Теоретические и организационно-методические вопросы совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел Дралов Василий Викторович

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА I. Теоретические основы правового обеспечения управления органами внутренних дел

1. Роль права в управлении органами внутренних дел 14

2. Понятие и сущностная характеристика правового обеспечения управления органами внутренних дел 37

3. Принципы правового обеспечения управления органами внутренних дел 56

ГЛАВА II. Основные направления совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел

1. Правотворчество, правоприменение и правоохрана в сфере управления органами внутренних дел 77

2. Правовое обеспечение статуса субъектов управления в системе органов внутренних дел 103

3. Правовое обеспечение управленческого процесса в органах внутренних дел 127

Заключение 154

Список использованной литературы 166

Приложения

• Роль права в управлении органами внутренних дел
• Понятие и сущностная характеристика правового обеспечения управления органами внутренних дел
• Правотворчество, правоприменение и правоохрана в сфере управления органами внутренних дел
• Правовое обеспечение статуса субъектов управления в системе органов внутренних дел

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В условиях проведения радикальных реформ во всех сферах общественной жизни происходит качественное обновление законодательства. МВД России активно участвует в этом процессе, создавая и совершенствуя правовую базу деятельности органов внутренних дел. В Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации правовое обеспечение деятельности подчиненных органов закреплено как одна из основных его функций. Приказом МВД России от 13 сентября 1999 г. № 693 утверждена Концепция совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, которая предусматривает приоритетные направления комплексного решения данной проблемы.

Указом Президента Российской Федерации от 8 мая 2001 г. № 528 предусмотрены конкретные меры по повышению уровня правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. говорится о насущной необходимости четкого разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти, о дебюрократизации аппаратов управления и минимизации административного вмешательства в дела нижестоящих звеньев, об устранении противоречий в нормативно-правовой базе. Все это в полной мере относится к органам внутренних дел и подчеркивает актуальность темы исследования.

Право закрепляет формирующиеся общественные, в том числе и управленческие, отношения, обеспечивает их развитие. Совершенствование управленческой деятельности принципиально невозможно без надлежащего использования правового регулирования и стимулирования эффективных форм управления. Вместе с тем значительная часть отношений, складывающихся в управленческой сфере, не регулируется, да и не может регулироваться правом. Управление - это творческий процесс, и право, устанавливая границы управленческой целесообразности, предоставляет возможность широкого выбора путей и методов решения возникающих проблем. От совершенства правового обеспечения управленческого механизма зависит эффективность управления; чрезмерная зарегламентированность, обилие инструкций превращаются в тормоз, помеху, приводят к негативным последствиям, так же как и отсутствие необходимых правовых предписаний.

Особенно актуально решение проблемы правового обеспечения управления для органов внутренних дел, обладающих функциями принуждения, специфическими полномочиями. Управленческая деятельность здесь тесно связана с защитой прав и законных интересов граждан, а жесткие формы централизованного подчинения и внутреннего распорядка - со значительной процессуальной самостоятельностью подразделений и должностных лиц.

Правовое обеспечение управления органами внутренних дел выступает в качестве специфического многопланового правового явления, и его совершенствование невозможно без научного исследования возникающих в данной сфере проблем, выработки научных рекомендаций.

Степень научной разработанности проблемы. Понятие «правовое обеспечение» широко используется в юридической практике, однако в научной литературе его содержание до настоящего времени в значительной степени не определено. Термин «правовое обеспечение» специально не раскрывается в юридических словарях и учебных изданиях, зачастую представляется синонимом «правового регулирования». Соответственно остается не изученной и категория «правовое обеспечение управления».

Вместе с тем отдельные стороны проблемы правового обеспечения управления достаточно глубоко исследованы в юридической науке. Так, общетеоретические вопросы взаимосвязи права и социального управления рассматривались учеными: С.С.Алексеевым, К.С.Бельским, Ю.М.Козловым, А.Е.Луневым, Ю.А.Тихомировым, Е.С.Фроловым, Р.О.Халфиной, В.А.Юсуповым. Проблемы правотворчества и правоприменения в сфере государственного управления проанализированы в монографиях Б.В.Дрейшева и И.Я.Дюрягина. Правовое положение органов управления исследовалось в научных трудах И.Л.Бачило и Б.М.Лазарева.

Определенные аспекты данной проблемы применительно к деятельности органов внутренних дел рассмотрены в работах В.З.Веселого, Г.Г.Зуйкова, Н.Н.Иванова, А.Г.Капорцева, В.Е.Караханова, М.М.Колодкина, В.Д.Малкова, А.Х.Миндагулова, Г.А.Туманова, Е.Ф.Яськова. Предметами диссертационных исследований выступали, правовое регулирование управленческой деятельности УВД облисполкома (М.И.Липатов), правовое регулирование организации и деятельности органов внутренних дел (И.Б.Киричук), правовая характеристика документов управления (А.Г.Капорцев), нормотворческий процесс в органах внутренних дел (Ю.Г.Арзамасов, В.О.Елеонский) и некоторые другие аспекты взаимосвязи права и управления органами внутренних дел.

Однако решение проблем правового обеспечения управления органами внутренних дел требует комплексного исследования, так как остается немало нерешенных и спорных вопросов не только по отдельным его направлениям, но и на стыках этих направлений, а также во взаимодействии всей их совокупности с внешними факторами.

Таким образом, недостаточность теоретических разработок в указанной сфере, существующие пробелы и противоречия правовой базы управления органами внутренних дел, возникающие в связи с этим недостатки в деятельности аппаратов управления системы МВД России определили выбор данной темы диссертационного исследования, его содержание и направленность.

Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе правового обеспечения управления органами внутренних дел и имеющих важнейшее значение для организации и функционирования системы МВД России.

Предметом исследования являются теоретические и организационно-методические вопросы совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел с точки зрения его обоснованности и непротиворечивости, а также влияния на эффективность управления.

Гипотеза исследования заключается в предположении, что эффективность управления органами внутренних дел находится в зависимости от полноты и совершенства его правового обеспечения.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании сущности, структуры и содержания правового обеспечения управления органами внутренних дел, его места и роли в системе правовых и иных социальных явлений и разработке на этой основе предложений по его совершенствованию.

Исходя из поставленной цели, в диссертационном исследовании решены следующие задачи:

- систематизированы научные знания по правовым вопросам управления и уточнена роль права и правового обеспечения в управлении органами внутренних дел;

- определены признаки и уточнено понятие «правовое обеспечение управления органами внутренних дел», его место и роль в системе других правовых и управленческих категорий, раскрыта его структуру и содержание;

- уточнены основные принципы правового обеспечения управления органами внутренних дел, особенности их реализации на различных уровнях

управления;

- выявлена степень соответствия правового обеспечения управления органами внутренних дел реальным потребностям системы МВД России;

- обоснованы предложения по совершенствованию правового обеспечения управления органами внутренних дел, способствующие повышению эффективности управленческой деятельности и организации их функционирования в целом.

Методологическую основу исследования образуют общенаучные методы исследования: диалектический метод, метод дедукции, системный подход и анализ. Кроме того, в работе применялись и специальные методы исследования правовых явлений: формально-юридический, разные приемы толкования права, разработка определений, сравнительно-правовой анализ.

Основные прикладные положения исследования базируются на действующем законодательстве Российской Федерации, правовых актах Министерства внутренних дел Российской Федерации.

В процессе исследования использовались положения теории управления в сфере правоохранительной деятельности, труды ведущих ученых в области теории социального управления, теории права и государства, административного права, а также работы в области истории, политологии, социологии и других наук. Особое внимание уделялось сравнительному анализу взаимосвязи права и управления.

Эмпирическую базу исследования составляют законы и подзаконные акты, а также информационно-аналитические материалы МВД России по вопросам правового обеспечения организации и деятельности органов внутренних дел, обзоры о состоянии правовой работы в центральном аппарате МВД России и в МВД, ГУВД, УВД за 1999-2000 гг., результаты исследований, проводимых МВД России, ВНИИ МВД России, кафедрой теории и социологии управления органами внутренних дел, другие документы, относящиеся к предмету исследования.

В процессе исследования проведены опросы сотрудников органов внутренних дел, анализ ведомственной нормотворческой практики.

Научная новизна работы определяется прежде всего тем, что она является первым монографическим исследованием, в котором предпринята попытка комплексного анализа правового обеспечения управления, его места и роли в системе других правовых и управленческих категорий, раскрываются его структура и содержание применительно к деятельности органов внутренних дел, определяются пути совершенствования правового обеспечения управления.

Конкретное проявление научной новизны работы состоит в следующем:

- уточнена роль права в управлении органами внутренних дел, что позволило значительно расширить перечень традиционно рассматриваемых в юридической литературе функций права;

- обоснован вывод о зависимости эффективности управления органами внутренних дел от полноты и совершенства его правового обеспечения;

- определены особенности правового обеспечения управления как одного из компонентов организации функционирования органов внутренних дел;

- дано определение правового обеспечения управления, выявлено и структурировано его содержание;

- предложена авторская концепция совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел;

- выявлены противоречия, присущие системе правового обеспечения управления органами внутренних дел, предложены пути их разрешения на различных уровнях управления.

Указанные и другие элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определенный

вклад в развитие теории организации правоохранительной деятельности и ее конкретного направления - правового обеспечения управления органами внутренних дел.

Результаты проведенного исследования позволяют вынести на защиту следующие научные положения.

1. Управление органами внутренних дел осуществляется на основе общих и ведомственных правовых норм, что обусловливает зависимость его эффективности от совершенства соответствующей правовой базы. Избыточность либо недостаточность, а также внутренняя несогласованность и другие реально существующие противоречия правовой основы управления негативно воздействуют на управленческий механизм, снижают авторитет и влияние субъектов управления, эффективность работы органов внутренних дел в целом.

2. Правовое обеспечение управления органами внутренних дел представляет собой комплекс юридических средств и способов деятельности, нацеленных на регулирование построения и функционирования системы управления МВД России. Оно (правовое обеспечение) включает в себя: правовую деятельность (правотворчество, правоприменение и правоохрану в сфере управления органами внутренних дел), правовые средства (юридические нормы, индивидуальные правовые предписания и правовые акты, нацеленные на упорядочение системы управления), правовое сознание участников управленческих отношений (представления о правовых явлениях, их субъективный образ), процесс формирования правосознания (юридическое образование, приобретение правового опыта, правовое мышление).

3. Принципами правового обеспечения управления органами внутренних дел выступают основные требования к содержанию правовых норм и индивидуальных правовых предписаний, процессам правотворчества, правоприменения и правоохраны в сфере управления органами внутренних

дел. Они закрепляют целостность системы правового обеспечения управления. К их числу относятся принципы законности, демократизма, социальной свободы и справедливости, ответственности, объективности, научной обоснованности, системности, единства, плановости и комплексности.

4. Обоснована авторская концепция совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел, которая носит комплексный характер и направлена на совершенствование:

- правотворчества, выражающегося в установлении, изменении или отмене правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере управления органами внутренних дел;

- правоприменения, заключающегося в издании на основе норм права индивидуальных правовых предписаний, упорядочивающих конкретные действия субъектов управления;

- правоохраны, решающей задачу предупреждения и пресечения правонарушений в процессе управления;

- правового обеспечения статуса субъектов управления, включающего определение основных задач, функций и полномочий этих субъектов, системы связей между ними (по горизонтали и вертикали), а также с объектами управления;

- правового обеспечения управленческого процесса, выражающегося в установлении порядка, форм и методов организации и осуществления правомочными субъектами управленческой деятельности.

5. В системе правового обеспечения управления органами внутренних дел имеется ряд противоречий и проблемных вопросов, требующих разрешения. В положениях об органах и подразделениях внутренних дел, наделенных управленческой компетенцией, отсутствует четкое разделение правоохранительных и управленческих функций, что затрудняет разграничение полномочий между федеральным и региональным,

региональным и районным уровнями управления органами внутренних дел. Не установлен общий порядок закрепления функциональных обязанностей сотрудников органов внутренних дел. Одни направления управленческой деятельности нормативно урегулированы излишне детально, другие -оказались вне системы правового обеспечения.

6. Для устранения выявленных противоречий в системе правового обеспечения управления органами внутренних дел необходимо осуществление комплекса организационных и правовых мер, охватывающих подготовку и принятие правовых актов, контроль за их действенностью, анализ причин невыполнения тех или иных норм и практики применения мер ответственности, механизм обратной связи между правотворческими и правоисполняющими субъектами, порядок внесения необходимых изменений в нормативные правовые акты. Предлагается:

- обеспечить разработку и принятие федеральных законов «Об органах внутренних дел», «О службе в органах внутренних дел»;

- внести дополнения в Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, где предусмотреть раздел «Подготовка статусных нормативных правовых актов» (положений об органах и подразделениях, должностных инструкций);

- разработать и утвердить приказом МВД России «Правила подготовки в органах внутренних дел внутриведомственных правоприменительных актов»;

- принять на уровне МВД России комплексный нормативный правовой акт, закрепляющий порядок реализации важнейших функций управления, - Инструкцию об организации управленческой деятельности в органах внутренних дел, и отменить все разрозненные ведомственные правовые акты, регулирующие отдельные аспекты организации управленческой деятельности.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость работы определяется прежде всего тем, что в ней раскрывается с позиций теории управления и общей теории права сущность и содержание правового обеспечения управления органами внутренних дел. Выработанные в ходе исследования теоретические положения могут быть использованы для дальнейшего совершенствования управленческого механизма. Рекомендации, высказанные в диссертации, имеют значение для совершенствования нормативной правовой базы управления, нормотворческой практики и правоприменительной деятельности субъектов управления, при проведении научных исследований по данной проблематике, для улучшения профессиональной подготовки практических работников органов внутренних дел, в ходе преподавания в учебном процессе отдельных тем по курсам «Методологические основы управления в сфере правопорядка» и «Организация управления в органах внутренних дел».

Обоснованность и достоверность полученных результатов базируются на использовании научной логики, а также обширной информационной базы исследования, в том числе теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных ученых, анализа источников, законодательных и иных нормативно-правовых актов и правоохранительной практики за продолжительный период, проведении конкретных социологических исследований.

Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные выводы и предложения получили апробацию в различных формах, а именно:

- предложениях по совершенствованию правового обеспечения управления органами внутренних дел, направленных в центральный аппарат МВД России;

- сообщениях на научно-практических конференциях, семинарах, материалы которых опубликованы;

91499

- в учебном процессе Академии управления МВД России, включая изданную лекцию «Правовое обеспечение управления органами внутренних дел»;

- научных публикациях автора;

- обсуждении основных положений диссертации в Главном правовом управлении МВД России.

Роль права в управлении органами внутренних дел

Дискуссия по вопросам соотношения права и государственного управления имеет многовековую историю. Уже в древности начинаются поиски принципов, форм и конструкций для установления надлежащих взаимосвязей, взаимозависимостей и согласованного взаимодействия права и власти в обществе.

Целый ряд положений, значимых для последующих представлений о справедливой государственности, был разработан античными авторами Платоном, Аристотелем, Полибием, Цицероном. В их числе положения о власти закона как сочетании силы и права (Аристотель); о различении правильных и неправильных форм правления, о смешанном правлении и о роли права в типологии государственных форм (Платон, Аристотель, Полибий, Цицерон); о соотношении естественного и волеустановленного права, о равенстве людей по естественному праву (Цицерон); о праве как мериле справедливости и регулирующей норме политического общения (Аристотель) и так далее1.

В более поздний период истории значительный вклад в разработку теории правовых форм государственного управления внесли философы-мыслители и просветители, такие как Б.Спиноза, Т.Гоббс, Д.Локк, Щ. Монтескье, Д.Дидро, Т.Джефферсон, И.Кант, Гегель и многие другие. Ими сделаны выводы о государственной власти как продукте общественного договора и средстве обеспечения естественных неотчуждаемых прав человека (Дидро, Джефферсон); о необходимости удовлетворения правителями интересов народа и недопустимости их посягательств на собственность, безопасность, честь, свободу и иные блага подданных (Спиноза); о свободе как праве делать все то, что не запрещено законом (Гоббс, Локк); о верховенстве закона в государственном управлении (Локк); о необходимости разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (Монтескье); о возможности принуждения гражданином властвующих к точному исполнению закона как основном признаке правового государства (Кант, Гегель) .

Не иссяк интерес к этой теме и в настоящее время. Вопросы соотношения права и управления достаточно глубоко исследованы в отечественных научных трудах. Отчасти это связано с тем, что термин «государственное управление» до 1991 года был ключевым для теории государственного, административного, финансового, хозяйственного права и некоторых других отраслей юридической науки, а также для теории советского права в целом. Учеными отмечалась большая социальная значимость как права, так и управления, их органическая взаимосвязь. Однако управлению социалистическим обществом отводилась ведущая роль. Право рассматривалось как одно из средств социального управления, а правовое регулирование - как форма управленческого воздействия2.

В последнее время, в виду кардинального преобразования в стране правовой системы, изменились и взгляды ученых-правоведов на соотношение права и управления в современном обществе. В регулировании современных общественных процессов первостепенное значение отводится праву. Государственное управление перестает восприниматься как «воздействие на общество в целом или его отдельные звенья (экономику, социально-политическую и духовную жизнь)»1. Развернулась дискуссия о целесообразности сохранения термина «государственное управление», который почти перестал употребляться в нормотворческой практике и научных трудах большинства ученых-правоведов2. Некоторые авторы считают, что государственное управление в настоящее время представляет собой деятельность исполнительной власти3. Другие полагают, что государственное управление присуще всем ветвям государственной власти, не исключая законодательную и судебную, но ограничивается рамками «государственно-аппаратной среды» . По их мнению, министерства и ведомства не управляют, например, образованием либо наукой, культурой, другими социальными сферами, а правительство не руководит обществом. Они управляют подчиненными им органами, и их действия, направленные вовне управляемой системы, следует расценивать как осуществляемую в пределах полномочий, определенных законом деятельность исполнительной власти, которая управлением не является.

Возникшая дискуссия имеет существенное значение в том числе и для исследования роли права в управлении органами внутренних дел. Уяснение данного вопроса представляется целесообразным начать с определения сущности и социального назначения права и управления. При этом следует заметить, что в юридической литературе содержится множество определений данных феноменов, зачастую противоречивых. Указанное обстоятельство свидетельствует не столько об ошибочности той или иной научной позиции, сколько о многоплановости рассматриваемых социальных явлений и выделении авторами при их описании различных сторон. Причиной возникающих научных споров, чаще всего, является то, что в одних случаях право и управление рассматриваются в широком значении, а в других - в узком.

Согласно первому подходу право трактуется, например, как обусловленная природой человека и общества и выражением свободы личности система регулирования общественных отношений, которой присущи нормативность, формальная определенность в официальных источниках и обеспеченность возможностью государственного принуждения . А социальное управление определяется, как особый вид деятельности, направленной на упорядочение, согласование коллективных действий людей для достижения стоящих перед ними целей2.

В предложенных формулировках право и управление выступают как социальные инструменты, упорядочивающие общественные отношения, обеспечивающие гармоничную жизнедеятельность людей наряду с другими социальными регуляторами: моралью, традициями, обычаями и т.д. Социальное предназначение права и управления здесь совпадает по своей сути, ибо они несут в себе один и тот же потенциальный заряд, а именно воздействие на общественные отношения, фактически выступая в роли социальных «дирижеров» того огромного и многозвучного «оркестра», каковым является общественная жизнь". По мнению Р.О.Халфиной, право само по себе можно рассматривать как систему управления. Нормы права регулируют поведение лиц и общественных образований. Специфическими, только ему свойственными средствами воздействия на поведение право влияет на процессы общественной жизни, способствуя выполнению задач и достижению целей, стоящих перед обществом .

С этих же позиций ряд ученых рассматривает государственное управление, понимая его как совокупность целенаправленных воздействий органов государственной власти (которыми являются все органы государства), оказываемых ими в рамках своей компетенции на определенные социальные системы и весь социальный организм в целом2.

Понятие и сущностная характеристика правового обеспечения управления органами внутренних дел

Правовое обеспечение управления органами внутренних дел может быть рассмотрено в нескольких аспектах. В Толковом словаре русского языка Ожегова СИ. и Шведовой Н.Ю. слово «обеспечение» в одном значении объясняется через глагол «обеспечить» (как деятельность), в другом - как «то, чем обеспечивают кого-нибудь, что-нибудь» (средства). Понятие «обеспечить» имеет смысловые значения: «снабдить чем-нибудь в нужном количестве»; «предоставить достаточные материальные средства к жизни»; «сделать вполне возможным, действительным, реально выполнимым»; «оградить, охранить (устар.)»; «создать все необходимые условия для осуществления чего-либо, гарантировать что-либо»1.

Таким образом «обеспечение» может рассматриваться в статике - как совокупность средств, инструментов, которые служат решению определенных задач, а также условий, способствующих процессу их решения, и в динамике - в качестве процесса создания и предоставления упомянутых выше средств и условий. Соответственно, правовое обеспечение управления выступает как комплекс статических и динамических правовых явлений, обладающих свойствами, которые позволяют, реализуя потенциал права, решать задачи управления.

Поскольку право под известным углом зрения - это система закрепленных в правовых нормах общеобязательных правил поведения, которые устанавливаются и охраняются государством, то правовое обеспечение управления, может обоснованно восприниматься, во-первых, в качестве системы норм, регулирующих общественные отношения в сфере управления, а, во-вторых, как процесс установления, изменения или отмены последних. Другими словами, правовое обеспечение управления в этом аспекте видится двояко: а) как внешняя по отношению к субъекту управления система правил (норм), закрепленных правовыми актами и призванных руководить его поведением; б) как нормотворческая деятельность, направленная на формирование данной системы норм.

В таком понимании дается определение рассматриваемой категории представителями науки управления органами внутренних дел: «Правовое обеспечение управления - это подфункция организационной функции, связанная с нормативным закреплением организационной структуры в целом и ее структурных подразделений, в частности, должностных инструкций, а также важнейших сфер деятельности организации и ее членов. Правовое обеспечение управления реализуется путем различных положений, инструкций, правил, уставов, норм и т.д.» .

Нормы права, регулирующие вопросы организации и деятельности органов внутренних дел, - ядро всей правовой системы в сфере управления органами внутренних дел. Их выделение из совокупности правовых явлений в качестве основного звена правового обеспечения закономерно. Нет сомнения, что важной составляющей правового обеспечения управления является и нормотворческая деятельность, включающая определение эффективности действующих правовых норм, выявление закономерностей нормативного правового регулирования, устранение пробелов и противоречий в нормативно-правовой базе управления, создание эффективной системы правил и т.д. Однако ограничивать научное исследование правового обеспечения рассмотрением только правовых норм и нормотворчества неверно. Правовое обеспечение управления не может замыкаться на развитии лишь норм права и их надлежащем упорядочении.

Юридическая наука анализирует не только нормы, но и правовые взаимосвязи людей, процедуры и отношения, которые осуществляются по нормативным установлениям, осмысливаются и отражаются в общественном сознании1. Указанные явления не укладываются в нормативный аспект правового обеспечения и находят свое объяснение и место лишь при предельно широком рассмотрении данного понятия, которое включает в себя совершенствование всей правовой системы в сфере управления, в том числе повышение уровня правосознания, обеспечение единства объективного и субъективного права, способствование улучшению деятельности правотворческих и правоприменительных органов. Правовое обеспечение управления есть соединение нормативов с реальной управленческой деятельностью, правом в действии, и направлено на то, чтобы управленческие отношения складывались в точном соответствии с юридическими нормами, а нормы, в свою очередь, отражали бы реальные отношения.

Содержание правового обеспечения управления в данном понимании составляют не только правовые нормы и процесс их формирования, но весь диапазон правовых феноменов различных уровней, выступающих в качестве юридических инструментов решения управленческих задач. Иными словами, перед нами помимо юридических норм и нормотворчества - индивидуальные правовые предписания и правоприменение, юридические знания и процесс их получения, правопорядок и соблюдение нормативных предписаний, предстающие в качестве правовых феноменов, способствующих функционированию управленческого механизма.

Расширенный взгляд на правовое обеспечение позволяет, применяя метод системного анализа, установить все многообразие элементов этого правового феномена, их внутренние и внешние связи, значение и принципы функционирования. Широкое понимание правового обеспечения дает основу, позволяющую детально разобраться, в том числе с его нормативными аспектами.

Термин «правовое обеспечение» тесно связан с другими юридическими терминами: «правовая система», «правотворчество», «правовое регулирование», «правовые средства». Правовое обеспечение, разумеется, не отменяет и не подменяет вышеуказанных понятий, не является их синонимом, а несет самостоятельную научную нагрузку. Трудно провести различие между правовым обеспечением и правовой системой по объему понятий. Однако теоретическая нагрузка и назначение у них разные. Категория правовой системы раскрывает единство всех правовых явлений в той или иной сфере общественной жизни, их внутренние связи, организацию и структуру правовой реальности, присущей данной сфере1. Понятие же правового обеспечения отражает служебную, вспомогательную роль совокупности правовых феноменов, способствующих осуществлению того или иного вида социальной деятельности. Категории «правотворчество» (формирование юридических норм), «правовое регулирование» (воздействие правовых средств на общественные отношения) и правовые средства (юридические нормы, правоотношения, индивидуальные предписания и др.)2 отличаются от понятия «правовое обеспечение» по своему объему и составляют содержание последнего. Правовое обеспечение, как и правовая система в целом, включает их в себя в качестве важнейших компонентов.

Правотворчество, правоприменение и правоохрана в сфере управления органами внутренних дел

В зависимости от содержания совершаемых действий представляется целесообразным выделить три направления совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел - совершенствование правотворчества, правоприменения и правоохраны. Будучи основными составляющими правового обеспечения управления органами внутренних дел, эти категории выступают в качестве юридических способов внешнего выражения и внутренней организации управленческой деятельности. Они направлены на организацию выполнения конкретными субъектами управления своих прав и обязанностей. Вместе с тем каждая из них отличается специфическим содержанием и особым юридическим оформлением соответствующих действий.

В процессе правотворчества разрабатываются и принимаются (или отменяются) нормы права как типичные правила поведения. Данная деятельность завершается принятием нормативного правового акта. В процессе применения норм права издаются правоприменительные акты, содержащие индивидуально-конкретные правовые предписания, устанавливающие (закрепляющие, изменяющие, прекращающие) на основе правовых норм конкретные субъективные права и обязанности персонально указанных лиц1. Правоохрана направлена против нарушителей установленного порядка управления и юридическое оформление соответствующих этой задаче действий осуществляется путем выработки правовых документов как индивидуального, так и нормативного содержания. Правотворчество оказывает общенормативное (абстрактное) организующее воздействие на типичные общественные отношения, правоприменение - индивидуальное (казуальное) правовое воздействие на персонально определенных участников конкретных общественных отношений. Достоинством первого является возможность достигнуть единого, непрерывно действующего порядка в общественных отношениях, подчинить поведение людей общим и одинаковым правилам, продиктованным требованиями экономики, власти, идеологии, всей социальной жизни. Второе позволяет решить жизненные проблемы с учетом особенностей данной ситуации, персональных качеств лиц, характера возникающих отношений1.

Правоохрана выражается в надзоре за соблюдением управляющими субъектами правовых предписаний как нормативного, так и индивидуального характера, в создании условий их функционирования, стимулирующих правомерное поведение и в применении юридических санкций к лицам, совершающим правонарушение.

Правотворчество, правоприменение и правоохрана дополняют друг друга. «Нехватка» любого из этих элементов приводит к деформации правового обеспечения управления в целом, его однобокому негармоничному развитию. Правотворчество вводит в действие стабильные регуляторы и не может учитывать конкретные, индивидуальные ситуации, неповторимые особенности данного случая. Правоприменение более подвижно, но неэкономично, не вполне обеспечивает необходимую одинаковость в повторяемых актах поведения, каждый раз проблему нужно решать заново, кроме того, существуют широкие возможности для субъективистских, произвольных решений. Правоохрана защищает установленный порядок управления. Конечно, в правовом обеспечении управления, как и в любой другой социальной системе, «нехватка» одного из ее элементов в определенных пределах может компенсироваться развитием других элементов системы. Но все же такой недостаток полностью не устраняется.

Введение в действие стабильных регуляторов (нормативных правовых актов) делает ненужными множество оперативных и конкретных решений (правоприменительных актов). В результате недооценки нормативных регуляторов, их слабой реализации усиливается поток предписаний разового действия. Снижается уровень саморегуляции объектов, которые получают много излишних указаний сверху и по горизонтали, от проверяющих органов1. Отсутствие правоохранительных мер способствует принятию решений, идущих мимо или вразрез с требованиями законности, что наносит серьезный вред управлению и ухудшает взаимоотношения субъектов и объектов управления, делает их неритмичными и подверженными многим случайным факторам, проявлениям субъективизма.

Особенность правоохраны заключается в том, что данная деятельность тесно переплетается с правотворчеством и правоприменением и объективно включена в эти процессы. Так, правотворческая деятельность помимо издания обязывающих и уполномочивающих норм права предполагает установление запретов на совершение противоправных деяний (запрещающих норм). В нормативных правовых актах содержатся юридические санкции за совершение указанных деяний, за невыполнение установленных юридических обязанностей и превышение властных полномочий. Принятие мер ответственности к нарушителю порядка управления осуществляется в форме правоприменения.

Правоприменительные акты издаются в некоторых случаях и по результатам контроля за законностью и обоснованностью издаваемых субъектами управления правовых актов (например, в случаях необходимости их отмены). Вместе с тем правоохрана не исчерпывается изданием нормативных и правоприменительных актов, так как предполагает осуществление контрольной деятельности и мероприятий предупредительной направленности.

Отмеченная особенность взаимосвязи трех рассматриваемых направлений правового обеспечения управления позволяет начать их исследование с правотворческой и правоприменительной деятельности.

Правовое обеспечение статуса субъектов управления в системе органов внутренних дел

В зависимости от объекта юридического воздействия совершенствование правового обеспечения управления органами внутренних дел представляется целесообразным осуществлять в направлениях правового обеспечения статуса субъектов управления и правового обеспечения управленческого процесса.

Первое направление включает в себя определение субъектов управления (органов и должностных лиц), их организационно-правового положения, основных задач и функций, системы связей между ними (по горизонтали и вертикали), а также с объектами управления. Второе -установление порядка, форм и методов организации и осуществления данными субъектами управленческой деятельности.

Правовое обеспечение статуса субъектов управления находит свое формальное выражение, преимущественно, в процессе принятия положений об органах внутренних дел1 и их подразделениях. Правовое обеспечение управленческого процесса осуществляется путем нормативно-правового урегулирования тех или иных сторон управленческой деятельности, например, анализа, планирования, контроля (приказы, наставления, инструкции, правила, уставы), а также посредством выработки правоприменительных актов, содержащих ицдивидуальньїе правовые предписания по выполнению тех или иных действий конкретными субъектами управления (приказы, планы, программы и другие акты).

Оба направления тесно взаимосвязаны и, с формальных позиций, представляют собой подготовку и принятие правовых актов, направленных на упорядочение управленческой деятельности. Правовое обеспечение статуса субъекта управления, в упрощенном виде, есть официальное закрепление разделения управленческой и предметной деятельности, специализации в осуществлении управленческих функций1. В прямой зависимости от целей, задач и конкретных функций, выполняемых субъектом управления формируется и юридически закрепляется его организационная структура, определяется компетенция каждого в отдельности структурного элемента . Установление порядка реализации управленческих функций, их конкретизация достигается путем правового обеспечения управленческого процесса. Основное отличие рассматриваемых направлений в том, что в первом случае используются преимущественно материальные, а во втором -процессуальные нормы. Иными словами, одно отвечает на вопросы «кто и что?», а другое - «как?» делает".

Так, например, правовой статус МВД России юридически закреплен в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 1039, с последующими изменениями и дополнениями. На основании определенных этим Положением функций Министерства, Указом Президента РФ от 4 июня 2001 г. № 644 утверждена структура центрального аппарата Министерства. В соответствующих положениях, утвержденных приказами МВД России, определена компетенция структурных подразделений центрального аппарата МВД России. Порядок осуществления этими подразделениями управленческих функций закреплен, в частности, приказом МВД России от 6 декабря 1999 г. № 994 «Об упорядочении отдельных направлений управленческой деятельности в системе МВД России», приказом МВД России от 28 апреля 1997 г. № 252 «Об утверждении нормативных актов, регламентирующих вопросы инспектирования органов и учреждений внутренних дел» и приказом МВД России от 12 января 1998 г. № 21 «Об утверждении Инструкции по осуществлению особого контроля за деятельностью МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, иных органов внутренних дел», а также целым рядом других ведомственных актов.

Рассмотрение вопросов правового обеспечения статуса субъектов управления, представляется целесообразным начать с обозначения самих субъектов. В правовых актах, регулирующих вопросы внутрисистемного управления органами внутренних дел, в качестве управляющих звеньев выделяются: а) органы управления, б) руководители органов внутренних дел и их подразделений, в) органы и субъекты, обладающие правом управленческого воздействия по определенному кругу вопросов (коллегии, комиссии, советы, кураторы). Так, в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации сказано, что МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в сфере охраны правопорядка, возглавляет систему органов внутренних дел и внутренние войска. Организует работу Министерства и руководит деятельностью органов внутренних дел и внутренних войск Министр внутренних дел Российской Федерации непосредственно, через заместителей и других должностных лиц системы Министерства, которым он вправе делегировать соответствующие полномочия. В Министерстве образуется коллегия, в состав которой входят Министр (председатель коллегии), заместители Министра, а также некоторые руководители структурных подразделений. Все они утверждаются членами коллегии указами Президента Российской Федерации.

Помимо перечисленных субъектов правовыми нормами, регулирующими управленческую сферу, руководствуются должностные лица аппаратов управления. Но они, принимая непосредственное участие в управленческом процессе, к субъектам управления не относятся, так как лишь обеспечивают принятие и реализацию управленческих решений, действуют «от имени и по поручению» лиц, обладающих соответствующими полномочиями.

Каждый субъект управления, являясь частью единой управляющей подсистемы органов внутренних дел, обладает теми свойствами, которые присущи этой подсистеме в целом и которые придают ему качества элемента системно организованных и действующих структур. Указание в правовом акте на то, что управленческий орган - составная часть государственного механизма, показывает, в какую подсистему государственного управления он входит. Такие категории, как масштаб деятельности и компетенция, определяют, в какой сфере действует орган, какие объекты ему подвластны, на что и в какой мере он воздействует и какими методами. Таким образом, юридическая характеристика субъекта управления указывает на очень важные элементы его деятельности.