Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы механизма совершенствования системы управления органами внутренних дел
1. Понятие механизма совершенствования системы управления органами внутренних дел 18
2. Объекты и субъекты совершенствования 40
3. Функции и процесс совершенствования 53
4. Принципы и методы совершенствования 77
Глава II. Практика совершенствования построения системы управления органами внутренних дел
1. Содержание проводимых преобразований организационно-структурного построения системы управления органами внутренних дел ... 97
2. Тенденции совершенствования организационно-структурного построения системы управления органами внутренних дел 108
3. Анализ практики совершенствования кадрового обеспечения системы управления органами внутренних дел 129
Глава III. Анализ практики совершенствования управленческой деятельности в органах внутренних дел
1. Анализ практики совершенствования планирования и контроля в органах внутренних дел 144
2. Анализ практики совершенствования информационного обеспечения управленческой деятельности в органамх внутренних дел 160
Заключение 178
Библиография 187
Приложения
- Понятие механизма совершенствования системы управления органами внутренних дел
- Объекты и субъекты совершенствования
- Содержание проводимых преобразований организационно-структурного построения системы управления органами внутренних дел
- Анализ практики совершенствования планирования и контроля в органах внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процессы коренного изменения российской государственности, происходящие в последнее десятилетие, существенным образом затронули сферу правоохранительной деятельности. Состояние и уровень преступности в Российской Федерации, тенденции ее развития заставляют ученых и практиков вновь и вновь обращаться к поиску путей активизации борьбы с нею. Эволюция российской преступности стала столь существенной и приобрела такие формы, что привлекла к себе внимание не только в нашей стране1, но и за рубежом. Как отмечают многие криминологи, главной особенностью современной преступности являются не ее количественные колебания и темпы роста или снижения (хотя и это очень важно), а существенные качественные изменения. А.Ф. Майдыков в качестве основных из них называет следующие: «усиление корыстной мотивации криминального поведения; географическое перераспределение преступности, вызванное концентрацией криминальной активности вокруг крупных денежных капиталов, сферы приложения финансов, в том числе нелегальных, возможности быстрого их оборота и извлечения высокой прибыли; новые тенденции в организованной преступности (сращивание организованных преступных групп насильственной направленности с группами, совершающими преступления в сфере экономики, создание собственных легальных силовых и контрразведывательных структур на базе предприятий частной охранной и детективной деятельности, широкое использование в преступной деятельности опыта и знаний специалистов, в том числе из правоохранительных органов, и др.); появление новых видов преступной деятельности (незаконные
1 См., например: Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. №1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности».
4 вооруженные формирования, рэкет, терроризм, политический экстремизм криминальной направленности, организация взрывов, компьютерная преступность и др.»'.
Изменившиеся социально-политические и экономические условия, а также резко осложнившаяся криминальная ситуация в нашей стране привели к необходимости расширения компетенции Министерства внутренних дел в вопросах обеспечения охраны общественного порядка и безопасности. Особенно это касается их деятельности при осложнении оперативной обстановки и в чрезвычайных ситуациях, что нашло отражение в официальной позиции государства, выраженной в ряде вновь изданных нормативных правовых актов. В них, в частности, отмечается, что приоритет в решении задач по предотвращению и парированию внутренних угроз национальной безопасности Российской Федерации принадлежит МВД России, которое должно иметь соответствующие силы, средства и органы, способные выполнять специальные задачи2.
Столь существенные изменения в характере и содержании задач и функций МВД России и подчиненных ему подразделений потребовали не менее значительных преобразований и в его организационной структуре, а также в организации управления практическими органами внутренних дел. Иными словами, к системе управления органами внутренних дел предъявляются все более новые требования, что и обуславливает необходимость ее постоянного совершенствования.
К числу наиболее важных организационных проблем, сдерживающих дальнейшее развитие системы МВД России специалисты относят следую-
Майдыков А.Ф. О некоторых направлениях совершенствования деятельности органов внутренних дел в борьбе с преступностью (управленческий аспект). // Совершенствование управления органами внутренних дел: Сборник статей. — М.: Академия управления МВД России, 1999. С.5-6.
2 См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Раздел IV.
5 щие:
«— несовершенство организационного и функционального построения;
неэффективность планирования и инспектирования деятельности органов внутренних дел;
слабое влияние центрального аппарата МВД России на конкретное положение дел на местах;
отсутствие действенных критериев оценки работы органов внутренних дел по борьбе с преступностью и охране общественного порядка;
слабое взаимодействие между подразделениями МВД России и другими министерствами и ведомствами в вопросе обеспечения правопорядка;
неэффективность, громоздкость и дороговизна системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;
неудовлетворительное ресурсное обеспечение, отсталость его от новых социально-экономических и принципов рыночных отношений при формировании и размещении заказов на конкурсной основе;
продолжающееся выполнение милицией несвойственных функций и др.»1.
Обоснование соответствующих предложений по решению вышеозначенных и других проблем, то есть совершенствованию системы управления, является одной из важнейших задач теории управления органами внутренних дел. Значимость указанной проблемы для развития систем социального управления, а к таковым относятся и органы внутренних дел, обусловливает необходимость научных исследований, целью которых являются изменения, обозначаемые термином «совершенствование». Кроме того, совершенствование системы управления органами внутренних дел нуждается в разработке принципиальных взглядов и конкретных мероприятий по решению пробле-
1 Майдыков А.Ф. Указ. раб. С. 9-Ю.
мы, что выразилось в появлении на свет Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск1, а также многочисленных концепций по совершенствованию отдельных направлений деятельности органов внутренних дел2.
Вместе с тем, несмотря на предпринимаемые учеными серьезные попытки по поиску и обоснованию конкретных мер по совершенствованию управления, практические работники нередко предъявляют претензии к науке за ее оторванность от жизни. И эти упреки во многом справедливы, так как связующее звено между выработанными предложениями по совершенствованию и их практической реализацией, то есть механизм совершенствования системы управления органами внутренних дел в должной мере не нала-
1 Приказ МВД России от 20 марта 1996 г. № 145 «О Концепции разви
тия органов внутренних дел и внутренних войск МВД России».
2 См.: приказ МВД России от 31 мая 2000 г. № 026 «О Концепции раз
вития подразделений оперативно-технических мероприятий органов внут
ренних дел на период до 2005 г.»; приказ МВД России от 13 сентября 1999 г.
«Об объявлении решения коллегии МВД России от 31 августа 1999 г.
№6км/1 «О концепции совершенствования правового обеспечения организа
ции и деятельности системы Министерства внутренних дел и внутренних
войск МВД России по ее реализации»; приказ МВД России от 6 мая 1999 г.
№ 340 «Об утверждении Концепции развития системы связи МВД России»;
приказ МВД России от 31 июля 1998 г. № 472 «Об объявлении решения кол
легии МВД России от 1 июля 1998 г. №4км/2 «О Концепции развития меж
дународных связей МВД России на период до 2005 г. и задачах органов
внутренних дел и внутренних войск по ее реализации»; приказ МВД России
от 30 марта 1998 г. № 194 «О концепции развития и совершенствования дея
тельности Государственной автомобильной инспекции Министерства внут
ренних дел Российской Федерации на период 1998-2005 гг.»; приказ МВД
России от 30 декабря 1997 г. № 862 «Об утверждении Концепции психологи
ческого обеспечения учебно-воспитательного процесса и образовательных
учреждений МВД России»; приказ МВД России от 10 декабря 1996 г. № 651
«Об утверждении Концепции воспитательной работы с курсантами и слуша
телями образовательных учреждений МВД России»; приказ МВД России от 6
июня 1996 г. № 499 «Об объявлении решения коллегии МВД России от 27
августа 1996 г. №5км/1 «О Концепции развития вневедомственной охраны до
2000 г. и задачах органов внутренних дел по ее реализации».
7 жен. Разработка концепции «механизма» в качестве производной категории
по отношению к совершенствованию в целом как социальному явлению позволит найти средство выражения его осуществления, интегрировать основные элементы, раскрыть их взаимозависимость и порядок реализации.
В работе при анализе мероприятий реформирующего и рационализирующего характера, проводимых в органах внутренних дел, основной акцент сделан на последнее десятилетие, как время наиболее динамичных преобразований. Кроме того, этот промежуток времени представляет для нас интерес как время становления и развития органов внутренних дел нового государства с изменившейся в корне социально-экономической ситуацией. В связи с тем, что рамки настоящего исследования не позволяют подвергнуть подробному анализу практику преобразования всех аспектов системы управления органами внутренних дел в целом, в работе рассматриваются мероприятия, направленные на преобразование таких важных ее компонентов, как структурно-функциональное построение, кадровое обеспечение, планирование и контроль, информационное обеспечение управленческой деятельности.
Возрастающая в современных условиях общественного развития актуальность проблемы совершенствования системы управления органами внутренних дел и отсутствие в настоящее время целостной концепции его механизма в конечном счете предопределили выбор темы настоящего исследования. Диссертационное исследование проведено в соответствии с планом научно-исследовательской деятельности и соответствует основным направлениям научно-исследовательской работы Академии управления МВД России.
Степень разработанности темы исследования. В разное время проблемам совершенствования управления органами внутренних дел посвятили труды множество ученых-управленцев — В.М. Анисимков, СЕ. Вицин, В.З. Веселый, О.А. Галустян, А.И. Зубков, Г.Г. Зуйков, Н.Н. Иванов, А.П. Ипакян, Л.Ф. Кваша, Л.М. Колодкин, В.Г. Кутушев, А.Ф. Майдыков, В.Д. Малков, Э.П. Масленников, В.А. Озолин, СП. Ломтев, А.Н. Роша, В.Ф. Сухарев, Г.А.
8 Туманов, Н.Д. Шелякин, Е.Ф. Яськов и др.
Вопросам совершенствования социальных и экономических систем были посвящены также труды таких ученых как Л.И. Абалкин, Р.Ф. Абдеев, В.Б Аверьянов, А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Н.Х. Арутюнян, Г.В Атаманчук, В.Г. Афанасьев, С.Ф. Бабаев, Л.А Базилевич, И.Л. Бачило, Д.Н. Бобрышев, А.А. Богданов, Ю.Н. Бронников, Ю.А Веденеев, В.Н. Вяткин, Д.М. Гви-шиани, Е.Т. Гребнев, О.А Дейнеко, М.З. Дулькин, А.С. Казаровский, В.И. Кнорринг, Д.А. Ковачев, В.В. Копейчиков, В.П. Курашвили, Р.Д., Б.А. Ла-гоша, Б.М. Лазарев, Мигачев, Б.З. Мильнер, A.M. Омаров, П.А. Перлов, Г.Х. Попов, Д.И. Правдин, А.И. Пригожий, В.Т. Радченко, В.С Рапопорт, В.И. Рыкунов, В.Н Серов, Э.А. Смирнов, Д.Ф Соколов, Ю.А. Тихомиров, В.В. Франчук, Д.Д. Цабрия, В.В. Цветков, В.Г. Шаркович, В.М. Шевляков и др.
Немало внимания вопросам совершенствования управления уделяется и в иностранных источниках. Так, американский ученый Марк Хольцер отмечает: «Мы всегда осознавали, что есть необходимость во всеобъемлющем, систематизированном и детальном описании той достаточно новой области знаний, каковой является повышение производительности в государственном секторе»1. Иностранными учеными совершенствование систем управления, в том числе и государственного, рассматривается в основном в рамках теории производительности. Весомый вклад в развитие этой теории внесли Г. Бу-харт, М. Винн, Д.Т. Габрис, М.Е. Гай, Э. Гринберг, Р. Лаверд, Д.В. Мартин, Д.Д. Миллер, С.С. Нагель, М. Е. Майлакович, М.К. Миллс, Т.Х. Поистер, В.К. Рич, Р.Э. Роберте, Е.С. Савас, М.Д. Тьер, А. Халачми, Г.П. Харти, Д.М. Фиск, М. Хольцер, Д.Н. Эммонс, П.Д. Эпштейн и др.
Хольцер М. Как научиться повышать производительность в государственном секторе? // Эффективность государственного управления: Пер. с англ. /Общ. ред. С.А. Батчикова и СЮ. Глазьева. — М.: Фонд «За экономич. грамотность», Российский экономич. журнал; Изд-во АО «Консалтбанкир», 1998. С.28.
В широком смысле вопросу совершенствования систем социального
управления посвящены труды многих ученых в различных аспектах общественного знания — философском, юридическом, социологическом, психологическом, экономическом и др. Однако большинство из них разрабатывали один или несколько вопросов совершенствования управления, не решая проблему в комплексном, интегрированном виде.
Совершенствование системы управления рассматривалось учеными в основном с точки зрения научной организации труда (в том числе и управленческого), инноватики, теории организации, организационного проектирования.
Особый подход к разработке проблем совершенствования социальных и экономических систем отмечается в работах ученых в сфере государственного и экономического управления. Этими учеными совершенствование систем управления рассматривается не только и не столько с содержательной точки зрения, сколько с организационной. В этой связи хотелось бы отметить труды Г.В. Атаманчука1, С.Ф. Бабаева2, Д.Н. Бобрышева3, О.А. Дейнеко4 и др. Причем С.Ф. Бабаев и Д.Н. Бобрышев исследуют совершенствование системы управления с точки зрения механизма его реализации, что позволяет решать эту проблему в комплексном виде.
Среди указанных работ наибольший интерес представляет работа С.Ф. Бабаева, так как во-первых, — органы внутренних дел являются частью сис-
Г.В. Атаманчук. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учебное пособие. — М.: ОАО «НПО "Экономика"», 2000.
2 С.Ф. Бабаев. «Механизм совершенствования государственного управ
ления (административно-правовой аспект). — Рига: Зинатне, 1986.
3 Д.Н. Бобрышев. «Совершенствование системы управления. Учебное
пособие. — М: АНХ СССР, 1988.
4 Дейнеко О.А. «Комплексная рационализация управленческого аппара
та. М., «Экономика», 1972.
10 темы государственного управления, и во вторых — в ней больший акцент
сделан именно на «механизме совершенствования». Вместе с тем, в силу объективных причин (излишняя идеологизация науки управления в советское время) эта работа несколько устарела. Так например, автор называет в качестве основной движущей силы совершенствования государственного управления КПСС. Некоторые положения С.Ф. Бабаева нуждаются в серьезном пересмотре с позиции настоящего времени, в очистке от идеологической «шелухи» и восполнении появляющихся в следствие этого пробелах.
Работы ученых-экономистов О.А. Дейнеко и Д.Н. Бобрышева несомненно, внесли значительный вклад в развитие концепции механизма совершенствования. Вместе с тем, нельзя не отметить, что они направлены прежде всего на решение производственных проблем. Органы внутренних дел как социальная система имеют специфические особенности и при разработке механизма совершенствования их необходимо учитывать.
Необходимо отметь, что совершенствование социальных и экономических систем заметно оформляется как научное направление. О необходимости этого еще в 70-е годы говорил Г.Х. Попов, предлагавший это направление включить в теорию руководства. Идея эта уже реализована в теории го-сударственного управления и управления в сфере экономики . Вместе с тем, в учебнике «Основы управления в органах внутренних дел» вопросам совершенствования системы управления отводится около трети страницы3, что не соотносится с уровнем современного научного знания.
В этой связи наибольший интерес представляют докторское диссертационное исследование В.М. Анисимкова «Реформа системы управления ор-
Один из разделов указанного учебного пособия, подготовленного Г.А. Атаманчуком посвящен организационным проблемам совершенствования государственного управления.
Указанное учебное пособие Д.Н. Бобрышева. 3 Основы управления в органах внутренних дел. Учебник. М.: МЮИ МВД России, издательство «Щит-М», 1998. С. 9-Ю.
ганами, исполняющими наказания в виде лишения свободы (теоретические основы и механизм реализации). — М., 1994» и кандидатское диссертационное исследование В.Н. Золотарева «Рационализация управления органами внутренних дел городского - районного звена (Организационные и правовые аспекты). — М, 1974».
Объектом диссертационного исследования является деятельность по совершенствованию системы управления органами внутренних дел, а также ее организационно-структурное построения, кадрового и информационного обеспечения и в целом управленческая деятельность в органах внутренних дел. Предметом исследования является механизм, обеспечивающий эту деятельность, его сущность, структура, принципы, содержание процесса совершенствования системы управления органами внутренних дел, возникающие в ходе него процесса правовые отношения, тенденции преобразований организационно-структурного построения, кадрового и информационного обеспечения, управленческой деятельности в органах внутренних дел.
Цель исследования — обосновать теоретическую модель механизма совершенствования системы управления органами внутренних дел, связать ее с практикой, выявить тенденции развития организационно-структурного построения, кадрового и информационного обеспечения, управленческой деятельности в органах внутренних дел.
В соответствии с поставленной целью были выделены следующие основные задачи:
изучить, проанализировать и обобщить результаты исследований механизма совершенствования системы управления органами внутренних дел;
сформулировать и обосновать понятие механизма совершенствования системы управления органами внутренних дел;
исследовать процесс совершенствования системы управления органами внутренних дел;
выявить и обобщить принципы, функции и методы совершенствования системы управления органами внутренних дел,
проанализировать практику и выявить тенденции преобразований системы управления органами внутренних дел в отношении организационно-структурного построения, кадрового и информационного обеспечения, а также совершенствования управленческой деятельности.
Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания. В процессе работы использовался комплексный анализ проблем совершенствования системы управления органов внутренних дел, разработка механизма совершенствования проводилась на основе теоретического моделирования. С целью обеспечения объективности исследования совершенствование рассматривается нами как явление с использованием системного подхода, что позволяет раскрыть его механизм таким образом, чтобы теоретические положения с максимальной эффективностью использовались в практической деятельности.
При анализе тенденций развития организационно-структурного построения, кадрового обеспечения, планирования и контроля, информационного обеспечения управленческой деятельности в органах внутренних дел диссертант использовал главным образом метод изучения нормативных документов (законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России).
Решение поставленных в диссертации задач проводилась с учетом современных положений философии, общей теории государства и права, административного права, теории государственного управления, управления органами внутренних дел, менеджмента, социологии и других отраслей знаний.
Научная новизна диссертационного исследования.
Данная диссертация является, по существу одним из первых комплекс-
13 ных монографических исследований (в рамках научной специальности:
12.00.11), в котором рассматривается структура и сущность механизма совершенствования системы управления органами внутренних дел.
В диссертации предпринята попытка построения целостной концепции механизма совершенствования системы управления органами внутренних дел и его связи с практически реализуемыми мероприятиями. Совершенствование диссертантом рассматривается прежде всего с организационной точки зрения (управление совершенствованием). Дана достаточно подробная характеристика основных элементов механизма совершенствования системы управления органами внутренних дел (субъект и объект, функции, процесс, методы, принципы).
Методы совершенствования, представляемые большинством авторов как методы исследования объектов совершенствования1, диссертантом изложены в организационном аспекте.
Кроме того, диссертантом был проанализирован ряд проведенных за последнее время мероприятий по преобразованию системы управления органами внутренних дел, что позволило выявить основные тенденции процесса ее совершенствования, а также некоторые из ее элементов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторские определения понятий:
Совершенствование системы управления органами внутренних дел — планомерный, многоэтапный процесс организационной деятельности государства и общества, направленной на преобразование системы управления органами внутренних дел с целью ее более эффективного функционирования.
См., например: Бобрышев Д.Н. Совершенствование системы управления. Учебное пособие. — М.: АНХ СССР, 1988; Дейнеко О.А. «Комплексная рационализация управленческого аппарата. — М., «Экономика», 1972; Рапопорт B.C., Дулькин М.В. Методы совершенствования организационных структур управления. — М.: Экономика, 1987.
14 Под механизмом совершенствования системы управления органами.
внутренних дел следует понимать комплексное государственно-правовое явление, направленное на совершенствование системы управления органами внутренних дел и включающее совокупность органически связанных и взаимодействующих между собой компонентов: субъекты совершенствования, объекты совершенствования, процесс совершенствования. Кроме того, механизм характеризуется целями, принципами, методами, функциями.
Под принципами совершенствования системы управления органами внутренних дел понимаются основанные на объективно действующих в обществе законах и закономерностях идеи, основные положения, которыми руководствуются в процессе ее совершенствования. В качестве таковых выступают принцип обоснованности, плановости, преемственности, непрерывности, комплексного подхода, системного подхода, надежности, относительности, обратимости, сочетания централизма и автономии, законности.
Методы отражают важную характеристику совершенствования — они описывают, как оно осуществляется. Выделяются следующие методы: регламентирование, разовых воздействий, эксперимент, рекомендации, эталонного образца, мультипликационный, мозаичных преобразований, снизу вверх, сверху вниз, расстановки приоритетов, соревновательный, эволюционный, революционный.
Функции совершенствования системы управления органами внутренних дел — виды деятельности субъекта, составляющих содержание процесса совершенствования. Выделяются следующие основные функции: информационно-аналитическая, планирование, организация, координация, регулирование, контроль.
2. Преобразования системы МВД России носили в своем большинстве необоснованный (ненаучный) характер, что отразилось прежде всего в проводимых организационно-структурных преобразованиях. Наблюдается тенденция к верификации преобразований. В значительной части они проводи-
15 лись по принципу «не столько лучше, сколько иначе».
С целью обеспечения объективности преобразований системы МВД России необходимо законодательно оформить соответствующую систему сдержек и противовесов. Полномочия Министерства в решении вопросов изменения системы управления органами внутренних дел целесообразно ограничить, вместе с тем значительно расширить формы и методы участия общественности, вневедомственных и ведомственных научных учреждений.
3. Тенденции преобразований системы управления органами внутренних дел: организационно-структурного построения, кадрового обеспечения, планирования, совершенствования информационного обеспечения.
Обоснованность и достоверность полученных результатов определяется широким использованием в диссертационном исследовании философской, юридической и иной литературы. В работе подвергнута анализу значительная часть изданных за последнее десятилетие нормативных правовых актов по вопросам преобразования органов внутренних дел России, том числе законов, указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, приказов МВД России.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Научная значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения в определенной мере развивают и дополняют теорию управления органами внутренних дел.
Значимость работы состоит и в том, что результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности как по планированию и реализации мероприятий по совершенствованию системы управления органами внутренних дел, так и налаживанию должного механизма совершенствования в рамках системы МВД России.
Материалы диссертации и содержащиеся в ней выводы могут быть использованы как в научной работе при исследовании проблем совершенствования системы социального управления, так и в учебном процессе при чте-
ний курсов теории управления органами внутренних дел, социологии управления органами внутренних дел, государственного управления, административного права, при составлении учебников и учебных пособий по указанным дисциплинам.
Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические положения и практические рекомендации, изложенные в диссертации, используются:
при чтении лекции и проведении семинарских занятий профессорско-преподавательским составом кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России по теме «Инновационная функция организации» курса «Теория организации»;
В ГУБЭП ФСЭНП МВД России, ГУУР СКМ МВД России, ГОИУ МВД России при подготовке проектов нормативных правовых актов по совершенствованию оперативно-служебной деятельности, организационно-структурного построения подразделений и управленческой деятельности в органах внутренних дел;
Результаты исследования прошли апробацию в выступлениях на кафедре теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России, на теоретическом семинаре «Современное развитие и перспективы развития теории управления в сфере правопорядка», посвященном памяти профессора Г.А. Туманова, а также в двух опубликованных научных работах автора.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического указателя литературы, заключения и приложения. Во введении обосновывается актуальность исследования, отражены степень разработанности темы диссертации, объект и предмет, цель и основные задачи, методология и методы исследования научная новизна, положения, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость, апробация и внедрение результатов исследования.
В первой главе, состоящей из четырех параграфов, раскрывается сущность механизма совершенствования системы управления органами внутренних дел и характеристика основных его элементов.
Вторая глава, состоящая из двух параграфов, посвящена анализу проведенных преобразований организационно-структурного построения органов внутренних дел и описанию выявленных на основе анализа соответствующих тенденций.
В третьей главе, состоящей из двух параграфов, содержится анализ и характеристика основных тенденций совершенствования планирования, контроля и информационного обеспечения управленческой деятельности в органах внутренних дел.
В заключении приведены основные выводы, полученные в ходе диссертационного исследования. Приложение содержит таблицу, в которой отражен ряд проведенных за последнее десятилетие мероприятий по преобразованию организационной структуры органов внутренних дел.
Понятие механизма совершенствования системы управления органами внутренних дел
Одной из важных задач науки, в том числе и теории управления органами внутренних дел, является обоснование предложений по совершенствованию исследуемых отношений. Специалисты отмечают, что по мере изменения общества к системе управления предъявляются новые требования, что и обусловливает необходимость ее постоянного совершенствования. Поэтому «научное управление» — это не столько раз и навсегда достигнутый уровень, сколько постоянно стоящая труднейшая задача»1.
Стремление к совершенствованию является внутренним свойством организованных систем. В качестве отправных моментов, вызывающих необходимость проведения мероприятий по совершенствованию системы управления органами внутренних дел могут быть:
1. Коренные изменения социально-экономической и криминальной обстановки. Этой причиной обусловлено большинство проведенных преобразований системы МВД России. Распад СССР, а следовательно и МВД СССР привел к необходимости построения нового российского Министерства внутренних дел, которое должно было взять на себя функции, присущие ранее союзному. Значительный рост преступлений организованного характера, экономического, рост преступлений, связанных с наркотиками, взятие преступностью на вооружение последние достижений науки и техники, потребовал проведения существенных контрмер, в том числе и организационных.
Были созданы подразделения по борьбе с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотических средств, оперативно-поисковые, специальных технических мероприятий, преобразованы подразделения по борьбе с экономическими преступлениями. Тенденция к перерастанию преступности от внутригосударственной в транснациональную вызвала необходимость объединения усилий правоохранительных органов многих стран международного сообщества, что отразилось в частности в создании в России Национального Центрального бюро Интерпола и его филиалов в МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации и УВДТ.
2. Изменение, аннулирование и принятие новых нормативных право вых актов. Так например, в связи с распространением с 1 января 2001 года на подразделения вневедомственной охраны положения ч.2 Налогового Кодекса Российской Федерации, приказом МВД России от 27 декабря 2000 г. №1308 «О мерах по обеспечению деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел» предусмотрено объединение малочис ленных и экономически бесперспективных отделов (отделений) вневедомст венной охраны при горрайорганах внутренних дел в межрайонные подразде ления, подчинив их УВО (ОБО) при МВД, ГУВД, УВД субъектов Россий ской Федерации.
Кроме того, практически все преобразования системы МВД всегда сопровождаются изданием соответствующих нормативных правовых актов (законов, указов Президента, Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России).
3. Поставленные задачи повышения эффективности деятельности органов внутренних дел. Так, например Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России определила ряд направлений их совершенствования. Кроме того, значительное количество задач по совершенствованию находит отражение указах Президента, Постановлениях Правительст ва Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России (Приказы, решения Коллегии и т.д.).
4. Научно-технический прогресс. Его плодами явилось качественное улучшение технической оснащенности как преступности, так и органов внутренних дел. В настоящее время активно используются в деятельности органов внутренних дел автоматизированные информационные системы, технические средства скрытого съема и защиты информации, спутниковые технологии и др. Были созданы подразделения оперативно-технических мероприятий, по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий.
Каждая из указанных предпосылок достаточна для проведения серьезных преобразований системы управления, однако на практике чаще в совокупности действуют несколько. Они тесно связаны между собой и носят не спорадический, а постоянно действующий характер, что и предопределяет непрерывность процесса совершенствования системы управления органами внутренних дел.
Значимость проблемы совершенствования для развития систем социального управления обусловливает множество работ, в наименовании которых используется данный термин. Причем в большинстве из них его толкование неоднозначно, что недопустимо при употреблении этого понятия в качестве специального термина теории управления. Рассмотрим основные положения, характеризующие «совершенствование системы управления органами внутренних дел».
1. Совершенствование системы управления всегда направленно на повышение ее эффективности. В переводе с латинского «эффект» (effectus) означает исполнение, действие, приводящее к результату1. Отсюда «эффективность» часто определяется как результативность, степень достижения 1{ели].
Объекты и субъекты совершенствования
Объекты, субъекты совершенствования и связи между ними составляют основу механизма совершенствования системы управления органов внутренних дел.
Объект совершенствования должен быть в достаточной степени структурирован, так как от четкой структуризации во многом зависит эффективность функционирования системы. Структура объекта совершенствования полностью зависит от того, насколько сложно явление (деятельность), нуждающееся в совершенствовании, а также от конкретной цели совершенствования. Поэтому она почти всегда будет уникальной.
Субъект совершенствования полностью зависит от объекта. Субъект должен формироваться в соответствии с законом необходимого разнообразия, то есть чтобы его структура как можно точнее соответствовала структуре объекта. Это означает, что чем сложнее, разветвленнее структура объекта, тем более сложную структуру должен иметь и субъект.
С учетом этого субъекту совершенствования отводится значительная роль в механизме совершенствования. Но не следует ее переоценивать, так как любая бюрократическая структура характеризуется тенденцией к самоукреплению и в этой связи к расширению функций и штатов. При формировании субъекта совершенствования необходимо руководствоваться принципом оптимальности и эффективности в комплексе.
Как было описано выше, объект совершенствования имеет определяющее значение по отношению к субъекту совершенствования, поэтому рассмотрим его в первую очередь.
Согласно предмета нашего исследования в качестве объекта совершенствования выступает система управления органами внутренних дел. И поэтому раскрыть структуру объекта совершенствования означает раскрыть структуру этой системы вплоть до отдельного элемента.
Можно применить кибернетический подход и в этом случае в качестве совершенствуемых элементов выступают составные части системы управления органами внутренних дел в целом, а именно: субъекты управления, объекты управления, связи между ними, их взаимоотношения с окружающей средой.
Правомерно и рассмотрение в качестве объектов совершенствования компонентов механизма управления органами внутренних дел: принципов, методов, организационной структуры; кадров, технологии. Этот подход позволяет более точно структурировать и конкретизировать направления совершенствования системы управления органами внутренних дел.
В качестве объектов совершенствования Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России определяет в частности, следующие: — структура управления подразделениями и службами органов внут ренних дел всех уровней, штабных подразделения; —организационная структура органов внутренних дел в целом и прежде всего их ведущих функциональных подразделений, определяющих основные результаты работы (оперативно-розыскные подразделения, милиция общественной безопасности); — система информационного обеспечения управления органами внут ренних дел и всех направлений их деятельности, технология управления; — научно-методическое обеспечение управленческой деятельности, обеспечение более широкого внедрения научных разработок в практику работы органов внутренних дел1.
Перечисление Концепцией этих направлений прежде всего говорит о наибольшей актуальности их совершенствования в настоящее время и на перспективу, но отнюдь ограничивает список необходимых изменений в системе управления органами внутренних дел. Совершенствуемы и нуждаются в совершенствовании практически все элементы и характеристики этой системы. Однако детальное рассмотрение структуры системы управления органами внутренних дел в качестве субъекта совершенствования, изучение ее отдельных элементов не является задачей данного диссертационного исследования. Этому вопросу посвящено множество трудов ученых в области управления органами внутренних дел. И их значимость для теории и практики совершенствования системы управления органами внутренних дел неоценима — невозможно совершенствовать то, о чем не имеется достаточного представления. Поле для дальнейших научных исследований в данном направлении поистине бескрайнее. Каждый элемент системы управления органами внутренних дел имеет свои особенности. И поэтому являются особенно актуальным на наш взгляд дальнейшие исследования, посвященные аспектам совершенствования не только системы управления органами внутренних дел в целом, но и наиболее значимых ее элементов.
Совершенствование системы управления, как мы отмечали, является целенаправленной деятельностью, а следовательно нуждается в руководстве. Это предполагает наличие определенного субъекта (органа), наделенного соответствующими полномочиями.
Для реализации основных функций совершенствования (сбор, анализ информации, планирование, контроль и т.д.), также необходим соответствующий аппарат.
Совершенствование должно осуществляться на научной основе, следовательно в структуру субъекта должны входить и научно-исследовательские учреждения, которые могут быть как внешними, так и внутренними по отношению к системе управления органами внутренних дел.
Общественные организации и граждане должные оказывать большое виляние на направление и ход процесса. Деятельность органов внутренних дел направлена на обеспечение их безопасности1, именно они являются «заказчиками» «продукта» этой деятельности и поэтому наиболее заинтересованы в его качестве. Роль общественных организаций и граждан в этом процессе определяется в соответствии законодательством, определяющим формы их участия в управлении государством.
Анализ развития органов внутренних дел показывает, что все более очевидной становится закономерность — повышение эффективности системы управления требует большей дифференциации ее функций, дальнейшего разделения труда. Как следствие, появляются новые подразделения, чьи функции ранее были возложены на другие (подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, оперативно-технических мероприятий, радиоэлектронной безопасности (РЭБ) и др.) или отсутствовали вообще. Как отмечал СМ. Крылов, «Важным резервом повышения эффективности деятельности органов внутренних дел является специализация. Специализация является генеральным направлением деятельности органов внутренних дел»2. Конечно, создавать подразделения под каждую отдельную задачу было бы абсурдом, однако в настоящее время уже имеется опыт работы подразделений по совершенствованию управления в мировой практике (в США при каждом департаменте правительства действуют такие подразделения) и российской практике, существуют публикации на эту тему. В частности, В. Лобанов отмечает: «...одновременно с планами по сокращению аппарата и уменьшению расходов на его содержание возникают новые задачи, заставляющие создавать дополнительные государственные структуры.
Содержание проводимых преобразований организационно-структурного построения системы управления органами внутренних дел
Повышенное внимание к вопросу совершенствования организационной структуры органов внутренних дел не случайно, ибо эффективность деятельности по реализации функций органами внутренних дел обусловливает необходимость их четкого организационно-структурного построения, согласованности составляющих его элементов, налаживания устойчивой связи между ними.
Научному осмыслению проблем организационного построения системы органов внутренних дел посвящены труды таких ученых, как Л.Ш. Бере-кашвили, В.З. Веселого, СЕ. Вицина, Н.Н. Иванова, И.И. Колесникова, Л.М. Колодкина, В.Ф. Сухарева, Г.А. Туманова и др. В большей или меньшей степени эта проблема затрагивалась в трудах практически каждого ученого, исследующего организацию правоохранительной деятельности, что свидетельствует о ее существенном значении не только для науки, но и прежде всего для практики. Повышение значимости разрешения теоретических проблем построения и функционирования организаций для развития общества привело к появлению таких научных направлений, как теория организаций и организационное проектирование
Согласно сформировавшимся в теории управления устойчивым понятиям, организационная структура представляет собой совокупность структурных подразделений, составляющих орган, порядок их соподчиненности, а также формы распределения между ними функций. Структура любой организации, в том числе и органов внутренних дел, формируется в зависимости от целей, которые необходимо достигнуть, так как каждая структурная единица (подразделение) организации обеспечивает выполнение запрограммированных функций. Именно необходимость выполнения определенных функций обусловливает создание того или иного органа или структурного подразделения. Организационная структура органов внутренних дел не может оставаться неподвижной, она должна обладать признаком адаптивности, адекватно отражая происходящие в обществе явления и процессы, то есть она должна постоянно изменяться, совершенствоваться1.
Во всех органах внутренних дел в соответствии с тремя видами осуществляемых ими функций существует три вида структурных подразделений: отраслевые (реализующие основные функции); функциональные (реализующие обеспечивающие функции); штабные (реализующие штабные функции в органах внутренних дел). Объективно существующий процесс разделения труда вызывает необходимость более детального деления названных функций. Это разделение ведет дальнейшему структурированию соответствующих подразделений. По общему правилу конкретная функция закрепляется за структурным подразделением органа внутренних дел.
Вместе с тем, в случаях, когда некоторые функции тесно связаны между собой или близки по содержанию, целесообразна группировка функций. В некоторых случаях производится группировка и нескольких неоднородных функций, обусловленная необходимостью особого взаимодействия и координации при их реализации. Решение вопросов об организации структуры органов внутренних дел должно опираться на принцип простоты и экономичности2.
Таковы основные теоретические положения, которые позволяют более обоснованно рассмотреть конкретные изменения в организационной структуре органов внутренних дел1.
Анализ развития структуры органов внутренних дел свидетельствует о том, что из одной из наиболее устойчивых характеристик ее состава являлась звенность управления, которая находится в прямой зависимости от административно-территориального устройства России и структуры государственной власти. В этой связи органы внутренних дел до недавнего времени были трехзвенной системой. Первое звено — МВД России, второе — МВД, ГУВД, УВД и третье — городские и районные органы внутренних дел.
Подобная звенность управления была характерна для органов внутренних дел и ранее, в условиях СССР. Однако в этот период отсутствовало Российское Министерство внутренних дел, МВД СССР выступало в качестве первого звена управления и лишь непродолжительное время с 1989 г., когда было создано МВД РСФСР2, до распада СССР и ликвидации МВД СССР можно было говорить о наличии четырех звеньев управления.
С образованием в России федеральных округов и последовавшим за этим созданием в 2001 г. Комитетов федеральной криминальной милиции (КФКМ) при МВД России, по федеральным округам, по субъектам Российской Федерации структура управления органов внутренних дел также оставалась трехзвенной. Некоторые подразделения криминальной милиции, входящие ранее в состав второго звена управления и при этом непосредственно выполнявших часть функций МВД3, перешли в третье специфическое звено управления (КФКМ по субъекту Российской Федерации), функции управления ими переместились из МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации в соответствующий КФКМ по федеральному округу (второе звено).
С выходом в свет Указа Президента Российской Федерации от 4 июня 2001 года № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» и соответствующего приказа МВД России1 структура управления органами внутренних дел вновь приобрела четырехзвенный характер. В соответствии с приведенными выше нормативными документами на базе ликвидированных (но еще не успевших к этому времени организоваться) Комитетов федеральной криминальной милиции по округам были созданы Главные управления внутренних дел по федеральным округам с определенным кругом специфических задач: — координация, контроль и анализ деятельности органов внутренних дел в соответствующих федеральных округах; — организация деятельности органов внутренних дел в соответствующих федеральных округах по борьбе с организованной преступностью, носящей межрегиональный характер; — организацию взаимодействия органов внутренних дел с полномочными представителями Президента Российской Федерации в соответствующих федеральных округах.
Анализ практики совершенствования планирования и контроля в органах внутренних дел
Управленческая деятельность руководителя и работников аппарата управления реализуется в выполнении ими функций управления . Посредством функций достигаются цели управления. Функция как определенный вид деятельности по управлению характеризуется самостоятельностью, однородностью и повторяемостью. Каждая функция имеет свою сферу действия и осуществляется специальными методами.
В соответствии со сложившимися в теории управления органами внутренних дел представлениями по содержанию выполняемых работ функции делятся на общие (присущие всей системе управления в целом и отдельным ее звеньям), специальные (обеспечивающие организационное воздействие на отдельные сферы социальной действительности) и обеспечивающие (обслуживающие процессы реализации общих и специальных функций.
К общим функциям относятся учет, анализ, прогнозирование, планирование, организация, регулирование и контроль. Посредством учета производится обеспечение субъекта управления информацией о ходе достижения целей управления, реализации планов, управленческих решений, распоряжений и т.д. Данные, полученные в ходе осуществления функций учета, подлежат анализу, то есть обработке и осмыслению информации, осуществляемых в целях глубокого изучения и понимания состояния объекта управления, объективной оценки этого состояния. Благодаря анализу достигается объективная оценка реальной действительности. На основе анализа осуществляется прогнозирование, то есть научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта управления в будущем. Прогнозирование выступает в качестве предплановых разработок, выбора планового решения. Планирование заключается в разработке программы действий (мероприятий) на перспективный период. Для успешного планирования важно знание объективных законов развития общества, их требований и механизма действия, конкретных условий, возможностей и потребностей развития общества; целей, задач и намеченного уровня планируемого процесса; средств достижения этого уровня; резервов времени и ресурсов. Установление соответствия исполнения принятому решению путем сопоставления фактически достигнутых результатов и задач, предусмотренных решением реализуется в функции контроля. Организационные методы и формы контроля предопределяются структурой и процессом системы управления.
Особое место среди перечисленных функций управления занимают планирование и контроль.
Планирование деятельности органов внутренних дел выходит за рамки узковедомственных интересов и становится важнейшей организационной формой соединения усилий всех государственных и общественных организаций. Планирование придает повседневной работе системы органов внутренних дел целенаправленный, конкретный характер и позволяет сосредоточивать основные усилия на решении наиболее актуальных проблем борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, а также способствует своевременному решению поставленных задач. Кроме того, планирование позволяет наиболее эффективно использовать силы и средства для достижения наилучших результатов при возможно меньших затратах людских и материальных ресурсов. С помощью планирования обеспечивается одно из главных требований, предъявляемых к управлению — оптимальность. Планирование деятельности обеспечивает также равномерное распределение работы в течение планируемого периода. Вместе с тем, планирование облегчает организацию контроля и оценки деятельности органа внутренних дел по выполнению поставленных задач. Всю совокупность планов, разрабатываемых в органах внутренних дел, можно разделить на четыре вида — стратегические, организационно-тактические, организационно-оперативные и личные планы работы.
Значение контроля как важнейшего вида управленческой деятельности заключается в том, что он выступает средством обратной связи субъекта с объектом управления, наличие которой является обязательным условием управляемости систем. В результате контроля субъект получает информацию о действительном положении дел, степени реального выполнения принятых решений. Таким образом, отсутствие контроля исключает целенаправленность управляющих воздействий. В управленческой деятельности контроль выступает в качестве самостоятельной функции процесса управления и как один из элементов организации исполнения решения. В качестве функции управления он является видом управленческой деятельности. Применительно к ходу выполнения какого-либо решения контроль следует рассматривать в качестве элемента организации исполнения решения. В зависимости от рассматриваемых признаков существую различные подходы к классификации видов контроля. По месту в управленческом цикле различают предупредительный, текущий и последующий контроль, по назначению — общий и специальный. Контроль может осуществляться в форме непосредственного ознакомления с деятельностью исполнителей на местах; изучения информационных материалов, характеризующих работу; заслушивания исполнителей о их работе1.
В следующей таблице отражены некоторые мероприятия по совершенствованию планирования и контроля в органах внутренних дел.
Анализ развития управленческой деятельности в органах внутренних дел показывает, что наибольшим изменениям подвергались такие ее виды, как планирование и контроль.
Значительный вклад в совершенствование планирования внесен приказом МВД России от № 433-95 г. Он значительно расширил перечень планов, составляемых в системе МВД России. Дополнительно к регламентированным приказом МВД СССР №100-87г. в перечень, разрабатываемых в Министерстве, включено 9 видов планов: как график инспекторских контрольных проверок; комплексных выездов в МВД, УВД; план правоподготовительных работ; проведения документальных ревизий финансово-хозяйственной деятельности подразделений системы МВД России; капитального строительства объектов МВД России; научного обеспечения основных направлений деятельности органов внутренних дел и внутренних войск; научно-технического обеспечения основных направлений деятельности органов внутренних дел и внутренних войск; научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ; подготовки издания учебной и другой специальной литературы; по выполнению решений федеральных органов представительной исполнительной власти, реализации концепций, федеральных программ; обеспечению общественного порядка и безопасности при проведении государственных, общественных, спортивных и иных массовых мероприятий федерального значения или предусматривающие комплексное участие ряда подразделений в решении отдельных задач оперативно-служебной или производственно-хозяйственной деятельности;
Список планов, разрабатываемых в Главных управлениях, управлениях МВД России, подразделениях, непосредственно подчиненных МВД России дополнен планом по отдельным вопросам оперативно-служебной, производственно-хозяйственной и иной деятельности.
