Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Социально-правовое содержание конфликта интересов в системе государственной службы 19
1.1. Конфликт интересов в системе государственной службы как социально-правовая проблема 21
1.2. Особенности проявления конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников правоохранительных органов 59
1.3. Проблемы формирования системы обеспечения разрешения конфликта интересов в системе государственной службы 86
ГЛАВА П. Основные направления совершенствования правового и организационного обеспечения разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел 109
2.1. Совершенствование правовых основ разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел 111
2.2. Совершенствование организационных основ разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел 148
Заключение 171
Список использованной литературы 176
Приложения 195
- Конфликт интересов в системе государственной службы как социально-правовая проблема
- Проблемы формирования системы обеспечения разрешения конфликта интересов в системе государственной службы
- Совершенствование правовых основ разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел
- Совершенствование организационных основ разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема противодействия коррупционным проявлениям в системе государственной службы Российской Федерации признана руководством страны одной из наиболее важных, от решения которой во многом зависит успех проведения экономической, социальной, муниципальной, правоохранительной, административной и других реформ. В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г. дан глубокий анализ государственной бюрократии, создающей в силу своей неэффективности условия для коррупции.
Ущерб государству от коррупции в 2008 г. составил более 900 млн. руб. Эти данные относятся к делам, рассматриваемым центральным аппаратом Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации в отношении сотрудников таможни, органов внутренних дел, прокуратуры, муниципальных работников и служащих государственного аппарата. Кроме того, в 2008 г. число преступлений против интересов государственной службы выросло на 13%, а число случаев собственно коррупции выросло на 7%.
В этом смысле предпринимаемые антикоррупционные меры должны носить в стране комплексную, системную, адресную направленность, а сама антикоррупционная работа строится на использовании мер упреждения, создании «невыгодности» коррупционного поведения. Руководством МВД России также уделяется пристальное внимание вопросам противодействия коррупции, в том числе в самом ведомстве, указывается на необходимостьсоздания полноценной, системной основы для противодействия коррупции, в том числе по профилактике коррупции в экономической и социальной сферах; сконцентрировать усилия на выявлении и раскрытии коррупционных преступлений, совершенных в крупном и особо крупном размерах, а также преступлений, совершенных высокопоставленными должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления.
В указанном смысле одним из важных аспектов совершенствования деятельности государственной службы (гражданской, военной, правоохранительной), а также муниципальной службы является создание эффективного механизма разрешения конфликта интересов. Понятие конфликта интересов, а также механизма его разрешения получили юридическое закрепление в ряде нормативных правовых актов: в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», законопроекте «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1138 и др. Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г. № 269 созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов. В системе органов внутренних дел сформированы комиссии по соблюдению служебной дисциплины и профессиональной этики.
Установление механизма разрешения конфликта интересов в системе государственной службы фактически вводит обязательную профилактику использования служебного положения в личных интересах, в том числе и по отношению к должностным лицам органов внутренних дел. Этот механизм делает возможной поэтапную, последовательную работу по устранению из повседневной практики органов публичной власти ситуаций, способствующих, стимулирующих, а иногда порождающих использование должностных полномочий в своих личных интересах, порождающих не только коррупцию, но и снижающих эффективность деятельности государственной службы.
В системе органов внутренних дел формируются лишь основы такого механизма. Можно предполагать, что его функционирование позволит осуществлять существующего уровня коррупции в органах внутренних дел, предупреждение коррупционных и иных правонарушений.
При этом конфликт интересов продолжает считаться достаточно сложной теоретической и практической проблемой. Остается открытым вопрос о предметной области самого конфликта интересов в системе государственной службы, конкретных формах и методах его разрешения, не разработан и не утвержден перечень относительно типичных ситуаций, порождающих конфликт интересов, не налажена система обучения государственных служащих поведению в ситуациях, связанных с конфликтом интересов.
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена необходимостью совершенствования теоретических, правовых и организационных основ обеспечения разрешения конфликта интересов в системе государственной службы в целом и органов внутренних дел в частности.
Степень разработанности научной проблемы. В общетеоретическом и методологическом аспектах проблема конфликта интересов рассматривалась в трудах зарубежных и отечественных ученых: Н.А.Андреева, А.Я.Анцупова, В.М.Артемова, Е.М.Бабосова, А.М.Бушуева, В.Скотта, А.П.Гладилина, О.Н.Громова, Р.Дарендорфа, В.Диксона, А.В.Дмитриева, В.Е.Давидовича, Д.И.Дедова, А.Н.Дементьева, А.К.Зайцева, А.Г.Здравомыслова, Г.Д.Зенченко, Д.А.Керимова, В.Н. Кудрявцева, Т.Н. Кильмашкиной, Е.А. Кирилловой, Л.М.Колодкина, Г.И. Козырева, Л.Я. Косалс, Л. Козера, Т. Парсонса, Ф.Ротлисбергера, Ю.А.Тихомирова, В.И.Чупрова и других.
В аспектах взаимосвязи конфликта интересов с коррупционным поведением данные вопросы исследованы в работах Д.И.Аминова, И.Я.Богданова, Б.В.Волженкина, В.И.Гладких, В.В.Голубева, В.В.Гордиенко, Б.Я.Гаврилова, К.И.Головщинского, А.П.Калинина, П.А.Кабанова, И.К. Кучерова, Н.Ф.Кузнецова, В.Д.Малкова, С.В.Максимова, И.Б.Малиновского, Д.К.Нечевина, В.С.Овчинского, Г.А.Сатарова, К.С.Соловьева и других.
Следует отметить, что проблема конфликта интересов разрабатывалась не только в рамках конституционного, государственного и административного права, но и гражданского, корпоративного права. Так, в указанных аспектах эти вопросы рассматривались в работах М.И. Брагинского, В.В. Бородина, В.В. Витрянского, В.И. Гомолы, И.В. Гончар, В.В. Долинской, К.В. Проничева, В.К. Пучинского, Р.О. Сбоева и других.
При этом актуальным и новым является конфликт интересов в системе государственной службы. Данные вопросы в историческом, правовом, организационном и иных аспектах нашли отражение в работах В.Б.Аверьянова, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, И.Л.Бачило, И.А.Василенко, Н.И.Глазуновой, М.Н. Делягина, А.Н. Дементьева, С.В. Качушкина, М.В. Костеникова, А.В. Куракина, О.В. Казаченнкова, В.Н. Кудрявцева, Б.М.Лазарева, В.В.Лобанова, В.М.Манохина, К.О. Магомедова, А.Ф.Ноздрачева, А.С.Пиголкина, Ю.А. Розенбаума, Ю.Н.Старилова, Ю.А.Тихомирова, Э.А.Фокина, В.А.Федосенко, Т.Я.Хабриевой, С.Е.Чаннова, Е.Ф.Яськова и других.
Вопросы зарубежного опыта в разрешении конфликта интересов в системе государственной службы изложены в работах Л.М.Евенко, В.П.Иванова, Х.Корнелиуса, В.В.Лобанова, А.Лоутона, А.В.Оболонского, Р.Преториуса, Р.Роуза, Д.Скотта, Н.В.Сивачева, Р.Фишера, Ш.Фэйера, У.Юри и других.
Вопросы разрешения конфликта интересов в системе правоохранительной службы вообще и в системе органов внутренних дел в частности затрагивались в работах А.Г.Андриасова, В.К.Бабаева, С.В.Егорышева, А.П.Ипакяна, В.Я.Кикотя, Т.Н.Кильмашкиной, В.Б.Козлова, В.В.Кожевникова, Л.М. Колодкина, С.С. Маиляна, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, А.М.Меховича, А.С.Мордовца, Н.А.Тимербаевой, М.Г.Френкеля, А.Г.Хабибуллина, В.В.Черникова и других.
Тем не менее, целостного видения правовых и организационных основ обеспечения разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел пока сложилось. Желанием внести посильный вклад в формирование такого рода основ продиктована избрание темы исследования и подготовка диссертационной работы.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между государственными служащими, а также третьими лицами (физическими и юридическими) в процессе исполнения служащими органов внутренних дел своих должностных обязанностей в ситуации конфликта интересов.
Предметом исследования являются организационные механизмы, включающие законы и нормативные правовые акты, регулирующие разрешение конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел.
Целью исследования является выявление закономерностей возникновения и развития ситуаций конфликта интересов в служебной деятельности государственных служащих и сотрудников органов внутренних дел, выработка практических рекомендаций по совершенствованию правовых и организационных основ разрешения столкновения служебных и личных интересов сотрудников органов внутренних дел.
Задачи исследования:
– рассмотреть феномен конфликта интересов в системе государственной службы как социально-правовую проблему;
– определить круг вопросов, связанных с формированием системы обеспечения разрешения конфликта интересов в системе государственной службы;
– раскрыть особенности проявления конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел;
– сформулировать направления совершенствования правовых основ разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел;
– обосновать направления совершенствования организационных основ разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел;
– внести предложения по совершенствованию механизма разрешения конфликта интересов в органах внутренних дел.
Гипотеза исследования 1. Конфликт интересов, как рассогласование (дисбаланс) между служебными обязанностями и личной заинтересованностью государственного служащего, представляет собой объективное социально-правовое явление в системе государственной службы, порождаемое, как личными (корыстными, некорыстными, имущественными, неимущественными) мотивами, так и комплексом правовых и организационных условий создания такой рассогласованности.
Гипотеза исследования 2. Законодательно установленный механизм разрешения конфликта интересов в системе государственной службы отличается одномерностью, выражающейся в ориентации на предупреждение лишь коррупционной (корыстной) составляющей мотивации поведения государственного служащего, а также на разрешение сугубо личностных конфликтов, что не способно обеспечить полноценной профилактики и предупреждения конфликта интересов.
Гипотеза исследования 3. Только на основе создания системы разрешения конфликта интересов, адекватной сложности его структуры, в органах внутренних дел можно осуществлять раннее выявление конфликта интересов, а также выработку необходимых правовых и организационных средств его разрешения, ориентированных на формирование условий невыгодности предпочтения чисто личных интересов.
Гипотеза исследования 4. В изменяющихся условиях служебной деятельности персонала органов внутренних дел проблема конфликта интересов будет и в будущем сохранять свою актуальность. При этом политика разрешения конфликта интересов должна быть ориентирована на поиск баланса интересов, выявление и минимизацию рисков для законопослушных служащих, повышения открытости службы и на этой основе осведомленности руководителей об угрозах возникновения конфликтов интересов, эффективное осуществление процедур их разрешения.
Методологическую основу исследования составили современные положения отечественных и зарубежных ученых по проблемам регулирования конфликта интересов в системе государственной службы, труды в области права, теории управления и организации правоохранительной деятельности. В работе использован широкий спектр методов исследования – системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой методы, а также статистический и социологический анализ. Нормативной базой исследования послужили Конституция Российской Федерации, действующее российское законодательство, нормативные правовые акты, определяющие правовой статус государственных служащих, ведомственные нормативные акты и иные официальные документы.
Эмпирическую базу исследования составили результаты исследования, проведенного автором в 2008 г. на базе подразделений ГУВД по Московской области по проблемам конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел (в ходе исследования было опрошено 150 респондентов (руководителей органов внутренних дел городского (районного) уровня), данные прикладных социологических исследований, проведенных сотрудниками РАГС, ВЦИОМ, негосударственных организаций относительно причин коррупции в государственном аппарате, а также мотивации коррупционного поведения государственных служащих, в том числе сотрудников органов внутренних дел, что позволило скорректировать полученные выводы и рекомендации практическим органам; материалы печатных и электронных СМИ относительно конфликта интересов, тридцати уголовных дел, возбужденных в отношении государственных служащих и сотрудников органов внутренних дел по фактам злоупотребления служебным положением, должностного подкупа, а также материалы производств об административных правонарушениях со стороны сотрудников органов внутренних дел, связанных с конфликтом интересов. Также были использованы данные национальной статистики (Росстат) относительно численности работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по ветвям власти и уровням управления, а также органов местного самоуправления, позволившие установить определенную взаимосвязь между ростом численности служащих государственного аппарата и масштабами конфликта интересов в системе государственной службы, его деструктивной и социальной опасности.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней на основе комплексного анализа тенденций развития и функционирования института государственной службы Российской Федерации и зарубежных стран, самого феномена конфликта интересов в системе государственной службы разработаны научно обоснованные подходы к совершенствованию правовых и организационных основ обеспечения разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел. Решение поставленной в работе цели, позволило получить следующие, имеющие характер научной новизны результаты:
Рассмотрен феномен конфликта интересов в системе государственной службы как социально-правовая проблема, уточнено предметное содержание конфликта интересов в системе государственной службы, причины возникновения, а также возможности правовых и организационных мер его разрешения.
Раскрыты особенности проявления конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников правоохранительных органов, связанные с широким кругом должностных полномочий; недостатками в организации правоохранительной деятельности; пробелами и коллизиями в нормативной правовой базе, должностных регламентах; низким уровнем профессиональной подготовки сотрудников.
Определены трудности формирования системы обеспечения разрешения конфликта интересов на правоохранительной службе, заключающиеся в недостаточном уровне информационной открытости, несовершенстве механизмов государственного и общественного контроля, не разграничении нормотворческих, контрольно-надзорных и правоприменительных функций, значительных неправомерных возможностях вмешательства правоохранительных органов в деятельность хозяйствующих субъектов.
Сформулированы направления совершенствования правового обеспечения разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, связанные с внесением изменений и дополнений в законопроект «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», иные нормативные правовые акты по расширению и уточнению понятия конфликта интересов и механизма его разрешения, закреплению перечня наиболее типичных ситуаций, вызывающих конфликт интересов.
Обоснованы направления совершенствования организационного обеспечения разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, заключающиеся в определении единых принципов, форм и средств его разрешения, формировании соответствующих комиссий по разрешению конфликта интересов, нетерпимого отношения к коррупции, внедрению современных информационных технологий.
Положения, выносимые на защиту:
1. В действующем российском законодательстве нашло отражение однозначное определение конфликта интересов в системе государственной службы. Закрепленный нормативно механизм разрешения конфликта интересов возлагает обязанности по его декларированию на самих служащих. Конфликт интересов детерминирован только корыстной мотивацией поведения государственного служащего. Если в Законе «О противодействии коррупции» такая постановка вопроса вполне оправдана, то в законах, регламентирующих прохождение государственной службы – этого не достаточно. Конфликт интересов имеет комплексную правовую и морально-этическую природу, вызывается как имущественными, так и неимущественными мотивами, связан как с личными, групповыми, так и организационными интересами.
В этой связи предлагается внести следующие изменения в ст. 83 законопроекта «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации»: «Под конфликтом интересов на государственной правоохранительной службе понимается ситуация, при которой: агент (должностное лицо правоохранительного органа, выполняющее поручения или совершающее определенные действия от имени и в интересах другого лица (принципала)) при выполнении определенного поручения принципала: а) имеет конкурирующие профессиональные или личные обязательства, материальный или нематериальный интерес, которые затрудняют объективное исполнение поручения; б) выполняет неправовые, незаконные поручения принципала, противоречащие интересам правоохранительной службы, влекущие нарушения прав, свобод, законных интересов граждан». «Под личной (групповой) заинтересованностью следует понимать извлечение любой выгоды на основе использования служебного положения».
2. К основным условиям возникновения конфликта интересов на правоохранительной службе относятся: широта свободы административного усмотрения в действиях должностных лиц, позволяющая создавать административные барьеры; несовершенство нормативных актов, не содержащих четкого перечня оснований для принятия управленческих решений должностными лицами; недостаток разработанности административных процедур, в т.ч. процедур досудебного обжалования действий должностных лиц; нормативные коллизии, позволяющие завышать требования к лицам, предъявляемые для реализации их прав; дублирование полномочий правоохранительных органов, нечеткое определение объема их компетенции; отсутствие норм, устанавливающих ответственность должностных лиц за нарушения законодательства; противоречия между требованиями инструкций и требованиями плановых показателей; неверный выбор способов контроля, подменяющих требованиями отчетности реальную служебную деятельность.
3. Разрешение конфликта интересов на правоохранительной службе представляет собой нормативно закрепленную и организационно обеспеченную процедуру, позволяющую идентифицировать (выявлять) состояние конфликта интересов (мнимый, реальный конфликт); анализировать содержание конфликта интересов (источники, причины конфликта интересов – индивидуальные, организационные; цели, ценности, мотивы носителей конфликта); осуществлять поиск, установление, реализацию организационных средств и методов его разрешения. Разрешение конфликта интересов должно основываться на единых методологических подходах, а также на использовании комбинированных средств и методов; ориентироваться на реализацию преимущественно не карательных, а предупредительных мер; способствовать достижению баланса публичных и частных интересов на правоохранительной службе, созданию благоприятных правовых и организационных условий невыгодности, как для служащего (коллектива), так и организации вступления в конфликт интересов и игнорирования интересов службы.
4. В целях совершенствования правового обеспечения разрешения конфликта интересов в органах внутренних дел предлагается:
– закрепить специальным нормативным актом перечень наиболее типичных ситуаций конфликта интересов в органах внутренних дел, включив в них ситуации, связанные с личной заинтересованностью неимущественного (нематериального) характера, например: сознательное уклонение от надлежащего выполнения служебных обязанностей в целях создания комфортных условий работы; использование подчиненных в личных интересах или в интересах родственников; создание искусственных административных барьеров для реализации законных прав и интересов сотрудников органов внутренних дел или граждан; удовлетворение личных морально-психологических потребностей с использованием служебного положения и вопреки законным интересам сотрудников или граждан; использование служебной или конфиденциальной информации в карьерных интересах и т.д.;
– внести изменения и дополнения в ст. 25 Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, направленные на определение профессионально-этического содержания конфликта интересов не только как «противоречия между служебным долгом и личной корыстной заинтересованностью», но любой заинтересованностью, способной причинить ущерб авторитету сотрудника органов внутренних дел;
– провести экспертизу действующих нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел, на предмет устранения в них условий, способствующих возникновению конфликта интересов (необоснованно широкое формулирование отсылочных норм, наличие чрезмерно общих формулировок об ответственности должностных лиц без указания на основания и виды, недостаточная четкость юридической терминологии);
– завершить работу по созданию административных регламентов выполнения подразделениями и службами органов внутренних дел своих функций, в том числе процедур досудебного обжалования действий должностных лиц органов внутренних дел;
– для устранения потенциальных условий конфликта интересов на стадии разрешения сообщения о правонарушении, должностным лицам руководствоваться не только УПК РФ, но и Законом от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» на основе признания заявления о преступлении как обращения гражданина; внести в п.п. 6, 7 приказа МВД России от 01.12.2005 г. № 985 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях» дополнений, обязывающих оперативного дежурного сообщать гражданам по телефону учетные данные принятого сообщения; размещать в помещениях органов внутренних дел информацию о порядке регистрации и разрешения сообщений, способах контроля за деятельностью сотрудников милиции.
5. В целях совершенствования организационного обеспечения разрешения конфликта интересов в органах внутренних дел предлагается:
– осуществлять предупреждение конфликта интересов на основе следующих принципов: обязательное раскрытие сведений о реальном или потенциальном конфликте или даже его потенциальной возможности; индивидуальное рассмотрение, оценка серьезности рисков для органов внутренних дел каждого конфликта; конфиденциальность процесса раскрытия сведений о конфликте интересов и процесса урегулирования; соблюдение баланса интересов органов внутренних дел и сотрудника при урегулировании конфликта интересов; защита сотрудника от преследования в связи с конфликтом интересов, о котором был своевременно информирован сотрудником руководитель;
– использовать при разрешении конфликта интересов (потенциального или реального) различные варианты и формы его урегулирования: отстранение от отдельных работ; делегирование полномочий; отставка; отказ от личных интересов; отказ от подарков и иных выгод; повышение прозрачности и тщательный анализ принимаемых решений;
– после принятия Закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» создать в органах внутренних дел комиссии по соблюдению требований служебной дисциплины и урегулированию конфликта интересов вместо комиссий по служебной дисциплине и профессиональной этике (авторский проект Положения о Комиссии предлагается);
– создать систему обучения поведению в ситуациях конфликта интересов сотрудников органов внутренних дел; сформировать перечень должностей в системе органов внутренних дел, в наибольшей степени подверженных риску коррупции; обеспечить доступ физических и юридических лиц к информации о деятельности органов внутренних дел; расширить обратную связи с получателями государственных услуг; внедрить современные информационно-коммуникационные технологии, обеспечивающие максимальную автоматизацию административно-управленческих процессов; развивать технические средства контроля за деятельностью сотрудников, замещающих должности, в наибольшей степени подверженных риску коррупции, а также применять технические средства контроля деятельности сотрудников в процессе исполнения служебных функций, связанных с непосредственным контактом с физическими и юридическими лицами.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные автором теоретические и методологические положения способствуют расширению и углублению имеющихся в современной науке представлений о природе, причинах, факторах, особенностях проявления конфликта интересов в системе государственной службы в целом и правоохранительной службы в органах внутренних дел в частности, о правовых и организационных формах и методах разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел.
Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные автором выводы могут быть использованы при совершенствовании законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих разрешение конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, при оптимизации организационных структур, на которые возложены функции выявления и разрешения конфликта интересов. Материалы диссертации также могут быть использованы при создании программ обучения государственных служащих действиям в условиях возникновения конфликта интересов, положены в основу спецкурса по соответствующей проблематике для слушателей высших учебных заведений МВД Российской Федерации.
Достоверность и обоснованность полученных результатов подтверждаются использованием апробированных методологических подходов и средств исследования проблемы конфликта интересов (социологические методы и методики прикладных исследований – опрос, интервью государственных служащих, руководящего состава органов внутренних дел, анализ публикаций в СМИ), связанных с выявлением причин и особенностей проявления конфликта интересов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические выводы отражены автором в шести опубликованных научных работах. Результаты исследования докладывались на межкафедральной научно-практической конференции «Совершенствование управления в системе горрайорганов внутренних дел на современном этапе» (Москва, 2006), всероссийской научно-практической конференции «Гражданское общество и органы внутренних дел: проблемы, противоречия, формы взаимодействия» (Москва, 2007), III Всероссийском социологическом конгрессе (Москва, 2008). Материалы диссертационного исследования внедрены и используются в деятельности Управления собственной безопасности ГУВД по Московской области, а также в учебном процессе в Академии управления МВД России в курсе «Система государственного и муниципального управления», спецкурсе «Основные направления реализации административной реформы в системе МВД России».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы, приложений.
Конфликт интересов в системе государственной службы как социально-правовая проблема
Следует подчеркнуть, что общеметодологические основы исследования конфликтологической проблематики заложены в философско-социологическом знании. Изложение ряда методологических положений, разработанных в социологии конфликта для настоящего исследования является принципиально важным, поскольку позволяет глубже уяснить природу конфликта интересов, показать комплекс юридических коллизий в действующем российском законодательстве, не способствующим системному урегулированию возникающего в деятельности государственных служащих конфликта интересов.
Так, с точки зрения современной социологии, к необходимым условиям социального конфликта относятся: социальная позиция, экономическое положение людей, а также степень идентификации человека с конкретной группой и культурная зрелость.1
Именно социальная позиция (положение) обеспечивает границы доступного и возможного для индивида. Последние воздействуют на формирование соответствующих желаний и устремлений. Положение, запечатленное в желаниях, чувствах и жизненных планах, превращается в совокупность сложных
стимулов деятельности - в интересы, которые и выступают в качестве основного мотива социального поведения. Противоречие же социальных интересов является, по мнению Д.В. Дмитриева, главной причиной конфликтов.1
То есть, формулу социального конфликта можно представить как единую трихотомическую систему «субъекты - интересы - действия». Таким образом, социальная причинность конфликта определяется такими социологическими категориями, как потребности, интересы и ценности.
Структура социального конфликта, с точки зрения А.Г. Здравомыслова, может быть представлена следующим образом:
1) противоречие, которое выражено в проблеме и является объективной предпосылкой конфликта (источник конфликта);
2) люди как носители данного противоречия, представляющие различные социальные интересы (субъекты конфликта);
3) объект конфликта (скрытые нужды) - блага, ресурсы, по поводу которых возникает конфликт;
4) предмет конфликта (открытые нужды) - материальные образования с ним связанные;
5) столкновение субъектов конфликта (процесс, активная фаза), в котором как бы происходит «противоречие в действии».2
Таким образом, можно согласиться с Д.П. Зеркиным, который считает, что конфликт - это «состояние конкретного противоречия, при котором на первый план выходят противостоящие общественные субъекты, вступающие в борьбу за свои противоречивые интересы и цели, а в случае единства цели - за взаимоисключающие средства для ее достижения».
При этом следует понимать, что не всякое противоречие затрагивает непосредственно интересы личностей, групп, иных объединений людей. По мнению А.Н. Чумикова, только тогда, когда ущемляются интересы одних, за счет чего удовлетворяются интересы других, и это становится достоянием общественного сознания первых, формируется конфликт.1 Противоречия, достигшие именно сферы интересов, заключают в себе конфликты, но для того, чтобы они стали реальностью, нужны определенные условия. В их числе противоположные взгляды людей, представления о своих интересах и путях их реализации, существенно различное отношение к интересам других, противоречивые цели, ставящиеся людьми для достижения собственных интересов, претензии, ожидания, чувства, страсти и т.д., то есть все то, что произрастает на базе интересов, что их выражает и что, в свою очередь, придает им конкретный человеческий характер, превращая в двигатель действия и поведения.
Представляется, что именно интересы следует принимать за отправное понятие в анализе противоречий и конфликтов потому, что именно они по своей природе воплощают единство объективного и субъективного.
Во-первых, интересы выражают базовые и другие необходимые для общественной жизни человека потребности. Потребность только тогда превращается в двигатель человеческой активности, когда проходит через человеческую голову, приобретая определенный образ: чувство, мотив и т.п. На уровне интегрирования потребности в ценностную систему субъекта она превращается в социальный интерес.
Во-вторых, интерес - это направленность поведения и деятельности на удовлетворение жизненно необходимой в данной ситуации для данного субъекта потребности (реальной или мнимой).
В-третьих, интерес предполагает определенную степень осознанности потребностей, на основе чего формируется мотивационная база субъекта, а также ориентации и цели деятельности.
В научной литературе под интересом, как правило, подразумевается «активная направленность человека на различные объекты, освоение которых оценивается им как благо». Иногда под интересами понимают и те стимулы действия, которые проистекают из взаимного отношения людей друг к другу.3 При этом общее между потребностями и интересами состоит в том, что в обоих случаях мы имеем дело со стремлениями людей, непосредственно воздействующими на их социальное и экономическое поведение. Однако потребности ориентируют поведение людей на обладание определенными благами.
Непосредственный же предмет социального интереса, с точки зрения Г.И. Козырева, — это не само благо как таковое, а те позиции индивида, которые обеспечивают возможность получения этого блага.4 Как в повседневной практике, так и в теоретическом анализе интересы гораздо чаще соединяются с социально-правовым положением, которое фиксирует на определенное время совокупность возможностей, предоставляемых индивиду обществом. Именно социально-правовое положение очерчивает границы доступного и возможного для индивида и социальной группы.
Проблемы формирования системы обеспечения разрешения конфликта интересов в системе государственной службы
В последние годы в Российской Федерации разработан и реализуется комплекс мер, направленных на разрешение конфликта интересов в системе государственной службы. Эти меры по своему замыслу действительно можно назвать системными, поскольку они включают в себя создание адекватных сформулированным целям правового и организационного обеспечения противодействия конфликту интересов.
Нами уже подчеркивалась необходимость преодоления узкого понимания природы конфликта интересов, что крайне важно для создания эффективной многомерной системы обеспечения его разрешения. Л.М. Колодкин также говорит о важности расширения подходов к осмыслению сущности конфликта интересов на государственной службе. Это позволяет «вписать в структуру конфликта интересов управленческие регуляционные механизмы, прагматично переосмыслить с позиций конфликта ряд институтов государственной службы, вплоть до построения концепции преодоления конфликтов в государственном управлении, включающей методику разбирательства в конфликте интересов, оказание консультативной помощи в разрешении конфликтов интересов, выполнение посреднических функций в их урегулировании, разрешение и профилактика конфликта интересов, меры по сближению интересов персонала и организации».2
При этом следует отметить, что данная работа велась и ведется по трем основным направлениям:
- преодоление личных конфликтов интересов, то есть связанных с персональными интересами агента - должностного лица. Это самое успешное направление борьбы, если судить по степени осознания проблемы и наличию оп ределенного количества принятых вышеупомянутых нормативных правовых актов;
- преодоление организационных конфликтов интересов, связанных с наличием противоречивых требований к чиновникам со стороны самого государства как организации. Основным успехом в этом направлении является введение трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти, направленной на ликвидацию конфликта интересов между нормотворческой и контрольно-надзорной деятельностью, а также контрольно-надзорной и распорядительной деятельностью органов власти. Однако это направление деятельности менее успешно, чем предыдущее: пока приняты меры только против одного из многих возможных организационных конфликтов интересов;
- совершенствование организации административного учета как инструмента эффективного внутригосударственного и общественного контроля за действиями чиновников. Пока это наименее успешное направление деятельности.
Мы разделяем точку зрения В.Н. Южакова о том, что реализация выработанных мер должна служить решению, по крайней мере, следующих существенных проблем в системе государственной службы:
- разрешению личных конфликтов интересов, связанных с возможностью получения чиновником денежной и иной выгоды от исполнения возложенных государством обязанностей;
- разрешению организационного конфликта в связи с противоречиями между административными регламентами (инструкциями), с одной стороны, и плановыми показателями, с другой;
- разрешению организационного конфликта между добросовестным исполнением обязанностей чиновником и ориентацией на отчетные показатели;
- разрешению организационных конфликтов, связанных с незащищенностью чиновников в случае выдвижения им неправовых поручений; - снижению общей слабости организации административного учета .
Так, для решения проблем персонального конфликта интересов государством предлагается использовать следующие меры.
Во-первых, повышение информационной открытости органов государственной власти, что тесно связано с проблематикой (электронного) административного учета. Многие конфликты интересов не смогут реализовать в коррупционные действия в случае наличия механизмов оперативного общественного и внутригосударственного контроля за совершаемыми должностными лицами действиями.
Совершенствование правовых основ разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел
В Российской Федерации нормы, регулирующие разрешение конфликта интересов, сегодня с принятием закона «О противодействии коррупции» установлены в отношении как государственных, так и муниципальных служащих.
В законодательстве о государственной службе (прежде всего Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации») решение проблемы конфликта интересов состояло в системе запретов и ограничений для государственных служащих, которые во многих случаях носили общий характер, были одновременно и избыточными, и недостаточными. Выполнение их с трудом поддавалось контролю. Результатом было массовое и почти неприкрытое нарушение соответствующих норм законодательства.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ установил требования к служебному поведению гражданских служащих (статья 18) и нормы об урегулировании конфликта интересов на государственной службе (статья 19). Положения статьи 19 необходимо учитывать при реализации статей 14 («Основные права гражданского служащего», особенно пункта 2, касающегося права гражданского служащего выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов), 15 («Основные обязанности гражданского служащего»), 16 («ограничения, связанные с гражданской службой»), 17 («Запреты, связанные с гражданской службой»).
В соответствии с пунктом 6 статьи 19 Закона во всех государственных органах, федеральном органе по управлению государственной службой, в органе по управлению государственной службой субъекта федерации создаются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов. Пункты 6 и 7 той же статьи содержат основные требования к составу таких комиссий. Положение о комиссиях утверждается Указом Президента Российской Федерации (пункт 8).
Статья 19 Закона («Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе»), определяет обязательность урегулирования конфликта основанного на следующих принципах:
- обязанности гражданского служащего информировать представителя нанимателя о возникшем или потенциальном конфликте интересов, в том числе посредством предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
- обязанности представителя нанимателя принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов;
- рассмотрения проблем, связанных с соблюдением государственными служащими требований к служебному поведению и с урегулированием конфликта интересов специально созданными в каждом государственном органе комиссиями;
- участия в работе таких комиссий как гражданских служащих, так и независимых экспертов (не менее 1А от общего числа членов комиссии);
- единообразия процедур деятельности комиссий, положение о которых утверждается Указом Президента Российской Федерации.
В указанной статье Закона дается определение конфликта интересов, о чем говорилось выше; устанавливаются определенные требования по запрету конфликта интересов («Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом»).
В целом нормы Закона закладывают неплохие правовые предпосылки для предупреждения коррупции в системе государственной гражданской службы, для реализации разрешения конфликта интересов в отношении части российских публичных должностных лиц.
Вместе с тем, особенностями российского законодательства является следующее:
а) российское законодательство о конфликте интересов находится стадии становления;
б) законом о государственной гражданской службе установлена «мягкая» форма разрешения конфликта интересов - требование «предотвращения и уре гулирования конфликтов интересов». Это проявляется в следующем:
Конфликтом интересов признается ситуация, при которой должна быть обнаружена не только личная заинтересованность гражданского служащего, влияющая или способная повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, но и некоторое противоречие, которое возникает или может возникнуть между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. Это означает, что сама по себе возможность применить служебное положение в своих интересах еще не будет признана требующим урегулирования конфликта интересов. Потребуется еще доказать наличие указанного противоречия. А это не всегда просто и будет зависеть от усмотрения принимающего (принимающих) решение.
Термин «урегулирование конфликта интересов» раскрыт только в связи с коррупционной составляющей в статье 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» № 273-ФЗ.1 В частности порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе включает в себя следующие положения:
Государственный или муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.
Государственный или муниципальный служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
Совершенствование организационных основ разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел
Одним из необходимых условий эффективного выполнения сотрудниками органов внутренних дел своих должностных обязанностей является свое временное разрешение противоречий между личными (частными) интересами сотрудника и интересами органов внутренних органов.
Конфликты интересов могут порождается целым комплексом обстоятельств организационного характера, так или иначе стимулирующих их возникновение. Все это позволяет утверждать, что необходима комплексная система разрешения конфликта интересов, которая позволяла бы контролировать поведение не только публичных должностных лиц, но и организаций и отдельных людей, которые хотели бы повлиять на формирование государственных решений или решений в правоохранительной сфере.
В этом смысле совершенствование организационных основ разрешения конфликта интересов сотрудников органов внутренних дел подразумевает, в первую очередь, своевременно выявлять ситуации конфликта интересов в системе органов внутренних дел, устанавливать причины и условия возникновения конфликта интересов, круг заинтересованных сторон конфликта, а также своевременное устранение данных условий, т.е. приведение личных интересов сотрудников органов внутренних дел и самой организации к единому основанию на основе апробированных организационно-правовых средств и методов.
В настоящее время попытки создания такой системы в органах внутренних дел имеют место. Однако основным их недостатком является практически однозначное сведение признаков конфликта интересов в органах внутренних дел сугубо к коррупционным признакам.
Так, например, в статье 25 «Конфликт интересов и его предупреждение» Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел выделяются следующие меры предупреждения конфликта интересов:
доложить непосредственному начальнику о возникшем конфликте интересов или об угрозе его возникновения;
прекратить сомнительные, компрометирующие межличностные отношения;
отказаться от возможной ненадлежащей выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;
уважать права своих сотрудников как частных лиц, и признавать за ними право на занятие законной финансовой и иной деятельностью в свободное от службы время, если она не влияет на их способность выполнять должностные обязанности. Именно максимальное соблюдение баланса интересов системы органов внутренних дел и частных интересов сотрудников является одним из условий целостности самой системы и стабильности служебных отношений:
В этом смысле, с одной стороны, интерес организации должен отражать интересы участников и соответствовать им. «Корпорация не может быть самодовлеющей величиной», писал А.И. Каминка1, она функционирует в интересах участников, которые являются «решающим фактором» . С другой стороны, законодатель должен защищать интересы организации в целом, в том числе от произвола участников.
Создание системы разрешения конфликтов интересов в органах внутренних дел также должно основываться на признании самого факта невозможности полностью избежать конфликта интересов. Поэтому, для того чтобы уберечь сотрудников от любых возможных неправильных действий, каждый конфликт требует своевременного выявления и разрешения.
Система разрешения конфликтов интересов, должна действовать на основе следующих принципов:
- обязательное раскрытие сведений о реальном или потенциальном конфликте интересов или даже видимости такого конфликта;
- индивидуальное рассмотрение, оценка серьезности рисков для органов внутренних дел каждого конфликта интересов и урегулирование каждого случая конфликта интересов;
- конфиденциальность процесса раскрытия сведений о конфликте интересов и процесса урегулирования (по желанию сотрудника);
- соблюдение баланса интересов органов внутренних дел и сотрудника при урегулировании конфликта интересов.
противодействовать коррупции и разоблачать коррупционеров любого уровня;
принимать меры по преодолению негативных последствий конфликта интересов.
В статье 26 Кодекса предусмотрены меры отношения сотрудника органов внутренних дел к ненадлежащей выгоде, а именно:
В случае предложения ненадлежащей выгоды сотруднику следует отказаться от неё, доложить непосредственному начальнику в письменной форме о фактах и обстоятельствах её предложения, в дальнейшем избегать любых контактов, прямо или косвенно связанных с ненадлежащей выгодой.
В случае если материальные средства, приносящие ненадлежащую выгоду, нельзя ни отклонить, ни возвратить, сотрудник должен принять все меры для обращения их в доход государству.
Таким образом, доминирующей составляющей конфликта интересов признается корысть, материальная выгода сотрудника органов внутренних дел, что, по нашему мнению, существенно ограничивает возможности разрешения конфликта интересов.
Представляется, что для создания механизма регулирования конфликта интересов в органах внутренних дел необходима единообразная система разрешения как потенциальных, так и реальных конфликтов, а также определение требований к поведению сотрудников, соблюдение которых позволит минимизировать риски компрометации процессов принятия решений в органах внутренних дел под влиянием частных интересов и связей сотрудников. Причем такого рода интересы не обязательно связаны с материальной корыстью.
Кроме того, создание единообразной системы разрешения конфликтов интересов в органах внутренних дел должно ориентироваться на достижение баланса интересов системы органов внутренних дел и отдельного сотрудника. Безусловно, каждый сотрудник органов внутренних дел, выполняя свои должностные обязанности, обязан ставить интересы службы выше своих частных (личных) интересов. В то же время система органов внутренних дел должна
- защита сотрудника от преследования в связи с конфликтом интересов, который был своевременно раскрыт самим сотрудником.
Таким образом, сама система разрешения конфликта интересов в органах внутренних дел ориентирована на сбалансированное разрешение любых конфликтов интересов, которое должно учитывать интересы органов внутренних дел и ее сотрудников.
