кавалиер-сом, Л.М. Карнесвой, В.И. Клгочанским, В.П, Лавровым, СИ. Цветковым и др.) вопросов организации работы с доказательствами и воздействия начальника следственного отдела на её эффективное осуществление повлияли на теоретическую разработку проблем управления органами, специализирующимися на выполнении функции предварительного следствия, создали предпосылки для развёрнутой классификации уровней организации их деятельности, теоретического разграничения понятий «организация» и «управление».
Попытка формирования комплексной теории организации следствен-ной работы предпринята Г.Ф. Горским . Однако, охват им множества разносторонних проблем исполнительской и управленческой деятельности в органах предварительного следствия, не позволил сформулировать понятие
Горский Г.Ф. Научные основы организации и деятельности следственного аппарата в СССР. - Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1970.
управления ими, раскрыть его дуалистическую сущность и содержание. В дальнейшем комплексный подход к изучению всех аспектов деятельности органов предварительного следствия и их руководителей проявился в совместных работах специалистов в области уголовного процесса, криминалистики, научной организации труда и управления3 и ряде монографических исследований (А.К. Гаврилов, Ю.А. Кукушкин, Ы.И. Кулагин).
Накопленные знания о закономерностях управления следственными органами в системе МВД были обобщены и логически систематизированы Н.И. Кулагиным в специфический отраслевой раздел теории управления органами внутренних дел . При сохранении ведомственной разобщённости органов предварительного следствия, следуя такой логике, необходимо развивать несколько отраслевых направлений, соответствующих количеству органов, включённых в разные формальные организованные социальные системы государственного типа. Это противоречит принципу единства государственной функции, возложенной на органы предварительного следствия и выполняемой ими в системе уголовной юстиции. На наш взгляд, ведомственная разобщённость этих органов, как результат управленческого решения первых лиц государства, не должна автоматически порождать такую же обособленность знаний о закономерностях управления ими.
Критерием, объединяющим научные исследования, разрозненно проводимые в ведомствах, в состав которых входят органы предварительного следствия, может стать функция предварительного следствия как самостоятельное направление деятельности государства в функциональной системе уголовной юстиции, выделяемой в социуме по признаку целевой направленности представленных в ней функций, реализуемых общественными и государственными институтами. Однако, большинство исследований системы уголовной юстиции (СВ. Боботов, СЕ. Вицин, К.Ф. Гуценко, Г.Г. Зуйков,
Научная организация управления и труда в следственном аппарате органов внутренних дел. - М., 1974; Организация работы следственного отдела. - М: Прокуратура СССР, ВИИПиРМПП, 1977; Организация работы следственного отдела (управления) МВД УВД. - М., ВНИИ МВД СССР, 1977; Организация расследования преступлений. Курс лекций. - М., 1977; Организация работы следственного подразделения ГОВД-РОВД: Учебное пособие / Под ред. НИ. Кулагина. - Волгоград, Ї 980; и другие.
4 Кулагин Н.И. Управление следственными аппаратами органов внутренних дел (функционально - структурный анализ). Дисс... д-ра юрид. наук. - Волгоград, Ї 989.
7 В.Н. Кудрявцев, Т.Г. Морщакова) проведены более 15 лет назад, из них единицы адаптированы к современным российским условиям (И.Б. Михайловская). В условиях проведения судебной и административной реформы требуется провести развёрнутый анализ признаков функции предварительного следствия, характеризующих и отличающих её в своей совокупности от других направлений деятельности государства в системе уголовной юстиции, исследовать виды её организационного обеспечения и модели построения аппаратов управления органами предварительного следствия.
Необходимость решения обозначенных выше проблем, современное состояние теории управления органами предварительного следствия, дискусси-онность её концептуальных положений предопределили выбор темы диссертационного исследования, его объект и предмет, гипотезу, цели, задачи и методы её проверки.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, характеризующих управление органами предварительного следствия как особую разновидность управления органами государства, специфика которого определяется отличительными чертами выполняемой ими предметной деятельности (функцией предварительного следствия в системе уголовной юстиции и иной деятельностью, осуществляемой органами предварительного следствия в составе различных формальных организованных социальных систем государственного типа (МВД, ФСКН, ФСБ, прокуратуре).
Предмет исследования - круг объективных закономерностей, обусловливающих сущность и содержание управления органами предварительного следствия, его теоретические и организационные основы, определяющие варианты организационного обеспечения функции предварительного следствия и модели построения аппаратов управления органами предварительного следствия.
В качестве гипотезы исследовании выдвигалось следующее научное предположение: единство сущности и содержания управления органами предварительного следствия во всех ведомствах обусловлено общностью выполняемой ими функции предварительного следствия, представляющей самостоятельное направление деятельности государства в системе уголовной юстиции, а выбор вида организационного обеспечения функции и соответствующего ему построения аппаратов управления определяются теоретическими взглядами на их основную функцию, её природу и предназначение в сие-
8 теме уголовной юстиции, возможность автономизации и самостоятельной реализации.
Цель и задачи исследования. Цель состоит в разработке основных положений теории управления органами предварительного следствия путём изучения и раскрытия его сущности, исследования его теоретических и организационных основ, формулирования основных понятий, представления развёрнутой научной характеристики видов управляющих воздействий, формируемых, оформляемых и реализуемых соответствующими субъектами управления; подготовке рекомендаций по совершенствованию их деятельности и организационного построения.
Достижение указанной цели осуществляется решением следующих задач исследования:
на основе анализа ранее высказанных точек зрения исследовать через призму согласованных интересов личности, общества и государства систему уголовной юстиции, представленную совокупностью выполняемых ею в обществе функций, показать роль и значение государства в ней через характеристику и взаимосвязь выполняемых им функций;
изучить функцию предварительного следствия как одно из направлений деятельности государства в системе уголовной юстиции;
раскрыть сущность и содержание управления органами предварительного следствия, дать понятие и характеристику видам управляющих воздействий на основе двойственной природы их служебной деятельности (процессуальной и непроцессуальной);
исследовать взаимосвязи каждого из существовавших взглядов на функцию предварительного следствия (вид судебной деятельности, прокурорское расследование или логическое продолжение оперативно-розыскной деятельности и дознания) с соответствующими им вариантами её организационного обеспечения, выявить присущие им особенности и тенденции; рассмотреть модели организационного построения и способы распределения функций управления органами предварительного следствия между различными субъектами в системе органов государства, в состав которых они входили и входят, показать изменения в статусе субъектов управления, уточнить научные понятия, отражающие рассматриваемые процессы;
на основе согласования целевых установок судебной и административной реформ сформулировать основные организационные аспекты концеп-
9 туальной модели централизованного федерального органа предварительного следствия и аппарата управления им; определить проблемы и обозначить основные требования к механизму выведения четырёх подсистем органов предварительного следствия из включающих их мега-систем и объединения их в один орган государства по принципу единства выполняемой ими функции в системе уголовной юстиции;
- разработать предложения по совершенствованию правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе управления органами предварительного следствия; предложить авторский вариант распределения функций управления между внутренними подразделениями аппаратов управления органами предварительного следствия и их согласованного выполнения при формировании, оформлении и реализации управляющих воздействий в отношении объектов управления; внести предложения по совершенствованию учебного процесса в высших учебных заведениях, переподготовки и повышения квалификации руководителей и сотрудников аппаратов управления органами предварительного следствия.
Объект, предмет и целевая направленность исследования обусловили его методологическую, теоретическую и эмпирическую основы.
Методологическая основа и методы исследования. Широкий спектр эмпирического и теоретического материала, привлечённого для проверки гипотезы и решения поставленных задач, предопределил комплексное применение к его выявлению, обобщению и изучению разнообразного научного инструментария, выработанного современной теорией научного познания процессов социального управления и правовых явлений в их многообразии и взаимосвязи. При проведении исследования применялись общие (анализа и синтеза, индукции и дедукции, моделирования) и специальные методы, а именно:
методы получения эмпирического материала (наблюдение, изучение документов, конкретно-социологические методы, личный опыт управления органами предварительного следствия на местном и региональном уровнях); системный подход для анализа полученного материала и системы уголовной юстиции, совокупности составляющих её функций, системы органов предварительного следствия и управления ими;
исторический и сравнительно-правовой методы изучения архивных материалов и правовых актов для выявления тенденций организационного
10 обеспечения функции предварительного следствия, построения и изменения статуса аппаратов управления органами предварительного следствия;
аксиоматический, гипотетико-дедуктивный, семантический методы для уяснения подходов и взглядов учёных, ранее обращавшихся к исследованию проблем управления органами предварительного следствия;
текстуальные и графические методы представления выводного знания для построения гармоничной системы полученных результатов.
Главным в достижении поставленной цели являлся переход от изучения управления одной системой органов предварительного следствия к их множеству в системе уголовной юстиции на протяжении всего периода их существования и функционирования.
Теоретическая основа диссертации. На основе существующей сопод-чинённости уровней знания об управлении обществом, государством, деятельностью его органов в различных сферах общества разработка теоретических основ управления органами предварительного следствия осуществлялась на базе исследований проблем социального (А.Н. Аверин, ЮЛ. Аверин, В.Г. Афанасьев, Е.М. Бабосов, В.З. Весёлый, Д.М. Гвишиани, В.Д. Граждан, В.Д. Малков, Б.З. Мильнер, И.М. Слепенков, Л.Н. Суворов, Ю.А. Тихомиров, Р.С. Хакимов, СМ. Хан и др.) и государственного (Г.В. Атаманчук, Л.И. Каск, Б,П. Курашвили, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Е.Старосцьяк, Ф.И. Шахма-лов, Г.С. Яковлев, Ц.А. Ямпольская и др.) управленая. Ведомственная разобщённость органов предварительного следствия потребовала привлечения достижений отраслевых теорий управления: органами внутренних дел (Б.С. Бушуев, В.Н. Золотарёв, А.П. Ипакян, А.П. Герасимов, В.Е. Караханов, А.Ф. Майдыков, В.Ф. Сухарев, Г.А. Туманов, И.Д. Шалахин, Е.Ф. Яськов и др.), органами федеральной службы безопасности (В.И. Махинин), органами прокуратуры (В.Г. Лебединский, С.Г. Новиков, А.И. Михайлов, В.П. Рябцев, А.Ф. Смирнов и др.).
Проверка выдвинутой гипотезы основана на всестороннем анализе теоретических моделей системы уголовной юстиции, изложенных в работах СВ. Боботова, СЕ. Вицина, К.Ф. Гуценко, Г.Г. Зуйкова, В.Н. Кудрявцева, И.Б. Михайловской, Т.Г. Морщаковой.
Обоснование самостоятельности функции предварительного следствия в системе уголовной юстиции построено на результатах изучения её правовой формы в теории уголовного процесса и специальных исследованиях мес-
та органов предварительного следствия в системе государства (Р.С. Абдрах-манов, Ш.К. Вахитов, И.М. Гуткин, Ю.П. Ерёменко, Н.В. Мишанина и другие).
Рассмотрение вариантов организационного обеспечения функции предварительного следствия построено на работах Ю.В. Деришева, А.А. Жидких, М.Г. Коротких, B.C. Ломова, Н.В. Ломова, AT. Мамонтова, А.А. Маручека, В.А.Михайлова, С.А. Невского, О.Ю. Олейника, В.П. Портнова, Д.О. Серова, Е.В. Сидоровой, М.М. Славина, Ю.В. Сорокиной, В.Ф. Статкуса, А.Н. Харитонова, В.Н. Чаплыгиной, В.В. Шимановского и других, исследовавших становление и развитие ОПС, изменение их статуса и места в государстве.
Изучение организационного построения аппаратов управления основано на всестороннем анализе и оценке результатов исследований Н.Н. Баранова, Г.Ф. Горского, А.В. Иванова, И.И. Колесникова, Н.И Кулагина, Г.Н. Мег-лицкого, А.А. Модогоева, Б.Я. Петелина и других представителей теории управления органами предварительного следствия.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют более 250 нормативных правовых актов, определявших статус исполнителей функции предварительного следствия и органов управления ими в Российской империи, РСФСР, СССР и Российской Федерации, характеризующих их организационно-структурное построение и направления деятельности; статистические данные о преступности в стране и о результатах работы всех органов предварительного следствия в период с 2000 по 2006 год, а также результаты проведённого автором анкетирования 428 сотрудников органов предварительного следствия в МВД России, ФСКН России и прокуратуре, из которых 44% имеют опыт управления органами предварительного следствия, а 165 являются действующими руководителями и сотрудниками аппаратов управления на федеральном (6%), окружном (3%), региональном (33%) и местном (58%) уровнях.
Научная новизна проведённого исследования заключается в попытке:
объединить знания об управлении органами предварительного следствия вне зависимости от их ведомственной принадлелености на основе комплексного изучения его теоретических и организационных основ;
ввести в научный оборот авторские определения основных понятий теории управления органами предварительного следствия - «управление органами предварительного следствия», «процессуальное управляющее воздей-
12 ствие», «непроцессуальное управляющее воздействие», «организационное обеспечение функции предварительного следствия», «организационная структура системы ОПС» и другие, совокупно составляющие основу её дуалистической концепции;
раскрыть сущность и содержание управления органами предварительного следствия, характеристики каждого вида управляющих воздействий;
представить авторскую классификацию моделей построения аппаратов управления органами предварительного следствия и обосновать их последовательную смену друг другом;
сформулировать основные организационные аспекты концептуальной модели централизованного федерального органа предварительного следствия и аппарата управления им и основные требования к механизму выведения четырёх подсистем органов предварительного следствия из включающих их мега-систем и объединения их в один орган государства по принципу единства выполняемой ими функции.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия «функция предварительного следствия», под которым понимается совокупность следственных и иных процессуальных действий и мер процессуального принуждения, разрешённых уголовно-процессуальным законом, определяющим условия, порядок и последовательность их применения, а также организационно-распорядительных, организационно-технических и иных дегіствіш, операций и мероприятий, выполнение которых с использованием ресурсов, методов и приёмов в отношении определённого социального объекта обеспечивает уполномоченными государством субъектами достижение социально-значимого результата - удовлетворения потребности в создании необходимых условий для реализации прав граждан на доступ к правосудию и снятия в каждом случае неопределённости о действительности события преступления, его составе, форме и степени вины его исполнителя (участников), выяснения других вопросов, способствующих правильному разрешению уголовных дел судом.
2. Двойственная природа повседневной служебной деятельности ОПС обусловливает дуалистическую сущность управления ими, выражающуюся в двух видах управляющих воздействий, реализуемых соответствующими субъектами управления: процессуальных и непроцессуальных по признаку
13 указания на правомерность их применения в УПК Российской Федерации или в иных законах и нормативных правовых актах, определяющих полномочия субъекта управления конкретного ведомства.
Авторское определение понятия «Управление органами предварительного следствия», под которым понимается научное, целенаправленное, организующее, систематически реализуемое на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, нормах морали, нравственности и организационной культуры и ограниченное ими по форме, объёму, содержанию, специфически выраженное и оформленное воздействие процессуального и (или) непроцессуального характера, реализуемое уполномоченными субъектами управления в отношении сотрудников, государственных служащих, работников, индивидуальных и институционально оформленных органов управления ими, а равно всей системы органов предварительного следствия в целях выполнения ею своего социального назначения, её развития и совершенствования.
Сила ограничительного влияния процессуальной самостоятельности следователя на содержание управляющих воздействий в целом в системе управления органами предварительного следствия ослабевает по мере удаления субъекта управления от лица, выполняющего функцию предварительного следствия (вертикалыю-структурный вектор ослабления), и по мере изменения соотношения содержания управляющих воздействий и функции предварительного следствия, как основного вида предметной деятельности объекта управления {горизонтально-функциональный вектор ослабления).
Существовавшие в истории России взгляды на функцию предварительного следствия (вид судебной деятельности, прокурорское расследование или логическое продолжение оперативно-розыскной деятельности и дознания) предопределяли варианты её организационного обеспечения, состав и виды служебной деятельности должностных лиц и органов, осуществляющих функцию предварительного следствия; встроенность объединяющей их формальной организации государственного типа в структуру и механизм государства, систему управления им; сущность и содержание процесса формирования, оформления и реализации всех видов управляющих воздействий в отношении и внутри такой организации, выбор модели организационного построения аппарата управления в ней.
14 6. Функции управления органами предварительного следствия в разные периоды возлагались на органы судебного надзора и органы судебного управления, на органы прокурорского надзора, аппараты управления соответствующими органами исполнительной ветви власти. Процесс автономиза-ции подсистемы органов предварительного следствия в мега-системах сопровождался появлением в ней собственных субъектов управления, расширением их компетенции и самостоятельности в решении вопросов деятельности подсистемы, иерархизацией и расширением управляющей подсистемы, структуризацией аппарата управления, основанными на дифференциации функций управления между их элементами.
7. В организационном построении аппаратов управления органами предварительного следствия последовательно сменяли друг друга следующие организационные модели распределения и обеспечения функций управления: 1) модель распределения отдельных функций управления между различными органами государства; 2) модель возложения функций управления на субъектов управления, возглавляющих организованные формальные социальные системы государственного типа, в состав которых входили исполнители функции предварительного следствия и объединяющие их подразделения (органы); 3) модель сосредоточения всех или большинства функций управления в руках непосредственного субъекта управления системой органов предварительного следствия и распределения таких функций между внутренними подразделениями аппарата управления ими.
8. В основу дифференциации аппаратов управления органами предварительного следствия положены объектовый (объектно-территориальный, объектно-видовой, объектно-проблемный) и предметный (предметно-видовой и предметно-субъектный) принципы.
9. Выявленные в ходе исследования ведомственные отличия в организационном построении органов предварительного следствия, правовом и социальном статусе их должностных лиц препятствуют в настоящее время варианту одномоментного выведения и объединения их в один орган государства по принципу единства выполняемой ими функции, образуют комплекс проблем, требующих решения в процессе их одновременного реформирования для приведения к единому или достаточно совпадающему образцу, отвечающему принципам их автономизации в составе формальных социальных систем государственного типа.
15 Теоретическая и практическая значимость проведённого исследования определяются, во-первых, вариантом решения задачи, имеющей существенное значение для теории управления органами предварительного следствия и заключающейся в объединении ведомственно разобщённых знаний путём введения в научный оборот определений основополагающих понятий теории, выделения и описания видов управляющих воздействий, реализуемых субъектами управления, классификации форм и моделей организационного построения органов предварительного следствия и аппаратов управления ими; во-вторых, совокупностью сформулированных в работе выводов и рекомендаций по изменению нормативных правовых актов, регулирующих процессы управления и реализации функции предварительного следствия, часть из которых уже была использована на практике при разработке управленческих решений и методических рекомендаций. Результаты исследования могут быть применены для совершенствования учебного процесса в образовательных учреждениях, а также при переподготовке и повышении квалификации сотрудников органов предварительного следствия.
Достоверность и обоснованность полученных результатов определяется привлечением для решения поставленных задач значительного по объёму и разнообразного по содержанию эмпирического и теоретического материала, правильным выбором и использованием многократно проверенных научных методов, соответствующих задачам и исследуемому материалу. Апробация и внедрение результатов исследования. Положения диссертации обсуждались на заседании кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления МВД России.
Результаты исследования изложены в выступлениях и тезисах докладов на международной («Уголовная и уголовно-исполнительная политика современной России: проблемы формирования и развития» (г. Вологда, 2006 г.), общероссийских («Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России» (г. Москва, 2004 г.); Вторых Державин-ских чтениях (г. Москва, 2006 г.) и межвузовских научно-практических конференциях («Фундаментальные и прикладные проблемы управления расследованием преступлений» (г. Москва, 2005 г.); «Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан» (г. Москва, 2006 г.) и семинарах («Современное состояние и перспективы развития теории управ-
ления органами внутренних дел» (г. Москва, 2005 г.), «Современные тенденции управления расследованием преступлений» (г. Москва, 2006 г.).
Основные научные результаты диссертационного исследования опубликованы в 7 научных работах общим объёмом 2,65 п.л., изложены в научных докладах на кафедре управления органами расследования преступлений Академии управления МВД России, использованы при подготовке нормативных правовых актов и решений руководства СУ при УВД по Вологодской области, разработке Программы подготовки руководителей органов предварительного следствия при УВД, ОВД городов и районов субъекта Российской Федерации, внедрённой в практическую деятельность ГСУ при МВД по Удмуртской Республике, подготовке методических рекомендаций ВНИИ МВД России по совершенствованию организации работы органов предварительного следствия при ГРОВД, используются в учебном процессе в Академии управления МВД России.
Структура работы обусловлена её предметом, целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы (506 источников) и приложений.
Система уголовной юстиции и роль в ней государства
Выбор путей преодоления ведомственных тенденций в развитии теории управления органами предварительного следствия предопределяет иной подход к моделированию нами части социальной действительности, подлежащей теоретическому осмыслению, выстраивание собственной совокупности соподчинённых систем и соответственно уже имеющихся и вновь получаемых теоретических знаний о ней. По нашему мнению, для ведомственно разобщённых органов предварительного следствия образованием наивысшего уровня (мега-системой) должна являться функциональная система уголовной юстиции, выделяемая из социальной реальности по признаку целевой направленности представленных в ней функций, реализуемых общественными и государственными институтами.
Слово «юстиция» происходит от латинских «Jus» и «Justus». Первым древние ученые обозначали сразу несколько социальных явлений: 1) право, справедливость; 2) писаное и неписаное право (совокупность законов и систему правил человеческого общежития); 3) власть; 4) суд, судилище. «Justus» определяло качества явления, процесса или факта: 1) справедливый, 2) добросовестный, 3) законный, 4) узаконенный, 5) основательный, 6) обоснованный и 7) убедительный. Такое разнообразие значений исходных для «justicia» понятий отражало многоаспектность правовой материи, издревле связанной с решением важнейших вопросов социального бытия, а также взгляды видных учёных и практиков того времени на государство и его органы, стиль и методы их деятельности, процесс отправления правосудия.
Этим объясняется и палитра взглядов древних юристов на разбираемое нами определение. В 1 в. до н.э. «justicia» означала благочестие (М. Tullius Cicero), в дальнейшем стала использоваться, прежде всего, для определения справедливости и правосудия (Q. Curtius Rufus, 1 в. до н.э.), права и совокупности законов (P. Annius Florus, 1 в. н.э.)1.
В отечественной и переводной иностранной этимологической , филологической3 и специализированной правовой энциклопедической литературе, отмечающей латинское происхождение слова при посредничестве французских, голландских, чешских и польских корней и относящей начало его употребления в русском языке к XVII веку, «юстиция» определяется как 1) сфера деятельности судебных учреждений, 2) судебное ведомство (система судебных учреждений), 3) совокупность государственных органов, осуществляющих судопроизводство4. Изредка, в зависимости от сферы и вида судопроизводства, различают уголовную, гражданскую, административную и другие виды юстиции5.
Термин «уголовная юстиция» в международных и межрегиональных нормативно-правовых актах6 используют для определения сферы деятельности международных и национальных органов и организаций, обеспечиваю щих защиту интересов обвиняемых и получение помощи адвоката, для обозначения системы государственных органов, ведущих борьбу с преступностью1. В ряде зарубежных стран приняты законы об уголовной юстиции (в 1964 г. - в Ирландии, в 1991 г. - в Великобритании ).
Понятие «Criminal Justice System», встречающееся в оригиналах документов ООН, толкуется в юридической литературе как «уголовное правосудие» или «уголовное судопроизводство»" . Мы не согласны с этой точкой зрения, т.к. в документах ООН этим понятием определяется система более крупного масштаба, чем совокупность органов, отправляющих правосудие или участвующих в производстве по уголовному делу. Так, обобщив данные 38 стран мира, ООН включила в состав «Criminal Justice Systems» сотрудников полиции, профессиональных и мировых судей, сотрудников органов прокуратуры, работников тюрем для совершеннолетних и несовершеннолетних заключенных (см. приложение 1).
Такой разброс содержательной характеристики разбираемой нами дефиниции в нормативных правовых актах и специальной литературе является закономерным и отражает современное состояние теоретической разработанности понятия «система уголовной юстиции». Весь массив доступных нам отечественных и переводных источников, в зависимости от степени специализации на проблехмах системы уголовной юстиции, мы классифицировали на две группы: 1) специализированная общетеоретическая, строго ориентированная: отечественная или зарубежная; 2) отдельные научные публикации по вопросам функционирования правоохранительных органов.
К одной из первых, известных нам специализированных работ следует отнести труд Ж.Беко. На основе изучения систем уголовной юстиции в Афинах, Риме, Галлии и Франции в период с 594г. до н.э. до середины XIX века, он, не ограничивая себя знакомством только с правилами уголовного судопроизводства, пришёл к выводам, с которыми мы полностью солидарны: 1) каждый тип организации уголовной юстиции есть неизбежный продукт исторического развития конкретного народа на определенном этапе; 2) все формы организации уголовной юстиции и разделения труда в ней между членами общества и органами государства вполне согласованы с политическим строем последнего, в чём-то его даже копируют; 3) развитие уголовной юстиции в обозримый им период шло регрессным путём: от наиболее демократических форм (суда гелиастов в Афинах) через аристократическую (суд претора в Риме) к абсолютно-монархической (суд президента); 4) развитие сопровождалось дроблением функций, их автономизацией, усложнением организационных форм их обеспечения1.
Предварительное следствие - функция государства в системе уголовной юстиции: понятие, основные черты и этапы развития
В системе уголовной юстиции среди прочих функций государства, осуществляемых специально уполномоченными им органами или должностными лицами, мы выделяем предварительное следствие, тесно связанное с другими его функциями, реализуемыми при уголовном судопроизводстве.
Под функцией традиционно понимается способ поведения, направление деятельности государства в конкретной сфере жизнедеятельности общества, в котором выражается его сущность, основные свойства и социальное назначение, цели и задачи, стоящие перед ним на современном этапе и достигаемые уполномоченными им лицами или органами путём реализации предос тавленных им полномочий специальными способами и методами с использованием доступных им средств и ресурсов . «Содержание функций показывает, что делает государство, чем занимаются его органы, какие вопросы они решают. Содержание функции не остаётся неизменным на всех этапах развития общества и государства» .
Полагаем, что в соответствии с избранной нами концепцией любая функция в системе уголовной юстиции появляется для удовлетворения определённой потребности, возникает постепенно, опираясь на обобщение и теоретическое переосмысление предыдущего опыта функционирования и выполнения системой своего предназначения, развивается под воздействием многочисленных объективных и субъективных факторов, уже существующих функций и реализующих их субъектов, положительных и негативных последствий практической реализации теоретических положений в организационном проектировании и строительстве, законотворчестве и в правоприменительной практике. Однако, на всём долгом пути своего развития, функция сохраняет своё сущностное начало, обретая в различные времена в рамках существующей системы уголовной юстиции соответствующие ей организационные и правовые формы. В качестве сущностного начала функции предварительного следствия мы понимаем очерченное границами формальных конструкций институтов уголовного и уголовно-процессуального права (состав преступления и предмет доказывания) познание объективной реальности научно-разработанными и разрешёнными законом средствами и методами, применяемыми определённым кругом субъектов в установленном им же порядке и последовательности при наличии строго определённых условий в целях снятия неопределённости о действительности преступления, выяснения формы и степени вины его исполнителя (участников), поиска ответов на другие вопросы, способствующие правильному разрешению уголовных дел судом.
Считаем, что методологически будет правильно различать две пары процессов, образованных объективными и субъективными факторами, а именно; I) возникновение потребности, её осмысление и поиск путей её удовлетворения и 2) степень удовлетворения потребности избранным сред ством и оценка средства на основании полученных результатов его применения. Социальная значимость функции предварительного следствия обусловлена необходимостью удовлетворения потребности в создании уполномоченными государством субъектами необходимых условий для реализации права граждан на доступ к правосудию и проведения при непосредственном участии сторон судебного разбирательства путём предоставления исчерпывающей информации о предмете доказывания, закрепления в соответствующей форме доказательств разрешёнными законом средствами и методами, формулирования предварительных выводов о юридических аспектах происшествия и действиях его участников. Результативность выполнения функции оценивается по её реальному вкладу в защиту прав и законных интересов человека и гражданина, общества и государства от преступлений, в реализацию принципа неотвратимости и индивидуализации наказания, восстановления социальной справедливости и возмещения потерпевшим ущерба.
Эти исходные положения использованы нами для оценки, во-первых, исторического опыта, во-вторых, норм, регламентирующих в той или иной степени функцию предварительного следствия, в-третьих, предложенных проектов и реализованных вариантов её организационного обеспечения, в-четвёртых, высказанных о ней мнений учёных и практиков.
Большинство теоретических представлений об этой функции государства традиционно формируется в учении о предварительном расследовании (следствии), составной части теории уголовного процесса . Достижением учения следует признать не только совершенствование совокупности правовых норм, регламентирующих предварительное следствие, но, прежде всего, и результаты анализа фактов объективной реальности, которые, во-первых, определяли настоятельную необходимость выделения из всей уголовно-процессуальной деятельности государства совокупности однородных, направленных к единой цели действий, служащих разрешению комплекса взаимосвязанных вопросов, во-вторых, содержали в себе причины, указывающие на истинное назначение и границы осуществления таких действий.
Организационное построение аппаратов управления органами предварительного следствия в соответствии с концепцией судебной деятельности
1. Вопрос организационного обеспечения функции предварительного следствия в 60-70 г.г. XIX века решался под влиянием объективных и субъективных факторов, совокупно оказавших существенное влияние на процесс разработки и внедрения проектов преобразования всей системы уголовной юстиции Российской империи.
По нашему мнению, в качестве факторов, определивших выбор варианта управленческого решения, выступили следующие: 1) многовековые традиции государственного управления и построения государственного аппарата; 2) предшествующий опыт реализации элементов, составивших содержание новой функции, и оценка эффективности ранее действовавших для них видов организационного обеспечения; 3) имеющийся опыт зарубежных стран; 4) требования практики и 5) необходимость вписать новый институт в существовавшую систему государственного управления; 6) реальные возможности государства обеспечить реализацию имеющихся проектов; 7) состояние разработанности и степень принятия реформаторами теоретических взглядов на решение проблемы; 8) степень осознания совокупности вышеназванных факторов реформаторами и их собственные воззрения на вариант решения проблемы в конкретно-исторических условиях России.
Большинство разработчиков проектов видели в функции предварительного следствия вид судебной деятельности1. Её исполнитель представлялся им обладателем того же набора признаков, что и судья (независимость, несменяемость, удалённость от административной власти), самостоятельным должностным лицом судебного ведомства, обладающим всей необходимой и достаточной полнотой власти при принятии большинства решений по вопросам, находящимся в его компетенции и встречающимся при единоличном исполнении им возложенных на него обязанностей в пределах закреплённого за ним участка уезда, города или части города (ст. 7 УСС, ст.ст.79, 264 УУС). Вследствие этого следователи не были объединены в специализированное подразделение, выступавшее структурной единицей конкретного суда или всей судебной системы, а представляли собой лишь одну из должностных категорий судебного ведомства, выполнявших на постоянной основе единообразные функции. С каждым из них суд имел индивидуальную связь. Значительно реже создавались проектные структуры из представителей нескольких государственных органов общеимперского, губернского или уездного уровня (следственные комиссии).
Вместе с тем, теоретическая модель функции и варианты её организационного обеспечения в результате действия объективных факторов подверглись корректировке и адаптации к условиям России. Имея многовековой опыт приказной организации государственного управления, действовавшей по принципу «кто управляет, тот и судит», Россия не могла одномоментно и сразу отказаться от него. Существенное влияние на ход реформ оказывала ограниченность финансовых средств.
В связи с этими причинами нормативные правовые акты, принятые 8 июня 1860 г. и 20 ноября 1864 г., вводились в действие не повсеместно и неравномерно, нередко с отступлениями от первоначальных норм, с учётом первого опыта их практической реализации, ситуации, складывающейся в стране и конкретном регионе, вновь разрабатываемых проектов реформирования системы уголовной юстиции. Все административно-территориальные образования России в период проведения реформы подразделялись на 3 категории: 1) губернии (области), в которых Судебные уставы 1864 г. были введены в полном объёме; 2) территории, на которых мировые установления были введены отдельно от общих1; 3) губернии (области), в которых не были введены ни общие, ни мировые судебные установления . Состав последних двух категорий постоянно сокращался. Правовая основа проводимой реформы дополнялась новыми указами Императора, Высочайше утверждёнными мнениями Государственного Совета, решениями Департаментов Правительствующего Сената, циркулярами и разъяснениями Министерства юстиции. В результате к концу XIX века в России существовало 12 различных су-доустройственных и судопроизводственных порядков, действовавших нередко на одной территории в различных сочетаниях .
Все вышеотмеченные факторы оказали непосредственное влияние на организационное построение судебного и иных ведомств, выполнение ими функции предварительного следствия, возложенной на них специально или в составе других обязанностей.
С учётом этого мы предлагаем классифицировать всех субъектов осуществления функции предварительного следствия в рассматриваемый период на 1) основных (постоянных и временных), 2) специальных (выполнявших функцию только по уголовным делам о некоторых родах преступлений или преступлениях, совершённых определёнными лицами или в определённых местах (местностях), 3) исключительных (выполнявших функцию в порядке исключения из установленных правил).
Формы организационного построения органов предварительного следствия и аппаратов управления ими в системе прокуратуры
Кроме того, после 1864 года к данной категории субъектов стали относиться: 1) временные судебные следователи при окружных судах, период деятельности которых специально определялся при их учреждении5; 2) кандидаты на должности по судебному ведомству, командированные для выполнения функции предварительного следствия (ст.415 УСУ). С 24 декабря 1891 г. их круг был ограничен старшими кандидатами, а с 7 января 1906 г. в качестве временной меры дополнен наиболее опытными младшими кандидатами6; 3) члены окружных судов в случае необходимости производства предварительного следствия по отдельным возникающим в их округе уголовным делам .
Участковый принцип распределения обязанностей, как единственное основание организационной структуры нового института, подвергся критике , а объективные условия проводимых реформ, характер и количество совершаемых преступлений потребовали поиска новых форм организационного обеспечения функции предварительного следствия, изменения подчинённости судебных следователей, принципов их специализации.
Проработка вопроса об учреждении при каждом окружном суде нескольких следователей без определённых участков для производства важных следствий или оказания помощи участковым судебным следователям2, завершилась тем, что 11 мая 1870 г. Министр юстиции получил право, не изменяя штатов, назначать одного, а с 16 июня 1912 г. и нескольких участковых судебных следователей для производства следствий по важнейшим делам3 на территории соответствующего окружного суда или же командировать их из округа одной судебной палаты в округ другой с той же целью4.
Вместо использования проектной структуры (следственной комиссии из представителей различных министерств) для производства предварительного следствия по уголовным делам о подделке и сбыте фальшивых государственных бумаг, 30 октября 1867 г. при столичных окружных судах сверх штата участковых судебных следователей были учреждены особые временные5, а с 1 ноября 1875 г.6 - постоянные судебные следователи (по одному в каждый суд) для производства следствий но особенно важным делам. 9 февраля 1882 г. при С.Петербургском окружном суде была введена вторая должность судебного следователя по особо важным делам . В результате со бытии 1905 года 19 судебных следователей по особо важным делам были распределены по 14 крупным городам1. Это опровергает мнение С.А. Невского об учреждении в 1875 г. таких должностей в иных окружных судах2. При шести окружных судах в Закавказье для производства следствий по наиболее важным делам состояло по 2 следователя и при каждом из них по 1 переводчику . Только Екатеринодарский окружной суд мог сам назначать одного из состоящих в его округе судебных следователей для производства особо важных следствий в Черноморской губернии4.
Помимо введения новых и временных должностей, было реализовано ещё одно управленческое решение, изменившее участковый принцип организационного построения и фактически объединившее всех судебных следователей при С.Петербургском окружном суде в одно подразделение, порядок деятельности которого определялся судом. С 8 марта 1871 года они стали выполнять свои обязанности на всём пространстве города .
К специальным субъектам мы отнесли должностных лиц и органы, осуществлявших функцию предварительного следствия только по некоторым родам преступлений или преступлениям, совершённым определёнными лицами или в определённых местах (местностях), а именно: 1) особых чиновников по делам о конокрадстве, корчемстве и других преступлениях6; 2) чиновников, назначенных начальством обвиняемого по уголовным делам о преступлениях должности (следственным делам) ;
Похожие диссертации на Управление органами предварительного следствия в России
