Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общественный контроль в системе социального управления
1. Понятие и содержание общественного контроля 17
2. Отечественный опыт организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел... 44
3. Зарубежный опыт организации общественного контроля за деятельностью правоохранительных органов 67
ГЛАВА II. Организационньій и правовой механизм общественного контроля за деятельностью милиции
1. Субъект организации общественного контроля за деятельностью милиции и его функции 86
2. Правовое регулирование организации общественного контроля за органами внутренних дел 108
3. Информационная открытость органов внутренних дел как условие эффективности общественного контроля 131
Заключение 155
Литература 165
Приложения 183
- Отечественный опыт организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел...
- Зарубежный опыт организации общественного контроля за деятельностью правоохранительных органов
- Субъект организации общественного контроля за деятельностью милиции и его функции
- Информационная открытость органов внутренних дел как условие эффективности общественного контроля
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблема формирования эффективной системы общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел непосредственно связана с решением задач милиции по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Но общественный контроль за деятельностью органов внутренних дел – еще и средство оптимизации самой системы МВД России, противодействия в ней коррупции, установления диалога и понимания между обществом и органами внутренних дел, способ цивилизованного разрешения проблем, возникающих в отношениях граждан и государства.
Необходимость развития общественного контроля подтверждается предпринимаемыми в нашем государстве мерами. В апреле 2005 г. принят Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации». Этим законом был учрежден самостоятельный орган, помимо прочего обеспечивающий взаимодействие граждан России с органами государственной власти и органами местного самоуправления в целях осуществления общественного контроля за их деятельностью. Решениями Президента и Правительства Российской Федерации положено начало формированию общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. В Федеральном законе «О противодействии коррупции» развитие институтов общественного контроля названо в числе антикоррупционных мер.
Внедрение общественного контроля востребовано и в системе МВД России. В настоящее время между органами внутренних дел и населением все еще существует отчужденность, дистанцированность. Это, в частности, иллюстрируют данные социологических исследований. Так, по результатам опросов, проведенных в ноябре 2008 г. фондом «Общественное мнение», 36% россиян считает, что милиция выполняет свои обязанности удовлетворительно, 30% - плохо или очень плохо.
Подобное отношение негативно сказывается на эффективности функционирования органов внутренних дел, поскольку основная часть их работы основана на интенсивном взаимодействии с населением. Это касается как следственной и оперативно-розыскной практики, так и охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Как показывают результаты социологических опросов, ежегодно проводимых ВНИИ МВД России, отсутствие контакта с общественностью и ее доверия приводит ко многим негативным последствиям. Большинство граждан, подвергшихся преступным посягательствам, не обращаются по этому поводу в милицию. Население в целом не готово в случае необходимости оказать помощь сотрудникам органов внутренних дел. А ведь такая социальная позиция – одна из причин низкой выявляемости и раскрываемости правонарушений и преступлений, роста числа противоправных деяний и ухудшения криминальной ситуации в стране.
Еще один аспект проблемы – многочисленные нарушения прав граждан сотрудниками органов внутренних дел. Значит развитие общественного контроля должно стать инструментом решения данной проблемы. Поэтому задача усиления общественного контроля в части соблюдения конституционных прав граждан неоднократно отмечалась в директивах МВД России, становилась предметом рассмотрения на его коллегиях.
В настоящее время реализуются множественные меры по становлению общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел. Развивается сфера информационной открытости, при милиции создаются организации общественного контроля, расширяется практика совместных совещаний работников органов внутренних дел и представителей общественности, совершенствуется взаимодействие со средствами массовой информации, внедряются новые подходы к оценкам общественного мнения о деятельности милиции и т.п.
К сожалению, перечисленные меры разрозненны и стихийны. Их реализация инициируется очередным решением Президента России или Правительства России, которое, как правило, ориентировано на систему органов исполнительной власти в целом, без учета специфики отдельных из них, например органов внутренних дел. Отсутствует какая-либо программа, которая обеспечивала бы поступательное и целостное развитие института общественного контроля за деятельностью милиции. Предпринимаемые меры пока не сформированы в единую систему.
Анализ нормативно-правовой базы общественного контроля позволяет констатировать, что данному вопросу в организации деятельности органов внутренних дел уделяется недостаточное внимание. Основополагающие правовые акты органов внутренних дел не предусматривают в компетенции МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам России, горрайорганов такую функцию, как развитие и обеспечение общественного контроля. В системе МВД России нет соответствующих подразделений.
Планомерное и целенаправленное становление общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел наблюдается только в горрайорганах. Однако и здесь есть много пробелов.
Следовательно, в системе органов внутренних дел не в полной мере используется потенциал общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Милиция остается закрытой и непрозрачной системой. К контролю практически не привлекаются общественные организации, деятельность которых не санкционирована МВД России. Многие формы общественного контроля даже не рассматриваются на предмет внедрения их в системе органов внутренних дел.
Вышесказанное обусловливает актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Проблема общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел носит многогранный характер. Многие ее аспекты детально разрабатываются учеными в рамках развития отдельных направлений научной мысли.
Наиболее широкий пласт образуют научные работы политологов и специалистов в области конституционного права, посвященные проблеме общественного контроля как условия демократического общества, а именно: О.Ф. Андрийко, Л.В. Акопова, И.О. Дрейслера, С.М. Зубарева, А.М. Тарасова, Г.А. Туманова, В.И. Туровцева, Н.А. Бобровой, В.О. Лучина, А.В. Минашкина, Е.В. Шориной и других.
Отдельного внимания исследователей заслуживает вопрос организации общественного контроля за органами местного самоуправления. Он раскрывается в работах К.Ю. Елисеева, А.М. Кононова, Н.А. Модина, Н.Л. Пешина, С.В. Пылина, С. Соловьева, В.В. Толкачева, Е.С. Шугриной и других.
В контексте административной реформы актуальность приобрели вопросы общественного контроля в системе государственного управления. Они нашли свое отражение в работах таких исследователей, как А.А. Аксенов, А.Ф. Ноздрачев, С.А. Старостин, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, А.С. Квитчук, Н.А. Синькевич, С.Е. Нарышкин, И.Н. Юсупов, Е.В. Шорина и других.
Глубокому анализу и научному обоснованию подвергаются отдельные направления организации деятельности органов внутренних дел, связанные со становлением общественного контроля. Данные проблемы освещены в работах Л.Ш. Берекашвили, Т.А. Бондаренко, С.Е. Вицина, Н.В. Воронковой, А.М. Воронова, В.Ж. Дорохова, Г.Г. Зуйкова, Н.Н. Иванова, И.Б. Кардашовой, В.Д. Малкова, Ю.В. Наумкина, В.М. Пашина, Н.Д. Шелякина и др.
Исследование различных аспектов проблемы общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел ведется на разных уровнях государственными органами и учреждениями, научными центрами, общественными организациями. В этом направлении, несомненно, имеются существенные достижения. Вместе с тем специальное исследование названного вопроса не проводилось.
Объектом исследования выступает система общественных отношений, складывающихся при осуществлении общественного контроля за деятельностью правоохранительных органов.
Предмет исследования образуют генезис и современное состояние организации и правового обеспечения общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел, теоретические положения и проблемы научно-методологического и нормативно-правового характера.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является разработка совокупности теоретических положений и практических рекомендаций, обеспечивающих совершенствование организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел.
Осуществлению данной цели подчинено решение следующих задач:
- выявление сущности и содержания общественного контроля;
- раскрытие форм и видов общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел;
- анализ законодательства в сфере общественного контроля и выявление проблемных вопросов правового обеспечения общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел;
- изучение зарубежного опыта организации общественного контроля за деятельностью правоохранительных органов;
- раскрытие субъекта организации общественного контроля за деятельностью милиции;
- анализ функций субъекта организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел;
- исследование информационной открытости органов внутренних дел.
Основная гипотеза исследования, выдвинутая в соответствии с его целью, заключается в предположении, что установление эффективного взаимодействия населения и милиции, совершенствование общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел возможны только в том случае, если на государственном уровне будут преодолены: недостаточная правовая регламентация сферы общественного контроля; закрытость системы МВД России и ее дистанцированность от граждан и их интересов в сфере правопорядка и общественной безопасности; тенденция к деформации общественного контроля в ведомственных интересах органов внутренних дел.
Методология и основные методы исследования. Методологической основой исследования явились общие и частные научные методы познания объективной действительности. В работе использованы сравнительно-правовой, логико-исторический, конкретно-социологический, статистический, исторический методы исследования.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды по организации правоохранительной деятельности, общей теории управления, а также современные достижения науки административного и конституционного права, истории, социологии, педагогики, психологии и т.д.
В диссертации широко использовались труды видных российских и зарубежных ученых в области общей теории государства и права, общественного контроля в деятельности государства, становления, развития и современной организации деятельности органов внутренних дел, взаимодействия милиции и населения.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральные законы «Об общественной палате Российской Федерации», «О порядке рассмотрения обращений граждан России», «Об общественных объединениях», «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», «О некоммерческих организациях», «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Закон Российской Федерации «О милиции» и др., законы субъектов Российской Федерации, подзаконные и ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие организацию общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел.
Эмпирическая база исследования. По специально разработанной программе диссертант изучил мнение сотрудников органов внутренних дел о проблемах организации общественного контроля. Опрос был организован в соответствии с принципами и правилами осуществления социологических исследований такого рода. В нем приняли участие 308 сотрудников органов внутренних дел из личного состава МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам России, территориальных горрайорганов.
В работе использованы также и результаты опросов, проведенных ВНИИ МВД России, независимых общественных организаций и фондов. Эмпирическую основу диссертации составили информационные письма, отчеты и справки об организации информационной открытости органов внутренних дел, доступе граждан к информации о деятельности милиции, о деятельности общественных советов при органах внутренних дел, о встречах сотрудников милиции с населением и об иных формах взаимодействия; материалы средств массовой информации о деятельности органов внутренних дел.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что впервые в рамках данной научной специальности на основе комплексного подхода проанализирована и решена научная задача, позволяющая совершенствовать правовые и организационные основы общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел.
Новизна работы обусловлена концептуальной постановкой проблемы, замыслом и гипотезой исследования. Соответствуют критерию новизны следующие теоретические положения диссертации:
- разработанные автором определения общественного контроля, организации информационной открытости и т.п.;
- теоретические новеллы, касающиеся форм и способов организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел;
- комплекс научных положений о системе и организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел;
- теоретически обоснованные направления повышения эффективности форм и способов деятельности общественных советов при органах внутренних дел;
- новый научный подход к определению задач МВД России как субъекта общественного контроля.
Новизну составляют и другие положения диссертации.
Положения, выносимые на защиту.
-
Авторское понятие общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел как самостоятельной функции социального управления, под которым следует понимать, деятельность общественных и иных объединений граждан, самих граждан по изучению и оценке результатов функционирования органов внутренних дел, установлению соответствия их фактического состояния и структуры требуемому уровню и критериям, принятию соответствующих мер по устранению выявленных недостатков и распространению передового опыта.
-
Система общественного контроля включает в себя внутренний и внешний общественный контроль. Внутренний общественный контроль – деятельность общественных формирований системы МВД России (общественных и наблюдательных советов и т.п.), направленная на выявление недостатков, ошибок и злоупотреблений в их работе и принятие на этой основе необходимых решений. Внешний общественный контроль – организованный процесс наблюдения гражданами и их объединениями за должным и легитимным исполнением органами внутренних дел своих функций, принятие необходимых мер по изменению в противном случае этой деятельности в целях защиты интересов общества и граждан, реализации их потребностей.
-
Субъектами организации и осуществления внутреннего общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел являются общественные советы, создаваемые в органах и подразделениях системы МВД России. Выполняя основные функции общественного контроля, они не только опираются на процессы самоорганизации, но и взаимодействуют с государством, которое формирует нормативную правовую базу общественного контроля, обеспечивает гарантии общества и граждан в реализации их прав и свобод.
-
Повышение эффективности деятельности общественных советов при органах внутренних дел предполагает:
- создание в Департаменте кадрового обеспечения МВД России соответствующего подразделения (должностного лица), которая осуществляла бы контроль деятельности общественных советов министерства и методическое руководство ею;
- установление такого порядка формирования и деятельности общественных советов, при котором каждый гражданин мог бы иметь возможность участия в осуществлении общественного контроля, а должностное лицо – обязанность реализации данного права. Этот порядок должен быть закреплен в соответствующем административном регламенте;
- предъявление к кандидатам необходимых требований объективно обусловливающих невозможность их одновременного участия в деятельности общественных палат и советов;
- соблюдение принципа независимости общественного совета от органа внутренних дел, его учредившего. Это возможно при условии, что МВД России установит единый для органов внутренних дел порядок их образования и формирования, механизм реализации решений общественного совета, если они (решения) направлены на защиту прав и свобод граждан, повышение эффективности деятельности МВД России.
-
В целях становления института общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел, определения долгосрочных перспектив повышения роли общественности предложены основные направления Концепции общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел. Концепция включает в себя цели, задачи, возможные формы контроля, принципы создания и деятельности организаций общественного контроля при органах внутренних дел, а также основные положения об иных формах общественного контроля и т.п.
Предложен авторский проект Типового положения об общественном совете при органе внутренних дел.
-
Для обеспечения легитимного общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел предлагается дополнить перечень функций, указанных в ст. 8 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 положением: «осуществляет организацию общественного контроля в системе органов внутренних дел».
-
Основными задачами МВД России как субъекта организации общественного контроля являются защита прав граждан в связи с их участием в осуществлении общественного контроля, разработка и внедрение организационных форм общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел, обеспечение информационной открытости последних.
Самостоятельность функций общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел не предполагает их оторванности от функций органов внутренних дел – организации, планирования, регулирования, координации и т.д. Вместе с тем в целях оптимизации функций общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел следует распределить контрольные функции между субъектами общественного контроля.
-
Авторская классификация форм и видов общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел. Наиболее важными формами являются контроль, осуществляемый специализированными организациями; изучение общественного мнения о деятельности органов внутренних дел; участие граждан в обеспечении общественного порядка. Среди наиболее значимых видов контроля: защита гражданами собственных прав, высказывание и распространение гражданами своих суждений и мнений о деятельности органов внутренних дел, участие граждан в правотворческой деятельности.
-
Организация информационной открытости органов внутренних дел представляет собой процесс формирования каналов информационного взаимодействия милиции и населения, посредством которых обеспечиваются: а) доступность для граждан сведений о функционировании органов внутренних дел, их полнота; б) сбор органами внутренних дел предложений, выводов и мнений населения, средств массовой информации о совершенствовании правоохранительной деятельности, осуществление иных контролирующих воздействий общества.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость результатов исследования обусловлена их общей направленностью на совершенствование научной базы организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел. В работе сформулирован теоретический подход, позволяющий рассматривать взаимоотношения общества и государства как договорные, агентские, где общество выступает в качестве принципала, делегирующего властные полномочия агенту-государству, и контролирует действия государства, используя возможности общественного контроля. Данный подход наиболее перспективен с точки зрения организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел, поскольку точно отражает свойства общества как его субъекта.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработанных рекомендациях по совершенствованию деятельности общественных советов при органах внутренних дел, системы информационной открытости, упорядочению функций государственных органов в становлении института общественного контроля за деятельность милиции и т.п.
Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при разработке мер по совершенствованию организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел и повышению их информационной открытости, в повседневной деятельности сотрудников органов внутренних дел, где необходим тесный контакт с населением, в учебном процессе и при проведении дальнейших исследований данной проблемы.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается использованием комплексного подхода к исследованию поставленной проблемы, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, что позволило обстоятельно изучить предмет исследования. Избранная методология исследования, использование многоплановой информации (данных социологического исследования, нормативно-правовых документов, научно-теоретических работ и т.п.), характеризующей организацию общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел, обеспечивают достаточную научную обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации положений, выводов и рекомендаций.
Апробация работы и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях и семинарах «Гражданский контроль в контексте региональной безопасности: вопросы информационной прозрачности и подотчетности» (Н.Новгород, 2004), «Взаимодействие органов местного самоуправления, органов внутренних дел и организаций гражданского общества в противодействии коррупции» (Анапа, 2007), «Гражданское общество: настоящее и будущее» (Москва 2007). Выводы исследования использованы в работе УВД по СВАО г. Москвы, в организации взаимодействия с общественными формированиями г. Москвы и при проведении занятий с личным составом в рамках служебной подготовки. Результаты исследования также внедрены в научную деятельность ВНИИ МВД России. По итогам исследования опубликовано три научных статьи (одна из них в издании, рекомендованном ВАК России), в которых отражены наиболее важные результаты диссертационного исследования.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, которые объединяют в себе шесть параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложения.
Отечественный опыт организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел...
Контроль общества над государством и его органами как категория, имеющая непосредственное утилитарное значение, нуждается во внешнем выражении. В противном случае он может долгое время оставаться идеей, принципом демократического государства и эффективной власти, от которого нет никакой практической пользы. Поэтому одним из главных в сфере организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел является вопрос о том, в каких формах он может быть реализован.
На сегодняшний день известно множество форм общественного контроля. Первое место среди них занимает контроль, осуществляемый специализированными организациями: проправительственными и неправительственными. Эта форма нашла настолько широкое распространение, что многие ученые, как уже говорилось ранее, лишь только с ней связывают содержание понятия «общественный контроль».
Проправительственные организации учреждаются решением органа государственной власти или местного самоуправления, их состав формируется также с участием органа-учредителя. Неправительственные организации создаются и функционируют на основе конституционного права граждан на объединения.
В отношении проправительственных организаций возникает закономерный вопрос: могут ли они в действительности выполнять функции общественного контроля? Ведь условием действенности общественного контроля считается его независимость как от органов власти, так и от чего бы то ни было вообще, кроме своих принципов.
Отвечая на этот вопрос, следует учитывать, что деятельность государства, направленная на создание организаций общественного контроля, играет огромную роль в становлении этого института. В настоящее время существование общественного контроля в нашей стране возможно, как представляется, только благодаря усилиям государства. А пятьдесят лет назад, во времена Советского Союза, именно инициативе государственных структур были образованы первые органы общественного контроля.
Начало формированию общественного контроля в СССР было положено созданием в 1957 г. Комиссии советского контроля Совмина СССР. В ее полномочия входило изучение структуры госаппарата, а также борьба с местничеством, под ее руководством укреплялись коллегиальные начала в деятельности различных ветвей системы государственного контроля. Свою работу Комиссия строила в тесном взаимодействии с общественными и профсоюзными организациями трудовых коллективов.
В середине 60-х годов XX век контрольные органы СССР были переименованы в органы народного контроля. С принятием Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле в СССР» установилась развернутая система участия общественных формирований в контроле над органами власти и управления. Структура народного контроля была построена в соответствии с административно-территориальным устройством. Ее возглавлял Комитет народного контроля СССР. Комитеты, группы и посты народного контроля создавались соответствующими Советами и им же подчинялись.
Комитеты народного контроля имели полномочия по осуществлению контроля во всех подразделениях государственной администрации по вертикали; в учреждениях и организациях, независимо от их ведомственной подчиненности, а также в воинских частях. Методами контрольной деятельности органов народного контроля являлись проверки (обследования) и ревизии. По результатам проверки составлялся акт, в котором формулировались выводы и рекомендации. Результаты контроля обсуждались на общих собраниях трудовых коллективов, а также на заседаниях комитета народного контроля. Формы реализации предложений и рекомендаций могли быть самыми различными: от обсуждения отчетов руководителей до информирования министерств, ведомств, партийных и профсоюзных организаций об итогах проверки и постановки вопроса перед вышестоящими органами народного контроля о привлечении должностных лиц к ответственности. Комитеты народного контроля были наделены широкими полномочиями по применению мер государственного принуждения. Они имели право самостоятельно принимать решения о приостановлении незаконных распоряжений и действий должностных лиц органов управления, сообщая об этом их руководителям или вышестоящим органам; о наложении на виновных должностных лиц дисциплинарных взысканий (ставить на вид, объявлять выговор и строгий выговор, а также отстранять от занимаемой должности). Вопрос об увольнении должностного лица решался вышестоящим органом управления.
Зарубежный опыт организации общественного контроля за деятельностью правоохранительных органов
В иностранных государствах институт общественного контроля за деятельностью органов правопорядка имеет сравнительно недолгую историю. Активный поиск форм взаимодействия полиции с общественностью начался в конце -х годов XX века. Но за прошедшее сорокалетие за рубежом накоплен значительный опыт организации общественного контроля, и его изучение принесет несомненную пользу отечественной практике.
Зарубежный опыт примечателен тем, что позволяет более точно оценить преимущества и недостатки каждой из форм общественного контроля. Ведь в отличие от России, где прослеживается тенденция заимствования «всего понемножку», практика зарубежных стран более последовательна и избирательна. Как правило, она построена на приоритете одной или нескольких форм общественного контроля, иные же имеют вспомогательное значение.
Наибольшую распространенность в мировой практике, как представляется, имеет такая форма общественного контроля как изучение общественного мнения. Она применяется в странах Западной Европы, США, Австралии и т.п.
Организационно эта форма контроля представлена соответствующими подразделениями в структуре полицейских департаментов, осуществляющих анкетирование населения по проблемам правоохранительной деятельности. В задачи этих подразделений входит обобщение и анализ полученных результатов, постоянный мониторинг настроения и отношения к полиции различных социальных групп, а также работа с гражданами по вопросам имиджевых стратегий полиции. Например, в Великобритании создание подобных подразделений предусмотрено Законом г. «О полиции и доказательствам по уголовным делам», нормы которого устанавливают: «В каждом полицейском районном управлении должны быть созданы механизмы по изучению мнения населения относительно деятельности полиции и дляс установления сотрудничества между населением и полицией в деле предупреждения преступности». Активный собор информации значительно повышает доверие населения к полиции. Периодически проводится проверка «соотносимое с общиной» в форме собеседования группы граждан с сотрудниками полиции относительно их знания культуры общины, языка и т.п. Граждане выясняют, проживает ли полицейский на обслуживаемой территории, участвует ли в местных общественных организациях, насколько хорошо знает фамилии граждан и т.п.
Результаты изучения общественного мнения о деятельности полиции в дальнейшей обработке находят двоякое применение. С одной стороны, они позволяют установить удовлетворенность населения степенью правопорядка, что, в свою очередь, служит оценкой эффективности деятельности полиции. При этом критерии удовлетворенности могут быть различными. Так, в Австралии подход к пониманию удовлетворенности общества работой полиции построен на модели «подтверждение/неподтверждение». Эта модель предполагает, что люди получают удовлетворение, сравнивая свои предположения о возможном состоянии правопорядка и восприятие реальности. Если их ожи дания оправдываются, то выносится позитивная оценка («подтверждение») -человек «удовлетворен». В противном случае выносится негативная оценка («неподтверждение»). Удовлетворенность населения качеством работы полиции зависит от «разрыва» между ожидаемым и действительным обслуживанием. Чем он меньше, тем выше оценка и чувство удовлетворенности. Таким образом, в австралийской полиции определение степени «разрыва» является основной задачей изучения общественного мнения1.
С другой стороны, опросы общественного мнения позволяют конкретизировать интересы и потребности населения в правоохранительной сфере и выявить ту роль, которая полиции отводится обществом. Применение такого подхода в изучении общественного мнения во многих странах позволило осуществить эффективное реформирование деятельности полиции. В результате помимо совершенствования правоохранительной практики был достигнут высокий уровень доверия между населением и органами правопорядка. Например, в Германии полиция занимает второе место по уровню доверия среди тринадцати государственных и общественных институтов. Предпосылкой для успешной работы полиции является знание интересов и ожиданий населения, которое производится путем опросов и анкетирования. В результате проведения опросов во многих полицейских округах Германии выявилась необходимость в видимом присутствии полиции, доступности в общении с полицейскими, профессиональном решении задач полицией, незамедлительном прибытии по вызовам, консультирования в рамках профилактической работы, готовности к оказанию помощи, вежливом обращении с гражданами и соответствующем облике сотрудника полиции. Была произведена смена приоритетов в работе германской полиции. Сейчас сотрудники полиции определяют свою профессиональную деятельность как служение обще ству. Несомненно, исполнение полицейскими своих обязанностей с ориентацией на нужды населения положительно влияет на чувство безопасности граждан.
Подобный позитивный опыт имеет место и в Австрии. Здесь высокий авторитет полиции также связан, прежде всего, с ориентацией работы полиции на интересы и нужды населения, выявляемые в ходе опросов. Любой гражданин, оказавшийся в затруднительной бытовой ситуации, обращается не в местные исполнительные органы, а в полицию. Помощь населению составляет около % повседневной деятельности полицейских. В Австрии проводятся конкурсы вежливости и любезности среди страж порядка. Эти конкурсы демонстрируют высокую подготовленность столичных полицейских в оказании помощи населению. В ходе конкурсов сотрудники полиции информируют граждан о районах города, в которых необходимо быть осторожными и опасаться мелких воров и хулиганов, оказывают содействие в вызове скорой помощи по рации почувствовавшим недомогание, дают рекомендации иностранным туристам по осмотру исторических достопримечательностей города1.
Субъект организации общественного контроля за деятельностью милиции и его функции
Эффективная организация общественного контроля требует учета специфики вовлеченных в нее субъектов и объектов: общества как источника контроля; контрольной деятельности; милиции как государственного органа и т.п. В настоящем параграфе мы раскроем ключевые особенности субъекта организации общественного контроля.
Вначале уточним, что мы будем понимать под термином «организация».
Этимологически этот термин французским словом «organisation», которое, в свою очередь произошло по познелатинского «organizo» - сообщаю стройный вид, устраиваю. Семантически оно означает устройство, сочетание, объединение в одно целое, приведение в строгую систему или саму такую систему1.
В современной управленческой науке отчетливо проявляется единая позиция ученых о тройственном содержании понятия «организация». Согласно устоявшемуся мнению, оно может употребляться для обозначения: 1) искусственного объединения институционального характера, занимающего определенное место в обществе и предназначенного для выполнения более или менее ясно очерченной функции (организация - социальный институт); 2) организационной деятельности, включающей в себя распределение функций, налаживание устойчивых связей, координацию и т.д. (организация -процесс) и 3) упорядоченности объекта, определенной структуры, строения, типа связей как способа соединения частей в целое т.п. (организация - свойство, атрибут объекта) .
Никоим образом не подвергая сомнению тезис о том, что данные три части понятия «организация» тесно взаимосвязаны , в нашей работе мы будем употреблять его, преимущественно подразумевая соответствующие организационные процессы и механизмы.
В этой своей части организация имеет общие черты с управлением и является одной из его функций. Ее сущность состоит в образовании системы, т.е. совокупности определенным образом упорядоченных и взаимосвязанных элементов, отвечающей достижению поставленной цели, и поддержании ее функционирования на пути к этой цели.
Организация как процесс имеет объективную и субъективную стороны. Объективное упорядочение множества элементов, вычленение их совокупности связано с активной деятельностью, благодаря которой они становятся компонентами упорядоченного объекта. Это становление обусловлено трансформацией элемента, проявлением его новых качеств, необходимых системе. Следовательно, организация - это процесс не только связывающий разрозненные элементы в единое целое, но и преобразующий их в заданном направлении.
Субъективное упорядочивание характеризует познавательно-исследовательскую деятельность, которая необходима для создания субъективной модели будущей системы. Оно всегда предшествует объективному упорядочиванию, по его итогам устанавливаются ориентиры организационных трансформаций. В данном случае мы не имеем дела с управлением в чистом виде, поскольку в качестве объекта упорядочения здесь выступают понятия, образы, знания и иные нематериальные категории. Но данный, идеологический этап составляет основу для дальнейших управленческих действий.
Любая деятельность, в том числе, организационная должна быть субъективно обеспечена. С учетом потребностей системы - целей, миссии, характера используемой технической системы - субъект организации формулирует рабочие задачи, которые ей надлежит выполнять, планирует структуру, создает координационные механизмы1.
Субъект организации как функционер решает все задачи, связанные с созданием и деятельностью системы. Эти задачи в самом общем виде состоят в том, чтобы: а) определить состав компонентов (личностных и вещественных), которые необходимы для реализации целей, и б) определение структуры их взаимоотношений, т.е. координации (горизонтальные связи) и субор-динации (вертикальные связи) . И от того, кто выступает в качестве субъекта, зависят все производные характеристики организации: метод, стиль, культура, задачи, программы, прогнозы, анализ, результативность и т.п.
В сфере общественного контроля в качестве субъекта организации могут выступать государство или само общество. В последнем случае речь идет о самоорганизации общественного контроля.
Современная теория общественного контроля исходит из того, что доминирование самоорганизационного начала является первым условием самого существования таких отношений. Согласно немецкому политологу Ю. Хабермасу, гражданская сфера начала возникать в клубах, салонах, кофейнях Лондона, Парижа и других европейских городов. Именно там велись всякие дискуссии на политические темы, это были первые публичные дебаты, что и представляло собой зачатки гражданских институциональных отношений. Институты гражданского общества по природе своей исключительно самоор-ганизационны, и указание на их зарождение в местах концентрации игрового действия - клубах, салонах - яркое тому подтверждение .
В рассматриваемом ракурсе интересно исследование, проведенное профессором Гарвардского университета Р. Патнамом и его коллегами2. Задача, которую они ставили перед собой, состояла в том, чтобы понять реальные причины неэффективности демократических институтов многих стран Европы и Америки.
Первоначальная идея проведения исследования была связана с тем, что в 1970 г. в Италии «с нуля» были созданы 15 региональных правительств. Появилась отличная возможность для полуэкспериментального исследования динамики институционального развития демократии, в том числе формирования института общественного контроля. Новые правительства имели идентичные структуры и мандат, в то время как их социальные, экономические, культурные и политические установки широко различались. Патнам и его коллеги задались вопросом, к каким же итогам приведут такие различия?
Деятельность регионов оценивалась путем сравнительной оценки политических процессов, правительственных заявлений и претворения их в жизнь. В ходе исследования регионы продемонстрировали кардинальные различия в институциональной деятельности, которые остаются стабильными с течением времени.
Информационная открытость органов внутренних дел как условие эффективности общественного контроля
В первом параграфе первой главы мы отмечали, что взаимодействие общества и государства строятся по схеме агентских отношений, где общество, граждане являются принципалом и делегируют принадлежащую им власть государству для представления их интересов. В рамках агентских от 132 ношений развивается и контроль общества над государством. Такой тип взаимоотношений обусловливает ряд требований к информационному взаимодействию между обществом и государством, которые исходят из особого положения органов государства как объекта общественного контроля.
Согласно закономерностям агентских отношений государство обладает большей по сравнению с гражданами информацией о деталях выполняемых им задач в целях защиты интересов общества. Это преимущество обусловлено меньшими издержками государства на приобретение такой информации. Общество же, напротив, несет высокие издержи по приведению в исполнение «договора» с государством и измерения эффективности результатов его деятельности. Эти издержки еще более увеличиваются оттого, что государство имеет возможность скрывать информацию о выполнении своей части «договора».
Подобная асимметрия доступа к информации создает стимулы к уклонению государства от исполнения своей социальной роли, т.е. оппортунистическому поведению.
Теория агентских отношений оппортунистическим называет такое поведение, которое «направлено на достижение собственных целей экономического агента и не ограничено соображениями морали» . В государственном управление оппортунистическое поведение выражается в таких крайних формах, как коррупция, при которой доверенный государству властный ресурс вводится в сферу экономического оборота, и бюрократия, где реальная деятельность государства и его органов заменяется формальной.
В науке рассматривается ряд способов преодоления оппортунистического поведения государственных органов. Один из них состоит в разработки специальной структуры «договора», способной принудить к его исполнению и снизить издержки агентских отношений. Эта структура может включать детальное очерчивание рамок допустимого поведения государства и его органов; частичное совпадение интересов общества и государства; залоговые гарантии; жесткий надзор граждан над государством, в том числе и в бюджетной сфере. Но эта стратегия, как и многие другие, отличается существенным недостатком - ее реализация связана с высокими издержками aдля общества, опять же обусловленные необходимостью сбора большого объема информации . К тому же детализация поведения государства, а, на практике это внедрение административных регламентов, к которому движется современная административная реформа в России, может обернуться еще больше бюрократизацией государственной службы.
Как представляется, применительно к милиции организация эффективного общественного контроля возможна только при условии разрешения непосредственно проблемы информационной асимметрии и недостатка у граждан объективной информации о деятельности правоохранительных органов и о ее соответствии общественным интересам и потребностям. И здесь мы приближаемся к исследованию вопроса информационной открытости органов внутренних дел.
Прежде всего, попытаемся ответить на вопрос, в чем состоит сущность и содержание категории «информационная открытость». В современном понимании информационная открытость трактуется как синоним доступности информации. Этому немало способствуют соответствующие законодательные концепции. Так, Модельный закон СНГ об информатизации, информа-ции и защите информации рассматривает «открытость» как свободный дос 134 туп и обязательное предоставление информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Эта позиция прослеживается и в Модельном законе о праве на доступ к информации1.
В целом, для международного права характерен обозначенный поход к содержанию понятия «информационная открытость». Оно сконцентрировано на обеспечении «прозрачности» органов власти, предсказуемости их действий, наглядности принимаемых решений, ответственности за их выполнение и иных подобных параметров, выступающих как факторы социальной эф-фективности власти. Например, Конвенция ООН против коррупции" в качестве антикоррупционной меры предлагает публичную отчетность должностных лиц и органов власти (ст. 10). Эта мера включает в себя принятие процедур или правил, позволяющих населению получать информацию об организации, функционировании и процессах принятия решений публичной администрации и о решениях и юридических актах, затрагивающих интересы населения; упрощение административных процедур для облегчения публичного доступа к компетентным органам, принимающим решения и т.п.
Действия органов власти по предоставлению гражданам информации прочно связываются с информационной открытостью и в российском законодательстве. Например, закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»3, провозглашая принцип открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при приватизации, сводит его к таким действиям, как1:
опубликование в официальных изданиях прогнозного плана приватизации федерального имущества, отчета о его выполнении, решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества; обязательное опубликование в СМИ информационного сообщения о продаже государственного или муниципального имущества, информации о результатах сделок с ним (ст. 15).
