Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы единоначалия в органах внутренних дел
1. Понятие и роль принципов в управленческой деятельности ОВД 14
2. Место и роль принципа единоначалия в системе принципов управления 32
3. Соотношение единоначалия и компетенции руководителя 58
2. Организационные и правовые вопросы реализации принципа единоначалия в органах внутренних дел
1. Роль единоначалия в регулировании управленческих отношений в органах внутренних дел 83
2. Единоначалие-принцип построения и реформирования системы управления органов внутренних дел 102
3. Делегирование - метод реализации принципа единоначалия .131
Заключение 153
Список литературы 161
Приложение
- Понятие и роль принципов в управленческой деятельности ОВД
- Место и роль принципа единоначалия в системе принципов управления
- Роль единоначалия в регулировании управленческих отношений в органах внутренних дел
- Единоначалие-принцип построения и реформирования системы управления органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Под воздействием радикальных преобразований в социальной и экономической сферах государства произошло обновление мировоззренческих взглядов. На первый план были обоснованно выдвинуты общечеловеческие ценности, права и свободы человека, защита которых гарантируется Конституцией Российской Федерации1.
Одновременно под воздействием во многом противоречивых процессов и явлений в экономике, социальной сфере, идеологии и политике, позитивных преобразований в стране сформировалась преступность, которая характеризуется повышенным динамизмом развития, непредсказуемостью изменений, ростом организованных форм проявления и повышением уровня ее профессионализма .
Особую актуальность в этих условиях приобретают вопросы совершенствования правоохранительной практики, совершенствования управления. Развитие теории и практики идет параллельным курсом. Само управление постепенно принимает все более научно обоснованный характер.
На базе системного и аксиологического подходов к анализу принципов управления вообще и принципа единоначалия в частности автор пришел к их пониманию как наиболее действенных инструментариев создания, реформирования систем управления и совершенствования правоохранительной практики органов внутренних дел.
В связи с этим в диссертации прослеживаются два основных взаимосвязанных направления исследования.
Первое направление исследования состоит в выведении принципа единоначалия из относительно объективно действующих закономерностей w развития органов внутренних дел в современных условиях, определении сущности и содержания принципа единоначалия, его места и роли в системе других принципов управления, а также в системе мер по совершенствованию управления и правоохранительной практики.
Важность этого направления обусловлена зависимостью реформ и преобразований от актуальности принципов, которыми руководствуются субъекты управления МВД России в процессе их планирования и осуществления.
Применительно к принципу единоначалия постановка и решение пе речисленных задач обусловлена еще и тем, что в теории управления орга нами внутренних дел он до сих пор рассматривается только в сочетании с Щ коллегиальностью и только с позиций технологии управления. Тем самым искусственно сужаются возможности его применения.
Не отрицая роли коллегиальности при разработке и обсуждении про ектов стратегических решений, автор обосновывает необходимость и воз можность применения принципа единоначалия при создании новых и ре- . формировании действующих систем управления в МВД России.
Второе направление исследования состоит в обосновании на основе принципа единоначалия значения человеческого фактора в механизме управления органами внутренних дел. Теория и практика управления - это область знаний и умений определенного слоя профессионалов - руководи телей, представляющих собой весьма влиятельную силу, роль которой по следовательно возрастает, ибо они умеют добиваться поставленных целей, Ш используя труд, интеллект, мотивы, поведения других людей. В связи с этим автор решает задачу определения типов единоначалия, компетенций руководящих должностей различного типа, их места в скалярной цепи, т.е. определения порядка прохождения команд управления, распределения ответственности за их исполнение.
Одновременно решается сопутствующая задача описания характеристик начальствующих должностей, раскрывающих всю гамму правовых, профессиональных, психологических и общечеловеческих качеств, которыми должны обладать конкретные претенденты на их замещение. Ибо насколько они в своей практике будут руководствоваться конституционными и управленческими принципами, общечеловеческими ценностями, насколько их внутренние убеждения соответствуют мировоззрению, настолько конструктивна их профессиональная деятельность.
Искажение принципа единоначалия имело ряд негативных последствий. Во-первых, он был неоправданно исключен из числа принципов построения систем управления. Во-вторых, исключалась ответственность высших руководителей, организаций за принятие стратегических решений. В-третьих, нарушался естественный процесс выдвижения людей на руководящие должности."Принцип соответствия индивида должности зачастую игнорировался. В-четвертых, этот принцип не достаточно учитывался при создании нормативно-правовой базы, предназначенной для регулирования отношений в сфере функционирования систем управления.
Этим обусловлен выбор темы диссертационного исследования.
Восстановление изначального смысла принципа единоначалия, познание закономерностей управления, из которых вытекает этот принцип, и его роли в реализации закономерностей во имя повышения эффективности управления правоохранительной деятельностью обуславливают актуальность и новизну темы диссертационного исследования, ее не только теоретическое, но и практическое значение.
Степень научной разработанности темы. Непосредственно тема единоначалия, применительно к органам внутренних дел, рассматривается в лекции Я.А. Здира «Коллегиальность и единоначалие в управлении органами внутренних дел», написанной в 1972 г., и монографии С.С. Маиляна «Единоначалие и коллегиальность в управлении органами внутренних дел», опубликованной в 2002 г. Оба автора раскрывают единоначалие и коллегиальность как единый принцип управления, значимый только в сочетании этих двух форм управления.
Проблема принципов управления и, в частности, принципа «сочетания коллегиальности и единоначалия в 60-90 годы прошлого столетия рассматривали многие ученные системы МВД, но применительно к темам собственных исследований: И.А. Сперанский, Н.А. Стручков, А.Е. Наты-шев, Б.М. Лазарев, Е.В. Токарев, А.А. Загорный, А. Мищенко, С.Г. Ильясов, Е.Ф. Яськов и многие другие. Все они выводили принцип «сочетания единоначалия и коллегиальности» из ленинской концепции о необходимости коллегиального обсуждения наиболее важных вопросов государственного строительства и единоличной ответственности за реализацию принятых решений.
Наибольший вклад в теорию принципов управления внесли в 90 гг. P.P. Алиуллов, В.З. Веселый, С.С. Маилян.
В.З. Веселый подчеркивая приоритетность закономерностей управления, говорит о их подвижности, изменчивости под действием политических, экономических, социальных факторов, о том, что их реализация базируется на применении ряда принципов управления. Основной его заслугой является то, что он впервые показал методику и логику выведения принципов управления из закономерностей, которой активно пользовался и диссертант.
Но В.З. Веселый рассматривает опять же принцип «сочетания единоначалия и коллегиальности», но уже четко подчеркивает тенденцию приоритета единоначалия как следствия постепенного перехода системы МВД к централизованному управления1.
P.P. Алиуллов исследовал принципы социального управления и их роль в организации деятельности органов внутренних дел. Он предпринял попытку раскрыть их природу, сущность, нормативный характер. Но он не акцентировал внимание на принципе «сочетания единоначалия и коллеги 4 альности» и не подверг сомнению правильность это формулировки1.
С.С. Маилян, наоборот, в своей работе сконцентрировал внимание на этом принципе, остался на точке зрения о необходимости сочетания единоначалия и коллегиальности как двух форм управления, показал их соотношение и отдал при этом приоритет единоначалию как основной форме управления в системе МВД России, как наиболее соответствующей ее це-лям и задачам в современных условиях .
Результаты анализа работ всех названных и многих других ученных позволил диссертанту, во-первых, использовать их в своем исследовании; во-вторых, учесть изложенные в них сомнения по поводу коллегиальности и других форм учета коллективного мнения при принятии управленческих Ш решений в органах внутренних; в-третьих, обратить внимание на тот факт, что все они рассматривают принцип «сочетания коллегиальности и единоначалия» как сугубо технологический и в не связи с другими принципами управления. На этой основе автор сформулировал ряд гипотез, проверке которых и посвящено диссертационное исследование.
- , Теоретической базой исследования проблем единоначалия в органах внутренних дел послужили, кроме ранее названных теоретических источников, работы В.Г. Афанасьева, Г.В. Атаманчука, Ю.Е. Аврутина, Г.Г. Зуйкова, Д.А. Керимова, Б.М. Лазарева, А.Х. Миндагулова, А.Н. Роша, Б.В. Шендлина, Ц.А. Ямпольской, К.С. Юдельсона и ряда других, которые рассматривают вопросы принципов с позиций философии, социологии, права и теории социального управления.
Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования выступают теория и практика управления, управленческие отношения и прежде всего отношения субординации и координации в органах внутренних дел. В качестве предмета выступают методологические, организационные и правовые аспекты применения принципа единоначалия при организационном проектировании системы управления в органах внутренних дел и создании условий для ее эффективного функционирования.
Первая гипотеза состоит в том, что единоначалие является самостоятельным принципом управления, вытекающим и обеспечивающим реализацию ряда закономерностей управления: разделения и концентрации труда, централизации и децентрализации управления, необходимого разнообразия - обусловленности организации субъекта управления особенностями объекта и ряда других.
Вторая гипотеза о различных состояниях (содержаниях) единоначалия в зависимости от места и роли руководящей должности в системе управления, ее полномочий и правомочий.
Основная гипотеза состоит в том, что единоначалие наряду и во взаимосвязи с другими принципами управления применяется при создании, реформировании и реорганизации систем управления в органах внутренних дел.
Эти гипотезы отечественными и, в частности, ведомственными ученными не проверялись.
Цели и задачи исследования. Целью диссертации является научное обоснование теоретических положений, практических рекомендаций и предложений по совершенствованию организационной структуры управления МВД России на основе принципа единоначалия.
Достижение этой цели предопределило постановку и решение следующих задач:
- определение сущностных свойств и признаков принципов как управленческой категории;
обоснование места и роли принципа единоначалия в системе других принципов управления;
определение содержания принципа единоначалия;
выявление особенностей различных типов единоначалия;
обоснование процедуры и технологии реализации принципа единоначалия при создании, реформировании систем управления в органах внутренних дел и обеспечении их эффективного функционирования;
выявление факторов, обусловливающих действие принципа единоначалия в органах внутренних дел;
- обоснование предложений по совершенствованию организацион ной структуры управления МВД России на основе единоначалия и других принципов управления.
Методологические основы и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектические методы научного познания: аксиологический, системный и комплексный, директивный и процессный подходы, исторический и правовой анализ. Учитывая сложность рассматриваемых проблем, в работе использовались частные методы познания: анкетирование, интервьюирование, наблюдение. Теоретической основой исследования послужили труды ученых, внесших существенный вклад в формирование научных подходов и теорию принципов управления: В.Г. Афанасьева, Ю.Е. Аврутина, P.P. Алиуллова, Г.В. Атаманчука, В.З. Веселого, С.С. Маиляна, М.Х. Мескона, И. А. Сперанского, Е.В. Токарева, А.А. Томпсона и А.Дж. Стрикленда, А. Файоля, Р.А. Фатхутдинова, Г. Эмерсона, Б.В. Шендлина, К.С. Юдельсона и многих других.
Эмпирической базой диссертационного исследования являлись материалы двух конкретно социалистических исследований, проведенных автором среди руководителей МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации и горрайорганов внутренних дел. В общей сложности в них участвовали более 200 респондентов.
Применительно к теме диссертации проанализированы Указы Президента и Постановления Правительства Российской Федерации, Положения об МВД России, его службах и главных управлениях, Положения об МВД, ГУВД, УВД ряда республик и областей, г. Москвы, приказы МВД России по вопросам организации и совершенствования деятельности органов, служб и подразделений системы МВД России.
При работе над диссертацией использовались так же результаты исследований по проблемам управления в органах внутренних дел, проведенных другими авторами.
Научная новизна исследования определяется прежде всего тем, что диссертация представляет собой попытку системного анализа роли принципа единоначалия в управлении органами внутренних дел, повышении его эффективности.
Конкретное проявление научной новизны работы состоит в следующем:
разработан и уточнен ряд базовых понятий, связанных с темой диссертационного исследования;
определено место принципа единоначалия в системе принципов управления, показана взаимосвязь между ними;
раскрыто содержание принципа единоначалия в зависимости от места и роли руководящей должности в организационной структуре управления МВД России;
по этому же признаку осуществлена типологизация единоначалия;
обоснованы необходимость, процедура и технология применения принципа единоначалия при создании, реформировании систем управления в органах внутренних дел;
обосновано, что соблюдение принципа единоначалия влияет на организацию и регулирование управленческих отношений в органах внутренних дел, показан механизм влияния;
- предложено два альтернативных варианта реформирования организационной структуры МВД России на основе принципа единоначалия.
Указанные и другие элементы научной новизны диссертационного исследования, позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определенный вклад в развитие теории и практики управления в органах внутренних дел.
Результаты проведенного исследования позволяют вынести на защиту следующие научные положения:
Система признаков, присущих принципам: они являются результатом познания законов и закономерностей, представляют собой заключительный результат исследования, верны поскольку соответствуют истории, являются одновременно научной и идеологической категорией, имеют объективное содержание, которое образует основополагающая идея по поводу поведения людей в сфере познания или практической деятельности, отражают стремление людей руководствоваться осознанными объектив-, ными закономерностями, проявляются в поступках, действиях людей, являются руководящими основами, началами, правилами их действий, обладают свойствами времени и цели, востребованности и обязательности, от-носимости к конкретной деятельности.
Принцип единоначалия это основополагающая идея по поводу организации и осуществления управления коллективами людей одним человеком, наделенным для этого властью, состоящим с подчиненными в отношении субординации и имеющим право принимать директивные решения, регулирующие их поведение и отношения между ними в процессе совместного труда во имя достижения целей организации.
Содержанием единоначалия является компетенция должности руководителя: предметы ведения и власть, права и обязанности, профессиональные знания, умения, а также ответственность. Формой данного содержания выступает должность единоначальника.
Воля, внутренние убеждения человека, его честность, принципиальность, законопослушность, целеустремленность должны изучаться и учитываться при подборе людей на руководящие должности.
Типы единоначалия: общесистемный, линейный, функционально-отраслевой, линейно-отраслевой, функциональный. Основаниями для ти-пологизации выступают различия в компетенции, объеме власти, масштабе управления единоначальников. Типологизация используется при создании иерархической системы единоначальников - скалярной цепи.
Единоначалие является не только технологическим, но и принципом построения систем управления, ибо им руководствуются при определении потребности в должностях руководителей, их расположения в системе управления, соподчиненности по вертикали и горизонтали, их компетенций и ответственности.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в разработке автором понятий, определений сущности, содержания и формы принципа единоначалия, процедуры и технологии его применения при проектировании организационных структур управления органами внутренних дел, типологизации единоначалия по конкретно определенным признакам.
Эти результаты могут быть использованы: а) в практической деятельности правовых, штабных и организационно-штатных подразделений МВД России, МВД, ГУВД, УВДТ при разработке структуры должностей руководителей, определении их места и роли в системе управления, компетенций, соподчиненности по вертикали и горизонтали, при разработке нормативных актов по этим вопросам; б) в преподавании учебных дисциплин управленческого и административно-правового профиля.
Обоснованность и достоверность полученных результатов базируется на использовании научной логики, а также обширной информационной базы исследования, в том числе репрезентативных данных, полученных в ходе социологических опросов слушателей и практических работни ков, теоретических положений, содержащихся в трудах зарубежных, отечественных, в том числе ведомственных ученых, анализа источников, законодательных, подзаконных и ведомственных нормативных актов, а также правоохранительной практики за длительный период.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные выводы и предложения получили апробацию в следующих формах:
участия в научных семинарах;
научных сообщений на кафедрах теории и социологии управления в органах внутренних дел и управления органами внутренних дел Академии управления МВД России;
научных публикаций.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Понятие и роль принципов в управленческой деятельности ОВД
В теориях и практической деятельности всегда оперируют такой ка тегорией как «принципы», подчеркивая их основополагающую роль. Но когда диссертант обратился к проблеме сущности принципов, попытался разобраться с природой их возникновения, формулирования, практическо го применения, то, прежде всего, пришел к выводу о том, что каждый ав тор привносит в их определение нечто свое, выпячивая, подчеркивая и да же приписывая им такие черты, которые ему представляются наиболее важными и неоспоримыми. Второй вывод состоит в том, что за последние 65-70 лет специальному исследованию природы принципов в таких отрас лях знаний как право и управление было посвящено только две моногра фические работы. Речь идет о диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук, защищенной И.А. Сперанским в 1970 г., и дис сертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Али уллова P.P. «Принципы социального управления в организации деятельно сти ОВД», защищенной в 1996 г. Надо отметить, что оба автора подвергли исследованию значительное число научных работ по философии, социоло гии, политологии, праву, управлению и внесли значительны вклад в ста новление теории принципов. Но, выражаясь словами Сперанского, «про блема принципов все еще ждет своей научной разработки»1. В связи с этим и в целях создания операционных для дальнейшего исследования понятий считаем необходимым хотя бы кратко рассмотреть сущность принципа вообще, принципа управления в частности, вычленить общие признаки и основания отнесения к принципам тех или иных теоретико-прикладных категорий, таких, например, как единоначалие и коллегиальность.
«Принципы, научные законы и категории, - пишет Б. В. Шейндлин, -составляют содержание науки ... это руководящие положения науки»1. И.А. Сперанский, как бы возражая против этой концепции, считает необходимым отличать принципы права как одно из явлений, реально существующих в окружающей нас действительности, от принципов, права как одной из научных категорий, выявляемых из самого права, из объективной действительности2. Собственно говоря, полной убежденности в правоте Сперанского диссертант не имеет.
Во-первых, потому что принцип не может реально существовать в окружающей нас действительности. Это не закон природы, который выявляется путем ее изучения и существует вне зависимости от воли людей.
Во-вторых, принцип - категория политическая, идеологическая, нравственная или организационная, в зависимости от того, в сфере какой науки он рассматривается. Он осознается и формулируется людьми, исходя из целей конкретного общества, государства или вида их деятельности.
Исходя именно из этой точки зрения, К.С. Юдельсон писал, что принципы права вырабатываются советской юридической наукой3. И мы разделяем его точку зрения по - существу. В подтверждение сошлемся на Ф. Энгельса, который писал: «Принцип - не исходный пункт исследования, а его заключительный результат ... принципы не применяются к природе и к человеческой истории, а абстрагируются из них ... принципы верны лишь постольку, поскольку они соответствуют природе и истории»1. Иными словами, наука рассматривает принципы как идеологические категории, как результат творческой деятельности людей, как результат познания ими существующих фактов и явлений, законов природы и закономерностей, как результат мышления2. Эту сторону принципов, по нашему мнению, удачно обосновал P.P. Алиуллов, который говорит о том, что каждый конкретный вид трудовой деятельности осуществляется в соответствии с определенной логикой и всякую деятельность можно представить в виде последовательности отдельных действий. В зависимости от вида и конкретного содержания деятельности всегда можно выделить главное, основное направление, отражающее логику деятельности и выражающее ее сущность. В качестве примера для иллюстрации и обоснования этой гипотезы P.P. Алиуллов избрал принцип «презумпции невиновности», который вне всякого сомнения лежит в основе организации деятельности уголовно-процессуальной системы.
Но, по мнению диссертанта, Р.А. Алиуллов говорит не о логике, как науке о способах доказательств и опровержений, а о диалектической логике, которая исследует взаимную связь диалектических категорий, последовательность перехода одной из них в другую. Диалектическая логика образует единство с диалектикой и теорией познания. Ее применение приводит к выводу, познанию законов развития всех материальных, природных и духовных вещей, в том числе и принципов3.
Место и роль принципа единоначалия в системе принципов управления
В современных теоретических источниках по управлению среди принципов называется принцип «сочетания единоначалия и коллегиальности», т.е. сочетания двух основных форм организации управления. По мнению Я.А. Здира, А.П. Ипакяна, Е.В. Токарева, С.С. Маиляна и многих других современных ученных коллегиальность заключается в том, что субъект управления образуется из нескольких лиц, уполномоченных на осуществление управления в порученной сфере и отрасли, и что соответственно вопросы управления решаются группой лиц, т.е. коллегией. В отличие от коллегиальности единоначалие означает, что субъект управления состоит из одного лица (начальника), пользующегося правом решения управленческих вопросов в объеме всей компетенции возглавляемого им органа или учреждения.
Проблема сочетания этих двух форм управления состоит, по их мнению, в оптимизации стратегических управленческих решений, которая обеспечивается коллегиальной выработкой и обсуждением их проектов, а цель ее разрешения - в преодолении субъективизма, предвзятости, принятия непродуманных и скороспелых выводов и решений.
Авторы, объективно оценив положительные и отрицательные стороны коллегиальности и единоначалия, проанализировав при этом труды классиков марксизма-ленинизма, материалы съездов КПСС, пришли к выводу, что каждая из этих форм управления представляет одну из сторон единого явления - субъекта управления, обе они взаимно обуславливают и дополняют друг друга. Поскольку и коллегиальность, и единоначалие вос требованы в любой системе управления, постольку их сочетание признано технологическим принципом управления, т. е. принципом осуществления процессов управления1.
Объективен ли вывод этих и ряда других авторов о сущности сформулированного ими принципа? Предполагаем, что формирование принципа сочетания и коллегиальности происходило под жестким давлением по литики. «Партия считает необходимым и дальше развивать демократические начала в управлении. При строгом сохранении персональной ответственности каждого руководителя за порученное дело необходимо последовательно осуществлять коллегиальность в работе всех звеньев государственного и хозяйственного аппарата»2. В советский период стратегически важные, исходные решения принимали партийные органы, а исполняли го сударственные, несли ответственность за исполнение руководители хозяйственных подразделений. Иными словами, сложилась не совсем нормальная практика, когда принятие решений было по форме коллегиальным, а ответственность единоличной. Этот перекос в практике управления был очевиден и в то время. Так, лидер партии Л.И. Брежнев в докладе XXIV съезду КПСС говорил: «Когда принимается решение должно быть совершенно ясно, кто несет за него ответственность. И точно так же должно быть ясно, кто несет ответственность, если назревшее решение не принимается или затягивается»3. Партия никогда не несла ответственности, но ее руководство видело, что она необходима как на стадии принятия решений, так и на стадии их исполнения. Вероятно поэтому в партийных, теоретических и справочных источниках появились определения:
Первое - «единоначалие, принцип управления, означающий предоставление руководителю какого-либо органа, учреждения, предприятия широких полномочий, необходимых для выполнения его функций, а также установления его личной персональной ответственности за результаты работы ... широко сочетается с коллегиальностью при обсуждении важнейших вопросов деятельности данного органа».
Второе-«коллегиальность, принцип управления, при котором руководство осуществляется группой уполномоченных лиц (коллегией), каждое из которых несет персональную ответственность за определенную сферу деятельности»1. Получается все же, что действовало два принципа: «единоначалия», который не исключает коллегиальности в обсуждении проектов решений и «коллегиальности», при котором в процессе обсуждения вопросов учитывается мнение каждого, участвующего в заседании или собрании»2.
Собственно говоря, такой принцип как «сочетания коллегиальности и единоначалия» или наоборот не был сформулирован ни В.И. Лениным, ни его последователями. Они говорили всего лишь о необходимости коллегиального обсуждения подведомственных вопросов, проектов тех решений, которые выносятся единолично и за которые начальник несет единоличную ответственность. «Коллегии необходимы, - писал В.И. Ленин еще в 1918 г., - но коллегиальные управления не должны обращаться в помеху практическому делу»3.
Роль единоначалия в регулировании управленческих отношений в органах внутренних дел
Управление можно определить как умственный и физический процесс, который приводит к тому, что подчиненные выполняют предписанные им официальные задания (поручения) и решают определенные задачи.1 Члены любой организации всегда знают кто их руководитель. Его цель влиять на подчиненных таким образом, чтобы они выполняли свою работу своевременно и качественно.
Влияние традиционно понимается в теории управления как способность одного человека вносить изменения в поведение, отношение, ощущение и т.д. другого индивида. Истоком такого влияния в формальных организациях является власть. Она необходима руководителю для того, чтобы реализовать свои полномочия, ибо, как говорит Д.П. Коттер: «практически никто в современных организациях не примет и не будет полностью подчиняться непрерывному потоку его или ее приказов только потому, что он или она начальник»2. Во всех организациях для достижения эффективного функционирования необходимо надлежащее применение власти.
Значение влияния и власти всегда подчеркивалось практиками. Эти категории со времен Макиавелли рассматриваются в качестве основных рычагов управления государством, обществом, организацией. Власть и влияние лежат в основе единоначалия.
В зависимости от их объема, времени и места применения, объекта управления и сферы деятельности, полагаю, от личности руководителя степень влияния и применения власти будет разная. Необходимо подчеркнуть и другую мысль, что одних влияния и власти явно недостаточно. Для того чтобы такие сложные организации как МВД России, МВД, УВД субъектов Российской Федерации, горрайорганы внутренних дел выполняли свои задачи, достигали цели необходимо выполнение всех функций управления. Поэтому принцип единоначалия должен раскрываться несколько шире, в рамках широкого спектра управленческих отношений в органах внутренних дел, которыми обуславливается применение многих других кроме влияния и власти котегорий, отношений, методов. В разделе первом главы первой диссертации автор достаточно подробно рассмотрел содержание единоначалия. Оно немыслимо без власти и влияния, «хотя многие воспринимают власть как нечто, имеющее отрицательную окраску, но ... для успеха организации власть необходима»1. Без власти нет организации и нет порядка.
Иными словами, власть понимается нами как степень зависимости одного должностного лица от другого вышестоящего должностного лица. Чем больше эта зависимость, тем большей властью обладает должностное лицо, оказывающее влияние на подчиненного. Зависимость и степень (объем) власти выражается формулой: уровень влияния обличенного властью должностного лица «А» на подчиненного «Б» = степени зависимости «Б» от лица «А» . Исходя из этой формулы, можно утверждать наличие иерархии властных полномочий, при которой объем власти снижается по мере движения вниз. Министр внутренних дел России как выразитель и реализатор политики государства в сфере правоохраны обладает в нашей системе наибольшим объемом власти, начальник отделения ГРОВД - наименьшим, но при этом его компетенция, как совокупность прав, обязанностей и ответственности, значительно уже и проще. В связи с этим ему нужно столько власти, сколько требуется для непосредственного руководства работой пяти-семи подчиненных.
Но как единодушно утверждают опрошенные респонденты - слушатели факультетов № 1 и 4 Академии управления МВД России (95 человек), они ощущают большую зависимость от своих непосредственных начальников. Это житейски (практически) верно и подтверждает правильность приведенной нами формулы. Одновременно это свидетельствует сразу о нескольких аспектах власти: она всегда ограничена; она делегируется сверху вниз и этот факт означает, что подчиненное лицо принимает на себя права, обязанности и ответственность за решение какой-либо задачи и наделяется для этого ресурсами и властью.
В теории социального, государственного управления и управления в органах внутренних дел категории: власть, подчинение, ответственность, единоначалие и делегирование рассматривается чаще всего через призму управленческих отношений. В ведомственной теории управления им уделили внимание многие ученные: Зуйков Г.Г., Веселый В.З., Здир Я.А., Ка-раханов В.Е., Токарев Е.В., Яськов Е.Ф. и ряд других.
В.Г. Афонасьев дает этим отношениям следующее определение: «управленческие отношения — это отношения людей по поводу осуществления функций управления. Это отношения человеческих коллективов -объектов и субъектов управления как общества в целом, так и присущих ему конкретных, частных подсистем; это внутриколлективные отношения, направленные на достижение согласованности, слаженности и эффективности в работе коллектива»1. Специфика управленческих отношений заключается в том, что они являются отношениями именно в процессе управления, возникают и существуют на базе всеобщности функций управления, что регулятором этих отношений является организатор, а предметом - организаторская деятельность1.
Диапазон действия управленческих отношений очень широк. Возникая в сфере социального управления и по поводу управления, они в процессе практического осуществления приобретают целый ряд других общественно значимых признаков и качеств, что придает им в итоге в содержательном смысле комплексный сложный характер, обусловленный объективной закономерной и причинной взаимосвязью всех явлений и отношений, протекающих в сфере управления, управленческие отношения формируются и индуцируются через человека и коллективы людей и оказывающих влияние на их определение.
Единоначалие-принцип построения и реформирования системы управления органов внутренних дел
В теоретических работах по управлению в органах внутренних дел принцип единоначалия рассматривается как сугубо технологический, т.е. как принцип процесса управления. Но это не так. Исследование и его результаты, изложенные в предшествующих разделах диссертации, дают основание полагать, что принцип единоначалие одновременно является принципом построения систем управления. Анализ роли принципа единоначалия в формировании и регулировании управленческих отношений уже частично подтвердил правомерность выдвижения данной гипотезы. Для ее проверки необходимы дополнительные аргументы.
Одним из них является официальное мнение высшего руководителя МВД России Б. Грызлова, который еще в 2001 г. говорил, что главными принципами, которыми следует руководствоваться при осуществлении ре форм, является принцип сохранения целостности и единства всей системы МВД России, укрепление вертикали власти .
Во втором параграфе главы первой и, пожалуй, во всех последующих, достаточно обоснована взаимосвязь между принципами, показана центральная роль единоначалия в реализации других принципов управления, в том числе и названных министром. Это второй аргумент.
Дальнейшее исследование, полагаем, должно основываться на рассмотрении всех начальников как реализующих линейные полномочия по отношению к своим непосредственным подчиненным. Линейность полномочий дает руководителю узаконенную власть для реализации своей компетенции в целях направления усилий непосредственных подчиненных на достижение поставленных целей. Линейность полномочий руководителей, понимаемая в таком аспекте, дает основание искать нечто общее в их деятельности и предполагать, что это общее должно учитываться уже на этапе проектирования систем управления. Г. Минцборг определил десять ролей единоначальников, а затем объединил их в три крупных взаимосвязанные группы: межличностные роли, информационные роли и роли по принятию решений1.
Анализ практики подтвердил, что роли, названные Г. Мицборгом, руководители органов внутренних дел действительно выполняют: все они являются связующим звеном внутри своего органа, подразделения и с другими органами, подразделениями; представителями своих коллективов во вне, приемником и распространителями информации, лицами, устраняющими нарушение, недостатки, принимающими управленческие решения в пределах, предоставленной компетенции. По мнению А.А. Томпсона и А. Дж. Стрикленда, их задача «... взять на себя лидерство, быть запальной свечей, проникнуть внутрь проблемы, получить желаемый результат»2, используя труд подчиненных, обучая и направляя их.
Эти ученые тоже считают, что все единоначальники должны играть множество ролей: быть предпринимателем (в широком понимании) и стратегом, администратором и исполнителем, помощником, наставником, оратором, распорядителем ресурсов, советником и т.д. В целом же проблема их деятельности заключается в диагностировании ситуации и выбора единого из нескольких путей ее решения1.
Общим для всех руководителей является и то, что каждый выполняет два вида действий: управляет работой других и сам выполняет определенные работы. Соотношение между ними может меняться в широких пределах в зависимости от личных свойств руководителя, его места в иерархии управления, характера управляемых им работ.
Управление составляют действия, которые обязан выполнить руководитель лично, ибо никто другой не выполнит их лучше. Сюда относятся: планирование, организация, мотивация и контроль.
Расчленяя весь круг своих работ по управлению на функции и операции, каждый руководитель должен выбирать те из них, которые имеют наибольшее значение для эффективности управления, и организовать их выполнение в такой последовательности, чтобы повысилось результатне-ность работы всего подразделения .
Но следует отметить, и то очевидное, что разделяет единоначальников на две большие группы по признакам объема компетенции и масштаба ролей, направленности их влияния.
Первую группу образуют единоначальники отраслевых и территориальных органов, образующих уровни управления в системе МВД России: Министр внутренних дел России, министр, начальник УВД субъекта Российской Федерации, начальник ГУВДТ и УВДТ, начальник УВД города с административно-территориальным делением, начальник горраилиноргана внутренних дел. Отличительными свойствами этих начальников в крупном плане является следующее: - они осуществляют управление по всем направлениям и видам деятельности; - они координируют работу подчиненных руководителей и принимают решения любого вида (кроме процессуальных). Если нет границы, -пишет М.Х. Мескон и его соавторы - после которой не на кого больше перекладывать ответственность, то просто не будет никого, кто мог бы сказать: «Мы подробно обсудили эту проблему, теперь мы должны действовать, вот, что нам следует делать» ; - они руководят деятельностью начальников подразделений, образующих аппарат управления на своем уровне, и деятельностью начальников нижестоящего уровня управления; - отвечают за успешное выполнение всех задач независимо от того, сколько имеется нижестоящих руководителей; - устанавливают посредством делегирования нормы управляемости и определяют компетенции подчиненных руководителей; - наделены исключительным правом использовать ресурсы, имеющиеся в распоряжении органа; - устанавливают планы, процедуры и правила, которыми должны руководствоваться подчиненные руководители при принятии решений и ограничивающие их свободу выбора; - отвечают за принятие важнейших решений для органа в целом; - они являются предпринимателями в том смысле, что берут на себя риск, связанный с внедрением инноваций в целях совершенствования правоохранительной деятельности, управления ею и т.д.
Похожие диссертации на Принцип единоначалия и его реализация в управлении органами внутренних дел
