Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и правовые основы государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел 17
1.1. Системные характеристики государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел 17
1.2. Законодательные основы государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел 44
1.3. Подзаконные основы государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел 62
Глава II. Организация государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел 78
2.1. Направления совершенствования организационно-правовых основ государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел 78
2.2. Проблемы распределения компетенции между субъектами внутриведомственного контроля 119
2.3. Направления совершенствования алгоритмов государственной контрольной деятельности 139
Заключение
Список используемой литературы
- Системные характеристики государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел
- Законодательные основы государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел
- Направления совершенствования организационно-правовых основ государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел
- Проблемы распределения компетенции между субъектами внутриведомственного контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный период развития российского государства характеризуется глубоким реформированием политических, социальных, духовных и организационных основ общественной и государственной жизни. Важнейшим условием успешного осуществления указанных процессов является проведение правоохранительной реформы.
В этом смысле руководством российского государства указывается, что правоохранительные органы вообще и органы внутренних дел в частности, должны воплотить в себе принципиально новую модель социализированного типа. Очевидно, что подобная постановка вопроса в целом обусловлена процессами, происходящими в России - формированием институтов гражданского общества, правового демократического государства, социально ориентированной рыночной экономики. В реализации такого рода модели заинтересовано, прежде всего, само общество, видящее в правоохранительной системе инструмент защиты своих прав и законных интересов, предъявляющее к ней все более высокие требования. Сегодня можно утверждать об определенной выраженности притязаний, требований со стороны гражданского общества в отношении органов внутренних дел. Лейтмотив требований гражданского общества очевиден - необходимость реального обеспечения конституционных прав и свобод граждан, эффективной защиты от преступных посягательств на жизнь, здоровье, имущественные интересы личности, общества, государства. К сотрудникам органов внутренних дел предъявляются вполне обоснованные требования — быть носителями демократических правовых и нравственных ценностей, ориентации и норм, способности к постоянному поиску и удовлетворению общественных потребностей в правоохранительной сфере.
В то же время следует учитывать, что органы внутренних дел являются сложным социальным институтом, развивающимся вместе с обществом и государством. Сегодня в социальной структуре, социальном составе населения, индивидуальной и социальной психологии, системе ценностных ориентации общественных групп и слоев российского общества происходят количественные и качественные изменения. Такие изменения характеризуются не только позитивной, но и негативной направленностью, которая влияет на характер преступности, оперативную остановку, профессиональную деятельность, взаимоотношения населения и милиции, порождает дисфункции, организационные патологии в развитии ведомства, его сотрудников. В свою очередь, структуры управления органами внутренних дел продолжает воспроизводить определенную инерционность, препятствующую оперативному решению организационных проблем. В деятельности ряда сотрудников органов внутренних дел имеют место нарушения законности, факты прямого участия в преступлениях, грубость, иные формы неуважительного отношения к гражданам, разрывающие ткань социальности, порождающие недоверие и подозрительность во взаимоотношениях населения и милиции, подрывающие саму основу правопорядка.
Значительную роль в совершенствовании органов внутренних дел, приведении содержания их деятельности в соответствие с требованиями правового демократического государства играет система государственного контроля. Именно государственный контроль призван обеспечить постоянство норм, правил и ценностей системы органов внутренних дел, приемлемые условия для нормального их функционирования; развитие органов внутренних дел как государственного института, призванного защищать законные интересы, права и свободы граждан.
Между тем, система государственного контроля вообще, и контроля за деятельностью органов внутренних дел также находится в стадии реформирования. Так, сегодня вполне очевидно, что сам факт наличия большого числа специализированных государственных контрольных органов или органов, для которых контроль является составной частью их компетенции, не обеспечивает само по себе эффективности государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел. Более того, обилие контрольных инстанций нередко снижает эффективность деятельности проверяемых органов внутренних дел, не принося ощутимого результата. В этом смысле одной из частных задач административной реформы можно считать создание мобильной и эффективной системы государственного контроля за деятельностью правоохранительных органов вообще и органов внутренних дел в частности.
Следовательно, актуальность диссертационной работы в целом обусловлена необходимостью, в теоретической разработке основных черт модели государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел, что выражается: в определении функциональных рамок Ї государственного контроля за органами внутренних дел; в установлении четкой классификации государственных органов, учреждений и должностных лиц (относящихся к разным ветвям и институтам государственной власти), выполняющих контрольные функции по отношению к органам внутренних дел.
Все вышесказанное свидетельствует о наличии целого комплекса теоретических, организационных и правовых проблем в процессах функционирования и развития системы государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел. Этот факт обусловил выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблемы обусловил многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы. Важное общетеоретическое и методологическое значение для раскрытия конституционных основ государственного контроля о содержании и формах осуществления народовластия и основах правового положения личности имеют фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие работы С.С. Алексеева, М.В. Баглая, В.Н.
Бутылина, Н.С. Бондаря, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, B.C. Нарсесянца, А.С. Прудникова, Б.С. Эбзеева и других авторов.
Из большого числа работ, посвященных проблемам управления, были привлечены исследования авторов по наиболее принципиальным вопросам теории и практики. Среди них можно назвать труды Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, А. А. Жданова, М.Ф. Ивлевой, Т.Н. Клепцовой, Т.В. Конюхиной, А.Ф. Ноздрачева, Л.А. Окунькова, Ф.С. Разаренова, А.Д. Соменкова, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Химичевой, Е.В. Шориной, Ц.А. Ямпольской и других ученых.
В отечественной научной литературе имеются труды, непосредственно посвященные государственному контролю. К ним относятся работы В.В. Бурцева, А.В. Мицкевича, А.Е. Лунева, А.И. Миркина, B.C. Прониной, Г.А. Смирнова, М.С. Студеникиной и других авторов.
Большое внимание проблемам государственного контроля уделяется и зарубежными учеными, особенно в области административного права. К их числу можно отнести работы А. Ангелова (Болгария), И. Беттхера (ФРГ), А. Ройса, Р. Корса, К. Киллена, Х.С. Хэвенс (США).
Проблемы ведомственного контроля в области организации деятельности органов внутренних дел были предметом изучения таких ученых, как В.М. Анисимков, А.П. Герасимов, СЕ. Вицин, И.Ю. Захватов, Г.Г. Зуйков, Н.Н. Иванов, А.П. Ипакян, А.Г. Капорцев, A.M. Кононов, В.Б. Коробов, В.Д. Малков, В.Ф. Сухарев, Г.М. Тарасов, СИ. Ушаков, Г.А.Туманов, В.В. Черников, Н.Д. Шелякин, Е.Ф. Яськов и другие.
Вместе с тем изучение юридической литературы показало, что значительное внимание, уделяемое учеными функционированию государственных контрольных органов, в своем большинстве акцентировано на освещение лишь некоторых сторон их деятельности. Цельного же, системного рассмотрения системы государственного контроля, а также проблем, связанных с ее становлением и развитием в условиях современной России, не имеется, и данная работа восполняет этот пробел.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессах реализации контрольной функции государственного управления.
Предметом исследования является рассмотрение организационно-правовой природы, статуса, принципов, форм, методов деятельности системы органов государственной власти, а также их места и роли в организации и осуществлении контроля за деятельностью органов внутренних дел.
Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы теоретически обосновать необходимость оптимизации системы государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел, а также разработать типологические черты модели такого контроля, соответствующие общему замыслу административной реформы в Российской Федерации.
Задачи исследования:
- выявить системные характеристики государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел;
- проанализировать основные черты законодательного обеспечения государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел;
- обосновать необходимость и направления дальнейшего совершенствования подзаконных основ государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел;
- определить формы, способы и направления совершенствования организационных основ государственного контроля за органами Щ. внутренних дел;
- проанализировать проблемы распределения компетенции между субъектами внутриведомственного контроля, а также определить возможные организационно-правовые способы их решения;
- обосновать подходы к оптимизации алгоритмов государственной контрольной деятельности.
Гипотеза исследования исходит из того, что повышение качества государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел, соответствующего основным целям и задачам административной и правоохранительной реформ, зависит от концептуального понимания щ основных черт модели государственного контроля за деятельностью правоохранительных органов вообще и органов внутренних дел в частности, а так же от организационно-правового закрепления функциональных рамок государственного контроля и компетенции государственных органов, учреждений и должностных лиц, выполняющих контрольные функции.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили правовые концепции прошлого и современности. Руководящим началом в процессе исследования являются принципы взаимосвязи общего, особенного и единичного, исторического и логического, абстрактного и конкретного.
Методологической основой данного исследования явились общенаучные, философские, логико-правовые и исторические методы познания, а также частные методики социологического, системно структурного, сравнительно-правового обобщения и анализа явлений и событий.
Для исследования актуальных теоретических и правовых проблем законности при обеспечении системы государственного контроля и его отражения в системе права и законодательства современной России с позиции системного подхода использовались следующие схемы: система общественных отношений - система права - система законодательства, а также цель - задачи - функции - структура органов, где каждая предыдущая составляющая является некой надсистемой для последующей.
В ходе подготовки диссертации изучены научные труды в области теории права и управления, конституционного и административного права Российской Федерации и зарубежных стран. В диссертации учтены положения, содержащиеся в работах Г.В. Атаманчука, А.Г. Капорцева, A.M. Кононова, В.Б. Коробова, А.Ф. Майдыкова, Г.М. Тарасова и других российских и зарубежных ученых. При написании работы использованы статистические данные, в том числе материалы текущей статистики МВД России.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в ней исследован комплекс вопросов, связанных с уточнением ряда методологических, организационных и правовых аспектов государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел, а также разработаны научно-практические рекомендации, направленные на повышение его качества в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ.
Наиболее существенные результаты научной новизны:
- выявлены системные характеристики государственного контроля, что позволило утверждать о возрастающей необходимости модификации традиционных подходов в осуществлении государственного контроля за правоохранительными органами вообще и органами внутренних дел в частности, с переносом акцентов с контроля за процессом выполнения работы с использованием государственных ресурсов на контроль и оценку результатов и последствий правоохранительной деятельности;
- проанализированы законодательные основы государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел, что позволило сформулировать перспективы его дальнейшего совершенствования в частности, по линии классификации государственных структур, а также по направлениям самой контрольной деятельности;
- исследованы подзаконные основы государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел, что позволило утверждать о необходимости более четкого определения задач внешнего и ведомственного государственного контроля за органами внутренних дел;
- определены основные направления совершенствования организационных основ государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел, что позволило утверждать о необходимости создания гибких и эффективных систем контроля, ориентированных не просто на выявление и установление отклонений, но и на оказание научно- методической помощи руководителям подразделений органов внутренних дел в распоряжении государственными ресурсами, определении тактических и оперативных целей, проведении кадровой политики и т.д.;
- рассмотрены проблемы распределения компетенции между субъектами внутриведомственного контроля. Это позволило утверждать о необходимости более четкого определения прав и полномочий различных контролирующих инстанций в осуществлении контрольной деятельности за органами внутренних дел, способствующих ликвидации дублирования и параллелизма в работе контрольных органов;
- определены основные направления совершенствования алгоритмов государственной контрольной деятельности, заключающиеся в повышении эффективности процедур, техник и технологий выявления и установления отклонений от нормативов в деятельности служб и подразделений органов внутренних дел, а также приведения ее в соответствие с установленными требованиями.
На защиту выносятся следующие положения, отражающие содержание исследования:
/. Обоснование необходимости трансформации функциональной модели государственного контроля за органами внутренних дел. Задачи административной реформы, ориентированные, в том числе, на совершенствование государственного контроля, не отменяют его традиционной трактовки как деятельности органов государственной власти и управления, прямо или косвенно выполняющих задачи по установлению и зыявлению отклонений в развитии в данном случае органов внутренних дел от заданных параметров и приведению их в соответствие с нормативными требованиями. Речь идет о смещении приоритетов в государственном контроле с оценки деятельности органов внутренних дел преимущественно по затратам на оценку по реальным результатам правоохранительной деятельности.
2. Обоснование необходимости совершенствования организационной структуры государственного контроля. Речь идет об актуальности структурного упорядочения системы контролирующих инстанций за органами внутренних дел, формирования основы для их согласованной работы, введения четких критериев обоснованного создания или упразднения контрольных инстанций. Организационная структура государственного контроля должна обеспечивать самостоятельность в деятельности органов внутренних дел на региональном и муниципальном уровнях их организации, а также оперативность в выборе путей и средств достижения поставленных целей.
3. Предложения по совершенствованию законодательного обеспечения государственной контрольной деятельности за органами внутренних дел.
Направления совершенствования законодательного обеспечения государственного контроля вообще и контроля за деятельностью органов внутренних дел заключаются в следующем: в оптимизации действующей классификации государственных контрольных структур: структуры, специализирующиеся полностью или частично на осуществлении контроля; структуры, осуществляющие контрольную функцию для проверки выполнения собственных решений; структуры, для которых контрольные полномочия являются вспомогательными при реализации основных задач; по направлениям контрольной деятельности: контроль за законностью; контроль за своевременностью и качеством исполнения решений государственных органов; финансовый контроль; контроль специализированных ведомств за соблюдением установленных правил, стандартов и т.п. в правоохранительной сфере. Обоснование необходимости принятия закона «О государственном контроле в Российской Федерации».
4. Рекомендации по совершенствованию подзаконной базы государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел. Подзаконная база должна отчетливо определять задачи и компетенцию контрольных органов, в сфере контрольной деятельности е.- целью профилактики нарушений в органах внутренних дел разных типов; установления (выявления) фактов нарушений; реагирования на выявляемые факты нарушений (от информирования соответствующих государственных органов для привлечения к ответственности до непосредственного применения ответственности самой контрольной инстанцией, если это входит в круг ее полномочий); анализа состояния дел в подконтрольной сфере и информирование высших органов государственной власти и общества;
5. Научно-практические рекомендации по оптимизации процедур, техник и технологий государственной контрольной деятельности за органами внутренних дел. Указанные операциональные средства государственной контрольной деятельности, представляющие алгоритмизированные средства государственного контроля, должны не просто способствовать выявлению отклонений в деятельности органов внутренних дел, а также аппаратов управления от установленных норм, но и способствовать выявлению возможностей дальнейшей оптимизации законодательного и подзаконного обеспечения правоохранительной деятельности, совершенствования системы управления, механизмов мотивации и стимулирования оперативно-служебной деятельности.
Теоретическая и практическая значимость диссертации характеризуется следующими положениями:
а) выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в ней, углубляют теоретическую базу исследования в сфере государственного управления; б) она вносит в развитие общей теории управления, административного права, других отраслевых наук и может быть использована в дальнейших научно-практических исследованиях; в) предложенные в диссертации новации в понятийном аппарате теории рассматриваемой проблемы позволяют углубить ее в дальнейших научных разработках; г) положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе по курсам «Теория управления органами внутренних дел», «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», в системе служебной подготовки личного состава органов внутренних дел, а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических материалов.
Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования базируется на положениях Конституции Российской Федерации, нормах действующего законодательства, научных источниках общей теории управления, теории государства и права, конституционного и административного права, других смежных отраслей права Российской Федерации.
Результаты исследования получены на основе обработки обширного эмпирического материала за длительный период работы автора в органах внутренних дел, что позволило провести сравнительный анализ, выявить тенденции в сфере государственного управления.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные іф положения. Теоретические выводы и практические рекомендации были использованы на заседаниях межведомственных рабочих групп по разработке нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам контроля деятельности органов внутренних дел в области миграции населения и гражданства Российской Федерации, в том числе при анализе и разработке:
проектов федеральных законов «О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации», «О правоохранительной службе Российской Федерации»;
- дополнений и изменений в Кодекс Российской Федерации об ф административных правонарушениях и Уголовный кодекс Российской Федерации;
- проектов новых редакций указов Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», «О Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации», «Об управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан»;
- Инструкции по организации и проведению инспектирования и контрольных проверок деятельности государственных учреждений высшего и среднего профессионального образования Министерства внутренних дел Российской Федерации (утверждена приказом МВД России от 23.01.04 №43);
- проекта Инструкции о порядке проведения проверок в органах внутренних дел РФ.
Материалы диссертационного исследования используются в процессе преподавания в Академии управления МВД России таких дисциплин, как общая теория управления, теория управления органами внутренних дел, а также в системе служебной подготовки в подразделениях МВД России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка литературы.
Системные характеристики государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел
Контрольная деятельность в той или иной форме и степени присуща многим органам государства. Так, у каждого вида органов, относящихся к триаде властей, есть свой основной профиль деятельности. Но вместе с тем фактически все они осуществляют контроль (нередко попутно со своими основными функциями). Парламент контролирует работу Правительства и при определенных условиях может выразить ему вотум недоверия, Правительство следит за работой государственного аппарата, министров, а те: в свою очередь - за действиями своих подчиненных. Специфическая форма контроля - проверка решений судов кассационной инстанцией, наделенной правом отмены этих решений (при нарушении закона) и направления дела на новое рассмотрение.
Можно привести множество других примеров. Но очевидно, что в любой сфере государственного управления вышестоящий государственный орган всегда осуществляет контроль за нижестоящими звеньями системы. Кроме того, существуют специализированные органы внутриведомственного и межведомственного контроля с административными полномочиями. Однако деятельность этих и других органов еще не означает формирования особой ветви контрольной власти. В ряде случаев их контрольная деятельность - хотя и важный, но «побочный» (контрольная роль судов) вид деятельности, и распространяется на частные случаи или частные сферы, ограничена ведомственным подходом.
Между тем в некоторых странах происходит выделение контрольной власти как специфического способа государственного управления. Некоторые государственные руководители России предлагали обсудить идею о создании особого государственного контрольного органа,- особой ветви государственной ветви. Особая ветвь государственной власти предполагает, что: 1) существуют особые, специализированные органы государства (а не общественные организации в виде низовых звеньев народного контроля); 2) каждая ветвь власти связана с определенной организационно юридической трансформацией определенной функции государственной власти; 3) существуют специфические методы деятельности - осуществление государственной власти без нормотворческих, исполнительно-распорядительных и судебных полномочий; 4) система органов данной ветви власти является иерархической или может быть рассредоточена; 5) деятельность системы органов той или иной ветви власти имеет общегосударственный, а не ведомственный характер. Речь идет о государственном контроле, о контроле от имени государства в целом.
Ветвь контрольной власти вызревала давно. После Второй мировой войны резко возросло число контрольных органов, появились новые их виды. Институт конституционного контроля, существовавший ранее в отдельных странах (Австрии, США, Чехословакии, Швейцарии), был введен основными законами Греции, Испании, Италии, Португалии, Франции, ФРГ, Японии и др. Были созданы новые органы контроля: генеральные контролеры, народные правозащитники, во многих странах введены должности омбудсманов или парламентских комиссаров с целью контроля за соблюдением прав человека, соблюдения законности в армии, принципа конституционного равноправия языков и др. Появились контрольные палаты (контрольные управления) были, расширены контрольные права существовавшего и ранее «публичного министерства» (оно напоминало прокуратуры социалистических стран). В последнее десятилетие в некоторых латиноамериканских странах на конституционном уровне за прокурорами закреплены полномочия по общему надзору за законностью, а в России (в 1999 г.) - за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Практика показала, что государственный контроль нельзя поручить органам известной триады, ибо контроль осуществляется и за ними (в том числе за конституционностью законов). Эту функцию нельзя передать какому-нибудь одному органу - такая задача была бы невыполнима. Государственный контроль нельзя организовать и под главенством одного органа (например, президента или правительства, как это имеет место при организации исполнительной власти). Слишком специфическими являются задачи контроля. К тому же контроль по своему характеру, как правило, исключает иерархию и соподчиненность всех контролирующих органов, в противном случае вместо противодействия усилению власти, ее неправомерным акциям мы получили бы один всеконтролирующий авторитарный орган.
Государственный контроль осуществляется различными органами и соответствует характеру их деятельности (контроль конституционного суда в отношении конституционности законов имеет свои особенности по сравнению с контрольной деятельностью уполномоченного по правам человека), но в то же время он имеет единый функциональный характер как независимый от других органов государственный контроль. Это совокупная, кумулятивная деятельность, осуществляемая с помощью различных методов при выполнении единой специфической функции по государственному управлению.
Ознакомление с литературой по административному праву и социальному управлению свидетельствует о том, что среди ученых нет единства в определении сущности контроля. Они определяют его по-разному: как средство, форму, фактор, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т. д.
В словаре В. Даля под контролем подразумевается учет, проверка счетов, отчетности. В словаре СИ. Ожегова - это также наблюдение с целью проверки. Взгляд на контроль лишь как на проверку весьма распространен среди ученых, рассматривающих контроль в связи с сочетанием информации и руководства, откуда вытекает зависимость отчетности и контроля. «Отчетность - это уведомление руководителей о выполнении поручения, контроль - это проверка выполнения поручения2».
Законодательные основы государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел
Важнейшим демократическим источником деятельности органов государственной власти, осуществления ими государственного контроля является Конституция Российской Федерации. Каждая ее статья раскрывается другими нормами из различных источников. Это неизбежно, но, как правильно указывает М.В. Баглай, «при этом возникает опасность, что конституционные положения могут как бы раствориться ... потерять свой приоритет» . Чтобы этого не произошло, определенные нормы Конституции имеют прямое и непосредственное действие, что позволяет всем органам власти, общественным объединениям и гражданам требовать не только защиты своих прав, но и обеспечения их в соответствии с этими нормами. Прямое действие Конституции наиболее важно для государственного контроля над деятельностью органов внутренних дел.
Конституция России - это прежде всего нормативный акт, устанавливающий основы деятельности органов власти с учетом принципов федерализма, единства государственной системы, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Определяя вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации, ст. 71 Конституции предусматривает, что к исключительному ведению Федерации относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно исполнительное законодательство, амнистия и помилование, установление системы федеральных органов исполнительной власти. В совместном ведении Федерации и ее субъектов находятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности особо охраняемых природных территорий, охрана памятников истории и культуры, а также административное, административно-процессуальное законодательство, принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (ст.72). Следовательно, по этим вопросам субъекты Федерации могут принимать решения самостоятельно, и единственным требованием к ним будет соблюдение Конституции и законов России.
Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно, однако в Конституции сказано (ч. 2 ст. 77), что «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в том числе и по обеспечению миграции населения) образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Это положение «предполагает единство структур исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации; четкое определение пределов полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения; реализацию в установленных случаях федеральными органами исполнительной власти функций нормативного регулирования с соблюдением механизма согласования проектов решений, строгое соблюдение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативных предписаний органов федеральной исполнительной власти»1.
Правовое регулирование государственного контроля, в том числе и над деятельностью органов внутренних дел, осуществляется путем разработки и практической реализации комплекса законодательных и подзаконных актов, определяющих схему целенаправленных и систематических действий, в которых должен действовать субъект, отвечающих текущим и перспективным потребностям государства. Регулирование государственного контроля устанавливается внутренним законодательством государства. В настоящее время правовую базу составляют законодательные акты, направленные на урегулирование деятельности субъектов в рассматриваемой сфере.
Некоторые исследователи отмечают, что в России фактически отсутствует отвечающая современным требованиям федеральная законодательная база по проблемам государственного контроля над деятельностью органов внутренних дел. Но прежде чем согласиться с этой оценкой, рассмотрим преимущества и недостатки существующей законодательной базы, исходя из международного опыта и с учетом сложившихся общественных условий для ее создания в России.
Нормативные акты, входящие в правовую основу государственного контроля над деятельностью органов внутренних дел, можно подразделить на законы и иные нормативные акты: а) непосредственно регулирующие деятельность государственных органов; б) регулирующие определенные сферы общественных отношений или деятельность органов внутренних дел.
Направления совершенствования организационно-правовых основ государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел
В системе государственного контроля особое место отводится контролю за деятельностью органов внутренних дел. Это обусловлено рядом причин. Прежде всего органы внутренних дел оказывают влияние на общественные отношения, связанные с безопасностью, охраной прав и законных интересов граждан. Кроме того, данная система получает ресурсы (кадровые, финансовые) от общества, которое вправе контролировать, как они используются. Опыт прошлых лет свидетельствует, что простое наращивание сил и средств милиции не приводит к позитивным результатам в деле укрепления правопорядка. Государственный контроль является важным средством оценки рациональности использования данных ресурсов. В процессе его проведения определяется, насколько система органов внутренних дел соответствует своему социальному назначению. Нельзя не согласиться с тем, что «силовые структуры, которые создают для обеспечения безопасности общества, в определенных условиях сами становились источниками опасности для общества».1 Контроль призван исключить опасность узурпации власти силовыми структурами.
В этой связи рассмотрим принципиальные положения, которые свидетельствуют об особенностях, специфичности государственного контроля над деятельностью милиции.
Главная особенность состоит в том, что субъектом контроля в пределах своих полномочий выступает Президент Российской Федерации (ст. 37 закона «О милиции»). Для фактической реализации контрольной функции в данной сфере в Главном контрольном управлении (ГКУ) Президента действует отдел инспектирования правоохранительных органов.
Надо сказать, что выделение субъектов контроля за деятельностью милиции представляет известную сложность. Связано это с тем, что органы внутренних дел реализуют значительный объем разноплановых задач. Но поскольку Президент в системе органов государственной власти России имеет стратегический статус и имеет стратегические полномочия как в управлении государством в целом, так и в осуществлении контроля в частности, то при организации контроля в рассматриваемой сфере должны проверяться такого рода (стратегические) вопросы. Следующий важный момент обусловлен тем, что основу контроля составляет правоохранительная деятельность. В литературе существуют различные точки зрения по вопросу о том, что следует относить к правоохранительной деятельности. Конституция Российской Федерации не раскрывает понятия «правоохранительные органы», лишь вскользь упоминая о милицейских кадрах. К правоохранительным органам без каких-либо пояснений отнесены законодателем лишь федеральной таможенной службы.
В свое время И.С. Самощенко писал, что правоохранительная деятельность - это «деятельность по охране предписаний и норм советского права от каких бы то ни было нарушений»1. В реальной жизни органы внутренних дел и другие правоохранительные структуры вступают в дело чаще всего тогда, когда право уже нарушено, и потому нельзя не согласиться с В.В. Лазаревым, отмечающим, что в строгом смысле слова их весьма трудно характеризовать как правоохранительные. Данные государственные органы, на наш взгляд, необходимо рассматривать в качестве правоохранительных на том основании, что они осуществляют охранительную деятельность с помощью правовых средств, хотя практика свидетельствует, что ими широко используются не только правовые, но и организационные средства.
Говоря о правоохранительной деятельности как об объекте государственного контроля, нельзя не остановиться на позиции, высказанной Г.А. Тумановым и СМ. Петровым. По их мнению, правоохранительные органы занимают промежуточное положение между структурами власти и управления: «Будучи построены согласно принципам государственного управления, они, тем не менее функционируют в рамках дерева юридических целей, задаваемых государственной властью. Поэтому в идеале правоохранительные органы не должны принадлежать и подчиняться структурам государственного управления, которые могут осуществлять в отношении них исполнительно-распорядительную деятельность, не связанную с обеспечением законности»1. Правоохранительные органы, полагают авторы, войдут в президентскую структуру. С этим трудно согласиться. Президентская структура - это структура все той же исполнительной власти. Другое дело, что некоторые государственные полицейские институции или их составные части могут требовать большей или даже максимальной централизации, достигаемой в том числе и путем выведения их в президентскую вертикаль. Однако чрезмерно независимое положение органов внутренних дел может привести к тому, что они «подомнут» администрацию под себя, в результате чего деятельность последней окажется под угрозой парализации. Милиция и другие правоохранительные органы - суть институты исполнительной власти, и именно в этой роли они должны конституироваться2.
Функционирование полицейских органов призвано обеспечить реализацию законов, относящихся к сферам их деятельности, и решение задач правосудия. Признание исполнительной природы указанных органов является необходимой предпосылкой для преобразования их «из особых звеньев административно-командной системы в органичные части правового государства»1.
В связи с этим необходимо, на наш взгляд, взвешенное, дифференцированное отношение к предложениям предоставить правоохранительным органам действительную, а не мнимую автономию, которая должна явиться одной из главных гарантий неуклонного обеспечения правопорядка. Под автономией правоохранительных органов подразумеваются их организационно-правовые возможности действовать независимо от других государственных и общественных структур. Не подлежит сомнению, что судебная власть должна быть автономна, более того - полностью независима. В то же время идея автономизации в механизме государства органов внутренних дел требует глубокого и серьезного обоснования.
Проблемы распределения компетенции между субъектами внутриведомственного контроля
Эффективность контроля находится в прямой зависимости от его организации. Суть организационных вопросов состоит в том, чтобы каждый, имея для этого необходимые права и неся в их пределах всю полноту ответственности, занимался своим делом.
Организация начальником контроля в горрайоргане начинается с определения основных объектов и направлений контрольной деятельности, субъектов контроля, форм и методов его осуществления. Объекты контроля определяются в целях сосредоточения усилий на наиболее важных острых участках работы, субъекты назначаются из числа руководителей органа, руководителей служб и подразделений. Субъекты и объекты контроля объединены информационными связями, находящими свое выражение в методах, формах и средствах его осуществления.
Названная совокупность элементов представляет собой систему контроля в статике. Динамический аспект предполагает конкретные организационные мероприятия по созданию и функционированию системы контроля; определение субъектов и предметов контроля, времени его проведения, а также методов, форм и средств реализации. Именно организационный момент лежит в основе создания специфических систем контроля для различных по назначению, уровню управления, объему и сложности деятельности органов внутренних дел.
Организация контроля в том или ином органе внутренних дел предполагает определение задач, объема и сроков проведения контроля, четкое разделение контрольной функции между отдельными лицами и аппаратами, использование наиболее целесообразных приемов и правил, выработанных наукой и практикой. Контроль обеспечивает объективный анализ деятельности органов внутренних дел, позволяет постоянно наблюдать за работой исполнителей, поправлять ее, обобщать положительный опыт, своевременно оказывать помощь в устранении выявленных недостатков. «Проверка исполнения только тогда может достигнуть цели, когда есть система контрольной работы, кода она ведется не эпизодически, не от случая к случаю, а на строго продуманной, рациональной основе, когда выбор форм и методов контроля определяется реальными жизненными обстоятельствами»1.
Научная организация контроля в органах внутренних дел предполагает решение вопросов о том, кто должен контролировать определенную работу (субъект контроля), какие аппараты и сотрудники подлежат проверке (объект контроля), какую именно работу надо контролировать и в каких пределах (предмет контроля); когда и в какой период следует проводить проверку, каким образом, с помощью каких приемов, способов, форм и средств проверки необходимо контролировать работу.
Контрольная деятельность — прерогатива руководителей систем управления всех уровней и начальника органа внутренних дел в частности. Именно на руководителей, принимающих решения, падает основная обязанность по проверке результатов их исполнения. Однако руководители не должны пытаться принимать решения по всем вопросам и четко контролировать всю работу подчиненных им органов. Это не дает положительных результатов, так как в силу большого объема такой контроль превышает физические возможности руководителя.
Подобно самому управлению контроль имеет свои уровни (иерархию). Каждый руководитель должен контролировать исполнение подчиненными управленческих решений вышестоящих субъектов управления и отданных лично им распоряжений. Так, начальник органа внутренних дел контролирует деятельность своих заместителей и руководителей отраслевых служб, его заместители осуществляют контроль за деятельностью подчиненных им руководителей служб. Последние контролируют работу непосредственных исполнителей. Таким образом, руководитель органа внутренних дел концентрирует внимание на решении основных вопросов, лично проверяет точность и полноту исполнения особо важных и срочных мероприятий.
Решение же и контроль частных вопросов перепоручается нижестоящим руководителям, объектами контроля которых являются подчиненные им отраслевые службы, подразделения и отдельные сотрудники. В поле зрения руководителя должны находиться разработка планов работы, соответствие деятельности выработанным планам, правильность организации и осуществление взаимодействия с другими службами и подразделениями и т. п. Одновременно руководитель постоянно контролирует работу своих подчиненных, что требует от него хорошего знания специфики деятельности и условий их работы, четкого определения перечня сведений, имеющих существенное значение для контроля.
С объектом контроля тесно связан предмет контроля: разнообразная деятельность органов внутренних дел по реализации управленческих решений, принятых как субъектами управления органов, так и субъектами государственного управления. Вопрос об определении конкретных предметов контроля решается тем или иным руководителем исходя из задач и функций подконтрольных служб, подразделений и конкретных исполнителей.
Важным предметом постоянного контроля в органах внутренних дел является сама работа всех служб и подразделений, т.е. осуществление ими своих главных функций: предотвращение и раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и др. Организация контроля требует учитывать возможности изменения задач, стоящих перед органами внутренних дел, их службами и подразделениями, а также условий их функционирования.
