Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Анализ сложившихся подходов к оценке правоохранительной деятельности органов внутренних дел и ее организации
1. Анализ методологии подхода к оценке правоохранительной деятельности ОВД 18
2. Методология подхода к оценке организационно-управленческих аспектов деятельности органов внутренних дел 59
Глава II. Деятельность органов внутренних дел как объект системной организации оценки ее эффективности
1. Организация деятельности ОВД как фактор повышения ее эффективности 85
2. Оценка организации деятельности органов внутренних дел в механизме их реформирования 115
3. Структура деятельности ОВД как объект организации и комплексной оценки 131
4. Основные критерии (направления) оценки организации деятельности ОВД 158
Заключение 180
Список использованной литературы 183
- Анализ методологии подхода к оценке правоохранительной деятельности ОВД
- Методология подхода к оценке организационно-управленческих аспектов деятельности органов внутренних дел
- Организация деятельности ОВД как фактор повышения ее эффективности
- Структура деятельности ОВД как объект организации и комплексной оценки
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы и вопросы, связанные с разработкой научно обоснованной системы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел (ОВД), привлекают внимание научных и практических работников в течение ряда десятилетий. Возрастание значения поиска ответов на эти вопросы в современных условиях обусловлено тем, что принятая технология оценки деятельности ОВД не соответствуют целям их реформирования и изменяющимся требованиям общества.
Важнейшее методологическое положение о регулятивной функции оценки, к сожалению, не получило должного развития в соответствующих теоретических и прикладных разработках, посвященных эффективности деятельности ОВД и ее оценке.
Очевидно, что реформирование системы ОВД не может быть сведено к одним реорганизациям бюрократических по форме и традициям организационных структур. Без качественного изменения всей институциональной внутрисистемной среды, включая в первую очередь механизмы управления, ориентированные на новые ценности и принципы взаимоотношений с внешней средой, сами по себе структурные преобразования не способны повлечь ощутимых результатов.
Реформирование системы ОВД должно представлять «настройку» основных организационно-управленческих средств и методов управления, включая оценку, на достижение целей реформирования, которые в связи со стратегическим курсом страны на развитие и укрепление институтов правового государства и гражданского общества состоят в утверждении принципиально новых ориентиров функционирования, связанных с социализацией деятельности, приоритетом защиты прав и свобод человека и общественных интересов, способностью противостоять различным криминаль ным угрозам. Такие цели обусловливают не только возрастание, но и необходимость пересмотра роли организационно-управленческих механизмов, призванных обеспечить соответствующие преобразования, их реальное практическое осуществление.
Большая часть предпринимаемых за последние годы изменений в организации системы ОВД была подчинена скорее решению текущих оперативных задач и вопросов, обусловленных осложнением криминальной обстановки, расширением масштабов террористических проявлений, угроз организованной преступности и коррупции. Однако все, безусловно, необходимые, подобного рода меры, не способны достаточно серьезно повлиять на достижение целей реформирования ОВД. Сложности на этом пути во многом обусловлены трудно преодолимым барьером десятилетиями складывающейся системы управления ОВД со всеми присущими ей чертами, отношениями субординации и координации, механизмами управляющего воздействия, включая принятые подходы к оценке их деятельности, которые, доставшись «по наследству», обладают значительной инерционностью. Отношение системы управления ОВД к оценке эффективности их функционирования представляет одну из важнейших ее характеристик. Используемые долгие годы подходы к оценке деятельности ОВД не отвечают сегодняшним задачам ее приведения в соответствие с объективными правоохранительными запросами и требованиями граждан, ожидания которых судя по результатам многочисленных опросов населения, к сожалению, не очень оправдываются. Погоня за процентами для большинства руководителей ОВД все еще остается главным вектором их управленческого воздействия на подчиненные подразделения.
Если в основании системы оценки ОВД сохраняются цифровые показатели, то и ориентация их деятельности будет главным образом на дос тижение определенных значений этих показателей, скорее всего в ущерб более важных ее социально значимых свойств и качеств.
Цель реформирования ОВД состоит не в том, чтобы улучшить показатели их деятельности в цифровом выражении ее результатов, а в приведении направленности, содержания и качества этой деятельности в соответствие с ее подлинным правоохранительным назначением. Такая цель предполагает решение серьезных задач развития, связанных с приведением ОВД и результатов их деятельности в состояние, отвечающее требованиям функционирования в демократическом правовом государстве. Поэтому система оценки, представляющая один из ключевых элементов в механизме управления ОВД, должна ориентировать их функционирование на достижение этих целей, на соответствие правоохранительной деятельности ее подлинному назначению, определяемого объективным правовым содержанием и потребностями общества. Актуальность рассмотрения с этих позиций проблем оценки деятельности ОВД обусловила выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы оценки эффективности права и правоохранительной деятельности нельзя отнести к находящимся на периферии теоретических и практических интересов. За последние десятилетия они постоянно находились в поле зрения, привлекая к себе немалое внимание научных и практических работников. К исследованию проблем оценки эффективности права обращались многие видные отечественные правоведы (С.С. Алексеев, В.В. Глазырин, И.И. Карпец, Д.А. Керимов, В.В. Кудрявцев, В.И. Никитинский, Б.С. Никифоров, А.С. Пашков, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомиров, М.Д. Шаргородский, Л.С. Явич и другие1. Их труды представляют интерес для целей нашего ис следования главным образом тем, что: во-первых, правовое регулирование представляет один из главных способов государственного управления, общесоциальный регулятор общественных процессов1, включая правоохранительные. Право, как и социальное управление, воздействует на общественную систему, поэтому «методологически вполне оправданно рассматривать процесс правового воздействия на поведение людей, как одну из форм управленческого воздействия, которая хотя и имеет свои специфические черты, подчиняется общим закономерностям управления»2. Во-вторых, правовые нормы представляют необходимую и органичную составляющую правоохранительной системы государства. В-третьих, эффективность права не может оцениваться вне его связи с правоохранительной деятельностью, впрочем как и эффективность последней во многом зависит от соответствующих правовых норм.
Исследования проблем оценки эффективности правоохранительной деятельности проводились применительно к судебной системе (И.Л. Пет-рухин)3, органам прокуратуры (A.M. Ларин)4, наибольшее внимание и ак 7 тивность проявили научные и практические работники органов внутренних дел.
За прошедшие годы разрабатывались различные системы оценки, проводились их экспериментальные апробации. Подобные работы осуществлялись как министерством, так и аппаратами МВД, УВД на местах. Появилось значительное количество научных публикаций, защищен ряд диссертационных исследований по различным аспектам оценки деятельности органов внутренних дел. В разное время этим вопросам посвятили свои работы многие исследователи системы МВД (Ю.Е. Аврутин, А.И. Алексеев, А.Е. Андриевский, В.И. Анисимков, Л.Ш. Берекашвили, Ю.Д. Блувштейн, В.З. Веселый, СЕ. Вицин, К.К. Горяинов, Н.Я. Заблоцкис, Н.Н. Иванов, А.П. Ипакян, 0.3. Клушин, М.П. Лашин, О.В. Перевозчиков, А.Н. Роша, А.Г. Саввинов, Ю.Н. Солопанов, В.Ф. Сухарев, В.Е. Уткин, И.В. Шалахин, Н.Д. Шелякин, М.А. Шостак и др.).
Оценивая состояние разработанности темы диссертационного исследования, необходимо отметить следующее: 1) безусловно работы названных и других исследователей существенно обогатили и расширили теоретические представления о многих сторонах и аспектах рассматриваемой проблемы; 2) в тоже время их позитивные достижения и успехи нельзя признать достаточными для заметного изменения практики оценки деятельности органов внутренних дел в новых условиях реформируемой правоохранительной системы; 3) подавляющая часть исследований и прикладных разработок, связанных с оценкой деятельности органов внутренних дел, посвящена вопросам оценки результатов самой правоохранительной деятельности, вопросы же оценки организации деятельности органов внутренних дел, эффективности управления привлекли к себе незаслуженно меньше внимания. Даже в самых заметных работах последних лет Ю.Е. Аврутина, Н.Н. Иванова, О.В. Перевозчикова, В.Е. Уткина, посвященных вопросам оценки управленческой деятельности органов внутренних дел, они рассматривались преимущественно как обслуживающие оценку предметной правоохранительной деятельности. Кроме того, в этих и некоторых других работах внутриорганизационные аспекты оценки рассматриваются, как представляется, с весьма узких позиций выполнения управленческих функций анализа, прогнозирования, планирования, организации, контроля. Отдавая должное этим работам, на многие положения которых автор намерен опереться, он тем не менее полагает необходимым подойти к исследуемой проблеме с позиций приоритета оценки не самих результатов правоохранительной деятельности, а ее организации.
Объектом исследования являются теория и практика оценки деятельности органов внутренних дел.
В качестве предмета исследования выступает оценка организации деятельности органов внутренних дел, рассматриваемая с позиции ее ведущей роли и места в общей системе оценки эффективности функционирования органов внутренних дел.
Целью исследования является теоретическое обоснование, с одной стороны, несоответствия сложившихся подходов к оценке деятельности органов внутренних дел целям их реформирования и развития в новых условиях формирования демократического правового государства, с другой -методологии оценки, исходящей из приоритета организационно-управленческих аспектов, свойства и состояние которых определяют эффективность системы органов внутренних дел, направленность содержания и качество их правоохранительной деятельности, отвечающей целям реформирования и объективным потребностям общества. Задачи исследования:
- определить основные слабые стороны и недостатки сложившихся подходов к оценке правоохранительной и управленческой деятельности органов внутренних дел с позиций целей их реформирования и задач оценки;
- уточнить содержание понятия «эффективность деятельности органов внутренних дел» с учетом их подлинного назначения и целей реформирования и развития в новых условиях формирования демократического правового государства;
- определить роль и место организации деятельности органов внутренних дел в повышении эффективности функционирования и достижении целей реформирования и развития;
- обосновать взгляд на структуру (цели, средства, процесс, результат) деятельности органов внутренних дел как объект системной организации;
- обосновать приоритет организационно-управленческих аспектов оценки в качестве ее главного объекта;
- определить главные критерии (направления) системы оценки организации деятельности органов внутренних дел;
- обосновать роль аналитической функции управления, только в органичной связи с которой оценка деятельности органов внутренних дел способна стать надежным основанием при принятии управленческих решений.
Гипотеза исследования исходит из того, что организационно-управленческая деятельность представляет главный фактор и средство повышения эффективности, результативности предметной правоохранительной деятельности ОВД, ее приведения в соответствие с целями реформирования и потребностями общества.
Не может быть эффективно функционирующей социально ориентированной системы ОВД без соответствующей ее организации и управления ею.
Основным условием успешного проведения реформ в ОВД является адекватная их целям организация системы управления во всех ее звеньях.
Успехи и достижения в различных областях социальной практики свидетельствуют о том, что они являются результатом, следствием высокого уровня организованности и искусства управления. Поэтому проблема оценки организации деятельности органов внутренних дел представляется ключевой, так как через совершенствование организации системы ОВД и управления ею, достигается повышение эффективности их функционирования как управляемой системы.
Свидетельством обоснованности такого подхода к проблеме оценки служит и то, что ее результаты ложатся в основу принимаемых управленческих решений, призванных оказать прежде всего соответствующее организующее воздействие, привести направленность и качество правоохранительной деятельности ОВД, их структурное построение, задачи, кадровое и ресурсное обеспечение в соответствие с объективными потребностями правоохранительной практики, определяемых реальными интересами общества и граждан, которые связаны не столько с формальными цифровыми показателями предупрежденных, выявленных, пресеченных и раскрытых преступлений, сколько с большим доверием к милиции, уверенностью в ее готовности и способности оказать содействие, придти на помощь и защитить. Последнее же главным образом зависит от того, насколько организационно-управленческие средства и методы, включая связанные с оценкой ОВД, ориентируют и направляют их деятельность на удовлетворение этих социальных потребностей людей.
Организационно-управленческие параметры представляют необходимую предпосылку и основание достижения хороших результатов в любой области, включая и правоохранительную.
Если внутрисистемные причины неудовлетворительной деятельности органов внутренних дел следует искать прежде всего в неэффективной ее организации, то признание этого с точки зрения подходов к оценке обусловливает необходимость существенного изменения отношения к месту и роли оценки организационно-управленческих аспектов.
Изложенное свидетельствует о необходимости серьезного изменения идеологии и методологии оценки деятельности органов внутренних дел, их приведения в соответствие с научными требованиями и запросами реформируемой практики, используя и сохраняя все полезное накопленное в теоретическом наследии и опыте.
Методологическую основу исследования составили идеи и положения системного подхода, позволившие целостно во взаимосвязи различных аспектов и факторов рассмотреть проблемы целей (назначения) и эффективности деятельности органов внутренних дел, ее социальной обусловленности и оценки как системы, интегративные свойства и параметры которой представляют объект целенаправленного формирования. К методологическим основам относятся также использованные функционально-структурный и исторический подходы. Методологическую роль выполняют основополагающие положения ряда отраслей научного знания: социологии, криминологии, теорий государства и права, социального и государственного управления, в том числе положения отраслевых дисциплин по проблемам организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел.
В работе использовались как общенаучные методы (анализ и синтез, сравнение и обобщение), так и частнонаучные методы (статистический и сравнительно-правовой анализ, изучение документов, опрос).
Нормативно-правовой базой исследования послужили Конституция Российской Федерации, уголовное и административное законодательство, законы и подзаконные акты, определяющие правовой статус правоохранительных органов и регулирующие их деятельность, ведомственные нормативные акты органов внутренних дел.
Эмпирическую базу исследования составили результаты исследований эффективности правоохранительной деятельности органов внутренних дел, анализа и оценки достоверности и объективности данных уголовной статистики и ведомственной отчетности о деятельности органов внутренних дел, материалы изучения общественного мнения, латентной преступности, а также результаты проведенных опросов руководителей органов внутренних дел разного должностного положения и уровня, изучение различных управленческих документов, связанных с темой исследования (аналитические справки, акты инспектирования, материалы служебных совещаний и др.).
Научную новизну работы обусловили замысел исследования, его цель и задачи, постановка и реализация которых позволили обосновать принципиальные изменения идеологии и методологии подхода к оценке деятельности органов внутренних дел, рассматривающего в качестве основного, базового объекта оценки организационно-управленческие параметры и средства, которые в конечном счете способны обусловить эффективность деятельности органов внутренних дел, ее соответствие подлинному назначению в новых условиях формирования демократического правового государства.
Наиболее существенные результаты работы, свидетельствующие о ее научной новизне:
- обосновано несоответствие сложившихся подходов, включая действующую систему оценки (Приказ МВД России № 650-2005 г.) основных направлений правоохранительной деятельности органов внутренних дел, современным требованиям и целям реформирования ОВД;
- показана неспособность ряда, используемых при этом показателей оценки правоохранительной деятельности органов внутренних дел, объективно отражать характер, свойства и качества этой деятельности, служить основанием для принятия адекватных управленческих решений;
- выявлены недостатки и ограниченность подходов к оценке внутри-организационной деятельности, сводимой по существу преимущественно лишь к оценке по формальным признакам выполняемых управленческих функций - аналитической, прогностической, планирования, организационной, контроля;
- показано, что эффективность функционирования органов внутренних дел как управляемой системы зависит от ее интегративных свойств, обуславливаемых (определяемых) соответствующей организацией этой системы, формирующей ее функционально-структурное построение по горизонтали и вертикали, определяющей набор необходимых элементов, их качественные свойства, направленность и содержание взаимосвязей;
- обоснована необходимость рассмотрения в качестве результата организации функционирования ОВД (функциональный результат) таких параметров правоохранительной деятельности как направленность, содержание и качество, которые свидетельствуют о ее соответствии социальному назначению;
- определены основные критерии (направления) оценки организации основ деятельности ОВД.
Положения, выносимые на защиту:
1. Формальный ограниченный характер действующей системы оценки, ее предназначенность для внутриведомственного использования не позволяет объективно оценить соответствие содержания и качества правоохранительной деятельности ее подлинному назначению и изменяющимся возрастающим потребностям общества. Ее методическая база не способст вует выполнению важнейшей регулятивной функции: ориентации ОВД и их развития, исходя из целей реформирования.
2. При оценке социальной эффективности деятельности ОВД, как управляемой системы, не следует жестко разграничивать правоохранительные цели и цели управления этой системой, так как она представляет единство управляющей и управляемой подсистем, цели которых не могут не совпадать. Различия между этими подсистемами заключаются не в целях, а в содержании выполняемых функций, используемых средствах и методах для достижения общих целей функционирования системы ОВД.
3. Функционирование системы органов внутренних дел, отвечающее объективным правоохранительным потребностям (запросам) общества, может быть достигнуто только с помощью соответствующих средств и методов организационно-управленческой деятельности, роль которой становится первичной, так как направленность, качество и в целом эффективность выполнения правоохранительных функций ОВД зависят от интегра-; тивных свойств этой системы, возникающих (формируемых) благодаря соответствующей ее организации и управлению.
4. Стратегические цели управления системой ОВД заключаются в последовательном развитии с помощью присущих ему механизмов (средств и методов), свойств и качеств функционирования, отвечающих требованиям формирования правового государства, соответствия правоохранительной деятельности объективным в данный период условиям и потребностям общества. Целью оценки организации деятельности ОВД является получение достоверных выводов, способных стать одним из оснований для принятия управленческих решений, призванных оказывать необходимое воздействие на соответствующие организационные параметры и управленческие механизмы, обеспечивающие соответствие направленно сти, содержания и качества правоохранительной деятельности ее объективному назначению.
5. Эффективность организации и функционирования ОВД определяется их соответствием объективному социальному назначению, находящему выражение в соответствующих критериях и показателях, а все остальные относительно самостоятельные затратно-экономические, технологические и технические критерии эффективности должны рассматриваться как подчиненные социальным целям, вне которых их применение теряет смысл и может даже препятствовать достижению этих целей.
6. Основные критерии (направления) оценки организации деятельности ОВД, включающие: баланс организационно-структурных и функциональных параметров; адекватность (количественно и качественно) ресурсной обеспеченности; профессиональная выучка и готовность кадрового корпуса; содержательное наполнение функций управления, соответствующее потребностям организационной и правоохранительной практики; качество организационной и правоохранительной деятельности, удовлетворяющее потребности общества и отвечающее приоритетам защиты прав, свобод и жизни людей.
7. Оценка должна представлять процесс выполнения одной из главных задач аналитической функции управленческой деятельности ОВД, включающей описание объекта оценки, выявление отклонений и сбоев в его функционировании, объяснение причин и условий их порождающих, обоснование соответствующих управленческих решений и иных мер.
Выполнение аналитической функцией этой задачи может быть обеспечено в единстве двух направлений: повышения уровня методологического и информационного обеспечения данной задачи, расширения спектра современных научных методов и информационных технологий, используемых при ее решении, а также повышения профессионального уровня кадров, занятых в данной информационно-аналитической сфере.
Достоверность и обоснованность полученных результатов подтверждаются использованием фундаментальных научных положений различных отраслей знания, идей и принципов методологии системного подхода, доказавшей свою универсальность и плодотворность во многих исследованиях проблем управления органами внутренних дел, аргументацией обосновываемых выводов и предложений, их логичностью и непротиворечивостью, подкрепляемых также соответствующими эмпирическими материалами.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования связана прежде всего с научной новизной сформулированных теоретических выводов и положений, которые способствуют расширению и углублению современных представлений о проблемах оценки деятельности органов внутренних дел, позволяют изменить эти представления и подходы в соответствие с изменившимися условиями, новыми требованиями и целями развития органов внутренних дел.
Практическая ценность исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при разработке систем оценки деятельности органов внутренних дел, отвечающих современным потребностям общества и организационно-управленческой практики. На необходимость разработки такой системы оценки указывает МВД РФ. Результаты исследования могут быть также использованы в процессе преподавания соответствующих управленческих дисциплин в учебных заведениях МВД России.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения отражены в пяти опубликованных автором научных статьях. Результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях: «Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России (М., 2003); «Гражданский контроль за деятельностью органов внутренних дел: вопросы теории, методологии, практики» (М., 2004); «Молодежная политика Российской Федерации и правоохранительные органы» (М., 2004); «Современный экстремизм в Российской Федерации: особенности проявления и средства противодействия» (М., 2006).
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе в Академии управления МВД России при преподавании курсов «Теория управления», «Теория организации» и «Управленческие решения».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка использованной литературы.
Анализ методологии подхода к оценке правоохранительной деятельности ОВД
Управление социальными системами, организация их эффективного функционирования могут рассматриваться с самых разных сторон и позиций. Категория «эффективность» применительно к функционированию социальных систем - организаций, в частности правоохранительных, включая ОВД, в научной литературе исследована достаточно основательно1, что тем не менее не привело к единодушию и согласованности позиций ученых по данному вопросу. В нашу задачу не входит скрупулезный анализ различных точек зрения. В то же самое время, поскольку в нашей работе к этому понятию приходится весьма часто обращаться, полагаем необходимым определить свое отношение к пониманию эффективности, не вступая в серьезную полемику по поводу имеющихся на этот счет позиций и взглядов. Мы исходим из того, что понятие эффективность произ-водно от греческого слова эффект, которое в русском языке используется в двух смыслах. Для нас интересно значение эффекта как результата, следствия каких-либо действий или причин. Эффективность деятельности ОВД, исходя из этого, нами понимается в смысле ее результативности. Однако результаты любой деятельности в голом виде без их соотнесения к какому-либо основанию, сами по себе еще ни о чем не говорят. Результативность всегда есть отношение результата к таким, как минимум, основаниям как цели деятельности, а также причины, средства и условия, порождающие результат.
Как справедливо отмечает автор одной из самых заметных и серьезных работ по эффективности деятельности органов внутренних дел Ю.Е. Аврутин, реальным инструментом повышения эффективности деятельности ОВД является совершенствование управления и организационной работы, которые в практическом плане остаются одним из самых узких мест. Однако, к сожалению, это важнейшее положение о необходимости совершенствования организационного обеспечения деятельности ОВД сведено им к аналитической работе как инструменту оценки и измерения эффективности их функционирования, планированию и контролю как ведущим организационно-правовым средствам совершенствования деятельности служб и подразделений1.
Думается, управление и организацию как реальные инструменты повышения эффективности деятельности ОВД, исходя из приведенного выше понимания эффективности, следует рассматривать значительно шире. Прежде всего от управления зависит обоснованность определения целей с которыми соотносятся результаты, организационно-управленческая деятельность выступает в качестве главной реальной внутрисистемной причины, обусловливающей соответствующие результаты, она же становится средством их порождающим и условием способствующим этому.
Как только встает вопрос об эффективности деятельности той или иной социальной системы - организации, будь-то правоохранительная система государства в целом или ее отдельные подсистемы - судебная, ОВД, то ответ на него следует искать не в отдельных частных примерах хорошей работы, ее результативности, которая может иметь место не столько благодаря, сколько вопреки сложившейся системы, а в эффективности организации самой системы, от которой главным образом зависят направленность, способность и готовность эффективного выполнения возложенных на нее функций - задач. Видимо именно это имели в виду представители классической школы научного управления, называя при определении причин, средств и условий эффективности (формулы успеха), четко поставленные цели и организацию, способную обеспечить их достижение1.
В связи с этим особую актуальность сегодня приобретает анализ организационно-управленческих аспектов деятельности ОВД с точки зрения их адекватности новым задачам и изменившимся условиям. Чтобы система управления и организация деятельности ОВД отвечали новым условиям, правильно отражали и реагировали на происходящие в обществе процессы, работа по их совершенствованию, которая в том числе предполагает и оценку, должна проводиться регулярно, опираясь на соответствующие анализы.
Одним из важных источников информации для анализа и оценки качества организации деятельности ОВД служит их правоохранительная практика, ее результаты. В тоже время возникает немало вопросов о характере этой информации: какие именно данные объективно отражают правоохранительную практику?; по каким данным можно судить об эффективности организации деятельности ОВД? Могут ли количественные показатели результатов правоохранительной деятельности ОВД быть надежным основанием для объективных выводов и оценок об этих результатах и уровне организации деятельности ОВД? Необходимы ли другая информация и иные оценочные параметры и какие именно?
Поиск ответов на эти и другие, связанные с ними вопросы предполагает изучение причин их порождающих и затянувшегося на десятилетия поиска путей совершенствования системы оценки деятельности ОВД. Думается, важным фактором, повлиявшим на замысел исследования, является еще и то, что следует иметь в виду весьма существенные различия подходов к оценке правоохранительных органов в странах со стабильной и сложившейся правоохранительной системой и действующих в условиях переходного периода, связанного с коренными преобразованиями экономической, социально-политической сфер, включая правоохранительную, реформирование которой предполагает возрастание роли организационно-управленческого фактора.
Рассмотрение одной из главных идей замысла диссертационного исследования, состоящей в том, что приоритетным направлением оценки деятельности органов внутренних дел должны быть не столько, ставшие традиционными, результаты их правоохранительной деятельности, сколько ее организация, следует начать с анализа накопленного за последние десятилетия теоретического багажа1 и практического опыта по данному вопросу. Анализу различных теоретических работ и прикладных методических разработок по вопросам оценки деятельности органов внутренних дел, выполненных в предыдущие периоды, уделяли внимание многие исследователи и разработчики различных подходов к системе оценки. Не могла обойтись без этого и рабочая группа, занимавшаяся разработкой проекта системы оценки, которая после прохождения экспериментальной апробации была утверждена приказом № 1150-2002 г.1 Анализ, предпринимаемый нами подчинен решению конкретных задач диссертационного исследования. С этих позиций целью анализа накопленного теоретического багажа и практического опыта по проблемам оценки деятельности органов внутренних дел в общем виде является следующее:
1. Объяснение сохраняющегося десятилетия положения, когда, несмотря на достаточно устойчивое внимание исследователей и практики к данной проблеме и неоднократно вводимые в разные годы в практику новые разработки, критерии и показатели, расчетные методические рекомендации, свидетельствующие о регулярном поиске более обоснованных подходов к оценке деятельности органов внутренних дел, ситуация существенно не изменяется - используемые критерии и показатели так и не стали действенным средством совершенствования организации деятельности ОВД, ее соответствия объективным потребностям общества.
2. Такое объяснение необходимо как для определения главных причин, дефектов и ошибок, в силу которых многолетние усилия научных и практических работников не приводят к желаемым результатам, способным удовлетворить интересы повышения эффективности деятельности органов внутренних дел как посредством механизмов ее оценки, так и поиска и обоснования путей и подходов, способных преодолеть эти причины, сделать систему оценки соответствующей своему главному предназначению -выработке и принятию на ее основе необходимых управленческих решений.
Методология подхода к оценке организационно-управленческих аспектов деятельности органов внутренних дел
Интересы объективности проводимого анализа обусловливают необходимость обращения не только к рассмотренным в предыдущем параграфе взглядов и подходов к оценке предметной, т.е. главным образом правоохранительной деятельности органов внутренних дел, но и к вопросам, связанным с оценкой управленческой деятельности, которым по сравнению с первыми уделялось незаслуженно меньше внимания в научной литературе, а также ведомственных нормативных актах и методических материалах.
Анализ этих вопросов, того какие взгляды и подходы доминируют при оценке управленческой деятельности органов внутренних дел, какое место отводится им в общей системе оценки, представляет необходимое условие для последовательно проводимой и отстаиваемой нами позиции. Проведение такого анализа предполагает, с одной стороны, учет и использование достойных внимания достижений, с другой - критическое осмысление сложившихся по поводу оценки управленческой деятельности органов внутренних дел тех или иных взглядов.
Прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению этих вопросов, видимо следует определить свое отношение к некоторым, как думается, принципиальным моментам, объясняющим исходные позиции автора, логику его рассуждений и аргументации. Во-первых, оценка деятельности органов внутренних дел представляет одну из важнейших функций управления (одно из главных назначений аналитической функции) и в этом своем качестве служит его интересам (целям), которые неотъемлемы от интересов и назначения органов внутренних дел в целом. Во-вторых, постановка задачи оценки деятельности органов внутренних дел предполагает их оценку именно как системы, ее различных звеньев, т.е. оценку системы ОВД с точки зрения соответствия ее организации своему назначению, способности в процессе функционирования удовлетворять объективные потребности общества и соблюдать предъявляемые требования.
Подобная деятельность в отдельности видимо возможна и вне соответствующим образом организованной системы, но такое будет скорее исключением, чем правилом, ибо последнее предполагает эффективное функционирование системы в целом, которое достигается только благодаря определенной ее организации и управлению ею.
Не в столь явном виде, но близкие по смыслу взгляды, высказывались в разное время рядом исследователей проблем оценки эффективности деятельности органов внутренних дел. Идеи и мысли, высказанные еще в 70-80-ые годы прошлого столетия, достойные самого пристального внимания в последующем были незаслуженно преданы забвению, по крайней мере они не учитывались и не использовались в должной мере при разработках различных систем оценки деятельности органов внутренних дел. Так в частности, по мнению В.В. Кириченко и B.C. Потемкина, высказанному в 1981 г., оценка деятельности органов внутренних дел должна осуществляться на основании критериев, которые учитывают: - соответствие активности деятельности органов, служб, подразделений их возможностям и потенциалу; - соответствие направленности деятельности оперативной обстановке и прогнозируемым ее изменениям; - соответствие форм, методов, мер, основных направлений деятельности нормативным требованиям (законам, директивам, приказам, решениям, планам); - соответствие результатов деятельности ее целям .
Хотя эти авторы ведут речь об оценке правоохранительной деятельности органов внутренних дел, а названные ими требования рассматривают в качестве необходимых условий объективности оценки ее результатов, сами приведенные требования - условия свидетельствуют об их организационном содержании, без которого невозможна объективность оценки. Рассмотрим кратко в этом смысле каждое из них.
Указание на необходимость учета при оценке деятельности органа внутренних дел соответствия его активности потенциалу и возможностям означает не что иное как понимание связи результатов оцениваемой деятельности с ее организационным обеспечением, включающем различные параметры и аспекты, относящиеся к ресурсному обеспечению, реальным возможностям и способностям оцениваемых органов, служб и подразделений, их функционально-структурному построению.
Требование оценки деятельности органа внутренних дел с точки зрения соответствия ее направленности особенностям оперативной обстановки и прогнозируемым изменениям говорит о том, что без учета этого оценка может приобрести формальный характер, ибо она должна осуществляться исходя не из неких абстрактных моделей и представлений, а применительно к конкретным условиям, возможностям и требованиям. Правоохранительная деятельность органов внутренних дел осуществляется для решения задач, обусловленных криминальной и другими особенностями оперативной обстановки, которые должны учитываться при организации этой деятельности, включающей в том числе и постановку соответствующих задач. Следовательно результаты деятельности не соответствующие таким задачам и не вытекающие из реальных потребностей обстановки становятся не только бесполезными в управленческом плане, но могут даже стать основанием для их оценки со знаком минус.
В условиях повышенного динамизма среды функционирования ОВД организацию их деятельности, стремящуюся быть эффективной, должны отличать способность приспосабливаться к происходящим изменениям. Изменяться должны установки, приоритеты. Гибкой должна быть и система оценки, способная контролировать, отслеживать изменения среды и учитывать в этой связи адаптационные способности органов внутренних дел. Здесь также просматривается органичная связь оценки правоохранительной деятельности органов внутренних дел с ее организацией в рамках соответствующего органа, службы, подразделения внутренних дел.
Необходимость оценки деятельности органов внутренних дел с учетом соответствия методов, форм, направлений ее осуществления нормативным требованиям свидетельствует не только о понимании важности достижения результата при соблюдении данного требования, но и о том, что неукоснительность такого соблюдения достигается с помощью соответствующих организационных механизмов, включая механизмы оценки.
Организация деятельности ОВД как фактор повышения ее эффективности
Интересы объективности проводимого анализа обусловливают необходимость обращения не только к рассмотренным в предыдущем параграфе взглядов и подходов к оценке предметной, т.е. главным образом правоохранительной деятельности органов внутренних дел, но и к вопросам, связанным с оценкой управленческой деятельности, которым по сравнению с первыми уделялось незаслуженно меньше внимания в научной литературе, а также ведомственных нормативных актах и методических материалах.
Анализ этих вопросов, того какие взгляды и подходы доминируют при оценке управленческой деятельности органов внутренних дел, какое место отводится им в общей системе оценки, представляет необходимое условие для последовательно проводимой и отстаиваемой нами позиции. Проведение такого анализа предполагает, с одной стороны, учет и использование достойных внимания достижений, с другой - критическое осмысление сложившихся по поводу оценки управленческой деятельности органов внутренних дел тех или иных взглядов.
Прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению этих вопросов, видимо следует определить свое отношение к некоторым, как думается, принципиальным моментам, объясняющим исходные позиции автора, логику его рассуждений и аргументации. Во-первых, оценка деятельности органов внутренних дел представляет одну из важнейших функций управления (одно из главных назначений аналитической функции) и в этом своем качестве служит его интересам (целям), которые неотъемлемы от интересов и назначения органов внутренних дел в целом. Во-вторых, постановка задачи оценки деятельности органов внутренних дел предполагает их оценку именно как системы, ее различных звеньев, т.е. оценку системы ОВД с точки зрения соответствия ее организации своему назначению, способности в процессе функционирования удовлетворять объективные потребности общества и соблюдать предъявляемые требования.
Подобная деятельность в отдельности видимо возможна и вне соответствующим образом организованной системы, но такое будет скорее исключением, чем правилом, ибо последнее предполагает эффективное функционирование системы в целом, которое достигается только благодаря определенной ее организации и управлению ею.
Не в столь явном виде, но близкие по смыслу взгляды, высказывались в разное время рядом исследователей проблем оценки эффективности деятельности органов внутренних дел. Идеи и мысли, высказанные еще в 70-80-ые годы прошлого столетия, достойные самого пристального внимания в последующем были незаслуженно преданы забвению, по крайней мере они не учитывались и не использовались в должной мере при разработках различных систем оценки деятельности органов внутренних дел. Так в частности, по мнению В.В. Кириченко и B.C. Потемкина, высказанному в 1981 г., оценка деятельности органов внутренних дел должна осуществляться на основании критериев, которые учитывают: - соответствие активности деятельности органов, служб, подразделений их возможностям и потенциалу; - соответствие направленности деятельности оперативной обстановке и прогнозируемым ее изменениям; - соответствие форм, методов, мер, основных направлений деятельности нормативным требованиям (законам, директивам, приказам, решениям, планам); - соответствие результатов деятельности ее целям .
Хотя эти авторы ведут речь об оценке правоохранительной деятельности органов внутренних дел, а названные ими требования рассматривают в качестве необходимых условий объективности оценки ее результатов, сами приведенные требования - условия свидетельствуют об их организационном содержании, без которого невозможна объективность оценки. Рассмотрим кратко в этом смысле каждое из них.
Указание на необходимость учета при оценке деятельности органа внутренних дел соответствия его активности потенциалу и возможностям означает не что иное как понимание связи результатов оцениваемой деятельности с ее организационным обеспечением, включающем различные параметры и аспекты, относящиеся к ресурсному обеспечению, реальным возможностям и способностям оцениваемых органов, служб и подразделений, их функционально-структурному построению.
Требование оценки деятельности органа внутренних дел с точки зрения соответствия ее направленности особенностям оперативной обстановки и прогнозируемым изменениям говорит о том, что без учета этого оценка может приобрести формальный характер, ибо она должна осуществляться исходя не из неких абстрактных моделей и представлений, а применительно к конкретным условиям, возможностям и требованиям. Правоохранительная деятельность органов внутренних дел осуществляется для решения задач, обусловленных криминальной и другими особенностями оперативной обстановки, которые должны учитываться при организации этой деятельности, включающей в том числе и постановку соответствующих задач. Следовательно результаты деятельности не соответствующие таким задачам и не вытекающие из реальных потребностей обстановки становятся не только бесполезными в управленческом плане, но могут даже стать основанием для их оценки со знаком минус.
В условиях повышенного динамизма среды функционирования ОВД организацию их деятельности, стремящуюся быть эффективной, должны отличать способность приспосабливаться к происходящим изменениям. Изменяться должны установки, приоритеты. Гибкой должна быть и система оценки, способная контролировать, отслеживать изменения среды и учитывать в этой связи адаптационные способности органов внутренних дел. Здесь также просматривается органичная связь оценки правоохранительной деятельности органов внутренних дел с ее организацией в рамках соответствующего органа, службы, подразделения внутренних дел.
Необходимость оценки деятельности органов внутренних дел с учетом соответствия методов, форм, направлений ее осуществления нормативным требованиям свидетельствует не только о понимании важности достижения результата при соблюдении данного требования, но и о том, что неукоснительность такого соблюдения достигается с помощью соответствующих организационных механизмов, включая механизмы оценки.
Структура деятельности ОВД как объект организации и комплексной оценки
Богатое по содержанию и структуре понятие деятельность ОВД при оценке ее эффективности не может быть сведено к выражаемой «количественно-качественными характеристиками конечных результатов труда и мерой их соответствия произведенным для этого затратам степени достижения целей функционирования системы»1.
Нет необходимости приводить другие подобного рода распространенные взгляды, также сводящие оценку деятельности ОВД к конечным результатам. Как замечает по этому поводу Ю.Е. Аврутин, эффективность соотносится при этом даже не с целями деятельности, а с конечными результатами приложения энергетических усилий сотрудников или коллективов (служб, подразделений), причем эти конечные результаты рассматриваются исключительно как количественные категории. Отсюда и вся проблематика оценки эффективности функционирования органов внутренних дел как бы вращается вокруг «конечных результатов». Не меняют общего положения дел и отдельные попытки соотнести затраты усилий с целями деятельности, т.к. сами цели в конечном итоге также рассматриваются как совокупность результатов по раскрытию и предупреждению преступлений. Он же одним из первых обратил внимание на то, что, во-первых, деятельность органов внутренних дел сохраняет с деятельностью как философской категорией все виды фундаментальных связей (происхождении, развития, функционирования) и воспроизводит ее всеобщую структуру, включающую в себя цели, средства, процесс и результаты деятельности, во-вторых, ценностные ориентации и установки, мировоззрение, политические пристрастия, уровень общей и духовной культуры человека как субъекта деятельности могут превратить ее, в том числе и деятельность органов внутренних дел, из деятельности «для людей» в антидеятельность, т.е. в деятельность, осуществляемую вопреки их естественным правам и свободам, в-третьих, цели деятельности органов внутренних дел - это социально обусловленная потребностями общества правоохранительная деятельность, призванная отвечать интересам защиты общества, его членов от противоправных деяний2.
Из приведенных утверждений, с которыми трудно не согласиться, вытекает ряд важных для нашего исследования методологических положений. Для полноты и объективности оценки деятельности органов внутренних дел недостаточно одного соотнесения «цель - результат», даже с учетом затрат. Необходимо включение в оценку всех структурных элементов деятельности. При этом речь должна идти не о формальной оценке результата по степени достижения цели с учетом используемых средств, методов и процедур, а об оценке прежде всего качественных черт каждого структурного элемента деятельности (цель, средства, методы, процесс, результаты), и возникающего из этого интегративного свойства деятельности в целом. Уже из одного такого взгляда на оцениваемую деятельность органов внутренних дел становится видно, что ее интегративные качественные свойства возникают не сами по себе, а из свойств и качеств каждого из элементов деятельности благодаря ее целостной организации.
Отдавая должное вкладу Ю.Е. Аврутина в развитие методологических вопросов оценки деятельности ОВД, включая ее управленческие аспекты, называемые им внутриорганизационной деятельностью, он не смог, на наш взгляд, преодолеть сложившийся стереотип подхода к оценке, состоящий в том, что под основным объектом оценки понимаются результаты внешненаправленной правоохранительной деятельности ОВД, а содержание и качество управления хотя и рассматриваются как важнейший и даже базовый объект общей оценки, но тем не менее всего лишь как приложение (дополнение) к главному объекту оценки - внешненаправленной деятельности ОВД.
Для обоснования в качестве комплексного объекта оценки деятельности ОВД всех ее структурных элементов, а не одного (результатов), возникает потребность обратиться к рассмотрению каждого из этих элементов, уделив больше внимания содержанию понятий «цели» и «результаты».
Под качеством целей деятельности правоохранительных органов, включая органы внутренних дел, в демократически развивающемся обществе следует, видимо, в самом общем виде понимать их соответствие представлениям о правовом государстве и роли и месте в нем правоохранительных органов.
Становление правоохранительных систем различных государств в определенные периоды истории их развития было связано с особенностями организации государственной власти, проводимой политикой, ее отношением к праву и роли органов государства в его обеспечении.
Весьма содержательный анализ истории возникновения и развития органов обеспечения правопорядка, зарождения и эволюции научных идей об идеальных формах организации правоохранительной системы, связываемой с представлениями о правовом государстве был проделан Ю.Е. Ав-рутиным. Он обращает внимание на то, что формирование целей и методов правоохранительных органов было неразрывно связано не только с государством, но и отношением к праву, которое в докапиталистических обществах обычно определялось как совокупность установленных или санкционированных государством общеобязательных правил, между правом и законом различий не проводилось, а сам закон отождествлялся с государевым указом. В практике полицейского надзора господствовал принцип: «Все, что не разрешено, запрещено», приводящий к запретительному пониманию правовых норм и обвинительному истолкованию целей и задач полиции и правосудия в целом.
Далее Ю.Е. Аврутин отмечает, что исходя из таким образом поставленных целей репрессивный аппарат функционировал достаточно эффективно, однако его деятельность давала серьезные «побочные эффекты». Наиболее опасные из них, на наш взгляд, заключаются в том, что государство, с одной стороны, поощряет или терпит нарушения в своих властных органах, порождает безнаказанность и плодит коррупционеров в их рядах, с другой стороны, неограниченной уголовной репрессией оно «подавляет не столько преступную волю, сколько свободную волю как таковую»1.
Заслуга прогрессивных мыслителей прошлого (Вольтер, Г. Беккариа, Ш. Монтескье, И. Кант, Д. Юм и другие) состоит в том, что они заложили теоретические основы для появления и развития их последователями современных представлений о правовом государстве. Обобщая это теоретическое наследие, Ю.Е. Аврутин формирует определенные выводы о качественных признаках правового государства, и роли в нем правоохранительных органов, главные, с нашей точки зрения, положения, которые сводятся к следующему: законодательство является необходимым условием нормальной жизнедеятельности общества, государства и конкретного человека, а право при этом выступает как законодательное самоограничение всевластия государства; с помощью закона обеспечивается беспрепятственное осуществление всеми участниками общественных отношений своих прав и обязанностей, общественное и личное спокойствие; тотальное правовое регулирование общественных отношений так же вредно, как и недостаточная их правовая регламентация.
