Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления
1. Понятие и принципы взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления 12
2. Международный опыт по организации взаимодействия служб и органов, исполняющих наказания, альтернативные лишению свободы 35
Глава 2. Правовые основы взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления
1. Анализ правового регулирования взаимодействия уголовно- исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления 50
2. Совершенствование правового обеспечения взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления 72
Глава 3. Организация взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления
1. Современное состояние организации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления 87
2. Совершенствование организации взаимодействия уголовно- исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления 122
Заключение 136
Литература 141
Приложения
- Понятие и принципы взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления
- Международный опыт по организации взаимодействия служб и органов, исполняющих наказания, альтернативные лишению свободы
- Анализ правового регулирования взаимодействия уголовно- исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления
- Современное состояние организации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена несколькими обстоятельствами. Во-первых, изменением курса государственной политики в сфере назначения уголовных наказаний и приведением уголовного и уголовно-исполнительного законодательства России в соответствие с международными стандартами.
Современная уголовная политика Российской Федерации направлена на усиление борьбы с тяжкими и особо тяжкими преступлениями при одновременном смягчении применения мер уголовной ответственности к лицам, впервые привлеченным к ответственности за преступления небольшой и средней тяжести. Об этом свидетельствует ряд реализованных в последнее время международных проектов. Так, с сентября 2000 г. по сентябрь 2003 г. ГУИН Минюста России совместно с международной неправительственной организацией «Международная тюремная реформа» был осуществлен проект «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации», целью которого являлось расширение и эффективное использование наказаний, альтернативных лишению свободы. С сентября 2001 г. осуществляется проект «Гуманизация тюремной системы через расширение наказаний, не связанных с лишением свободы», завершение которого планируется в марте 2006 г. Пересмотр системы исполнения уголовных наказаний привел к повышению роли уголовно-исполнительных инспекций.
Во-вторых, необходимостью повышения эффективности деятельности уголовно-исполнительных инспекций, что невозможно без организации их взаимодействия с органами внутренних дел и местного самоуправления.
Исполнение наказаний и иных мер уголовно-правового характера, альтернативных лишению свободы, предусматривает рассмотрение широкого спектра вопросов, касающихся трудоустройства осужденных к исправительным и обязательным работам, осуществления воспитательно-профилактической работы и контроля за поведением условно осужденных (в том числе несовершеннолетних) и др.
Работа направлена на комплексное исследование теоретических, организационных и правовых основ взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления, а также на поиск эффективных путей оптимизации этого процесса.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. Различные аспекты изучаемой нами проблемы в последние годы активно исследуются представителями разных отраслей знания - философии, социологии, экономики, права, теории социального и государственного управления, в том числе реализуемого в уголовно-исполнительной системе, конфликтологии, психологии и других наук (А.А. Аксенов, В.М. Анисимков, А.И. Зубков, Б.Б. Казак, А.Ф. Любарский, Н.В. Ольховик, А.Н. Роша, И.Н. Смирнова, М.В. Сысоев, О.Н. Уваров, В.А. Уткин, О.В. Филимонов, Н.Б. Хуторская, и др.).
Однако комплексного исследования такой сложной и разносторонней проблемы, как организация взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления, не проводилось. Необходимость поиска путей повышения эффективности указанного направления деятельности уголовно-исполнительных инспекций, неразработанность многих теоретических вопросов в этой сфере обусловили выбор темы настоящего диссертационного исследования, его направленность и содержание.
Объектом диссертационного исследования выступает совокупность общественных отношений, связанных с организацией взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления.
Предметом исследования являются теоретические, правовые и организационные аспекты взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления при исполнении наказания в виде исправительных и обязательных работ, а также при осуществлении контроля за поведением условно осужденных.
Цель исследования - разработка теоретических, правовых и организационных мер повышения эффективности взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи, которые вытекают из поставленной цели. К ним относятся:
1. Определены понятие и сущность взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления.
2. Изучен, обобщен положительный опыт зарубежных стран по организации сотрудничества служб и органов, исполняющих наказания, альтернативные лишению свободы, определены пути его возможного использования в отечественной практике.
3. Проанализировано правовое регулирование взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления. Разработаны предложения по его оптимизации.
4. Исследованы особенности организации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления в условиях гуманизации уголовного и уголовно-исполнительного законодательства.
5. Разработаны предложения, направленные на повышение эффективности взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления.
Методологическую и теоретическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания, комплексный и системный подходы. Исследование базируется на принципах и положениях теории государства и права, уголовного и уголовно-исполнительного права, теории социального и государственного управления, педагогики, психологии. При исследовании проблемы реализован конкретно-исторический подход с учетом процессов гуманизации уголовного и уголовно-исполнительного законодательства России.
Правовую основу диссертационного исследования составили нормы международного права, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также межведомственные и ведомственные нормативные акты.
Для достижения поставленной цели диссертант использовал междисциплинарный подход и комплексный анализ научных трудов по организации правоохранительной деятельности, уголовному, уголовно-исполнительному праву, криминологии, социологии, пенитенциарной психологии и педагогике, а также материалов периодической печати.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена не только его объектом и предметом, но и тем, что автор впервые осуществил комплексное исследование правовых и организационных основ взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления.
Научную новизну диссертационного исследования составляет то, что в нем впервые:
- сформулировано понятие и раскрыто содержание взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления при исполнении наказаний в виде исправительных и обязательных работ, а также при осуществлении контроля за поведением условно осужденных;
- раскрыты проблемы правового регулирования взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и органами местного самоуправления и сформулированы научно обоснованные предложения по его совершенствованию;
- исследован организационный механизм взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления в условиях изменения уголовной политики России.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Определение взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления, под которым понимается взаимосвязанная, согласованная в пространстве и во времени деятельность уголовно-исполнительных инспекций, органов внутренних дел и местного самоуправления, направленная на достижение общей цели, решение общих задач: укрепление законности и правопорядка, предупреждение и профилактику правонарушений и преступлений лицами, осужденными без изоляции от общества.
2. Критический анализ опыта работы зарубежной службы пробации и возможность его использования в отечественной практике, в частности при организации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления. Уголовно-исполнительные инспекции довольно схожи с зарубежной службой пробации. Однако имеются существенные различия, которые заключаются в специфике деятельности уголовно-исполнительных инспекций, используемых сотрудниками в средствах и методах работы, а также в их ресурсном обеспечении.
3. Предложения по совершенствованию нормативно-правового обеспечения взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел.
По мнению автора, необходимо принять межведомственный нормативный правовой акт (Инструкцию) на уровне Минюста России и МВД России, который определит порядок организации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел при исполнении наказаний, альтернативных лишению свободы.
Предлагаемый диссертантом проект Инструкции определяет требования к организации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций и служб горрайорганов внутренних дел по учету и контролю за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, к которым применена отсрочка отбывания наказания; за лицами, которым назначено наказание в виде запрета занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, осужденным к исправительным и обязательным работам.
Кроме того, в ней закрепляются функции уголовно-исполнительных инспекций и подразделений органов внутренних дел по осуществлению контроля за осужденными, состоящими на учете в уголовно-исполнительных инспекциях.
4. Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей взаимодействие уголовно-исполнительных инспекций с органами местного самоуправления при исполнении исправительных и обязательных работ. В этих целях автор предлагает переработать и дополнить ведомственные нормативные акты, разработать методические рекомендации о порядке взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами местного самоуправления при трудоустройстве осужденных к исправительным и обязательным работам.
В связи с изменениями, произошедшими в законодательстве, в переработке нуждается раздел II «Исполнение наказания в виде исправительных работ» Инструкции «О порядке исполнения наказаний в виде исправительных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и осуществления контроля за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, к которым применена отсрочка отбывания наказания». Кроме того, необходимо разработать и добавить в Инструкцию раздел «Исполнение наказания в виде обязательных работ», где определить конкретные формы взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами местного самоуправления и детализировать обязанности каждой из сторон по организации и осуществлению взаимодействия.
В Инструкцию в части порядка исполнения наказания в виде исправительных работ (разд. II, ч. 2) предлагаем внести следующие изменения: - пункты 3.1 и 3.4 изложить в следующей редакции:
«Исполнение наказания в виде исправительных работ осуществляется в местах, определяемых органом местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительной инспекцией в районе места жительства осужденного» . 3.1);
«Перечень предприятий и организаций для исполнения наказаний в виде исправительных работ утверждается совместно с уголовно-исполнительными инспекциями и органами местного самоуправления» (п. 3.4).
Дополнить Инструкцию следующими положениями:
- в период отбывания наказания администрация осуществляет контроль за поведением осужденного на производстве и оказывает содействие уголовно-исполнительной инспекции в проведении воспитательной работы с ним;
- в случае самостоятельного трудоустройства осужденного до постановки на учет в уголовно-исполнительную инспекцию орган местного самоуправления совместно с уголовно-исполнительной инспекцией заключает трехсторонний договор с предприятием (если оно не входит в перечень утвержденных и/или является частным), включает его в общий перечень и осуществляет на данном предприятии исполнение наказания в виде исправительных работ; на предприятие, попавшее в перечень, в дальнейшем также трудоустраиваются осужденные к исправительным работам.
5. Разработанный диссертантом механизм организации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления при исполнении наказаний, альтернативных лишению свободы. Предложения по совершенствованию организации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обусловлены не только его методикой, но и эмпирической базой, включающей в себя обширный материал, собранный автором за три года работы над темой. Диссертант изучил и обобщил опыт работы территориальных органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации (в настоящее время - ФСИН России) по исполнению наказаний и иных мер уголовно-правового характера без изоляции от общества. Было проведено социологическое исследование, респондентами которого выступили 350 сотрудников уголовно-исполнительных инспекций, начальники уголовно-исполнительных инспекций Центрального федерального округа (ЦФО).
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что основные положения и выводы могут использоваться как в соответствующих областях юридической науки, так и в законодательной правоприменительной практике. Научную значимость представляют прежде всего понятие, принципы и сущность взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления.
В работе на основе критического анализа зарубежного опыта в исследуемой области предложены возможные пути его использования в отечественной практике.
В результате проведенного исследования сформулированы конкретные предложения по оптимизации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления.
С учетом комплексного характера исследования его практическая значимость выражается в различных формах.
Во-первых, материалы диссертационного исследования использовались при подготовке учебно-научной литературы в рамках реализации международного проекта «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации».
Во-вторых, в процессе подготовки диссертации опубликован ряд научных статей. Общий объем опубликованных работ 5,85 п. л.
В-третьих, результаты исследования могут быть использованы при разработке нормативных актов, касающихся организации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления, а также в учебном процессе и практической деятельности сотрудников уголовно-исполнительных инспекций и других правоохранительных органов.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях и семинарах, посвященных проблемам исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы, реализации международного проекта «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации». По материалам исследования разработаны и внедрены в деятельность уголовно-исполнительной системы научно-практические предложения, о чем имеются акты о внедрении.
По теме диссертации подготовлен комплекс научно-практических предложений по совершенствованию взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления.
Результаты исследования внедрены в учебный процесс образовательных учреждений уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации.
Структура и объем работы. Структура диссертации, ее содержание обусловлены объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие и принципы взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления
Проблема взаимодействия занимает одно из центральных мест в теории и практике управления1. И это вполне понятно, поскольку суть управления состоит в согласовании совместных усилий той или иной системы для успешного достижения ее целей. Поэтому не случайно во многих теоретических работах по вопросам управления в правоохранительной сфере достаточно полно раскрывается данное понятие. Однако именно взаимодействие уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и органами местного самоуправления при исполнении альтернативных видов наказания до настоящего времени не рассматривалось.
В литературе содержится немало разнообразных определений понятия взаимодействия. Порой они в значительной мере отличаются друг от друга, что обусловлено конкретными целями и методиками проводившихся исследований. Однако имеющиеся различия, как правило, касаются лишь отдельных сторон рассматриваемого понятия и не затрагивают его сущности. Отличаясь в деталях, предлагаемые различными авторами определения сводятся к пониманию взаимодействия как совместной, согласованной по целям (задачам), месту и времени деятельности работников различных органов, возможности комплексного использования этими органами всех предоставленных им средств в интересах всех участников взаимодействия.
Толковый словарь русского языка определяет взаимодействие как взаимную связь явлений, взаимную поддержку1.
В научной литературе категория «взаимодействие» рассматривается в различных аспектах. При этом все многообразие имеющихся позиций может быть сведено к двум, рассматривающим взаимодействие в узком и широком смысле . Взаимодействие в узком смысле - совместная или согласованная в пространстве и времени деятельность двух или более субъектов по достижению одной или нескольких общих целей3. Под взаимодействием в широком смысле понимается универсальная система взаимозависимости явлений и процессов. Это такое состояние взаимодействующих субъектов, которое характеризуется их непрерывным воздействием друг на друга и взаимовлиянием4.
Термин «взаимодействие» отсутствует в законе, однако он широко используется и в теории, и на практике, поскольку удачно отражает характер коллективных усилий различных органов при решении стоящих перед ними задач. Поэтому, раскрывая данное понятие, необходимо учитывать его смысловое значение. В широком смысле взаимодействие выступает как философская категория, отражающая процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого. При этом взаимодействие выступает как объективная и универсальная форма движения, развития, определяющая существование и структурную организацию любой материальной системы. Такое определение взаимодействия является всеобъемлющим и применимо для отражения любых процессов и форм проявления сознания.
Считается общепризнанным, что суть взаимодействия заключается в совместной деятельности, направленной на решение общих задач (целей), конкретных органов, должностных лиц, занимающих при этом равноправное положение1.
Анализ различных публикаций показывает, что в них фактически отсутствует теоретическая часть вопроса: что такое взаимодействие, на каких принципах оно должно строиться, его формы и т. п.
В настоящей работе мы рассматриваем проблему взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и органами местного самоуправления, для чего, на наш взгляд, необходимо раскрыть понятие термина «взаимодействие», его значение, степень правовой регламентации, а также основные принципы и формы осуществления с учетом особенностей функционирования.
Взаимодействие - это взаимосвязанная, согласованная по месту и времени деятельность нескольких субъектов, направленная на выполнение общей задачи. Взаимодействие уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и органами местного самоуправления состоит в согласованности их действий, направленных на укрепление законности и правопорядка, предупреждение и профилактику правонарушений и преступлений лицами, осужденными без изоляции от общества, расширение применения наказаний, альтернативных лишению свободы. Взаимодействие осуществляется только при решении общих задач различных органов, поскольку вмешательство в компетенцию других органов недопустимо.
Поскольку взаимодействие представляет собой сложный, непрерывный процесс, необходимо исследовать его как отдельно взятое явление для более точного отражения сущности последнего, а затем, говоря о конкретных формах взаимодействия, показать динамику этого процесса.
Всесторонний анализ понятия взаимодействия применительно к уголовно-исполнительным инспекциям, органам внутренних дел и органам местного самоуправления показывает, что под их взаимодействием понимается «объективно существующие взаимосвязи между ними, которые проявляются в процессе их взаимовлияния и использования возможностей друг друга для достижения собственных и общественных целей двух систем»1. В приведенном определении содержатся главные базовые оценки такого взаимодействия: совместная деятельность, общность целей. Вместе с тем анализируемое понятие (и соответствующая практическая деятельность) имеют свои специфические черты, которые накладывают существенные особенности на такое взаимодействие. Для того чтобы более обоснованно подойти к выделению данных специфических черт, представляется целесообразным раскрыть содержательные элементы анализируемого понятия.
Для более ясного понимания термина «взаимодействие» применительно к данной теме следует обратиться к более узкому и наиболее часто употребляемому, в смысловом, отношении, значению, которое по своей сущности созвучнее с понятием «координация» (от лат. «со -» совместно, «ordinatio» -упорядочение - взаимосвязь, согласование), то есть взаимосвязанная, согласованная деятельность различных его субъектов, в данном случае — уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления.
Понятие «координация» имеет несколько значений. В данном случае содержание категории «координация» указывает на объективную необходимость согласования деятельности всех элементов системы, отсутствие которого может привести к ее распаду.
Международный опыт по организации взаимодействия служб и органов, исполняющих наказания, альтернативные лишению свободы
Вопросы мер наказания, альтернативных лишению свободы, являются чрезвычайно актуальными в настоящее время во всем мире. Многие страны Центральной и Восточной Европы, Центральной Азии и Африки уже ввели или собираются вводить в практику наказания, не связанные с лишением свободы1.
В 1972 г. Англия и Уэльс первыми ввели у себя общественные работы, за ними последовали Германия, Португалия и Франция. В начале 1990-х гг. общественные работы были введены и в Скандинавских странах: Финляндии, Норвегии, Швеции и Дании2.
Характер выполняемых работ определяется либо судом, либо органом, исполняющим наказание, по согласованию с местными органами самоуправления, либо организациями, нуждающимися в помощи. Обычно это различного рода общественно полезная деятельность для неприбыльных организаций, ассоциаций, церквей и т. п.
Правонарушители исполняют различного рода общественные задания: уборка и оформление парков, садов, скверов, улиц, посадка деревьев; покраска и ремонт заборов; разбивка садов и цветников; оформление общественных зданий; производство в мастерских службы пробации товаров широкого потребления для продажи; выращивание дешевых овощей для пожилых людей и их консервирование; оказание помощи престарелым и больным; работа в клубах для пенсионеров; участие в реализации социальных программ муниципалитетов.
Характерно, что некоторые осужденные по завершении срока наказания продолжают заниматься такого рода общественной деятельностью, что свидетельствует о правильности выбора меры наказания и об эффективности оказанного на них воспитательного воздействия.
Анализ изучения международного опыта организации исполнения мер наказания, альтернативных тюремному заключению, показал, что традиционная западноевропейская модель рассчитана на альтернативные меры наказания, осуществляемые той или иной государственной службой, которая опирается на социальных работников и подчиняется суду или какому-либо иному органу власти. Существуют самые разнообразные, взаимодействующие между собой структуры. В Англии и Уэльсе надзор за исполнением приказов о направлении на пробацию и приказов об общественно полезных работах осуществляется действующей на основании закона службой, созданной на местной основе и подчиняющейся независимому местному комитету, который состоит из нескольких магистратов. В Нидерландах в рамках службы пробации создано специальное подразделение, осуществляющее надзор за осужденными к общественным работам. В Шотландии приговоры к общественно полезным работам осуществляются местным ведомством по решению социальных проблем, который отвечает перед демократически избранным местным органом власти. В Венгрии сотрудники службы пробации, осуществляющие контроль за взрослыми осужденными к альтернативным наказаниям, являются работниками судов. В Японии сотрудники службы пробации подчинены Министерству юстиции. В Швеции они являются сотрудниками Национальной администрации тюрем и службы пробации, которая представляет собой центральное государственное ведомство - национальную администрацию. В Израиле они входят в состав Министерства труда и социального обеспечения. В индийском штате Бихар сотрудники по пробации работают в рамках тюремной системы, хотя осуществляют надзор за правонарушителями, не лишенными свободы. В некоторых местах судьи имеют в своем распоряжении социальных работников, которые работают непосредственно на суд и посещают учреждения, где помещены правонарушители. В ряде стран по договоренности с мэром суд использует социальных работников местных органов власти, которые осуществляют надзор за правонарушителями в обществе1. Каждое государство решает этот вопрос исходя из собственных традиций, представлений, возможностей.
В различных странах организация такой службы различна, что определяется неодинаковым механизмом государственного управления, разным соотношением между центральной и местной властью, государственными институтами и государственными формированиями, неодинаковым механизмом взаимодействия государственных институтов с гражданским обществом. В большинстве стран Европы, Америки, в некоторых азиатских и африканских государствах созданы специализированные органы, исполняющие многие альтернативные наказания, - служба пробации.
Это государственное внеполицейское, внетюремное, в некоторых странах гражданское ведомство, получившее свое название от одного из самых распространенных за рубежом видов альтернативных наказаний - пробации, возникшей в США в первой половине XIX века на основе двух институтов -условного осуждения и отсрочки отбывания наказания2. В 80-90 гг. XX века в некоторых штатах США служба пробации, служба пэроула (условно досрочного освобождения) и тюремное ведомство были объединены в единую систему, где служба пробации представлена Отделом оказания содействия исполнению наказаний в обществе3.
На Западе ведутся оживленные дискуссии о том, в чьем ведении должна находиться служба исполнения внетюремных санкций: суда, органов социальной защиты, тюремной администрации. Каждое государство решает этот вопрос, исходя из собственных традиций, представлений, возможностей. В Англии и Уэльсе по территориальному признаку создана служба пробации, самостоятельная, но работающая в тесном взаимодействии с тюремным ведомством, подчиняющаяся в соответствии с законом независимому местному комитету, состоящему из мировых судей и граждан, пользующихся уважением в обществе1.
Имеются примеры контроля за исполнением альтернативных наказаний силами общественных советов, состоящих из представителей адвокату-ры, церкви, учебных заведений, благотворительных организаций .
Анализ правового регулирования взаимодействия уголовно- исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления
Правовое положение субъектов взаимодействия определяется комплексом норм, предусматривающих цели, задачи и принципы деятельности, ее основные и факультативные функции. Одновременно с этим оно закрепляется всей совокупностью юридических норм, регламентирующих правоотношения участников взаимодействия1. Нормы права служат предпосылкой взаимодействия, регулируют полномочия его субъектов, формы и методы такого взаимодействия и во многом определяют его эффективность2.
Взаимодействие уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления регламентируется в основном соответствующими законами Российской Федерации, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами МВД и Минюста России, а также документами методического характера, которые в той или иной мере обязательны для исполнения одной или обеими сторонами при взаимодействии.
Особое место среди нормативных правовых актов занимает Конституция России. Содержащиеся в ряде статей Основного Закона юридические нормы носят основополагающий характер, каждое их которых в дальнейшем находит воплощение в законах и подзаконных нормативных правовых актах, регламентирующих различные стороны деятельности субъектов взаимодействия.
Так, в п. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации указано, что «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями».
Указанное положение конкретизируется кодифицированным законодательством России. Например, в новой редакции ст. 49 УК РФ определено, что «вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями», а в п. 1 ст. 50 «Исправительные работы» указано: «Исправительные работы назначаются осужденному, не имеющему основного места работы, и отбываются в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с органом, исполняющим наказание, но в районе места жительства осужденного». Таким образом, само назначение альтернативных наказаний предусматривает в дальнейшем взаимодействие органов, их исполняющих, с местными администрациями.
В ст. 28 УИК РФ «Обязанности организаций, в которых осужденные отбывают обязательные работы» на администрации организаций возлагается контроль за выполнением осужденным определенного для них вида работ,_ суммарный учет отработанного времени и уведомление инспекции в случае уклонения осужденным от отбывания наказания. Статья 43 УИК РФ закрепляет обязанности администрации организаций, в которых работают осужденные к исправительным работам, в числе которых контроль за поведением осужденного и содействие уголовно-исполнительной инспекции в проведении воспитательной работы с ним.
Названные положения регулируют взаимодействие уголовно-исполнительных инспекций с органами местного самоуправления в общем виде и требуют конкретизации в подзаконных нормативных актах.
В соответствии с Законом Российской Федерации «О милиции», Положением об уголовно-исполнительных инспекциях, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. № 729, УИК РФ и приказом МВД РФ от 1 июля 1997 г. № 403 контроль за поведе ниєм осужденных без лишения свободы осуществляют уголовно-исполнительные инспекции и органы внутренних дел.
Стратегические направления взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления определяют постановления Правительства Российской Федерации. Так, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. № 729 «Об утверждении Положения об уголовно-исполнительных инспекциях и норматива их штатной численности» закреплено направление деятельности уголовно-исполнительных инспекций в сотрудничестве с органами милиции и местного самоуправления.
Положение об уголовно-исполнительных инспекциях состоит из трех основных частей, определяющих общие положения, а также основные права и обязанности уголовно-исполнительных инспекций. Общими положениями определяется статус уголовно-исполнительных инспекций, указывается нормативная база деятельности инспекций, а также обозначаются основные задачи, а именно: - исполнение наказаний в виде обязательных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и исправительных работ; - осуществление контроля за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, которым судом отсрочено отбывание наказания; - предупреждение преступлений и иных правонарушений лицами, состоящими на учете в инспекциях. Согласно п. 5 ч. 1 Положения «в своей работе инспекции взаимодействуют с подразделениями органов внутренних дел, администрацией предприятий, учреждений и организаций, в которых работают осужденные, органами местного самоуправления...»1. В части II Положения закреплены основные обязанности инспекций, исполнение которых возможно лишь во взаимодействии с органами внутренних дел и местного самоуправления.
Так, согласование с органами местного самоуправления объектов для отбывания обязательных работ осужденными (п. «г» ч. II) или выявление причин и условий, способствующих совершению осужденными повторных преступлений, нарушению общественного порядка, трудовой дисциплины, и принятие мер по их устранению (п. «к» ч. И). Естественно, что в первом случае для исполнения требований Положения должна состояться как минимум рабочая встреча начальника инспекции с представителем местной администрации, а во втором - потребуется сотрудничество инспектора с участковым уполномоченным, оперуполномоченным или сотрудником подразделения по делам несовершеннолетних органа внутренних дел.
Положение наделяет уголовно-исполнительные инспекции определенными правами на привлечение к своей деятельности органы внутренних дел и местного самоуправления: - выносить постановления о приводе осужденных, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях и не являющихся в инспекцию без уважительных причин; - обращаться в органы местного самоуправления для решения вопросов, связанных с исполнением наказаний, и др. Таким образом, на уровне постановления Правительства утверждаются основополагающие направления взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления.
Современное состояние организации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел и местного самоуправления
На протяжении всей истории функционирования уголовно-исполнительных инспекций прослеживается их тесная взаимосвязь с органами внутренних дел.
О растущем внимании государственных органов власти, общества, руководства Минюста России и ГУИН Минюста России к нуждам службы исполнения наказаний без изоляции от общества наглядно свидетельствуют следующие факты. Проблемы уголовно-исполнительных инспекций рассматриваются на круглом столе в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на координационно-методических советах УИС, оперативных совещаниях руководящего состава ГУИН Минюста России. Их деятельность подверглась проверке Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации. Выработаны конкретные предложения по повышению эффективности функционирования названных учреждений. Ежегодно по учетам 1969 учреждений проходит свыше миллиона осужденных. Задача инспекций - недопущение совершения ими новых преступлений.
Действенность этого важного направления деятельности уголовно-исполнительных инспекций во многом зависит от того, как налажено их взаимодействие с территориальными органами внутренних дел.
Во многих регионах России изданы совместные приказы, инструкции, разработаны и реализуются планы работы по осуществлению контроля за осужденными. На места направляются обзоры и рекомендации по укреплению контактов уголовно-исполнительных инспекций и органов внутренних
дел. Они предусматривают регулярное проведение спецопераций и рейдов по проверке образа жизни осужденных, поведения по месту жительства и в общественных местах, а также по установлению местонахождения скрывшихся лиц.
Об актуализации проблем взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел также свидетельствует анализ диссертационных исследований, аналитических обзоров деятельности правоохранительных органов, ведомственных печатных изданий1.
Мы согласны с М.В. Сысоевым, что одним из основных факторов, затрудняющих организацию управления уголовно-исполнительными инспекциями, является низкий уровень взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с иными правоохранительными органами и ведомствами2.
Опрошенные нами практические работники оценили состояние взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел по 10-балльной шкале следующим образом: 10 баллов - 6,4 %; 9 - 6,4; 8 -4,2; 7 - 6,4; 6 - 12,7; 5 - 38,3; 4 - 8,5; 3 балла - 8,5 %, остальные показатели незначительные. Как мы видим, их оценка уровня взаимодействия невысокая.
Среди основных форм взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел респонденты выделяют следующие: совместное планирование; обмен информацией между службами и подразделениями (взаимное информирование о состоянии оперативной обстановки); обсуждение вопросов на коллегиях УИН-ГУИН, оперативных совещаниях, научно-технических советах и т. д.
По мнению опрошенных нами практических работников, взаимодействие уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел должно осуществляться через обязательное привлечение сотрудников различных служб ОВД к контролю за поведением осужденных без изоляции от общества (22,6 %); в форме проведения совместных координационных совещаний (20 %), совместных спецопераций, рейдов (19,8 %); кроме того, нужно подключать уголовно-исполнительные инспекции к единой электронной системе оперативного слежения (17,8 %) и ставить осужденных на электронный учет в дежурной части РОВД, службе участковых уполномоченных, следственном отделении, паспортно-визовой службе, ГИБДД (19,8 %).
Согласно данным других исследований, в связи переподчинением уголовно-исполнительных инспекций Министерству юстиции Российской Федерации подразделения милиции (хотя законодательство предусматривает их участие в предупреждении совершения преступлений лицами, осужденными к наказаниям без лишения свободы) не стараются осуществлять контроль за поведением подучетных лиц, не занимаются их приводом и розыском. Сотрудники уголовно-исполнительных инспекций не имеют возможности своевременно получать информацию о правонарушениях, совершаемых осужденными, состоящими на учете, и принимать необходимые меры1. Мы поддерживаем мнение М.В. Сысоева о том, что решению этой проблемы во многом могло бы способствовать включение уголовно-исполнительных инспекций в автоматизированную информационную систему Управления внутренних дел.
Этот вывод находит подтверждение на практике. Инспекции Автозаводского района г. Тольятти Самарской области и Советского района г. Казани подключены к единой электронной системе оперативного слежения за лицами криминогенной направленности. Из банка данных органов внутренних дел сведения об осужденных, допустивших нарушения общественного порядка, поступают в уголовно-исполнительные инспекции, что позволяет своевременно принимать к ним меры воздействия .
В соответствии с УИК РФ, Законом Российской Федерации «О милиции», Положением об уголовно-исполнительных инспекциях, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. № 729, и приказом МВД РФ от 1 июля 1997 г. № 403 контроль за поведением осужденных без лишения свободы осуществляется совместно с уголовно-исполнительными инспекциями и органами внутренних дел.
Контроль за деятельностью инспекций, оказание им практической помощи, а также организацию их взаимодействия с подразделениями органов внутренних дел осуществляют отделы по руководству уголовно-исполнительными инспекциями при территориальных управлениях исполнения наказаний и начальники районных управлений, городских и районных отделов внутренних дел.
На основании совместного приказа МВД и Минюста России № 561/122-98 г. уголовно-исполнительные инспекции находятся в оперативном подчинении территориальных органов внутренних дел. Совместный приказ возлагает на начальников органов внутренних дел оперативное руководство уголовно-исполнительными инспекциями на местах, тесное взаимодействие с ними по организации контроля за осужденными, рассмотрение вопросов организации профилактической работы. Инспекции размещаются в помещениях РУ-ГРОВД, имеют право пользоваться на праве оперативного управления на безвозмездной основе следующим имуществом: служебными помещениями, мебелью, служебными телефонами и др.
