Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел
1. Сущность и содержание государственного контроля стр. 13-34
2. Место и роль президентского контроля в системе государственного контроля стр. 35-51
3. Особенности и принципы президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел стр. 52- 69
Глава II. Пути совершенствования президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел
1. Правовые и организационные аспекты совершенствования системы президентского контроля... ... стр. 70-98
2. Правовое обеспечение президентского контроля за оперативно-розыскной деятельностью органов внутренних дел стр. 99-119
3. Взаимодействие при осуществлении президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел стр. 120-138
4. Методические основы (технология) президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел стр. 139-161
Заключение стр. 162- 166
Список литературы стр. 167-188
Приложение № 1 стр. 189-201
Приложение №2 стр. 202-235
Приложение №3 стр. 236-238
Приложение №4 стр. 239-240
Приложение №5 стр. 241-256
- Сущность и содержание государственного контроля
- Место и роль президентского контроля в системе государственного контроля
- Правовые и организационные аспекты совершенствования системы президентского контроля...
- Правовое обеспечение президентского контроля за оперативно-розыскной деятельностью органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы исследования и степень ее разработанности. Государственный контроль, как неотъемлемая часть государственного управления, в конечном счете, направлен на достижение целей управления, решение задач, стоящих перед государством.
Когда идет речь о государственном контроле, акцент, в первую очередь, должен делаться на то, какие органы определены в качестве субъектов контроля, в какой мере объекты контроля выполняют свое социальное назначение, обеспечивают стабильное функционирование государства и общества, общенациональные интересы. Прав, на наш взгляд, В.М.Анисимков,1 отмечая, что виды субъектов, формы и методы государственного контроля во многом определяются политическим режимом государства.
С принятием новой Конституции произошли изменения политической структуры государства. Определились новые субъекты контроля, в том числе Президент РФ, Счетная палата Федерального Собрания РФ, а также правовые и организационные основы новых подходов к осуществлению контроля за деятельностью ОВД.
Президент в системе органов государственной власти России занимает стратегический статус и имеет стратегические полномочия как в управлении государством, так и в осуществлении контроля, в частности.
Контроль за исполнением законов Российской Федерации, указов, распоряжений и поручений главы государства, принятых в их исполнение постановлений и распоряжений Правительства, а также нормативных правовых актов судебных органов, органов власти субъектов Российской Федерации (нормативных правовых актов) составляет неотъемлемую часть системы управления и является наиболее действенным средством влияния на повышение эффективности деятельности органов государственной исполнительной власти, а также адекватного влияния соответствующих министерств и ведомств на складывающуюся обстановку как в центре, так и на местах.
Между тем, как свидетельствуют проверки, уровень исполнительской дисциплины, в том числе в правоохранительных органах, органах и подразделениях внутренних дел вызывает немало нареканий. Определенная часть нормативных правовых актов, включая принятых Президентом, выполняется с нарушением установленных сроков, не в полном объеме и не должным образом, то есть с различными отклонениями. Одна из основных причин такой ситуации - недостатки в организационной деятельности министерств и ведомств, отсутствие действенного контроля, а также необходимого спроса с должностных лиц за безусловное и своевременное исполнение федеральных нормативных правовых актов.
В этой связи Президент РФ В.В. Путин на расширенной коллегии Минюста России отметил: «около 20% принимаемых в регионах законодательных актов и других нормативных документов противоречат федеральному законодательству. Их постепенное накопление может достигнуть критической массы, способной взорвать правовое поле страны. Механизм государственной власти сегодня сильно запущен, расхлябан, разболтан. Стоит ли удивляться, что реформы идут так трудно, удивительно, что они вообще идут...Машина государства работает со сбоями, а коэффициент ее полезной деятельности чрезвычайно низок».2 На наш взгляд, формированию механизма государственной власти, организации системы управления, безусловно, будет способствовать эффективный президентский контроль.
Изучение практики свидетельствует о том, что многие острейшие проблемы являются следствием не только кризисных явлений, на что зачастую ссылаются руководители различных уровней, но и результатом несвоевременно принятых и несоответствующих мер по их предупреждению и пресечению; недостаточно продуманных управленческих решений и действий; отсутствия эффективного контроля и конкретного спроса с должностных лиц.
Поэтому не случайно вопрос о необходимости усиления государственного контроля в нашей стране в последние годы выдвинулся в число наиболее актуальных и жизненно важных. Например, в посланиях Президента Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране» и «Россия на рубеже веков» в целях улучшения качества управления поставлены задачи по радикальному усилению государственного контроля, в том числе контроля за исполнением решений главы государства, а также решительному повышению эффективности контроля, смелому и нетрадиционному использованию новых форм в контрольной деятельности, созданию для этого необходимой правовой базы.
Проблема правового и организационного обеспечения президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел приобретает особую государственную важность в связи с реальной необходимостью повышения эффективности работы ОВД по предупреждению, пресечению, выявлению и раскрытию преступлений, обеспечению общественной безопасности, декриминализации общества, активизации борьбы с организованной преступностью и коррупцией, в том числе в правоохранительных органах, необходимостью в этой связи усиления государственного контроля за исполнением соответствующих федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента, принятых в их исполнение постановлений и распоряжений Правительства.
В принципе проблема контроля не нова и давно разрабатывается как в теоретическом, так и теоретико-прикладном аспектах. По ней имеется значительное число работ. Среди них можно назвать труды Г.В.Атаманчука, В.Г.Афанасьева, А.А.Жданова, М.Ф.Ивлевой, Т.Н.Клепцовой, Т.В.Конюховой, О.Е.Кутафина, А.Ф.Ноздрачева, Л.А.Окунькова, Ф.С.Разаренова,
А.Д.Соменкова, Ю.А.Тихомирова, Н.И.Химичевой. Е.В.Шориной, Ц.А.Ямпольской и других ученых.
В отечественной научной литературе имеются труды, прямо посвященных государственному контролю. К ним относятся работы В.В.Бурцева, А.В.Мицкевича, А.Е.Лунева, А.И.Миркина, В.С.Прониной, Г.А.Смирнова,
М.С.Студеникиной, С.С.Студеникина, Н.Е.Шмелько, В.В.Сучкова и других авторов.
Большое внимание проблемам государственного контроля уделяется и зарубежными учеными, особенно в области административного права. К их числу можно отнести: П.Стайнова и А.Ангелова (Болгария), Гейтна Друри (Великобритания), И.Е.Шэфера, В.Швеббаха, А.Ройса, Р.Корса, Й.Беттхера (ФРГ), А.Гора, Д.Паламбо, Ст.Мейнарда-Моди, О.Реннея, Ф.Фалмера, К.Киллена, Х.С.Хэвенс(США).
Проблемы ведомственного контроля были предметом изучения такими учеными в области организации деятельности органов внутренних дел, как С.Е.Вицин, Г.Г.Зуйков, Н.Н.Иванов, А.Г.Капорцев, Н.Д. Малков, Г.А.Туманов, Н.Д Шелякин и другие.
Вместе с тем изучение юридической литературы показало, что значительное внимание, уделяемое учеными функционированию государственных контрольных органов, в своем большинстве акцентировано на освещение лишь некоторых сторон их деятельности; зачастую это проблемы финансового контроля, либо предмет исследования ограничивается определенными хронологическими рамками. Цельного же, системного рассмотрения президентского контроля, а также проблем, связанных с его становлением и развитием в условиях современной России не имеется.
Изложенное дает основание обосновать актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления. В качестве предмета выступают методологические, организационные и правовые аспекты обеспечения президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел в целях повышения эффективности их работы.
Цели и задачи исследования. Основная цель исследования - формулирование выводов и выработка предложений, направленных на совершенствова ние организации и эффективности президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел на основе использования достижений науки и обобщения отечественного и иностранного опыта организационного и правового обеспечения контрольной деятельности государства.
Указанная цель исследования предопределила постановку и решение следующих задач:
- обоснование теоретической позиции о содержании и принципах президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти;
- обоснование необходимости рассмотрения президентского контроля в качестве специфической системы, имеющей свое содержание и структуру;
- установление рамок президентского контроля, исходя из Конституционного статуса Президента;
- определение проблем реализации президентского контроля в условиях современной России;
- выработка направлений совершенствования организационно-правового обеспечения президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел;
- анализ основных возможностей формирования единой системы государственного контроля за деятельностью исполнительных органов;
- определение путей повышения эффективности взаимодействия органов государственной власти в осуществлении контроля за деятельностью органов внутренних дел.
Методологические основы и методика исследования. Теоретическую основу исследования составили труды по теории организации, социологии, социальному управлению. Изложенные в диссертации положения основываются также на изучении, теоретическом обобщении и критическом анализе значительного количества научных работ по проблемам философии, правоведения.
В качестве общенаучной методологии использованы идеи и принципы системного подхода. Значительное место занял сравнительный юридический анализ законодательных и иных нормативных правовых актов по теме иссле
дования. Кроме того, использован ряд общенаучных и частнонаучных методов исследования, включая анализ, обобщение, систематизацию, классификацию.
Эмпирическая база исследования. В ходе исследования использован опыт организации государственного контроля в зарубежных странах, в том числе: США, Канады, Франции, Великобритании, ФРГ, Швеции, КНР, а также опыт международной организации высших контрольных органов Европы (ЕВ-РОСАИ), Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая Международной организацией высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г., опыт царской России и СССР (РСФСР), а также материалы иных научных публикаций, данные периодической печати, относящиеся к исследуемой проблеме, ведомственные аналитические материалы, обзоры, статистические сведения и другие служебные документы, содержащие информацию о практике осуществления государственного контроля в целом и президентского контроля, в частности.
Правовую базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, соответствующие федеральные, в том числе конституционные законы, указы, распоряжения, поручения Президента, постановления Правительства, акты руководителей органов исполнительной власти по вопросам контроля. Исследование проблем статуса и полномочий Президента и его аппарата, осуществляющего президентский контроль, проводилось в рамках действующего конституционно-правового поля.
В процессе подготовки диссертации использован личный опыт работы автора в Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации.
Научная новизна диссертации обусловлена тем, что работа является монографическим исследованием, в котором предпринята попытка комплексного анализа теоретических, организационных и правовых проблем президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел, осуществляемого с
позиций науки управления, имеющего важное значение для повышения эффективности борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности.
Конкретное проявление научной новизны работы состоит в следующем:
- разработан и уточнен ряд базовых понятий, связанных с темой диссертационного исследования;
- обоснована необходимость рассмотрения президентского контроля в качестве единой системы управления, обладающей своеобразным организационным механизмом;
- уточнено понятие президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел; выявлены его основные признаки, определены роль и место президентского контроля за оперативно-розыскной деятельностью;
- обоснована необходимость уточнения компетенции контролирующих органов, входящих в систему президентского контроля, важность упорядочения структуры контролирующих органов Аппарата Президента Российской Федерации;
- предложена методика подготовки и проведения проверок деятельности органов внутренних дел;
- обоснована необходимость формирования единой системы контроля за деятельностью органов внутренних дел на основе объединения усилий всех ветвей власти под организационным руководством Президента Российской Федерации.
Указанные и другие элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определенный вклад в развитие теории управления и ее конкретного направления - организации деятельности правоохранительных органов.
Результаты проведенного исследования позволяют вынести на защиту следующие научные положения:
1. Президентский контроль за деятельностью органов внутренних дел основан на принципах системного, комплексного подходов, включает в себя
совокупность понятий, принципы, определение особенностей и организационный механизм реализации.
2. Необходимость укрепления президентского контроля за исполнительной властью в целом и за деятельностью органов внутренних дел, в частности, обусловлена в современных условиях нестабильностью экономической, политической и иных сфер жизни общества, требующих укрепления вертикали власти.
3 Понятие президентского контроля: деятельность самого Президента Российской Федерации, а также контролирующих органов Аппарата главы государства за выполнением органами исполнительной власти страны законов Российской Федерации, указов, распоряжений, поручений, посланий Президента, принятых в их исполнение, постановлений, распоряжений, поручений Правительства Российской Федерации, федеральных программ, направленная на выявление различных отклонений, ошибок, злоупотреблений, недостатков в организации систем государственного управления, в том числе административной, финансовой, хозяйственной деятельности и принятие на этой основе необходимых решений.
4. Определение президентского контроля как специфической системы управления, имеющей конституционную основу существования, в организационном отношении включающую Президента, как основного субъекта контроля, совокупность контрольных органов и объекты контроля, к числу которых относятся и органы внутренних дел.
5. Президентский контроль является составной частью государственного контроля и потому деятельность по его реализации должна осуществляться в тесном взаимодействии с иными государственными контрольными структурами в едином правовом и организационном пространстве.
6. Организационно-правовыми условиями повышения эффективности президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел являются:
- формирование единой структуры контролирующих органов во главе с Президентом Российской Федерации,
совершенствование правового обеспечения президентского контроля на основе уточнения правового статуса основного субъекта контроля, а также четком разграничении полномочий каждого из элементов данной системы,
- разработки единых регламентов и технологии президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что в ходе ее подготовки теоретическому осмыслению и обобщению подвергнуты законы, нормативные акты и методические материалы по вопросам государственного и президентского контроля. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, базируются на результатах проведенного автором обобщения и анализа практики осуществления контроля за деятельностью органов внутренних дел.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы и предложения могут быть использованы в законопроектной работе, а также для дальнейшего развития теоретических положений государственного управления, в том числе управления ОВД, административного права.
Предложения и выводы, полученные в ходе исследования, могут быть использованы органами государственной власти как на федеральном, окружном, так и уровне субъектов Российской Федерации, контрольными органами Российской Федерации, министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, органами внутриведомственного контроля, которые сами осуществляют контрольные функции и обязаны оказывать содействие в организации и проведении президентского контроля.
Результаты проведенных исследований также могут быть использованы в процессе изучения соответствующих юридических дисциплин в учебных заведениях, а также работниками Аппарата Президента, в чью компетенцию входит осуществление контрольных функций, депутатов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные выводы и предложения получили апробацию путем: участия во Всероссийской научно-практической конференции «Состояние, проблемы применения и совершенствования законодательства о борьбе с организованной преступностью и коррупцией», состоявшейся в Московском институте МВД России 7-8 июня 2000 года; обсуждения в окружных инспекциях Главного контрольного управления Президента Российской Федерации; научных сообщений на кафедре службы штабов органов внутренних дел Академии управления МВД России. Внедрение основных результатов диссертационного исследования в практическую деятельность ряда органов, осуществляющих президентский контроль, подтверждается соответствующими актами о внедрении.
Настоящее диссертационное исследование обсуждено и одобрено на кафедре службы штабов органов внутренних дел Академии управления МВД России.
Сущность и содержание государственного контроля
Известно, что наиболее сложным в научной деятельности является выявление сущности исследуемого явления. Сущность всегда составляет основу любого объекта познания, потому, что отражает внутренние содержательные характеристики и отношения, проявления, стороны5. Самым непосредственным образом это относится и к теме нашего исследования: правовому и организационному обеспечению президентского контроля за деятельностью ОВД.
В целом под обеспечением понимается то, чем обеспечивают кого-нибудь, что-нибудь.6 Применительно же к теме настоящего исследования речь идет о том, насколько президентский контроль в России реализуется в необходимом правовом и организационном поле, насколько эффективно Президент, исходя из конституционных полномочий главы государства., имеет возможность эффективно осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти и, в том числе органов внутренних дел.
Чтобы определить сущность президентского контроля, необходимо выделить характерные признаки тех элементов его содержательной стороны, которые позволяли бы установить его индивидуальность и дали бы возможность определить его роль, место среди иных близких понятий, каковыми являются контроль, государственный контроль, надведомственный контроль и т.п.
Термин «контроль» в научной и практической деятельности употребляется достаточно часто. Трудно найти автора, исследующего проблемы социального управления, который бы в той или иной мере не затрагивал вопросы целей, задач, функций, принципов контроля, компетенции контрольных органов. Такое частое обращение к понятию контроля создает иллюзию о достаточной изученности сущности этого понятия.
Вместе с тем это далеко не так. Даже неглубокое ознакомление с литературой по административному праву, социальному управлению свидетельствует о том, что в определении сущности контроля во взглядах ученых нет единства. Авторы определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д.
Данные подходы, очевидно, отражают не столько стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений - философских, управленческих, кибернетических, 7 политических, правовых и др. Поэтому можно согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в его индивидуальном подходе содержится элемент того большого и емкого содержания, которым обладает понятие контроль. Здесь важно устоять от соблазна путем механической интеграции выработать единое многоаспектное понятие контроля.
Вместе с тем анализ существующих точек зрения о сущности и содержании контроля может явиться тем фундаментом, на основе которого появляется возможность проникновения в глубину интересующей проблемы.
Контроль - слово английского происхождения. В Кратком Оксфордском английском словаре термин "контролировать" имеет три семантических варианта: 1) проверить или контролировать, а, следовательно, и регулировать (платежи и т. д.); 2) требовать отчета; 3) сдерживать и направлять свободное действие. В словарях и других справочных изданиях под контролем понимается учет, проверка. Так, в Толковом словаре В.И.Даля указывается, что контроль - это учет, поверка счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся про- верной счетов8. В Словаре русского языка С.И.Ожегова "контроль" - это проверка, а также наблюдение с целью проверки; контроль над отчетностью и т.д.9 В энциклопедии говорится, что контроль - значит проверка чего-либо: выполнения законов, планов, решений10. В словаре-справочнике по социальному управлению контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т.п.11 Таким образом, можно констатировать, что контроль в целом не что иное, как осуществление функции, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление.
Наиболее общим подходом, приобретшим контуры массовидности, является понимание контроля как одной из функций управления. В качестве отправного момента можно согласиться с подобным утверждением, так как управлять - значит осуществлять формирование системы, поддерживать ее в требуемом состоянии; налаживать сеть организационных отношений, обеспечивать сознательную целенаправленную совместную деятельность людей путем объединения, согласования, координации совершаемых ими действий. Функция управления - это, по утверждению, например, Г.В.Атаманчука, «реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют».
Место и роль президентского контроля в системе государственного контроля
Институт Президента для российской государственности - явление относительно новое. Его появление во многом обусловлено демократическими преобразованиями, которые произошли в России в последнее десятилетие XX столетия. Тем не менее, за столь короткий для истории срок, данный институт прочно вошел в систему государственной власти, получил свое законодательное закрепление в Основном законе страны - Конституции. Учитывая исключительно важную роль данного института для государства, его относительную новизну, в научной литературе его исследованию уделяется значительное внимание. При этом преимущественно анализируются конституционно-правовые аспекты статуса Президента, его взаимоотношения с другими ветвями государственной власти. По мере развития данного института возникает потребность также и в исследовании организационных аспектов деятельности Президента, а также его Аппарата.
Организационные проблемы функционирования института президентства многоплановы и включают в себя многие вопросы: кадровые, информационные, правовые и т.п. Важное, если не сказать решающее, значение при этом имеет создание надежной и высокоэффективной системы президентского контроля. Объективно это обусловлено статусом Президента в системе государственного управления страной, значимостью принимаемых на этом уровне решений. В принципе любое государство не может развиваться без создания соответствующей системы государственного контроля, содержание которого во многом предопределяется экономическими, политическими, идеологическими и другими факторами.
Анализ литературы по истории государственного контроля показывает, что в зависимости от того или иного этапа развития российской государственности создавались особые субъекты государственного контроля, использовались специфические формы и методы его проведения.
Особое значение проблема государственного контроля имеет для современного этапа развития российской государственности, когда фактически формируется новая система государственного управления страной, ведущее место в которой занимает институт президентского контроля. Формирование президентского контроля не только исключительно важная, но и новая для теории и практики государственного строительства России проблема.
Институт президентского контроля занимает не только особое место в системе государственного управления, но и отличается многонаправленностью. В силу особого конституционного статуса Президента, данный контроль охватывает фактически все основные сферы жизнедеятельности общества. Особое место при этом отводится президентскому контролю за деятельностью правоохранительных органов, в том числе органов внутренних дел.
Решение возникающих здесь проблем во многом зависит от понимания ряда общих положений президентского контроля, а именно: его понятия и отличительных признаков, объектов, форм и методов проведения, а также его места и роли в системе государственного контроля в целом. Необходимость рассмотрения указанных вопросов также связана и с тем, что в литературе по данным вопросам не сложилось устоявшихся положений, а некоторые из них исследованы недостаточно полно либо не исследованы вообще.
Термин «президентский контроль» в научной литературе и нормативных актах употребляется в различных смысловых оттенках. Поскольку контроль как особая функция управления всегда персонифицирован, то, говоря о президентском контроле, предполагается, что он осуществляется Президентом. Такое понимание президентского контроля, в принципе вытекает и из анализа законодательных актов, регламентирующих деятельность правоохранительных органов, в которых непременно присутствуют главы, статьи, посвященные контролю, в том числе и со стороны Президента. Так, в Законе Российской Федерации «О милиции»36 в ст. 37 «Контроль за деятельностью милиции» в качестве субъекта такого контроля определен, прежде всего, Президент Российской Федерации.
Итак, Президент, как высшее должностное лицо государства, наделен правом реализации контрольной функции. Однако очевидно, что для реализации данной функции при Президенте создаются специализированные структуры. Прежде всего, это Администрация Президента, Совет Безопасности, его аппарат и другие подразделения аппарата Президента. Не вдаваясь в анализ задач, функций указанных структурных подразделений можно отметить: все они от имени Президента осуществляют президентский контроль. Поэтому второе значение анализируемого термина и связано с деятельностью указанных структурных подразделений. Такое понимание президентского контроля (деятельность специализированных структур, сформированных для осуществления полномочий Президента) преимущественно используется и в настоящей работе.
Следует при этом подчеркнуть, что контроль со стороны самого Президента и его аппарата нельзя отождествлять. Связно это с тем, что полномочия Президента и его аппарата существенно отличаются. Полномочия Президента установлены в Конституции и других законах Российской Федерации. Полномочия же, например, Администрации Президента Российской Федерации, Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, аппарата Совета Безопасности определены соответствующими указами, которыми Президент, исходя из организационной целесообразности, в первую очередь, решения оперативных вопросов, делегировал часть своих полномочий.
Таковы исходные терминологические уточнения, связанные с пониманием президентского контроля. Эти уточнения позволяют более обоснованно подойти к рассмотрению его сущностных характеристик. Президентский контроль является разновидностью государственного контроля, его основой. Поэтому при рассмотрении обозначенного выше вопроса возможно и целесообразно использование общетеоретических положений, которые имеются по теории государственного контроля.
Правовые и организационные аспекты совершенствования системы президентского контроля...
Формирование системы президентского контроля в быстро меняющихся условиях становления и развития государственного механизма управления не может быть кратковременным процессом с заранее заданными и окончательными параметрами. Это предопределяет необходимость поэтапного и последовательного реформирования системы данного контроля с последующим уточнения его стратегии и тактики, задач, целей, форм и методов, то есть того, что будет способствовать созданию и нормальному функционированию системы президентского контроля. Актуальность проблемы создания эффективной контрольной системы, адекватной рыночным условиям и задаче укрепления вертикали власти, предопределяет необходимость рассматривать проблему в качестве важнейшей составной части государственной административной реформы.
Президентский контроль за деятельностью ОВД, проводится в целях обеспечения защиты прав граждан, интересов государства на основе принципов законности, объективности, независимости, гласности, если это не нарушает охраняемую законом тайну. В условиях острого недостатка финансовых ресурсов и дефицита бюджета все более важным становится вопрос оптимизации затрат на содержание ОВД при повышении эффективности их работы.
Президент в соответствии с Конституцией (ст. 90) издает указы и распоряжения, которые носят властный характер и обязательны для исполнения на всей территории России. Известно, что указы имеют прямое действие и не нуждаются в ратификации или одобрении. Указы главы государства являются под-законными нормативными правовыми актами, они служат базой для нормального функционирования всей системы государственной исполнительной власти, включая систему МВД России. Наряду с федеральными конституционными и федеральными законами указы составляют правовую базу для принятия Правительством постановлений и распоряжений (ч.1 ст. 115 Конституции),74 а для руководства МВД России - разработки и принятия соответствующих ведомственных документов (приказов, распоряжений, других директивных документов). МВД России образовано указами Президента РФ и действуют на основании положения о нем. Распоряжения же Президента - акты индивидуального характера, касающиеся конкретных отношений либо определенных лиц. Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Президент промульгирует федеральные законы и без его подписи, либо при наложении «вето» закон не вступает в силу. В связи с этим, а также другими конституционными полномочиями главы государства, включение в редакцию положений об Администрации Президента и о Главном контрольном управлении Президента РФ права на проверку исполнения федеральных законов является обоснованным. Поэтому трудно согласиться с высказываниями некоторых специалистов, что Президент вышел за рамки конституционных полномочий, подписав указы, утвердившие положения об Администрации Президента РФ и о ГКУ, наделив данные органы правом контроля за исполнением федеральных законов.
Для улучшения управленческой деятельности, укрепления исполнительской дисциплины Президентом в свое время были определены меры ответственности за неисполнение нормативных актов Главы государства. В этих целях принят Указ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы».75 В решении этих важнейших задач реальный вклад может и должно внести осуществление жесткого и эффективного контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти как в центре, так и на местах по качественному и своевременному выполнению ими федеральных нормативных правовых актов. В этой связи, на наш взгляд, необходимо вернуться к комплексному изучению соблюдения государственными органами исполнительной власти положений названного Указа.
Президент в своих выступлениях неоднократно отмечал необходимость повышения исполнительской дисциплины, в том числе обязательного, своевременного и в полном объеме выполнения нормативных правовых актов, что обусловливает необходимость активизации контроля за ходом реализации всех требований данного Указа, используя для этого форму проверок, включая выезды в регионы. К тому же уже имеющаяся аналитическая информация позволяет сделать предварительный вывод о низкой исполнительской дисциплине в целом ряде как федеральных, так и региональных органах исполнительной власти по выполнению требований федеральных законов, указом, распоряжений Президента.
Оценку работы любого президентского контрольного органа необходимо осуществлять в увязке с реализацией мер, принятых по результатам проверок. Одним из главных критериев оценки работы сотрудников, осуществляющих президентский контроль, должно быть реальное принятие мер воздействия к нарушителям исполнительской дисциплины, а также реализация выработанных рекомендаций. Кроме того, глубокое и всестороннее изучение исполнительской дисциплины и доклад о ее состоянии и серьезности выявленных проблем позволят Президенту принять адекватные меры для решения задачи должного претворения в практической деятельности требований других федеральных нормативных правовых актов. В этой части никому не нужно доказывать, что без организации нормального исполнения данного Указа, любой самый проработанный и принятый закон или указ Президента, обречен на неудовлетворительную реализацию его требований, если исполнительская дисциплина низкая. Поэтому выполнение требований Указа Президента «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» остается по-прежнему важнейшей задачей.
Кроме самого Президента, президентский контроль осуществляет его аппарат. В статье 89 Конституции определены правовые основы создания специального президентского органа - Администрации Президента. В связи с этим можно сделать вывод, что Администрация является государственным органом, формируемым в соответствии с Конституцией в целях обеспечения деятельности Президента как главы государства по осуществлению им государственной власти. Задачи и цели Администрации в Конституции и других федеральных законах не определены, поэтому можно их рассмотреть, исходя из соответствующего Указа Президента.
Правовое обеспечение президентского контроля за оперативно-розыскной деятельностью органов внутренних дел
Как свидетельствует изучение организационно-практической деятельности органов внутренних дел, в повседневной жизни и работе не редко приходится сталкиваться с фактами, когда федеральные законы, нормативные правовые акты главы государства, Правительства органами внутренних дел выполняются несвоевременно или не в полном объеме. Так, федеральная программа по борьбе с преступностью на 1996-1997 гг. выполнена по оценкам специалистов на 30% от запланированного.
Значение президентского контроля за различными направлениями деятельности ОВД, включая оперативно-розыскную деятельность, имеет важное государственное значение. В частности, в Указе Президента РФ от 17 декабря 1997 года N1300 «Об утверждении концепции национальной безопасности Российской Федерации» сформулирована необходимость более активного использования методов оперативно - розыскной деятельности для ликвидации коррупционных связей организованной преступности97. Для реализации государством целей по активной борьбе с преступностью и коррупцией необходим эффективный президентский контроль за решением ОВД стоящих перед страной и обществом задач, направленных на защиту конституционных прав, свобод и интересов личности, оздоровление криминальной обстановки в стране, торжество «диктатуры закона» в России.
Этому должна способствовать и реализация положений Федеральной целевой программы по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы, объявленной постановлением Правительства РФ от 10.03.1999 № 270 (ред. от 24.07.2000 не публиковалась). В ней сформулировано, например, что одной из приоритетных задач борьбы с преступностью является дальнейшее развитие системы подразделений по борьбе с организованной преступностью по принципу федеральной вертикальной подчиненности, обеспечение скоординирован-ности действий субъектов оперативно-розыскной деятельности, особенно в вопросах реализации оперативной информации об организованных группах и преступных сообществах, проведения комплексных межведомственных операций, создания условий, лишающих организованную преступность экономической основы и коррупционных связей. Приоритетными направлениям борьбы с преступностью в Программе, в частности, определено преодоление криминализации экономики, защита всех форм собственности, борьба с коррупцией, противодействие организованной преступности, меры по борьбе с терроризмом. Первоочередными задачами в сфере борьбы с экономической преступностью и коррупцией являются: оптимизация форм, методов и средств противодействия экономической преступности и коррупции путем объединения усилий, в частности, правоохранительных и контролирующих органов.
В научной литературе соответствующей области авторы в основном рекомендуют и останавливают свое внимание на непосредственном контроле деятельности и разнообразных методах его развития и совершенствования. Вместе с тем в связи с тенденцией роста объема и разнообразием структуры информационных потоков, усложнением условий деятельности ОВД, расширением сфер и функций их деятельности (в том числе в связи с транснационализацией преступности, ростом терроризма) возникает множество новых подлежащих непосредственному контролю предметов. Комплексный же контроль требует все больших затрат ресурсов и не редко отвлекает от более актуальных задач, решаемых в процессе президентского контроля, исходя из реальных ресурсных возможностей контрольных органов аппарата главы государства. В настоящее время в осуществлении контроля целесообразно более ориентироваться на рационализацию управленческих систем проверяемых ОВД, поиск путей повышения эффективности их деятельности. Охватить же непосредственным контролем все многочисленные направления работы ОВД в финансовом и временном отношении затратно и навряд ли рационально и реально. В связи с этим гораздо эффективнее подходить к контролю с определения и оценки ведущих предметов контроля системы ОВД, например, вносящей определяющий вклад в осуществление борьбы с преступностью, контроль за которой позволит сделать важные выводы о результативности исполнения ОВД нормативных правовых актов, направленных на активизацию борьбы с преступностью в целом.
Прежде чем перейти к дальнейшему рассмотрению вопроса необходимо уточнить, что приоритетными направлениями контрольной деятельности ГКУ являются вопросы совершенствования системы управления ОВД в целом, включая повышение эффективности работы федерального органа (МВД России). Контроль ГКУ за деятельностью Министерства на практике, как свидетельствует анализ проверок, осуществляется в рамках реализации принятых президентских решений (указов, распоряжений, поручений Президента).
Как известно, сильной власти без дисциплины не бывает. Поэтому естественно, что Президент придает особое значение повышению ответственности должностных лиц за безусловным и своевременным исполнением принятых нормативных правовых актов, независимо от того идет ли речь о федеральном законе либо указе, распоряжении или поручении главы государства. Ключевыми направлениями деятельности ГКУ Президента РФ уже традиционно является осуществление контроля за исполнением положений, содержащихся в посланиях главы государства Федеральному собранию в части, касающейся правоохранительных органов, включая МВД России. О ходе реализаций посланий по результатам контроля ГКУ регулярно информирует Президента и Руководителя Администрации. Исходя из положений посланий, приоритетными направлениями контрольной деятельности ГКУ стали проверки исполнения указов, распоряжений и поручений главы государства по вопросам усиления контрольных функций государства, в том числе деятельности ОВД.
Так, в послании Президента РФ Федеральному Собранию на 1999 г. «Россия на рубеже эпох» глава государства особо отметил, что разгул криминала, несомненно, связан с распространением оружия. Нужна комплексная система контроля от момента производства оружия до его утилизации. Вместе с тем, как установлено в ходе проверки комиссией ГКУ в 1999 г., принимаемые меры органами внутренних дел (в части их касающиеся) не привели к решению поставленных в Послании задач. Необходимые ведомственные нормативные акты по обороту оружия в системе МВД России не приняты, каналы утрат и хищений оружия и боеприпасов, состоящих на вооружении ОВД, далеко не перекрыты. В целом принятые меры оказались недостаточно эффективны. Проверка, кроме МВД России, осуществлялась в Минобороны России, ФСБ России, ФПС России, Минюсте России, их органах, подразделениях, учреждениях на местах. Задача совершенствования работы правоохранительных органов отнесена Президентом к важнейшей государственной задаче.
