Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Органы предварительного расследования как организационная система: понятие, структура, эволюция и перспективы развития 12
1.1. Органы предварительного расследования как организационная система: понятие, структура и особенности функционирования 12
1.2. Становление органов предварительного расследования как системы 29
1.3. Система органов предварительного расследования в советский и постсоветский период и перспективы ее развития 44
Глава 2. Управление системой взаимодействия органов предварительного следствия и дознания 72
2.1. Уголовно-процессуальное управление - особый вид социального управления в правоохранительных органах 72
2.2. Взаимодействие в системе органов предварительного расследования: понятие и содержание 92
2.3. Принципы и условия взаимодействия в системе органов предварительного расследования 106
Глава 3. Процессуальные и организационные формы взаимодействия органов предварительного следствия и дознания и особенности их реализации на досудебных стадиях уголовного процесса 126
3.1. Процессуальные формы взаимодействия органов предварительного следствия и дознания 126
3.2. Организационные формы взаимодействия органов предварительного следствия и дознания 146
3.3. Особенности взаимодействия органов предварительного следствия и дознания на досудебных стадиях уголовного судопроизводства 167
Заключение 180
Список использованной литературы 189
Приложения
- Органы предварительного расследования как организационная система: понятие, структура и особенности функционирования
- Становление органов предварительного расследования как системы
- Уголовно-процессуальное управление - особый вид социального управления в правоохранительных органах
- Процессуальные формы взаимодействия органов предварительного следствия и дознания
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях реформирования правоохранительной системы особую значимость приобретают задачи более четкого и рационального построения ее структуры, совершенствование управления в ней. Это в полной мере относится к системе органов предварительного следствия и дознания, о необходимости реорганизации которых с учетом потребностей обеспечения общественной безопасности и правопорядка в современных условиях говорят уже достаточно давно, предлагая различные модели их организации и взаимодействия. Некоторые из них реализуются и на практике, однако это не всегда приводит к ожидаемым результатам, что обусловлено целым рядом причин: несколько пренебрежительным отношением к положительному опыту и ошибкам предыдущих реформаторов системы органов предварительного расследования, отсутствием научно обоснованных подходов к ее построению, недостаточным материально-техническим обеспечением, существенно затягивающим процесс реорганизации этой непростой по внутренней структуре и выполняемым функциям системы.
Было бы неверно считать, что рассматриваемая проблема носит чисто умозрительный характер и представляет лишь поле для теоретических изысканий. От продуманности построения этой системы, качества управления зависит и эффективность деятельности данных органов, успешное решение стоящих перед ними задач по раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений. Серьезную проблему при этом представляет требование непрерывности функционирования этой системы: ее нельзя вычленить на период реформирования из состава правоохранительных органов, переключить на решение сугубо управленческих задач, связанных с изменением внутренней структуры, массовой перестановкой кадров и пр. Все это требует взвешенного научного подхода к решению поставленных задач с позиций теории управления.
Это тем более актуально в свете проводимой в стране административной реформы, призванной сформировать эффективную систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, где чрезвычайно важно определить место правоохранительных органов в целом и органов предварительного следствия и дознания в частности. Ключевыми вопросами, безусловно, являются целесообразность централизации или, напротив, «распыления» следственного аппарата, а также организационно-правовое обеспечение межведомственного и внутриведомственного взаимодействия.
Действительно, совершенствование взаимодействия между органами предварительного следствия и дознания на разных стадиях досудебного производства при расследовании различных категорий дел является одной из основных целей управления, огромное значение которого трудно переоценить. Именно грамотное управление позволяет правильно организовать взаимодействие, выбрать необходимые формы его осуществления и реализовать его в полной мере с учетом специфических возможностей участвующих в нем сторон. Так, по данным нашего исследования, лишь 4 % опрошенных нами следователей не испытывают сложностей при взаимодействии с органами дознания, 61% - сталкиваются с ними время от времени, а 33 % -достаточно часто. Около 90 % сотрудников оценивают уровень его организации как недостаточно высокий (54 %) или даже низкий (46 %). Указанными обстоятельствами и обусловлен наш научный интерес к управленческим аспектам взаимодействия органов предварительного следствия и дознания.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. Вопросы организации управления в условиях проводимой административной реформы становятся все более актуальными, что делает исключительно значимыми соответствующие исследования как общетеоретического, так и прикладного характера. Взаимодействие органов следствия и дознания нередко является предметом специальных научных исследований (М.Ю. Бекетов, А.П. Дербенев, Л.С. Каплан, С.Д. Оспанов, Т.А. Паутова, Л.П. Плеснева, А.Ю. Чайка, А.А. Чувилев и др.), в том числе по его отдельным организационным формам (СВ. Бажанов, Д.И. Бедняков, Д.А. Влезько, И.Ф. Герасимов, А.П. Дербенев, А.Я. Дубинский, А.В. Жаглин, В.К. Зникин, Г.А. Кокурин, А.И. Михайлов, М.Н. Никитин, А. М. Подопрелов, Л.Д. Самыгин, М.П. Тутерман, Ю.Д. Федоров, Ю.И. Шостак и др.).
Однако далеко не все авторы затрагивают управленческие аспекты такого взаимодействия, не в полной мере учитывается и свойство системности, присущее построению органов предварительного расследования. Кроме того, некоторые ограничиваются анализом возникающих проблем лишь применительно к системе органов внутренних дел. Это, с одной стороны, оправданно, поскольку им подследственно большинство уголовных дел, но, с другой стороны, не позволяет в полной мере осветить вопросы межведомственного взаимодействия.
Немало работ посвящено непосредственно проблемам управления в правоохранительных органах, и прежде всего в системе органов внутренних дел (Н.И. Кулагин, Г.А. Матусовский, В.Н. Сущенко, В.П. Хомколов и др.). Вместе с тем управленческие аспекты проблемы совершенствования взаимодействия органов предварительного расследования, которые рассматривались бы в качестве динамически развивающейся системы, не нашли в них должного отражения. Кроме того, необходимо учитывать, что большинство из указанных исследований опиралось на советское уголовно-процессуальное законодательство.
Общетеоретические начала управления позволяют в силу междисциплинарных связей обращаться к трудам ученых, рассматривающих его организацию в других сферах правоохранительной деятельности (А.А. Аксенов, Г.В. Атаманчук, Н.С. Артемьев, Н.П. Барабанов, Б.Б. Казак, В.Д. Малков, В.Е. Южанин и др.), что значительно обогащает теоретическую базу исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу организации и осуществления взаимодействия между органами предварительного следствия и дознания в процессе расследования преступлений.
Предмет исследования образуют правовые и организационные виды взаимодействия органов предварительного следствия и дознания.
Цель диссертационного исследования заключается в теоретическом обобщении и научном осмыслении управленческих аспектов взаимодействия органов предварительного следствия и дознания, организационных и процессуальных форм его реализации, принципов и условий его осуществления.
Достижению поставленной цели будет способствовать решение следующих задач:
1. Рассмотрение органов предварительного расследования как организационной системы в процессе ее эволюции, нашедшем свое отражение в нормативных правовых актах.
2. Выделение в качестве особого вида социального управления в правоохранительных органах уголовно-процессуального управления и определение его отличительных особенностей.
3. Определение места и значения взаимодействия в системе органов предварительного расследования, раскрытие правовых и организационных основ его осуществления.
4. Раскрытие принципов и условий взаимодействия в системе органов предварительного расследования.
5. Рассмотрение процессуальных и организационных форм взаимодействия органов следствия и дознания и особенностей их реализации на досудебных стадиях уголовного процесса.
6. Разработка законопроекта о внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части, касающейся нормативного закрепления взаимодействия органов предварительного следствия и дознания, а также проекта Положения о Федеральной службе расследования.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют общенаучные методы, среди которых особое значение придается ис пользованию методов, характерных для системного, сравнительно-правового и формально-логического подходов. В необходимых случаях автор обращался к некоторым методам конкретно-социологических исследований. В работе был также реализован конкретно-исторический подход к анализу проблем взаимодействия органов предварительного следствия и дознания.
Теоретической основой исследования послужили научные труды в области теории организации, управления в сфере правоохранительной деятельности, уголовного процесса, истории отечественного государства и права, истории правоохранительных органов, а также теоретические и прикладные разработки по смежным проблемам.
Диссертант основывается на нормах уголовно-процессуального законодательства России и ряда зарубежных стран, а также ведомственных нормативно-правовых актов, определяющих структуру органов предварительного расследования, организацию взаимодействия между ними, включая процессуальные и организационные формы его осуществления. Широко использовался и нормативный материал дореволюционного и советского периода, который позволил проследить становление органов предварительного следствия и дознания как организационной системы.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования составили материалы, полученные в результате анкетирования 286 следователей и сотрудников органов дознания Рязанской, Владимирской, Ивановской, Пензенской, Тульской и Томской областей. В целях анализа процессуальных и организационных форм взаимодействия были изучены материалы 120-ти архивных и находящихся в производстве уголовных дел на территории Московской и Рязанской областей. Диссертантом также был учтен собственный опыт работы в органах предварительного следствия.
Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в определении теоретических подходов к управленческим аспектам взаимодействия органов предварительного следствия и дознания на основе системного анализа их деятельности. Это исследование представляет собой одну из первых работ, затрагивающих данную проблему с позиции управления и раскрывающих ее в ретроспективе.
В нем впервые с позиций системного подхода раскрыта эволюция органов предварительного следствия и дознания и обозначены перспективы их дальнейшего развития, в том числе в части определения места следственного аппарата в правоохранительной системе и повышения эффективности взаимодействия органов следствия и дознания в процессе раскрытия и расследования преступлений.
Сформулировано понятие уголовно-процессуального управления как одного из видов социального управления, раскрыты его характеристики и значение для организации взаимодействия органов предварительного следствия и дознания, дана всесторонняя характеристика правовых и организационных основ, правовых и организационных принципов, правовых, организационно-тактических и психологических условий их взаимодействия.
Разработаны конкретные предложения по совершенствованию его правового обеспечения, которые нашли свое отражение в проектах соответствующей главы Уголовно-процессуального кодекса и Положения о Федеральной службе расследования, представленных в приложении и теоретически обоснованных в ходе проведенного исследования.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется прежде всего разработкой научно обоснованных подходов к решению проблем взаимодействия в условиях реформирования следственного аппарата, предложениями по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства, направленными на развитие теории управления в правоохранительных органах и уголовного процесса, а также деятельности правоохранительных органов на основе выводов и рекомендаций, сформулированных автором при рассмотрении вопросов теории и анализе деятельности органов следствия и дознания.
Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут явиться основой для проведения дальнейших научных исследований по про блемам управления взаимодействием органов предварительного следствия и дознания. Кроме того, они могут использоваться при изучении таких дисциплин, как «Уголовно-процессуальное право», «Управление в органах внутренних дел», спецкурсов «Предварительное следствие» и «Дознание в органах внутренних дел».
Положения, выносимые на защиту:
1. Органы предварительного расследования относятся к классу искусственных систем, спроектированных и созданных человеком в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. По уровню своей организации это система высшей степени сложности, которой присуще множество разнородных компонентов, каждый из которых, в свою очередь, представляет собой сложную систему, демонстрирующую избирательное и нормативно определенное взаимодействие с внутренней и внешней средой.
2. На современном этапе целесообразным представляется создание единого следственного аппарата - Федеральной службы расследования, если при этом будет продуман и нормативно закреплен порядок взаимодействия с органами дознания, за которыми следует оставить осуществление оперативно-розыскной деятельности. Эту службу следует подчинить Правительству Российской Федерации во избежание обвинений в укреплении силового блока в случае подчинения ее Президенту Российской Федерации, усиления обвинительного уклона при отнесении ее в ведение Генеральной прокуратуры Российской Федерации и искажения роли суда в уголовном процессе в случае включения ее в судебную систему.
3. Применительно к организации взаимодействия можно говорить об уголовно-процессуальном управлении, которое представляет собой особый вид социального управления в правоохранительных органах, позволяющий поддерживать систему органов предварительного расследования в заданных параметрах, обеспечивает их согласованное взаимодействие в целях быстро 10 го и полного раскрытия преступлений, изобличения виновных и обеспечения правильного применения закона. Практическое значение выделения данной категории заключается в более четком определении субъектов и объектов управления, связей между ними, и на этой основе научной организации взаимодействия между органами предварительного следствия и дознания.
4. Специфика уголовно-процессуального управления заключается в необходимости обеспечения при принятии управленческих решений, процессуальной самостоятельности следователей; некотором ограничении свободы выбора управленческого решения по вопросам организации предварительного расследования ввиду обязательности выполнения указаний прокурора; жесткой регламентации полномочий соответствующих органов и их сотрудников.
5. Взаимодействие органов следствия и дознания выступает как связующий элемент системы органов предварительного расследования и может рассматриваться как основанное на сотрудничестве не подчиненных друг другу органов, действующих согласованно, целенаправленно и целесообразно, сочетая применяемые ими средства и способы в целях предупреждения, раскрытия и расследования преступлений.
6. Взаимодействие осуществляется в процессуальных и организационных формах. Под процессуальной формой взаимодействия следует понимать совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата - получения и проверки доказательств, розыска и ареста подозреваемого (обвиняемого) и др. Организационные формы взаимодействия представляют собой конкретные способы связи между следователем и органом дознания, обеспечивающие их согласованное участие в уголовном судопроизводстве.
7. Взаимодействие органов предварительного расследования нуждается в более четком правовом регулировании, которое должно быть представлено на нескольких уровнях:
1) отдельной главы Уголовно-процессуального кодекса, где следовало бы сформировать такие статьи, как «Организация взаимодействия органов предварительного следствия и дознания», «Поручения следователя», «Оказание содействия следователю при производстве отдельных следственных действий», «Следственно-оперативная группа», текст которых приводится нами в приложении;
2) соглашения Федеральной службы расследования либо соответственно МВД РФ, ФСБ РФ, Генеральной прокуратуры, Федеральной службы по контролю за незаконным оборотом наркотиков с федеральными органами исполнительной власти, опыт разработки и практического применения которых уже имеется в других органах исполнительной власти;
3) инструкций по организации и осуществлению взаимодействия, которые конкретизировали бы механизм взаимодействия, определяя условия, формы и порядок его осуществления.
Апробация результатов исследования и внедрение их в практику. Основные теоретические выводы, практические предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в шести научных статьях автора и были озвучены в выступлениях на научно-практических конференциях в г. Москве в 2004 и 2005 г.г.
Результаты исследования используются в учебном процессе Академии права и управления Минюста России, Рязанского филиала Московского университета МВД а также в практической деятельности Следственного управления при УВД Рязанской области и Следственного управления при УВД Пензенской области.
Структура и объем работы. Структура диссертации, ее содержание определяются объемом, предметом, целью, задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Органы предварительного расследования как организационная система: понятие, структура и особенности функционирования
Проблема системности приобретает ныне не только материальное, но и практическое значение, что отчетливо демонстрирует организация управления, эффективность которого зависит от интегрированного восприятия всех входящих в нее элементов, а также правильного подхода к организации взаимодействия между ними. Только такой подход позволит обеспечить успешность функционирования системы в целом.
Надо сказать, что в науке бытует множество определений понятия "система". В одних случаях внимание в большей степени акцентируется на структурной организации систем, в других - на функциональных компонентах, определении соотношения силы связи ее элементов между собой и с внешней средой. Так, Б.З. Мильнер, рассматривает «систему» как набор взаимосвязанных и взаимозависимых частей, составленных в таком порядке, который позволяет воспроизвести целое1. Такое толкование близко к этимологическому значению слова «система», в переводе с греческого обозначающего «составленное из частей, соединенное», но не позволяет раскрыть всех его сущностных признаков. На это указывают и сторонники функционального подхода, отмечая, что «целостная система - это такая система, в которой внутренние связи частей между собой являются преобладающими по отношению к движению этих частей к внешнему воздействию на них».2
Более удачным нам представляется подход, предложенный А.Н. Аверьяновым, который определил систему как «отграниченное множество взаимодействующих элементов», указав на ее организационную обособленность, внутреннюю структуру и характер связи между входящими в нее элементами. Между тем, семантическое поле рассматриваемого понятия включает термины «целое», «организация», «элемент», «структура» и др.
Категория «целое» предстает как новое состояние системы, означающее ее завершенность. Последняя может выступать характеристикой системы даже вырванной их процесса, чего нельзя сказать о понятии «организация», которая изначально рассматривается как направленный процесс упорядочивания элементов, выступая как особая форма связи между ними, указывающая на восходящую стадию развития системы, обеспечивающей движе-ние составляющих ее элементов к единой цели . Именно подобный подход, характеризующий организацию с точки зрения ее административных и технократических функций, ориентации на власть3 с большей степени отвечает особенностям системы органов предварительного следствия и дознания, нежели понятие организации как некоего организованного сообщества.
Организация характеризует и состояние системы, степень ее зрелости и самопроявления ее элементов, особенности их взаимодействия и пр., во многом обусловленные эффективностью управления. Высокая организованность входящих в систему элементов служит своеобразной матрицей, на основе которой происходит становление системы1. Одним словом, чем продуктивнее деятельность отдельных органов следствия и дознания, тем сильнее система в целом.
Система в свою очередь воздействует на элементы, поднимая степень их организации на более высокий уровень. В рассматриваемой нами системе это становится возможным, благодаря организации обобщения и распространения следственной практики, а также централизованному управляющему воздействию МВД РФ, которое уполномочено решать структурные и кадровые вопросы.
Понятие «система» теснейшим образом связано с понятием «структура», которое отражает форму расположения элементов и характер взаимодействия их сторон и свойств. В этом смысле структура органов предварительного следствия и дознания, как и большинства социальных систем, характеризуется многоуровневостью построения ее элементов, каждый из которых в свою очередь представляет собой сложную систему, демонстрирующую избирательное и нормативно определенное взаимодействие с внутренней и внешней средой.
Действительно, каждый элемент системы является в то же время системой низшего порядка или уровня, в силу чего каждая из существующих систем «может быть представлена как ряд элементов с нарастанием или убыванием какого-либо свойства и поделена по этому свойству на противоположности ...простые и сложные элементы»2. Причем простота и сложность их относительна, имеет значение при сравнении элементов друг с другом. Деление их на простые и сложные представляет в каждом конкретном случае как господство и подчинение, реактивность и инертность, консервативность и активность, независимость и зависимость, основное и второстепенное и т.д., за которым скрывается деление системы.
Интересно, что УПК РФ понятием «система» вообще не оперирует. Анализ же законов, определяющих статус правоохранительных органов, показывает, что их система раскрывалась3 и раскрывается1 преимущественно через описание составляющих ее элементов. В некоторых случаях законодатель дает дополнительную характеристику системы, отмечая ее единство,2 централизованный характер,3 наличие иерархии и подчиненности4, которые в теории систем рассматриваются как факторы системности.
Единство, тождество целого и частей проявляется в том, что сами по себе, вне взаимной связи, отношений друг к другу они не существуют5. А централизация, иерархия и подчиненность выступают как характеристики этой взаимной связи. Централизованность данной системы проявляется, прежде всего, в подчиненности функций всех подсистем единой цели, наличии определенного центра управления (МВД России, ФСБ РФ, ФТС РФ), который устанавливает единые требования к организации следствия и дознания, осуществляет ведомственный контроль, решает кадровые вопросы и пр.
Иерархичность является результатом повышения уровня ее организации и выражается в расположении соответствующих подсистем в порядке от высшего к низшему. Следует заметить, что установившаяся иерархия обусловлена несколькими факторами: федеративным устройством государства, в силу чего образуются управления внутренних дел по субъекту РФ, управления (отделы) ФСБ по субъекту РФ, региональные таможенные управления; проводимой политикой, направленной на централизацию власти, что обусловило появление соответствующих подразделений в федеральных округах.
Подчиненность же выступает как основа взаимоотношений в системе органов предварительного расследования, где вышестоящие органы и должностные лица вправе давать обязательные для исполнения предписания1, а также отменять противоречащие Конституции РФ, законодательным и иным нормативным правовым актам РФ, нормативным правовым актам МВД России решения должностных лиц МВД России, органов, подразделений и организаций системы МВД России, а также ФТС России, если иной порядок от-мены таких решений не установлен федеральным законом .
Становление органов предварительного расследования как системы
Решение вопроса о повышении эффективности функционирования системы органов предварительного расследования, определение основных направлений ее реформирования невозможно без анализа истории ее развития, которому, к сожалению, уделяется недостаточно внимания. Не отрицая ценности исследований в этой области , отметим, что они не затрагивали развитие органов предварительного расследования как системы. Между тем, как и любая организационная структура, она подчиняется общим закономерностям развития, в силу чего в ее жизненном цикле можно проследить этапы создания, роста, зрелости и упадка, за которыми следует либо полный распад организации либо возрождение ее в новом качестве. Нельзя не отметить и то, что значительно большее внимание уделялось истории полиции.
Вообще до 1860 г. говорить о существовании какой-либо системы органов предварительного расследования не представляется возможным по ряду причин. Во-первых, уголовный процесс в России по большинству дел долгое время носил обвинительный характер: инициатива осуществления уголовного преследования и обязанность доказывания целиком ложилась на потерпевшего, у которого досудебные отношения с предполагаемым ответчиком складывались форме «свода» или «гонения следа». Причем только в некоторых случаях свод являлся чем-то средним между «предварительным следст-вием» и начальной стадией судебного рассмотрения . Бесспорным является существование некоторых форм следственного процесса по делам о преступлениях против княжеской власти. Однако нельзя не учитывать, что князья и их агенты не только вели следствие, но и сами судили.
Надо сказать, что отсутствие четкого организационного разделения следствия и суда надолго стало отличительной чертой русского уголовного процесса. Это вторая причина, по которой мы не можем говорить о более раннем периоде становления системы органов предварительного расследования. Попытки создания соответствующих учреждений предпринимались неоднократно. Это было обусловлено, прежде всего, укреплением основ розыскного (инквизиционного) процесса, впервые закрепленного в губных грамотах. В частности, Губная Белозерская грамота 1539 г. определяла порядок создания в уезде выборного органа из детей боярских, которым следовало дать старост, десятских и крестьян для борьбы с «лихими людьми». В ней же был определен порядок взаимодействия с губными избами других городов и волостей, если соучастники преступления находились за пределами Белозерского уезда. На основании направленных им губных грамот они обязаны были начать следствие, найти и наказать преступников. При этом указывалось на срочность данной переписки: «Ал обсылалися б естя о тех делех меж собя неизмешкая»1.
Создавались и центральные органов, на которые помимо прочего возлагался контроль за деятельностью губных старост, целовальников, земских изб и пр. Сначала эти функции были возложены на Разбойную избу, затем на Разбойный (с 1683 г. - Сыскной) и Земский приказы. Более отчетливо взаимосвязь этих органов и служб проявилась с принятием Новоуказных статей 1669 г. о татебных, разбойных и убийственных делах, где была установлена подчиненность губных старост представителям центральной власти - сыщикам, которые и приводили их отныне к присяге. В юрисдикцию сыщиков входило расследование «татиных» и разбойных дел, а также преступлений, совершенных губными старостами и дьячками, и вынесение приговора.
Должности губных старост и сыщиков были упразднены указом Петра I от 10 марта 1702 г., а дела, им подведомственные, было предписано ведать воеводам с дворянами, выбранными для этого помещиками и вотчинниками1. С точки зрения управления это был шаг назад, открывавший огромные возможности для злоупотреблений.
Впрочем, эта сфера деятельности вскоре стала предметом пристального внимания и подверглась значительному реформированию. Так, из отдельных поручений Петра I, дававшихся приближенным к нему лицам, в Петербурге сложилась Тайных розыскных дел канцелярия . Однако в этот период не только не существовало единого следственного и полицейского аппарата, но и не было создано правовых основ их взаимодействия между собой. Исключение, пожалуй, составили Именной Указ от 22 июля 1730 г., который возлагал на Полицмейстерскую Канцелярию, записав пойманных разбойников, отсылать их в Сыскной Приказ, который был призван «ведать татиные, разбойные и убияственные дела»3.
Созданная при Петре I регулярная полиция, организационно обособленная от сыска и выведенная из-под надзора суда, получила исключительно широкие полномочия по ведению следствия и исполнению некоторых видов наказаний. Указом от 25 мая 1718 г., утвердившим должность Генерал полицмейстера, непосредственно подчинявшегося Императору, на нее помимо прочего возлагалась обязанность «се подозрительные дома ... досматривать, дабы все мерзости, от чего всякое зло и лихо происходит, были испровергну-ты»; «когда на рынках и улицах случатся какие драки, и таких людей имать и отсылать к их надлежащему суду с их допросами и делом»; «всех гулящих людей и слоняющихся людей ...хватать и допрашивать»; «также накрепко смотреть приезжих, какие люди» . Однако первоначально компетенция Генерал-полицмейстера ограничивалась Петербургом. Лишь в 20-30-х годах XVIII в. полицмейстерские конторы начали появляться в губернских городах, но зачастую их функции возлагались на органы местного самоуправления, несмотря на принятие 23 апреля 1733 г. Высочайшей резолюции «Об учреждении полиции в городах» . Поэтому к данному вопросу власти возвращались неоднократно3.
Наряду с этим предпринимались попытки более четко определить внутреннюю структуру органов полиции по функциональному признаку, выделив в ней розыскные подразделения. Так, согласно Именному указу от 1 мая 1746 г. в Санкт-Петербурге при полиции учреждается особая Экспедиция для розысков по делам воров и разбойников . В 1763 г. она становится самостоятельным учреждением, подчиненным Юстиц-коллегии5. Была осознана и необходимость централизованного управления, следствием чего было учреждение должности Главного Директора над всеми Полициями6.
Уголовно-процессуальное управление - особый вид социального управления в правоохранительных органах
Функционирование сложных динамических систем, к которым отно сятся органы предварительного расследования, основано на смешанных ви дах социального управления, которые выступают как непременное условие их существования и в зависимости от стоящих перед субъектом управления задач могут действовать в различных комбинациях. Как справедливо отмеча ется в литературе, «вне управления невозможно выполнение поставленных целей и задач, получение намеченного результата, преобладают стихийные и дезорганизационные процессы, происходит разрушение социальных, государственных связей, отношений, систем и процессов»1. Само управление при этом может рассматриваться и как функция и как процесс.
Процесс управления представляет собой «комплекс непрерывных, взаимосвязанных и в последовательном порядке осуществляемых действий, направленных на решение практических задач управления»2. Это особый вид деятельности, связанный с разработкой концепции и стратегии развития сис темы, постановкой ее целей, планированием, организационной деятельностью, распорядительством, координированием и контролем, а при необходи мости, и корректировкой ранее принятых решений . Эта деятельность имеет несколько общих черт, содержательная характеристика которых позволяет выделить самостоятельные виды социального управления в правоохранительных органах, среди которых обычно различают административный, системный и ситуационный.
Административный вид управления, олицетворяющий его государственный характер, проявляется в его централизации по основным направлениям деятельности и иерархической соподчиненности входящих в систему органов предварительного расследования элементов. Основу системного управления составляет распределение компетенции по соответствующим уровням (подсистемам), обеспечивающее создание многофункциональных структур и их внутреннюю специализацию. Но его недостатком является громоздкий, сложно структурированный аппарат, а также некоторые сложности в обмене информацией. Кроме того, приказы, запреты, распорядительство, в которых находит свое выражение административное воздействие и без которого управление в органах внутренних дел и других правоохранительных органах невозможно в принципе1, не всегда применимо к системе взаимодействия, где достаточно сильна роль личных контактов, убеждения, личной заинтересованности. Ситуационное управление, совмещая в себе достоинства административного и системного управления, призвано обеспечить адекватное реагирование на изменения, прежде всего, внешней среды функционирования системы, поскольку наличие заранее отработанных алгоритмов действия не исключает потребности в корректировке расстановки сил и средств, в том числе создания дополнительных временных структур и пр.1
Несмотря на все достоинства рассмотренного подхода к определению специфики управленческой деятельности в правоохранительных органах, он не отражает ее проявлений в уголовном процессе. Между тем, ее содержательные характеристики в своей совокупности позволяют нам выделять особый вид управления -уголовно-процессуальное, имеющее несколько отличительных черт.
Прежде всего, это управляющее воздействие, позволяющее стабилизировать систему, сохранить ее качественную определенность, поддержать ее динамическое равновесие со средой, обеспечить, совершенствование системы и достижение того или иного полезного эффекта в условиях непрерывных изменений внутренней и внешней среды. Отсюда главная задача управления: обеспечить разработку соответствующего методологического аппарата, а также своевременную и эффективную перестройку структуры системы сообразно изменившимся условиям. На досудебных стадиях уголовного судопроизводства управляющее воздействие в пределах своей компетенции оказывают: начальник следственного отдела, который вправе давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого и т. д. (ст. 39 УПК РФ); начальник органа дознания, наделенный аналогичными полномочиями в отношении дознавателя (ст. 41 УПК РФ), он же принимает решение о моменте передачи дела следователю, а в случае не обнаружения лица, совершившего преступление, организует производство необходимых оперативно-розыскных мер2; следователь, уполномоченный давать органу дознания обязательные для исполнения письменные поручения о производстве оперативно-розыскных мероприятий, отдельных следственных действий, о производстве иных процессуальных действий (ст. 38 УПК РФ); прокурор, который вправе отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, давать согласие на возбуждение уголовного дела и производство отдельных следственных действий, поручать органу дознания производство следственных действий и т. д. (ст. 37 УПК РФ).
Процессуальные формы взаимодействия органов предварительного следствия и дознания
Взаимодействие органов предварительного следствия и дознания есть вид правоприменительной деятельности, осуществляемый в особых процессуальных формах, которые отражают функциональный характер решения конкретного дела в зависимости от его особенностей, представляют собой последовательные процессуальные действия, закрепляются в разнообразных правоприменительных актах и имеют цель достижения результата, предусмотренного применяемой нормой.
Соответственно под процессуальной формой взаимодействия следует понимать совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата - получения и проверки доказательств, розыска и ареста подозреваемого (обвиняемого) и пр. Другими словами, она представляет собой особую юридическую конструкцию наиболее целесообразной процедуры осуществления определенных полномочий1.
Применительно к рассматриваемой сфере процессуальной деятельности можно выделить следующие элементы этой конструкции: 1) предмет взаимодействия; 2) круг лиц, участвующих во взаимодействии; 3) содержание и характер их деятельности; 4) правоприменительный акт, служащий основой взаимодействия; 5) процессуальные гарантии эффективности взаимодействия. Предметом взаимодействия органов предварительного следствия и дознания может быть собирание и проверка доказательств, установление, розыск и арест (привод) подозреваемого (обвиняемого), для чего могут быть использованы как следственные действия, так и оперативно-розыскные мероприятия, которые в таком контексте являются средствами достижения поставленных целей.
Следует заметить, что в литературе они иногда определяются в качестве предмета взаимодействия1, что, на наш взгляд, не вполне обоснованно, поскольку рассматривая взаимодействие как правоотношение, мы должны определять его предмет как то, на что непосредственно направлена деятельность его участников, то есть конкретный материально-правовой результат, который может выражаться в получении или проверке доказательства, задержании подозреваемого (обвиняемого) и т. д.
Круг лиц, участвующих в рассматриваемой процессуальной деятельности, включает следователя, начальника следственного подразделения, начальника органа дознания, оперативных работников.
Следователь, как правило, выступает инициатором взаимодействия: он определяет форму взаимодействия и целесообразность ее осуществления на каждом конкретном этапе расследования, сроки исполнения даваемых поручений и пр. Соответственно возникает и вопрос об обоснованности и целесо образности принимаемых им решений. Решение о взаимодействии является обоснованным, если оно соответствует конкретной следственной ситуации, требующей для получения необходимой информации производства органом дознания определенных следственных и розыскных действий, а также принятия оперативно-розыскных мер. Целесообразность избранной формы взаимодействия оценивается по тому, насколько она способна обеспечивать быстрое и полное получение информации от органа дознания, имеющей значение для дела1.
Начальник следственного подразделения в системе процессуального взаимодействия выполняет обеспечительную и контрольную функцию. Контролируя расследование по уголовному делу, он выясняет, имеется ли потребность в привлечении следователем сил и средств органов дознания, организовал ли следователь взаимодействие, все ли формы в данной ситуации использованы. Если следователь не прибегает к помощи органов дознания, явно нуждаясь в ней, начальник следственного подразделения вправе потребовать от него объяснений и дать соответствующие указания. Когда же орган дознания не выполняет письменные поручения и указания следователя либо медлит с их выполнением, именно начальнику следственного подразделения, а не следователю целесообразно поставить вопрос перед начальником органа дознания о принятии мер к повышению эффективности взаимодействия .
