Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Место и роль контроля в деятельности органов внутренних дел Республики Таджикистан
1.1. Сущность, содержание и виды контроля в органах внутренних дел ... 15
1.2. Система контроля в органах внутренних дел Республики Таджикистан и ее организационное обеспечение 48
1.3. Нормативно-правовое обеспечение системы контроля в деятельности органов внутренних дел 73
ГЛАВА II. Совершенствование системы контроля в деятельности органов внутренних дел Республики Таджикистан
2.1. Условия эффективности системы контроля в деятельности органов внутренних дел Республики Таджикистан 95
2.2. Совершенствование правового регулирования системы контроля в органах внутренних дел Республики Таджикистан 123
2.3. Инспектирование и специальный контроль руководителя, как инструменты повышения эффективности управленческой деятельности в органах внутренних дел Республики Таджикистан 142
Заключение 159
Список литератур ы 168
Приложения 192
- Сущность, содержание и виды контроля в органах внутренних дел
- Система контроля в органах внутренних дел Республики Таджикистан и ее организационное обеспечение
- Условия эффективности системы контроля в деятельности органов внутренних дел Республики Таджикистан
- Совершенствование правового регулирования системы контроля в органах внутренних дел Республики Таджикистан
Введение к работе
Актуальность исследования. Социально-экономические и политические преобразования, происходящие в Республики Таджикистан, не могут не затрагивать органы внутренних дел. Интересы борьбы с преступностью и обеспечения общественного порядка в условиях современной криминальной ситуации в республике требуют реформирования органов внутренних дел, повышения эффективности их деятельности. Однако, учитывая экономические возможности Республики Таджикистан, видимо, нельзя рассчитывать, что в ближайшее время произойдут качественные изменения в материальном и техническом обеспечении органов внутренних дел. В связи с этим, поставленные перед МВД Республики Таджикистан задачи прогрессивных изменений в системе Министерства, предстоит решать преимущественно исходя из внутренних резервов, одним из которых является совершенствования управленческой деятельности.
Как известно, одной из функций управления и важнейшим элементом управленческой деятельности является контроль, поэтому эффективность любой системы управления в значительной степени зависит от рациональной организации контроля. Выступая также в качестве формы обратной связи между объектом и субъектом управления, контроль по существу обеспечивает целостность всей системы управления.
Именно контроль является той функцией, на которую наряду с планированием Министерство внутренних дел Республики Таджикистан обращает особо пристальное внимание, что, безусловно, должно распространяться и на нижестоящие органы внутренних дел. В то же время, руководством МВД республики отмечается, что эта функция за последнее время была ослаблена1. Ставится вопрос об усилении повседневного контроля за положением дел на местах. Ведь недостатки в организации контроля существенно снижают ка-
Деятельность органов внутренних дел Республики Таджикистан в годы независимости / под общ. ред. Министра внутренних дел Республики Таджикистан генерал-полковникаХ.Х. Шарыпова. Т.1. — Душанбе, 2006. С.202.
4 чество руководства подчиненными подразделениями. Эффективный же контроль — напротив - способствует совершенствованию организационной работы в органах внутренних дел и успешному выполнению своих обязанностей каждым сотрудником. Он позволяет создать рациональную систему руководства, дает возможность определить деловые качества сотрудников, содействует слаженности целеустремленной работы всех звеньев системы МВД Республики Таджикистан сверху донизу.
Практика показывает, что в тех органах внутренних дел, где система контроля отработана и постоянно действует, обеспечивается своевременное и качественное исполнение управленческих решений, улучшаются показатели оперативно-служебной деятельности.
Среди проблем повышения эффективности контроля был и остается ключевым вопрос улучшения организации этой деятельности. Для его успешного решения необходимо рассматривать контроль не как таковой, а применительно к конкретной отрасли или сфере управления, предметному содержанию исполнительно-распорядительной деятельности, в частности - в органах внутренних дел. Так, в системе МВД Республики Таджикистан осуществляется внутриведомственный контроль, в основе которого лежат отношения субординации. В силу этого он характеризуется осуществлением проверочной деятельности организационно подчиненных объектов, наличием у субъектов контроля властных полномочий, предполагающих право давать обязательные для исполнения указания и применять в необходимых случаях меры принуждения. Эти полномочия реализуются непосредственно руководителем органа внутренних дел.
Вместе с тем, известная формальность внутрисистемного контроля в органах внутренних дел накладывает на него своеобразный отпечаток и в определенной степени тормозит процесс его совершенствования с учетом современных требований. Это подтверждается, в частности, данными социологического опроса, проведенного диссертантом при подготовке диссертационного исследования. В ходе него было опрошено 117 руководителей и ве-
5 дущих сотрудников организационно-инспекторских (штабных) подразделений и других управленческих структур органов внутренних дел Республики Таджикистан. Так, более половины респондентов (55%) отметили, что современное состояние системы контроля в органах внутренних дел Республики Таджикистан не соответствует современным требованиям; 53 % из них главной причиной этого назвали нехватку квалифицированных управленческих кадров; еще 48 % считают крайне неудовлетворительным материально-техническое обеспечение внутрисистемного контроля, а почти две трети (65%) респондентов, полагают, что систему контроля в органах внутренних дел Республики Таджикистан следует дополнить такой новой формой как «специальный контроль», которая позволит существенно повысить эффективность управленческой деятельности.
Для органов внутренних дел, выполняющих ответственные задачи по борьбе с преступностью, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, дальнейшее совершенствование контрольной деятельности диктуется многообразием решаемых ими задач, стремлением улучшения исполнительской дисциплины, укрепления законности, а также влиянием контроля на реализацию других функций управления1.
Анализ управленческой деятельности органов внутренних дел Республики Таджикистан показал, что принятые в 2002-2008 гг. в рамках системы МВД управленческие решения не всегда выполнялись полностью и на должном уровне. Это обусловлено тем, что на современном этапе развития органов внутренних дел Республики Таджикистан нет научной проработанности вопросов, связанных с организацией системы контроля, равно — четкости определений в понятийном аппарате. Состояние ведомственной нормативно-правовой базы МВД Республики Таджикистан также не соответствует совре-
1 См., например: Уциев А.К Ресурсное обеспечение стратегического управления в органах внутренних дел. — М. Академия управления МВД России, 2001; Поволоцкий С.Г. Ресурсное обеспечение оперативного управления в органах внутренних дел (правовые и организационные аспекты): Автореф. дис... канд. юрид. наук. -М., Академия управления МВД России. 2008.
менным требованиям по созданию эффективной системы контроля. Все это обусловило актуальность данного диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Управленческая проблематика в научных исследованиях, посвященных работе органов внутренних дел, занимает значительное место. В ряде работ рассматриваются вопросы эффективного функционирования системы контроля. Особенно активно проблемы социального и государственного управления изучались в 1960-70 гг. известными учеными В.Г. Афанасьевым, Г.В. Атаманчуком, Д.Н. Бахрахом, Д.М.Гвишиани, Ю.М. Козловым, Ю.В. Кудрявцевым, Б.П.Курашвили, О.Е. Кутафиным, А.Е. Луневым, Б.З. Мильнером, B.C. Нерсесянц, А.М.Омаровым, В.С.Основиным, М.И. Сестровым, Ю.А. Тихомировым, Ц.А.Ямпольской и др.
В это же время активно развивалась и теория управления органами внутренних дел. В числе ученых, внесших большой вклад в теорию и практику управления, создания и функционирования системы контроля в органах внутренних дел можно назвать Р.Х. Алиуллова, В.М. Анисимкова, М.В. Богданова, Н.В. Бугеля, В.Н. Бутылина, В.З. Веселого, СЕ. Вицина, Н.Л. Гранат, Г.Г. Зуйкова, Н.Н. Иванова, А.П. Ипакяна, В.Я. Кикотя, Л.М. Колодкина, A.M. Кононова, СМ. Крылова, В.Г. Кутушева, СП. Ломтева, А.Ф. Майдыко-ва, В.И. Макарова, В.Д. Малкова, С.С. Овчинского, А.В. Ольшевского, А.Н. Рошу, СА. Старостина, В.Ф. Сухарева, Г.А. Туманова, B.C. Чернявского, Н.Д Шелякина, Е.Ф. Яськова и многие других.
Однако, сложность и масштабность данной проблемы, видимо, объясняет тот факт, что на настоящий момент многие теоретические, методологические, правовые и организационные проблемы эффективности функционирования системы контроля не получили должной научной проработки, а применительно к Республике Таджикистан они вообще рассматриваются впервые. Именно поэтому на современном этапе развития МВД Республики Таджикистан назрела необходимость более глубокого изучения и анализа
7 системы контроля, ее адаптации к специфике функционирования органов внутренних дел.
Более того, признавая ценность исследований российских ученых, на наш взгляд, все же нельзя говорить о достаточно высокой степени завершенности научного познания в области создания эффективной системы контроля и в самой системе МВД России. Думается, опираясь «на наглядные уроки истории, которые не только открывают перед нами картину прошлого, они также помогают осознать настоящее и будущее », нам предстоит с разных точек зрения переосмыслить еще многие вопросы о роли и месте контроля в механизме управления органами внутренних дел.
Гипотеза настоящего исследования состоит в предположении, что повышение эффективности функционирования органов внутренних дел Республики Таджикистан, которые работают ныне в существенно изменившихся внешних условиях, может быть достигнуто путем совершенствования правового и организационного обеспечения внутрисистемного контроля.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы с учетом опыта организации управленческой деятельности в органах внутренних дел Российской Федерации, научных достижений российских и таджикских ученых, а также на основе научного анализа теории и практики определить правовые и организационные основы функционирования системы контроля в МВД Республики Таджикистан. На этой базе необходимо разработать методологические подходы к совершенствованию внутрисистемного контроля, которые позволят повысить эффективность деятельности органов внутренних дел Республики Таджикистан.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:
- на основе теоретического осмысления эмпирических данных и научных знаний по вопросам эффективности системы контроля, уяснить сущ-
1 Рахмонов Э.Ш. Таджики в зеркале истории. Книга I. От Арийцев до Сама-нидов. -Лондон. 1999. С.125.
8 ность, содержание, виды контроля и его место в управлении органами внутренних дел Республики Таджикистан;
принимая во внимание специфику деятельности органов внутренних дел Республики Таджикистан, уточнить понятийный аппарат по исследуемой проблематике, выявить основные проблемы в организации системы контроля;
уяснить современное состояние и выявить основные недостатки нормативно-правового обеспечения внутрисистемного контроля в деятельности органов внутренних дел Республики Таджикистан;
в интересах поиска путей совершенствования системы контроля, определить условия достижения эффективности системы контроля в деятельности органов внутренних дел Республики Таджикистан;
определить пути совершенствование правового регулирования деятельности по обеспечению контроля в органах внутренних дел Республики Таджикистан и правоотношений между субъектами ее осуществляющими;
разработать и сформулировать предложения по совершенствованию методического, организационного и правового обеспечения инспекторских проверок и специального контроля, выступающих важными инструментами повышения эффективности управленческой деятельности в органах внутренних дел Республики Таджикистан.
Объект исследования - теория и практика управленческой деятельности в органах внутренних дел Республики Таджикистан, контроль как система общественных отношений, связанных с организацией и исполнением управленческих решений в сфере оперативно-служебной деятельности.
Предметом исследования является правовые и организационные аспекты повышения эффективности системы контроля в органах внутренних дел Республики Таджикистан.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектические методы научно-
9 го познания: системный подход и анализ, ситуационный, комплексный и процессный подходы.
Учитывая сложность рассматриваемых проблем, в работе использовались частные методы познания: анкетирование, интервьюирование, наблюдение. Теоретической основой исследования послужили труды ученых, внесших существенный вклад в формирование научных подходов к управлению органами внутренних дел: В.Г. Афанасьева, Г.А. Аванесова, В.З. Веселого, СЕ. Вицина, А.П. Ипакяна, Н.Н. Иванова, Л.М. Колодкина, А.Ф. Май-дыкова, В.Д. Малкова, А.Х. Миндагулова, В.Ф. Сухарева, Н.Д. Шелякина, Е.Ф.Яськова и других, а также иностранных ученых: И. Ансоффа, Б. Карло-фа, М.Х. Мескона, А.А.Томпсона, А.Д. Стрикленда, Г. Кунца и С. О Даннела и др.
Научная новизна исследования заключается в том, что проблема эффективности контроля, как целостной системы в органах внутренних дел Республики Таджикистан ранее не изучалась. По сути, исследование такого рода является первой попыткой системного анализа места и роли нерешенных проблем, целей, основных направлений и средств их реализации в области внутрисистемного контроля в органах внутренних дел. Разработаны научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование системы контроля, ее нормативно-правового регулирования, снижение уровня неопределенности в ряде процессов происходящих в криминальной среде, недостаточности знаний о явлениях, которые происходят в социальной, экономической, правовой, политической жизни общества. Они касаются также определения объема управленческой информации, необходимой-для выработки решений по борьбе с преступностью, которые отвечали бы требованиям, предъявляемым к управлению органами внутренних дел на современном этапе развития Республики Таджикистан.
Конкретное проявление научной новизны работы состоит в том, что:
- уточнен понятийный аппарат, связанный с темой диссертационного исследования; даны понятия «внутрисистемный контроль в органах внутрен-
10 них дел Республики Таджикистан» и «специальный контроль руководителей МВД Республики Таджикистан за подчиненными органами внутренних дел»;
определены сущность, цели, место и роль системы контроля в управлении органами внутренних дел Республики Таджикистан;
определены виды контроля, необходимые для реализации управленческих решений в системе МВД Республики Таджикистан;
раскрыта сущность организационного механизма системы контроля в органах внутренних дел;
выявлены основные условия эффективности системы контроля в МВД Республики Таджикистан, предложены пути и способы их создания;
предложен проект приказа МВД Республики Таджикистан «Об утверждении Инструкции по обеспечению специального контроля руководителей в системе органов внутренних дел Республики Таджикистан», предусматривающей усиление контроля за отдельными направлениями оперативно-служебной деятельности подчиненных органов и подразделений;
разработана Инструкция по организации и проведению инспектирования и контрольных проверок деятельности органов внутренних дел Республики Таджикистан, существенно дополняющая организационные и правовые основы данного вида внутрисистемного контроля их деятельности.
Результаты проведенного исследования позволяют вынести на защиту следующие научные положения.
1. Авторское определение понятия «Внутрисистемный контроль в органах внутренних дел Республики Таджикистан», под которым понимается деятельность субъектов управления, направленная на проверку выполнения решений, принятых вышестоящими руководителями, вскрытие недостатков в управленческой деятельности, своевременное обнаружение и устранение возникающих отклонений и причин, их порождающих, в целях эффективного управления процессом функционирования органов внутренних дел и совершенствования их деятельности.
Система контроля в органах внутренних дел Республики Таджикистан предназначена для своевременного обнаружения внутренних проблем и внешних угроз. Элементами внутренней среды функционирования органа внутренних дел, которые нуждаются в постоянном контроле, являются: организация управления, включающая формирование целей и задач органа внутренних дел; организационное построение органа с должностными взаимосвязями и компетенцией; процедура принятия управленческих решений и их реализация; решение вопросов кадрового обеспечения и создания благоприятного микроклимата в коллективах; вопросы материально-технического и финансового обеспечения; организация режима секретности.
Система критериев и показателей эффективности управления в органах внутренних дел Республики Таджикистан включает в себя: а) обобщенный критерий — социально приемлемое состояние общественного порядка и уровня преступности, отсюда - количество зарегистрированных и раскрытых преступлений; б) результаты управленческой деятельности; в) положительный микроклимат в коллективе, стремление к инновациям, качественное выполнение управленческих решений, активно-побудительный характер управленческих воздействий; г) уровень личной удовлетворенности сотрудников своей работой, перспективы служебного роста, хорошие условия работы и отношения в коллективе, как с коллегами, так и с руководством, контроль за результатами работы.
Эффективность системы контроля в органах внутренних дел Республики Таджикистан напрямую связана со способностью аппарата управления обеспечивать внутреннюю стабильность и возможность реорганизации при возникновении угроз, так как система контроля, в первую очередь, создана для своевременного обнаружения внутренних слабостей и внешних угроз. В свою очередь, эффективность, результативность аппарата управления зависит от оптимального построения функциональной и организационной структур, наличия реальных ресурсов, необходимых для достижения целей организации контроля в деятельности органов внутренних дел.
Причины, обусловившие необходимость совершенствования контроля в органах внутренних дел Республики Таджикистан - это несоответствие состояния системы контроля современным потребностям правоохранительной практики, реальный разрыв трех его основных составляющих: а) получения исчерпывающей информации о недостатках в работе органа (подразделения) внутренних дел, б) принятием на ее основании управленческого решения, в) оказания подчиненным органам и подразделениям внутренних дел практической помощи по устранению недостатков в каком-либо виде деятельности и причин, их порождающих. Действующая система контроля не адекватна решению насущных задач органов внутренних дел, не совершенна по многим параметрам - потому - не пригодна для принятия правильного управленческого решения, в частности, не разработана программа совершенствования системы контроля, без чего она не имеет перспективы развития.
Механизм внутрисистемного контроля за органами внутренних дел Республики Таджикистан, включает в себя: комплекс направлений и видов деятельности по отслеживанию состояния реализации правоохранительных задач; формирование функциональной структуры системы контроля; перечень органов, служб, подразделений и должностей, участвующих в контрольной деятельности; расчет штатной численности применительно к данной системе; создание адаптивной организационной структуры системы контроля, ресурсы, необходимые для создания и функционирования системы контроля.
Предложения по совершенствованию организации и правовому обеспечению контроля в органах внутренних дел Республики Таджикистан, в частности, разработанные автором проекты Приказа МВД Республики Таджикистан «Об утверждении Инструкции по обеспечению специального контроля руководителей в системе органов внутренних дел Республики Таджикистан» и Инструкции «Об организации проведения инспекторских проверок и контроля за деятельностью органов внутренних дел Республики Таджикистан».
13 Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в разработке автором понятий, алгоритмов, методик, процедур и правил, которые могут быть использованы:
в нормотворческой деятельности МВД Республики Таджикистан по совершенствованию системы контроля в органах внутренних дел;
в практической деятельности аппарата МВД Республики Таджикистан при совершенствовании организационного механизма системы контроля;
в научно-исследовательской работе при анализе информационной составляющей контроля оперативно-служебной деятельности ОВД;
в преподавании учебной дисциплины «Организация управления органами внутренних дел» в Академии управления МВД России и аналогичных, дисциплин в учебных заведениях системы МВД Республики Таджикистан.
Обоснованность и достоверность полученных результатов базируются на методологической основе, которую составили диалектические методы научного познания: системный подход и анализ, ситуационный, комплексный, директивный, функциональный и процессный подходы, использовании обширной информационной базы исследования, в том числе репрезентативных данных, полученных в ходе социологических опросов работников управленческих (штабных) аппаратов МВД Республики Таджикистан, слушателей факультетов и ВАК Академии управления МВД России, а также на выводах из анализа управленческих решений, актов инспекторских проверок МВД Республики Таджикистан, проведенных в 2004-2008 гг. При работе над диссертацией использовались также результаты исследований по проблемам контроля, проведенных другими авторами.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные выводы и предложения получили апробацию в форме:
- научного доклада в МВД Республики Таджикистан при обсуждении
основных положений диссертации;
научных докладов и обсуждения основных положений диссертации на кафедре теории и социологии управления органами внутренних дел и кафедре управления органами внутренних дел Академии управления МВД России;
участия диссертанта в работе научно-практического семинара на тему: «Совершенствование управленческой деятельности в органах внутренних дел системы МВД России» (Москва, Академия управления МВД России, 2007 г.) и вузовской научно-практической конференции на тему: «Организация эффективного управления аппаратами МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации горрайорганами внутренних дел» (Москва, Академия управления МВД России, 2008 г.); «Программно-целевое управление в органах внутренних дел: проблемы и пути совершенствования» (Москва, Академия управления МВД России, 2009 г.);
внедрения выводов диссертационного исследования в практику деятельности органов внутренних дел Республики Таджикистан, о чем имеются соответствующие акты;
Основные результаты исследования нашли отражение в предложениях соискателя по совершенствованию ведомственной нормативной правовой базы МВД Республики Таджикистан, в частности — в нормотворческой деятельности по изданию Приказа МВД Республики Таджикистан «Об утверждении Инструкции по обеспечению специального контроля руководителей в системе органов внутренних дел Республики Таджикистан» и Инструкции «Об организации проведения инспекторских проверок и контроля за деятельностью органов внутренних дел Республики Таджикистан».
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений.
Сущность, содержание и виды контроля в органах внутренних дел
Рассматривая понятие контроля и его систему в органах внутренних дел Республики Таджикистан, необходимо вначале определить место контроля в управленческой деятельности. Наличие и доступность достоверной информации о состоянии и динамике развития экономических, политических, социальных и других процессов в обществе в решающей степени определяют возможности властных структур и общества в целом по выработке и реализации эффективных управленческих решений. При получении данной информации о состоянии объектов контроля, можно говорить о способности обеспечить стабильность и развитие государства и общества. На это указывают многие ученые, в том числе: И. Ансофф, П.В. Забелин, П.В. Моисеева.1
Решение этих задач невозможно без исследования проблем контроля, как функции управления в органах внутренних дел, его организационных и правовых основ. Тем самым обеспечивается выполнение методологического принципа анализа проблемы «от общего к частному» и предопределяется логика диссертационного исследования.
В первую очередь следует подчеркнуть, что обеспечение экономического и социального прогресса в обществе невозможно без управления происходящими в нем процессами. В связи с этим под управлением обычно понимают систему сознательных, целесообразных, планомерных воздействий субъекта управления на его объекты с тем, чтобы обеспечить сохранение их качественной специфики, нормальное функционирование, приспособление к изменяющимся условиям внешней среды.
Управление - поведение управляющей системы, заключающееся в продуцировании и передаче управляемому объекту воздействий в виде определенной информации с целью вызвать его целесообразное преобразование или, напротив, воспрепятствовать преобразованию нецелесообразному.1
Совершенствование управленческой деятельности — это огромный и не до конца изученный аспект теории управления. Важность глубокого освоения каждым руководителем системы МВД проблем управленческой деятельности обуславливается тем обстоятельством, что в структуре труда руково-дителя доля управленческого труда составляет до 80%.
Проанализируем понятие и содержание процесса управления органами внутренних дел. Это послужит основанием для дальнейшего уяснения его стадийного характера, многоэтапное и цикличности, особенностей и функционального предназначения контроля в нем.
Процесс управления, то есть реальное функционирование, наиболее полно и развернуто характеризует систему управления. В то же время это и наиболее сложное для исследования её часть. Управленческий процесс — это процесс достижения нормативно установленных целей с помощью организационных, правовых и иных средств управленческого воздействия3. Источником же этих целей является управленческое решение соответствующих субъектов управления.
В сфере правоохраны управленческий процесс - это постоянно осуществляемая управленческая деятельность, нацеленная на обеспечение согласованности функционирования системы органов и подразделений внутренних дел, на успешное выполнение стоящих перед ними задач защиты прав гражданина, интересов государства и общества от преступных посягательств. Вместе с тем эта деятельность направлена на последовательное осуществле-ние стадий управленческой работы, на строго целевое применение соответствующих форм и методов, а также средств и технологий управленческого воздействия аппаратов МВД, ГУВД, УВД на подчиненные им горрайорганы и другие подразделения на местах. Её можно рассматривать как совокупность социальных, организационных, информационных, технологических и правовых отношений, возникающих в связи с решением всего комплекса стоящих перед ОВД задач. К сказанному можно добавить, что управленческий процесс представляет собой сложное социально-психологическое явления с ярко выраженной доминантой воли .
Следовательно, управленческий процесс определяет динамизм организации и функционирования органов и подразделений внутренних дел на основе и в соответствии с правоохранительными потребностями общества. Он связан главным образом с поиском гибких форм согласования и упорядочения совместного, коллективного труда, реализацией функций управления, осуществлением организационной, информационно-аналитической, контрольно-регулирующей и научно-методической деятельности. Именно из названных положений проистекают его сущностные характеристики, предопределяющие соответствующие свойства процесса реализации управленческих решений в органах внутренних дел.
Дальнейшее раскрытие понятия управленческого процесса, его сущностных характеристик становится возможным с помощью анализа функций управления, раскрывающих содержание и охватывающих наиболее важные, типичные и стабильные управленческие действия, операции и процедуры на отдельных его стадиях. Ими являются: прогнозирование (целеполагание), планирование, организация, регулирование, координация и контроль1.
С названными функциями связаны наиболее крупные, синтезирующие операции управления, которые могут быть расчленены на более мелкие, дробные составляющие управленческого процесса.
Из всех функций нас более всего интересует контроль. Главный смысл контроля состоит в том, чтобы добиться эффективного выполнения стоящих перед органами внутренних дел задач, предупредить возможные отклонения от требований, вскрыть ошибки, упущения и недостатки".
Необходимость контроля вытекает из его главной задачи — проверять и повышать эффективность любой деятельности с учетом интересов общества, а потому функция контроля занимает важное место в процессе управления. Его осуществление является непременной составной частью организаторской работы руководителей аппаратов любого назначения, звена, уровня. Выдающийся советский ученый в области организации управления П.М. Керженцев в свое время отмечал, что «самое трудное и самое важное в работе - это поставить правильный контроль над ней»3.
Контроль, выполняя важную социальную роль в общественном производстве материальных и духовных благ, служит средством получения информации о происходящих в обществе и его отдельных образованиях процессах, соответствии этой деятельности намеченным целям.
Система контроля в органах внутренних дел Республики Таджикистан и ее организационное обеспечение
До сих пор диссертант говорил о сущности контроля, обосновывая, какой вид необходим на каждом этапе управления, подчеркивая важность и сложность его применения и т.д. Конечным выводом параграфа 1.1. диссертационного исследования является утверждение о том, что для обеспечения эффективного контроля нужна специальная система.
Закономерно, возникает вопрос, есть ли в настоящее время система контроля деятельности органов внутренних дел Республики Таджикистан? Ответ будет, скорее всего, положительным. Но вот на вопрос об эффективности системы контроля такого ответа, пожалуй, дать нельзя, ибо нет надлежащих механизмов и условий функционирования этой системы.
Полагаем, можно утверждать, что на сегодняшний день МВД Республики Таджикистан и его органы не располагают достаточной для целей контроля, как функции управления, эффективной системой, в механизм которой должны входить новейшие информационные технологии, современные средства коммуникации, профессиональные управленческие кадры.
Это мнение подтверждается и проведенным в ходе данного диссертационного исследования социологическим опросом. Вопрос респондентам был сформулирован следующим образом: в какой мере проведение внутрисистемного контроля на местах (с учётом всех его возможных форм) способно в настоящий момент удовлетворить запросы руководителя органа внутренних дел в отношении оперативной, полной и достоверной информации, необходимой для организации противодействия преступности и решения иных задач, стоящих перед ОВД Республики Таджикистан?
Да, такой контроль вполне способен удовлетворить все информационные запросы руководителя - это мнение разделяет только каждый семнадцатый (6%) в экспертной группе; Такой контроль способен удовлетворить основную долю информационных запросов руководителя, но всё же потребуются дополнения и уточнения - это мнение более половины (55%) отвечавших; Такой контроль способен только отчасти удовлетворить информационные запросы руководителя (но не основную их долю) - это мнение более трети (35%) респондентов; Такой контроль лишь в малой степени способен удовлетворить информационные запросы руководителя - это мнение 4% респондентов.
Таким образом, большинство экспертов высоко оценивает роль организации и осуществления внутрисистемного контроля, но отмечают недостаточность его в качестве исключительного источника информации — собран ные данные должны быть дополнены и уточнены с привлечением других, альтернативных источников.
Выяснив мнение большинства, заключающееся том, что, в целом (при дополнении и уточнении части информации) внутрисистемный контроль в принципе способен удовлетворить информационные запросы, следует получить ответы на ряд конкретных вопросов относительно эффективности организации контроля для достижения определённой цели такого контроля. Насколько эффективно, по Вашему мнению, организован и осуществлён контроль за деятельностью отдельных служб (подразделений) ОВД РТ? Контроль позволяет отслеживать такое взаимодействие в достаточной степени - это мнение двух из каждых пяти (41%) респондентов. Существующие формы контроля в недостаточной степени позволяют отслеживать внутриведомственное взаимодействие - это мнение четырёх-пяти из каждых десяти (45%) респондентов. Существующие формы контроля фактически не позволяют отслежи вать внутриведомственное взаимодействие. - это мнение каждого одиннадцатого (9%) респондента.
Иное мнение указали 4% опрошенных, и оно заключается в том, что в нормативно-правовых документах недостаточно прописано такого рода взаимодействие, что затрудняет контроль, не позволяя дать юридически обоснованные оценки наблюдаемым явлениям
Данное мнение практиков по этим, действительно важным, проблемам контроля в органах внутренних дел крайне важно не только с позиции их обоснования, но и с позиции выбора приоритетов, последовательности, конкретных мер их разрешения или минимизации, решения вопросов организации и финансирования этой работы. Фактически же круг нерешенных в Республике Таджикистан задач значительно шире1.
Исследование позволило диссертанту прийти также к выводу об основных причинах, обуславливающих потребность в системе контроля в органах внутренних дел Республики Таджикистан. К ним, полагаем, можно отнести следующие: — современное состояние контроля не отвечает потребностям правоох ранительной практики; - оно не адаптировано на решение задач органов внутренних дел; - оно не совершенно по многим параметрам для принятия правильного управленческого решения в современных условиях; — оно не подкреплено долговременной программой совершенствования системы контроля, а значит, она не имеет перспективы развития.
Самое главное, на наш взгляд, состоит в том, что нынешнее состояние контроля за деятельностью органов внутренних дел характеризуется реальным разрывом его трех основных составляющих: получения информации о недостатках в работе органа (подразделения), принятия по ней правильного управленческого решения и оказания практической помощи по устранению причин негативного состояния какого-либо рода деятельности.
Существуют также проблемы научного, правового и финансового обеспечения решения всего комплекса затронутых вопросов. Значит, необходимы разработка новой нормативно-правовой базы, достаточное ресурсное обеспечение, а главное - само видение того, какой должна быть система контроля уже сейчас, в ближайшем будущем и в отдаленной перспективе.
Условия эффективности системы контроля в деятельности органов внутренних дел Республики Таджикистан
К слову, сложность теоретического исследования проблем эффективности правоохранительной деятельности в целом связана с определением самого термина «эффективность». Данное понятие применительно к правоохранительной деятельности исследовалось уже в 1920-е гг., и продолжает исследоваться и в настоящее время в виде диссертационных исследований и монографий, научных статей 1. В данных научных трудах рассматривают общие проблемы эффективности, либо частные вопросы совершенствования отдельных направлений правоохранительной деятельности."
Мы тоже не можем говорить об условиях эффективности системы контроля в МВД Республики Таджикистан без определения сущности данного понятия.
Практически необходимо ответить на вопросы: «Что определяет эффективность организации?» и «Как можно измерить эту эффективность?».
В соответствии с этимологией русского языка «эффективный» — значит действенный, быстро приводящий к нужным результатам1. Следовательно, можно говорить о быстром и качественным достижением запланированного результата.
Особенно наглядно видно в трудах учены, которые эффективность сводят либо к конечным результатам тех или иных видов правоохранительной деятельности, либо к поиску универсальных показателей эффективности, отражающих соотношение затраченных усилий и достигнутых результатов".
Такое использование понятия «эффективность» не дает представление о ее сущности и содержании. Для того чтобы разобраться в данном вопросе необходимо соотнести понятия «эффективность» и «деятельность органов внутренних дел».
Этот вопрос возник не случайно. Например, в литературе, посвященной эффективности правовых норм, высказана точка зрения о том, что «эффективность представляет собой одну из многих характеристик механизма действия правовой нормы, относящихся лишь к промежуточным продуктам такого действия». Однако оно не отражает специфического, собственного качества нормы как чего-то совершенно самостоятельного и поэтому не выполняет роли определителя этого качества как хорошего или плохого. Эффективность служит лишь определенным количественным показателем, выражением, отражающим степень соответствия реальных отношений типовой мере, содержащейся в конкретном акте.1 Иными словами, эффективность - это некий абстрактный количественный показатель, который не раскрывает качество того, что с его помощью оценивается. Более того, при исследовании эффективности правовых норм в литературе высказывалась точка зрения о том, что действие правовых норм может иметь и «отрицательную эффективность», т.е. таким, которое лишь отда-ляет нас от достижения намеченной цели." Иной точки зрения придерживается, в частности, В.А. Козлов, писавший, что отрицательная эффективность есть отсутствие эффективности. С.А. Шлыков отмечал, что эффективность «ни при каких условиях не может характеризоваться как отрицательная».3
В.Г. Афанасьев отождествляет эффективность с понятием оптимальности, сущность которой, по его мнению, состоит в том, чтобы обеспечить решение поставленных задач в возможно короткий срок при наименьших затратах трудовых, материальных и финансовых ресурсов4. Л.Ш. Берекашвили / считает, что «эффективность - это качественная характеристика результатов системы и затраченных при этом ресурсах по достижению заданных целей» 5. Н.Н Иванов утверждает, что «с гносеологической точки зрения эффективность управления правоохранительной деятельностью представляет собой меру целевой возможности развития ОВД, синтез причинно-следственных, временных и иных зависимостей между потребностями, целями, средствами и результатами управленческих воздействий».
Американский ученый С. Оптнер определяет эффективность, как сте-пень фактического достижения результата." Но, несмотря на появление в определении этого элемента (степень достижения), все же не ясно, ради чего производятся какие-то действия, и по отношению к чему определяется степень достижения. Этот пробел устраняется исследователями, которые под эффективностью понимают степень достижения цели (целей), ставящихся системой. В частности, профессор А.П. Ипакян отмечает, что «в общем виде эффективность любой деятельности измеряется степенью достижения ее це-лей». Е.Ф. Яськов, определяя понятие эффективности, также считает, что эффективность - это отношение полезного результата (эффекта) к какому-то основанию, позволяющее сравнивать данный результат с затратами на него (экономическая эффективность) или поставленной целью (социальная эффективность).
Опираясь на мнение А.П. Ипакяна и Е.Ф. Яськова мы приходим к выводу, что, не возможно судить о положительной или отрицательной эффективности не выработав критерии ее оценки. В диссертационном исследовании речь идет об одной из функций управления и по логике необходимо рассмотреть критерии эффективности управленческой деятельности, которые складываются из осуществления конкретных мероприятий во внешней и внутренней среде функционирования органов внутренних дел. Когда такие мероприятия будут эффективны? При соблюдении следующих условий: качественного, своевременного и ритмичного их осуществления. Для этого необходим правильный учет и распоряжение имеющимися ресурсами, выбор квалифицированного исполнителя, правильная организация, создание необходимых условий и т.д.
Практически все ученые говорят о системном подходе к пониманию эффективности, базирующегося на оценке различных аспектов деятельности системы управления. В современной научной литературе выделяются три различных подхода к данному вопросу: традиционная механистическая теория, теория человеческих ресурсов и системная теория организаций1.
При этом традиционная механистическая теория организаций предполагает, что для достижения целей с помощью определенных средств необходима закрытая модель. Если говорить об органах внутренних дел, то необходимо соотносить внутренние возможности с поставленными целями. Таким образом, задачей органов внутренних дел становится достижение этой цели с помощью имеющихся средств. Традиционная механистическая теория определяется принципами, соответствующими системе достижения цели, которая совпадает с аксиомой эффективности.
Теория человеческих ресурсов предполагает, что механистический взгляд на организацию неправомерен, так как существует человеческий аспект. Мотивационные аспекты становятся во главе и включаются в практическое использование как критерии, которые показывают эффективность функционирования. Элементами описания эффективности становятся, в частности, такие критерии оценки, как благоприятный микроклимат, удовлетворение работой, текучесть кадров и преданность общему делу.
Эти подходы рассматривают организацию как достаточно закрытую систему. Между тем, если вести речь об органах внутренних дел, то это система открытая. Внешние и внутренние факторы делают организационную систему подвижной. Изменяющаяся оперативная обстановка требует быстрых и эффективных решений.
Совершенствование правового регулирования системы контроля в органах внутренних дел Республики Таджикистан
В настоящее время происходит значительное обновление нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность Министерства внутренних дел Республики Таджикистан. Важность такой работы очевидна, только право закрепляет общественные отношения, складывающиеся в деятельности органов внутренних дел. Значительно расширена практика применения правовых средств, обеспечивающих выполнение управленческих решений в сфере правоохранительной деятельности.
Без укрепления правовой базы невозможно обеспечить эффективную борьбу с преступностью и обеспечение общественного порядка. С этой целью Президент и Правительство Республики Таджикистан приняли ряд новых нормативных правовых актов1.
Одним из основополагающих документов в правотворческой деятельности страны и органов внутренних дел, в частности является Закон Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах», принятый 8 декабря 2003 г., который стал основой для разработки подзаконных актов во всех сферах жизни таджикского общества. Закон определяет понятие и виды нормативных правовых актов, устанавливает порядок их подготовки, сроки о-публикования, действия, толкования, регулирование их соотношений и разрешения юридических коллизий.
Для органов внутренних дел создание всеобъемлющей правовой базы жизненно необходимо — только так можно решить задачи, поставленные Президентом и Правительством Республики Таджикистан перед органами внутренних дел. Учитывая данное обстоятельство, МВД Республики Таджикистан постоянно выходит с законодательной инициативой для формирования правовой основы функционирования органов внутренних дел на современном этапе развития общества.
Вместе с тем, можно отметить, что значительная часть отношений, складывающихся в сфере управления органами внутренних дел, должным образом не урегулирована правом, что в полной мере можно отнести ко многим аспектам контрольной деятельности.
Именно единство системы правового обеспечения может обеспечить МВД Республики Таджикистан эффективную оперативно-служебную и управленческую деятельность, взаимодействие центрального, регионального, территориального уровней. Но для этого необходима, как справедливо отметила И.Л Бачило, не только императивность иерархии нормативных механизмов организации, но и самостоятельность и ответственность в создании правовой платформы для развития творческой, продуктивной деятельности всех общественных институтов .
Данная идея, что в создании правовой базы для правоохранительных органов должны участвовать все общественные институты находит подтверждение в положениях Конституционного Закона Республики Таджикистан «О местных органах государственной власти» от 17 мая 2004 г. .
Нормами права закрепляются цели и задачи органов внутренних дел, их функции и пути достижения цели, регулируется деятельность соответствующих субъектов, закрепляют их ресурсное обеспечение3.
В деятельности МВД Республики Таджикистан используются следующие виды нормативных правовых документов: приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы, руководство, указания, планы, программы, решения коллегии4.
На уровне центрального аппарата Министерства дел внутренних Таджикистана разрабатываются правовые основы деятельности органов внутренних дел7.
Однако самый многочисленный вид нормативного документа в МВД Республики Таджикистан - это приказ - нормативный правовой акт внутриотраслевого характера, издаваемый руководителем органа государственного управления в пределах своей компетенции в соответствующей сфере государственного управления".
Приказы издаются по вопросам создания, реорганизации, ликвидации органов или структурных подразделений, при определении их задач и функций, в процессе планирования и организации работы по различным направлениям, при организации и подведении итогов смотров, подведении итогов работы по отчетным периодам, по вопросам прохождения службы и другим вопросам оперативно-служебной деятельности .
Приказами утверждаются или вводятся в действие положения, инструкции, правила. Второй нормативный акт по документообороту — решения коллегии МВД Республики Таджикистан .
Обращаясь к предмету диссертационного исследования - системе контроля в органах внутренних дел, нельзя не сказать о таком виде нормативно-правовых документах как положение. В основном это касается штабных подразделений, как органов, функционально осуществляющих контроль.
Положение - нормативный правовой акт, детально регламентирующий правовой статус, структуру, порядок деятельности государственных органов, организаций и учреждений, а также определяющий их взаимоотношения с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами1.
Данная дефиниция отличается от трактовки в МВД России, где положение (приказ МВД России № 987-2006 г.) - это нормативный правовой акт, устанавливающий основные системно связанные между собой правила деятельности органа внутренних дел, его структурных и подчиненных подразделений.
С нашей точки зрения определение такого нормативного правового акта как положение - в Республики Таджикистан более полное, так как в нем учтены не только внутренние, но и внешние связи. В данном положении определяются порядок образования, цели, задачи, функции, организационная структура, права, обязанности и организация работы органов внутренних дел, структурных подразделений, а также функциональные обязанности их руко- водителей".
В МВД Республики Таджикистан существуют положения: о министерстве, управлении внутренних дел; об отраслевых и функциональных подразделениях МВД, о горрайорганах; коллегиальных и совещательных органах (коллегии и оперативные совещания), научно-методических советах, постоянных комиссиях, о старшем оперативном начальнике и т.д.
Кроме вышеперечисленных нормативных правовых документов в МВД Республики Таджикистан действуют:
- директива - основанное на государственно-правовой политике, законах и подзаконных актах в области правоохранительной деятельности, анализе и прогнозе оперативной обстановки стратегическое управленческое решение Министра внутренних дел, в котором формулируется концепция отраслевой системы, приоритетные, крупномасштабные цели и задачи, определяются в виде принципиальных установок общие для всей системы пути и средства их реализации;
- программы совершенствования деятельности органов внутренних дел представляют одну их форм планирования, однако не заменяют планов, а являются их дополнением, средством решения, прежде всего межотраслевых, наиболее актуальных проблем борьбы с преступностью и охраны общественного порядка.
