Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Сущность и содержание системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел 21
1. Сущность и назначение информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел 21
2. Современное состояние организации и проблемы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел 49
3. Понятие системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел 69
ГЛАВА II. Совершенствование организации системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел 93
1. Правовое и организационное совершенствование системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел 93
2. Построение модели подсистем информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел 124
3. Совершенствование процесса сбора, обобщения и систематизации правовой информации в органах внутренних дел 149
Заключение 177
Список литературы
- Современное состояние организации и проблемы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел
- Понятие системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел
- Построение модели подсистем информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел
- Совершенствование процесса сбора, обобщения и систематизации правовой информации в органах внутренних дел
Введение к работе
Актуальность исследования. Президент Российской Федерации к числу государственных задач относит избавление от правового нигилизма, который укоренился в нашем обществе. Для правоохранительных структур эта задача должна стать первостепенной.
Правовая культура человека выражается в овладении им основами юридических знаний, в уважении к закону и сознательном соблюдении норм права, в понимании социальной и юридической ответственности, в непримиримости к правонарушениям, в борьбе с ними. Средствами формирования правовой культуры выступают юридическое просвещение граждан, воспитание у них уважительного отношения к закону и чувства гражданской ответственности, а также практическое укрепление законности.
Надо признать, что и сотрудниками органов внутренних дел допускаются случаи нарушения законности при осуществлении ими своих функций. Поэтому важнейшими задачами являются устранение деформаций профессионального правосознания и формирование такого его уровня, который соответствовал бы современным требованиям правового государства и ожиданиям гражданского общества.
Получение правовой информации, хранение и поиск, адекватное понимание и актуальное её использование требуют времени, сил и средств, создания специальных структур (систем), применения новейшей техники и технологии. В настоящее время работа с правовой информацией становится потребностью у населения, а сама правовая информация выступает основным источником интенсификации и гармонизации общественного развития.
Концепцией правовой информатизации России, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. № 966, предусмотрено осуществить интеграцию информационных фондов, банков и баз нормативных актов в общем информационно-правовом поле. На федеральные органы исполнительной власти возложены задачи по формированию и актуализации ведомственных эталонных банков правовых актов, региональных банков и локальных банков различного правового назначения. Главная цель правовой информатизации России состоит в построении общенациональной правовой информационной системы, охватывающей все регионы, высшие органы государственной власти и управления, правоохранительные органы.
На МВД России возложены задачи по совершенствованию нормативно-правового регулирования и осуществлению информационно-правового обеспечения органов внутренних дел, ведению баз данных правовой информации в установленной сфере деятельности.
В правовом обеспечении деятельности органов внутренних дел продолжает иметь место низкое качество правового регулирования отдельных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности органов внутренних дел. Достаточно сложной является система действующих нормативных актов. Не отлажен механизм выявления потребностей в правовом обеспечении деятельности органов внутренних дел. Не обеспечиваются в полной мере защита имущественных интересов органов внутренних дел, отстаивание федеральных интересов в региональном нормотворчестве. Правовая работа не всегда обеспечивается должной организационной, финансовой, кадровой и информационной поддержкой.
На это обращают внимание 194 опрошенных респондента из числа руководителей правовых подразделений органов внутренних дел и руководителей горрайорганов внутренних дел.
Перечисленные недостатки непосредственно связаны с решением проблем информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел. Широкий спектр правовой информации, которую необходимо собрать, обработать, проанализировать и своевременно передать субъектам управления на разных уровнях управления МВД России, отсутствие рациональных схем организации информационных потоков приводят к трудностям при обеспечении требуемой правовой информацией.
В качестве приоритетных направлений по линии совершенствования форм и методов управленческой деятельности определены обеспечение поэтапного внедрения в органах внутренних дел интегрированной автоматизированной системы правового информирования, принятие дополнительных мер по повышению уровня правовой культуры и правовых знаний сотрудников органов внутренних дел, устранение на основе анализа судебных решений по искам, предъявленным к системе МВД России, их причин и условий, совершенствование механизма мониторинга потребностей сферы внутренних дел в правовом регулировании, сосредоточение основных нормотворческих усилий на приоритетных направлениях деятельности подразделений системы МВД России.
Результаты проведенного анализа эмпирических данных позволили определить недостаточный уровень обеспечения органов управления и подразделений информационными продуктами, содержащими правовую информацию. Система доступа к накопленным информационным ресурсам в современных условиях является не адекватной потребностям субъектов управления. Это делает актуальным постановку вопроса о совершенствовании оптимизационных процессов в данной информационной деятельности.
Существуют также проблемы научного, правового и ресурсного обеспечения решения всего комплекса затронутых вопросов. Значит, необходимы разработка концепций, программ, планов, их ресурсное обеспечение, управление реализацией этих программ и планов, а главное - видение того, какой должна быть система информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел уже сейчас, в ближайшем будущем и отдаленной перспективе.
Констатируя отсутствие сегодня эффективной единой системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел, автор обосновывает необходимость её создания и рассматривает эту проблему в качестве стратегической или, как об этом говорится в теоретических источниках, в качестве функциональной стратегии.
Названные обстоятельства обуславливают актуальность выбранной темы диссертационного исследования для совершенствования информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел, придания данной работе более целенаправленного и системного характера, определения приоритетов на ближайшую и среднесрочную перспективы, принятия комплекса дополнительных мер по повышению её эффективности и, в частности, по организации эффективной системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел.
Степень разработанности темы исследования.
Исследованию различных направлений информационного обеспечения управленческой деятельности в органах внутренних дел посвящен ряд научных работ. Непосредственно тема информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел рассматривается впервые.
В общеметодологическом контексте проблема управления органами внутренних дел и аспекты информационного обеспечения управления рассмотрены в работах ученых Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Г.А. Аванесова, В.З. Веселого, О.С. Виханского, С.Е. Вицина, Т.Я. Гобозова, А.В. Жаглина, А.И. Ипакяна, Н.Н. Иванова, Л.М. Колодкина, И.М. Колосовой, А.М. Кононова, А.П. Коренева, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, С.Г. Минасова, А.Х. Миндагулова, М.Н. Никитина, А.И.Одинцова, С.Г. Поволоцкого, В.Ф. Сухарева, Н.Д. Шелякина, А.Н. Уциева, В.В. Черникова, Е.Ф. Яськова и других.
В их трудах раскрывались информационная сущность оперативного управления, процессы разработки и принятия стратегических по своему назначению управленческих решений, а также пути совершенствования правоохранительной деятельности, создания для этого организационных, правовых, информационных, материально-хозяйственных, финансовых, технологических и идеологических предпосылок.
Проблемы совершенствования информационного обеспечения оперативного управления в органах внутренних дел исследованы в диссертации А.В. Жаглина в 1998 году; информационного обеспечения стратегического управления в органах внутренних дел в диссертации М.Н. Никитина в 2004 году.
Отдельные аспекты информационной функции права разрабатывали С.С. Алексеев, И.Л. Бачило, А.Б. Венгеров, В.П. Казимирчук, В.Н Кудрявцев, Т.Н. Радько, М.М. Рассолов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Толстик, А.В. Червяковский. Ими анализировались понятие информационной функции права, её место и роль в системе функций права, связь с правовой информацией.
Большое внимание разработке понятия правовой информации, информационного подхода к праву уделено в трудах В.А. Копылова, Ю.В. Кудрявцева, В.В. Лазарева, С.С. Москвина, И.Е. Пасхина, Н.Я. Соколова, В.И. Хабалова, В.А. Шабалина и других.
Направление, связанное с развитием правовой кибернетики, необходимостью автоматизации и компьютеризации информационного обеспечения в области права, т.е. применением информационной теории к форме права, к законодательству рассмотрены в работах Н.Г. Беляевой, О.А. Гаврилова, В.И. Иванова, В.Л. Камынина, А.В. Морозова, Д.Б. Новикова, А.Ф. Шебанова и других.
Методам правового информирования и правовой пропаганды в системе управленческого воздействия на факторы преступности и криминологическую ситуацию посвящены работы Г.Н. Горшенкова.
В диссертационном исследовании В.В. Дралова в 2001 году рассмотрены теоретические и организационно-методические вопросы совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел, детально раскрыты содержание, принципы и структура правового обеспечения управления в исследуемой сфере по блокам правотворчества, правоприменения и правоохраны.
Однако этим проблема информационного обеспечения управления не исчерпывается. Она более многообразная и сложная, наукоемкая и инновационная. На это прямо указывается в трудах таких видных ученых в области теории и практики управления, как И. Ансофф, М.Х. Мескон, О.С. Виханский, Р.А. Фатхутдинов.
Многогранность информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел обусловлена множественностью нерешенных в настоящее время проблем: определение видов, объемов и объективности правовой информации; организации её получения, создания, преобразования, предоставления пользователям; унификации этих процессов; совершенствования имеющихся и создания информационных систем нового поколения, основу которых должны составлять современные информационные технологии и коммуникации, компетентные кадры, в т.ч. руководители, способные решать информационные задачи правового обеспечения управления с учетом вызовов и угроз, а также новых возможностей, исходящих из среды функционирования органов внутренних дел.
Этим во многом объясняется потребность в решении теоретических, организационных и правовых проблем, обусловленных различными диспропорциями в организации, функционировании этой подсистемы управления, которые отрицательно влияют на достижение целей правоохранительной деятельности в современных условиях.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел.
Предметом исследования выступают правовые и организационные аспекты функционирования системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел.
Гипотезой проведенного исследования является предположение, что создание системы информационно-правового обеспечения позволит существенно повысить эффективность оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности органов внутренних дел.
Цель исследования. Диссертационная работа преследует цель определить основные направления и пути совершенствования организационных и правовых аспектов информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел, выявить наиболее важные проблемы теории и практики и разработать на этой основе комплекс мероприятий и предложений по организации эффективной системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел.
Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих задач:
раскрыть сущность и назначение информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел;
провести изучение и анализ современного состояния организации информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел;
исследовать нормативно-правовую базу, регламентирующую информационно-правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел;
провести комплексный анализ понятия и сущности системы информационно-правового обеспечения;
разработать и сформулировать предложения по совершенствованию организации и правового регулирования системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел;
построить модель подсистем информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел;
усовершенствовать процесс сбора, обобщения и систематизации правовой информации в органах внутренних дел.
Методология и методика исследования. Методологическую основу составили системный, сравнительно-правовой, историко-юридический, статистический и социологический методы познания, а также частные методы познания: анкетирование и наблюдение.
Особенность предмета исследования обуславливает необходимость применения методов разных научных дисциплин – теории управления, информационного права, социологии и статистики.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых, внесших существенный вклад в формирование научных подходов к управлению органами внутренних дел: В.Г. Афанасьева, В.З. Веселого, С.Е. Вицина, Л.М. Колодкина, А.И. Ипакяна, А.М. Кононова, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова и других, а также зарубежных ученых М. Альберта, И. Ансоффа, Л. Берталанфи, М.Х. Мескона и Ф. Хедоури.
Эмпирическая база диссертационного исследования. В качестве источников нормативной и научной информации использованы нормативные правовые акты в сфере информационно-правового обеспечения, материалы научно-практических конференций и семинаров, отечественная и зарубежная монографическая литература, а также электронные носители (ресурсы Интернет), справочные правовые системы «Консультант Плюс» и «Гарант», официальные данные статистической отчетности о состоянии правовой работы в органах внутренних дел за 2001-2008 гг., результаты анкетирования руководителей и сотрудников правовых подразделений, руководителей горрайорганов внутренних дел. В ходе исследования были опрошены 194 респондента. При работе над диссертацией использовались также результаты исследований по проблемам управленческих решений, проводимых другими авторами.
Полученные данные позволили выявить, проанализировать и оценить важность и необходимость организации эффективной системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел, выявить существующие недостатки в этой области и положительный опыт при проведении экспертных исследований, чем обеспечиваются достоверность и обоснованность сформулированных научных положений, выводов и рекомендаций.
При написании диссертации был использован и личный опыт работы диссертанта в качестве начальника Центра правовой информации МВД России.
Все это позволило проанализировать и оценить современное состояние нормативно-правовой базы, регулирующей информационно-правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел, выявить существующие недостатки и особенности в данной области. На этой основе разработан ряд ведомственных нормативных правовых актов. Теоретические данные, полученные в ходе исследования, способствовали обоснованию сделанных выводов и предложенных рекомендаций.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что на основе системного подхода к определению места и роли проблем, основных направлений и средств их реализации в области правового обеспечения впервые теоретически обоснована и предпринята попытка создания эффективной системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел.
В диссертации сформулированы теоретические, организационные и правовые аспекты информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел, показана взаимосвязь процесса управления с правовой информацией.
Разработаны научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел, снижение уровня неопределенности в данном вопросе.
Выполненное исследование расширяет научное представление о месте и роли информационно-правового обеспечения в повышении эффективности деятельности органов внутренних дел по укреплению законности, уровня правовых знаний и правовой культуры.
Определено значение автоматизированных информационных систем для эффективной организации системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел, показана их структура и раскрыто содержание.
Определены наиболее значимые тенденции и проблемы организации системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел, уточнен алгоритм этой деятельности.
Конкретное проявление научной новизны работы состоит в следующем:
- на основе анализа современного состояния организации информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел уточнен понятийный аппарат, связанный с темой диссертационной работы. Даны авторские определения «правовой информации», «информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел», «системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел»;
- раскрыты сущность и назначение информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел;
- определены цели и задачи системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел;
- построена модель подсистем информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел в рамках общенациональной правовой информационной системы, охватывающих регионы, органы государственной власти и управления;
- разработаны и сформулированы предложения по совершенствованию организации и правового регулирования системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел;
- разработаны проекты приказов МВД России, регламентирующих информационно-правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел;
- на основе современных информационных технологий усовершенствована система сбора, обработки, обобщения и систематизации правовой информации органов внутренних дел по критерию удовлетворения конкретных потребностей пользователей;
- выявлены основные условия эффективности функционирования системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел, предложены пути и способы их создания.
Указанные и другие элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определенный вклад в развитие теории управления органами внутренних дел и её конкретного направления - информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятий:
- система информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел – это совокупность взаимосвязанных элементов, состоящих из субъекта и объекта управления, информационных и организационных связей между ними, а также комплекса средств сбора, обработки, преобразования, передачи информации и формирования управленческих решений;
- информационно-правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел – это деятельность по обеспечению потребностей руководителей и сотрудников подразделений органов внутренних дел в правовой информации, необходимой для принятия эффективного управленческого решения и реализации управляющего воздействия, направленного на укрепление законности и правопорядка.
2. Структура элементов системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел, состоящая из: подсистемы информации, характеризующей внешнюю среду и включающей международные правовые акты, законодательные акты, подзаконные акты Российской Федерации, правоприменительные акты и иную информацию правового характера; подсистемы информации о внутренней среде функционирования, включающей ведомственные правовые акты, международные договоры и соглашения по линии МВД России, консультации по правовым вопросам, методические материалы по судебно-исковой работе, а также материалы по распространению передового опыта по данному направлению деятельности; подсистемы информации о правовых актах межрегионального и регионального уровней органов внутренних дел; подсистемы мониторинга; подсистемы планирования и контроля; подсистемы статистической информации о результатах правовой работы; технических средств и методов получения информации, её преобразования и использования; организационной подсистемы (люди, подразделения, органы, специально предназначенные для работы с информацией); научно-технической подсистемы; автоматизированной системы правового информирования, в которой человек является самостоятельным звеном управления.
3. Модель информационных подсистем, являющихся одной из основных составляющих системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел, которая позволит осуществлять:
- своевременное доведение и разъяснение требований правовых актов, регулирующих сферу внутренних дел, до каждого сотрудника органов внутренних дел;
- обратную связь с сотрудником органов внутренних дел (правоприменителем) для получения информации о практике применения правовых актов и предложений по их совершенствованию;
- предоставление информации вышестоящим органам для анализа, прогнозирования, планирования и контроля за состоянием правового обеспечения организации и деятельности органов внутренних дел и принятия управленческих решений.
4. Авторская программа «Создание автоматизированной системы правового информирования органов внутренних дел», которая является одним из сегментов Программы МВД России «Создание единой информационно-телекоммуникационной системы органов внутренних дел» и используется в деятельности Правового департамента МВД России.
5. Предложения по совершенствованию организационного и правового регулирования, включающие в себя, в частности, разработанные нормы, регулирующие отношения в процессе информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел: объекты учета, полномочия руководителей и сотрудников, организация доступа и порядок эксплуатации систем, порядок формирования и ведения баз данных, организацию информационного взаимодействия подразделений.
6. Проект приказа МВД России «Информационно-правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел». Предложения по систематизации ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих информационно-правовое обеспечение, в единый нормативный правовой акт, обеспечивающий комплексное решение задач, связанных с информационно-правовым обеспечением деятельности органов внутренних дел.
Теоретическая и практическая значимость.
Полученные в процессе диссертационного исследования и сформулированные в данной работе выводы и предложения в определенной мере создают дополнительные теоретические, методологические, организационные, информационно-инновационные, технологические и правовые предпосылки для дальнейшего повышения научного уровня совершенствования правового обеспечения управленческой деятельности и могут быть использованы:
- в нормотворческой деятельности департаментов МВД России, ГУ МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ, УМТС, образовательных и научно-исследовательских учреждений МВД России;
- в практической деятельности МВД России, в частности, во внедрении автоматизированной системы правового информирования в деятельность департаментов МВД России, подразделений, непосредственно подчиненных МВД России, ГУ МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ, УМТС, образовательных и научно-исследовательских учреждений МВД России для организации эффективной системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел;
- в научно-исследовательской работе при анализе эффективности системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел;
- в преподавании учебных дисциплин «Организация управления органами внутренних дел», «Управление органами внутренних дел», «Организация деятельности горрайлинорганов» при подготовке лекций и учебных пособий по указанной проблеме в Академии управления МВД России.
Обоснованность и достоверность полученных результатов базируются на использовании методологической основы, которую составили диалектические методы научного познания: системный подход и анализ, а также на теоретических положениях, содержащихся в научных трудах зарубежных и отечественных ученых – специалистов в области управления, в том числе ученых Академии управления МВД России, на анализе нормативных правовых актов, документов практики управленческой деятельности, статистических данных о состоянии правовой работы в органах внутренних дел за 2001-2008 гг., изучении опыта совершенствования правового обеспечения организации и деятельности подразделений системы МВД России, в том числе полученных в ходе социологических опросов 194 руководителей правовых подразделений органов внутренних дел и руководителей горрайорганов внутренних дел.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные выводы и предложения получили апробацию в различных формах:
- участие автора в Международном научно-методическом круглом столе на тему «Правотворческие ошибки: понятия, виды, практика выявления и устранения в современном Российском государстве» (г. Нижний Новгород, май 2008 г.);
- участие во всероссийских совещаниях руководителей правовых подразделений системы МВД России (октябрь 2003 г. - проведение семинаров по теме «Использование в правовой работе подразделений правового обеспечения системы МВД России современных информационных технологий»; июль 2006 г. - проведение семинаров по теме «Использование в правовой работе современных информационных технологий. Автоматизированная информационная правовая система: методика применения и опыт работы»);
- участие в семинарах-совещаниях руководителей правовых подразделений системы МВД России в Нижнем Новгороде, Ростове-на-Дону и Новосибирске в 2008 году, в ходе которых проведены «круглые столы» по темам «Компьютерная техника в правовой работе» и «Организация и осуществление в органах внутренних дел и внутренних войсках правовой пропаганды (Формы и методы. Складывающаяся практика и тенденция развития)»;
- разработка положений ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих организацию правовой работы: приказа МВД России от 5 января 2007 г. № 5 «Об утверждении Основных направлений совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации на 2007-2017 годы», приказа МВД России от 5 января 2007 г. № 6 «Об утверждении Наставления по организации правовой работы в системе МВД России», приказа МВД России от 27 июня 2007 г. № 593 «О порядке эксплуатации автоматизированных информационно-поисковых систем правового назначения», приказа МВД России от 20 мая 2008 г. № 435 «Об утверждении новой редакции программы МВД России «Создание единой информационно-телекоммуникационной системы органов внутренних дел», приказа МВД России от 22 мая 2008 г. № 439 «О вводе в эксплуатацию автоматизированных информационно-поисковых систем «Юридические консультации», «Международные договоры и соглашения МВД России» в подразделениях системы МВД России», приказа МВД России от 26 июля 2008 г. № 658 «Об утверждении Инструкции о порядке предоставления информации для формирования и использования автоматизированной информационно-поисковой системы «Юридические консультации», приказа МВД России от 26 июля 2008 г. № 661 «О правовом мониторинге в системе МВД России», приказа МВД России от 26 июля 2008 г. № 660 «О внедрении автоматизированной информационно-поисковой системы по сопровождению проектов нормативных правовых актов и планов правоподготовительных работ», приказа МВД России от 1 апреля 2009 г. № 247 «О порядке учета и сопровождения судебных актов», приказа МВД России от 4 апреля 2009 г. № 280 «Об утверждении Концепции информатизации органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России до 2012 года»;
- издание под общей редакцией автора «Методического пособия по эксплуатации автоматизированных систем правового назначения» и методического пособия «О правовом мониторинге в системе МВД России»;
- издание в соавторстве сборников нормативных правовых актов и методических документов: «Организация правовой работы в системе МВД России» в 2 томах, «Методические рекомендации и обзоры по вопросам организации правовой работы в системе МВД России», «Взаимодействие в сфере внутренних дел», «Правовые акты МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации», учебного пособия «Органы внутренних дел в вопросах и ответах»;
- внедрение в практическую деятельность всех подразделений органов внутренних дел, включая горрайлинорганы, автоматизированной системы правового информирования;
- проведение занятий на высших академических курсах повышения квалификации в Академии управления МВД России;
- проведение занятий на курсах повышения квалификации в ВИПК МВД России.
Диссертация состоит из введения, 2 глав, содержащих 6 параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложений.
Современное состояние организации и проблемы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел
Информация всегда была важнейшей, неотъемлемой составной частью жизни человека. Информация - сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством7.
Категория «информация» стала использоваться во многих естественных и гуманитарных науках. В юридическую науку термин «информация» был введен в конце 60-х годов XX века в связи с попытками применения достижений кибернетики и теории информации для анализа информационно-правовых процессов .
Только с середины XX века информация становится предметом постоянных научных исследований. Широкое применение технических средств, средств связи и коммуникации, появление первых компьютеров, развитие научно-технического прогресса - все это привело к необходимости теоретического анализа информации.
В последние десятилетия с развитием средств массовой информации (радио, телевидение, сеть Интернет) обозначилось огромное воздействие информации на широкие массы населения, страны и континенты. Информация стала эффективным средством управления личностью и обществом9.
Понятие информации на протяжении многих лет вызывает многочисленные дискуссии. Сегодня известно много форм, идущих из одного корневого понятия «информация», образуемых по разным признакам объединения и разъединения (конъюнкции, дизъюнкции) информации. Так, документированная (записанная) информация образует цепочку соподчиненных понятий: запись, документ, фонд, массив, база данных в информационной системе, в автоматизированной информационной системе.
Информация - основа и исходный пункт при организации любого вида практической деятельности. В то же время получение информации достигается путем познания окружающей обстановки, в процессе самой практической деятельности.
И.Л. Бачило отмечает, что информация - это не только количество, но качество отражения реальности. При этом раскрываются такие ее стороны, как содержание, значение, ценность (полезность). Однако даже в середине 1980-х гг. специалисты отмечали, что информация не имеет единого определения. Информация исследуется как точными методами математических наук, так и методами социальных наук, в том числе и правом.10
Как пишет Н.С. Полевой, под информацией понимаются данные, которые характеризуют объект познания и могут быть выделены познающим субъектом в том или ином отображении познаваемого объекта11. По мнению В.Г. Афанасьева, информация - результат отражения многообразной действительности, сообщения, сведения о ней12.
И.Е. Пасхин под информацией понимает данные, которые характеризуют объект и могут быть зафиксированы в том или ином отображении объекта . Автор разделяет точку зрения ученых Н.С. Полевого и И.Е. Пасхина о том, что информация — это данные, характеризующие объект познания.
Можно говорить, что информация и информационные коммуникации стали сегодня факторами, способными либо обеспечить стратегическую стабильность и развитие государства и общества, либо разобщить и дестабилизировать его. На эту зависимость указывают многие ученые, в том числе И. Ансофф, П.В. Забелин, П.В. Моисеева.14
В правоохранительной сфере постоянно осуществляемая управленческая деятельность нацелена как на обеспечение согласованности функционирования системы органов и подразделений внутренних дел, так и на успешное выполнение стоящих перед ними задач по защите прав граждан, интересов государства и общества от преступных посягательств. Вместе с тем указанная деятельность направлена на последовательное осуществление стадий управленческой работы, на строго целевое применение соответствующих форм и методов, а также средств и технологий управленческого воздействия аппаратов МВД России на подчиненные им органы и подразделения. Ее можно рассматривать как совокупность социальных, организационных, информационных, технологических и правовых отношений, возникающих в связи с решением всего комплекса стоящих перед органами внутренних дел задач 5.
В сфере управления органами внутренних дел информация выступает как предмет труда (например, статистические данные), как средство управляющих воздействий (например, нормативный акт), как продукт труда (например, аналитическая справка), как средство обратной связи (например, справка, обращения граждан)16.
В этой связи надо отметить, что информация, содержащаяся в обращениях граждан (письменных или устных, высказанных на приемах), является чрезвычайно ценной, она позволяет судить о настроениях и запросах определенных социальных групп.17 Учет указанных моментов необходим в управленческой деятельности в системе МВД России и связан с необходимостью выработки особых методов оценки правовой информации, обеспечивающих рациональность принятия решений.
Для принятия управленческих решений необходима полная и достоверная информация, то есть та информация, которая содержит новацию, уменьшающую степень неопределенности. Отметим, что в управленческой деятельности органов внутренних дел используется так называемая управленческая информация. Под управленческой информацией (далее -информация) понимаются «любые сведения (сообщения, данные), которые использовались, используются, либо предполагаются к возможному использованию при осуществлении функций управления».
Понятие системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел
Это подтверждают и данные анкетирования, проведенного среди руководителей правовых подразделений органов внутренних дел руководители горрайорганов внутренних дел (Приложение № 1).
Большинство экспертов из числа руководителей горрайорганов внутренних дел (48,5%) полагают, что необходимо обеспечить внедрение информационных технологий, а 36,8% предлагают повысить уровень знания правовых документов с целью повышения квалификации и профессионализма сотрудников. Респонденты считают, что повышение эффективности правовой работы непосредственно связано с внедрением справочных правовых систем общего пользования, например, «Консультант Плюс», «Гарант», (52,9%), а также ведомственных автоматизированных информационных систем правового назначения (45,6%).
Респонденты из числа руководителей правовых подразделений отмечают сложность классификатора правовых актов для картотечной обработки (22,2%) и отсутствие автоматизированных информационных справочных правовых систем учета правовых актов (13,5%), а также отсутствие или нехватку компьютерной техники и программного обеспечения для ведения электронных картотек (10,3%). Одной из проблем ведения систематизированного учета выдвигается непоступление в подразделения значительного количества правовых актов вышестоящих органов (11,9 %).
По результатам опроса основной формой правовой пропаганды является правовое консультирование сотрудников органов внутренних дел (80,2%), на которое у сотрудников правовых подразделений уходит большая часть служебного времени.
В судебно-исковой работе отсутствие информации об опыте разрешения аналогичных дел в других подразделениях органов внутренних дел (27,0%) и трудности в получении материалов из других структурных подразделений органа (18,3%), по мнению руководителей правовых подразделений, являются одной из основных проблем.
Большинство экспертов к трудностям нормотворческой деятельности относят отсутствие методики выявления потребностей органов внутренних дел в правовом регулировании (40,5%) и типовых (примерных) правовых актов для использования в системе органа (подразделения) (38,1%), а также информации о передовом опыте организации и практики работы по совершенствованию нормативной правовой базы (34,1%). Ряд опрошенных экспертов отмечают недостаток информации об аналогичных разработках в других органах (30,2%).
Также экспертами отмечается наличие значительного числа законов (15,9%), нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, регламентирующих деятельность органов внутренних дел (11,1%) и ведомственных нормативных правовых актов (24,6%), что осложняет проведение правовой экспертизы при проверке проектов правовых актов на соответствие им.
Мнение основного числа опрошенных респондентов свидетельствует о том, что при решении задач правового обеспечения деятельности органов внутренних дел они испытывают недостаток в обеспечении справочной правовой информацией, необходимой для оперативно-служебной деятельности (41,3%) и им необходима методическая помощь: по организации и осуществлению нормотворческой деятельности (38,9%), по организации и осуществлению правового контроля (34,9%), по организации и осуществлению информационно-правовой деятельности (20,6%), по организационно-правовой работе (27,8%), а также методическая и практическая помощь по судебно-исковой работе (38,9%).
Данные направления информационно-правового обеспечения не являются абстрактными, а вытекают из практических задач, которые сегодня ставятся перед правовыми подразделениями по совершенствованию правового обеспечения деятельности органов внутренних дел 69.
По каждому из перечисленных направлений формируются свои информационные потоки, обработка и анализ которых позволят формировать управляющие воздействия, направленные на повышение эффективности правовой работы, которая, в свою очередь, направлена на укрепление законности и правопорядка в стране.
По мнению автора, сущность информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел состоит в непрерывном сборе, систематизации, накоплении и распространении правовой информации.
Учитывая также, что деятельность, направленная на создание, функционирование и совершенствование информационных систем для выполнения задач управления, является функцией органа управления и называется «информационным обеспечением управления» , автор предлагает свое определение информационно-правового обеспечения.
Под информационно-правовым обеспечением деятельности органов внутренних дел предлагается понимать деятельность по обеспечению потребностей руководителей и сотрудников подразделений органов внутренних дел Российской Федерации в правовой информации, необходимой для принятия эффективного управленческого решения и реализации управляющего воздействия, направленного на укрепление законности и правопорядка.
Современное состояние организации и проблемы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел Концепцией правовой информатизации России главной целью провозглашено построение общенациональной правовой информационной системы . В ней подчеркивается, что одним из необходимых условий развития правового государства является формирование единого информационно правового пространства, обеспечивающего правовую информированность государственных и общественных структур, а также каждого гражданина в отдельности, доступность правовых актов для всех заинтересованных лиц. В современных условиях единое информационно-правовое пространство абсолютно необходимо для обеспечения согласованности, непротиворечивости, законченности издаваемых в стране правовых актов.
Построение модели подсистем информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел
АИПС «НПА МВД России - Защита» является аналогом АИПС «НПА МВД России». Данная система будет содержать ведомственные нормативные правовые акты, имеющие гриф ограниченного доступа.
АИПС «Судебная практика» предназначена для информационного обеспечения сотрудников подразделений органов внутренних дел судебными решениями по исковым заявлениям, предъявленным к МВД России. Она представляет собой удобное справочное средство работы с правовой информацией, компьютерную полнотекстовую базу данных, содержащую решения и определения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных судов и судов общей юрисдикции в актуальном состоянии.
Особенность системы заключается в том, что все решения судов различных инстанций по одному и тому же делу связаны между собой гипертекстовыми ссылками и отражаются в справке к документу. Пользователь системы, выбирая из информационного банка судебное решение с помощью справки к документу, получает информацию о прохождении дела в различных инстанциях.
Дальнейшее развитие этой системы позволит создать автоматизированную методическую базу материалов по судебно-исковой работе, а также распространять передовой опыт по данному направлению деятельности. АИПС «Юридические консультации» предназначена для обеспечения: оперативного доступа всех сотрудников системы МВД России к материалам консультационного характера и правоприменительной практики по интересующим их проблемам; выработки согласованной позиции специалистов по наиболее сложным правовым вопросам и ее разъяснения; 155 комментирования законодательства и его новелл с участием ведущих специалистов права. АИПС «Международные договоры и соглашения» содержит международные акты по линии МВД, принятые на уровне государств, правительств и Министерства внутренних дел Российской Федерации. Рис. 6. Функциональная схема СТРАС «Юрист». Таким образом, пользователь получит полный доступ к правовой информации о деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.
Эталонные информационные банки вышеперечисленных систем, входящих в СТРАС «Юрист», формируются и поддерживаются в актуальном состоянии в Центре правовой информации МВД России. Для поддержания у пользователей СТРАС «Юрист» в актуальном состоянии еженедельно по каналам связи МВД России осуществляется рассылка файлов пополнения.
Доступ руководителей и сотрудников органов внутренних дел всех уровней к СТРАС «Юрист» должен осуществляться через их автоматизированные рабочие места, где данная информационная подсистема будет одним из компонентов информационного обеспечения оперативно-служебной деятельности.
Подсистема СТРАС «Юрист-Регион» предназначена для создания в каждом МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации региональной автоматизированной информационно-поисковой системы правовых актов, издаваемых данными региональными подразделениями, что обеспечит своевременное доведение правовых актов и актов управления до горрайорганов.
Эталонные информационные банки региональных АИПС «ПА МВД, ГУВД, УДВ по субъектам РФ», входящих в СТРАС «Юрист-Регион», формируются и поддерживаются в актуальном состоянии в каждом регионе. Для поддержания у пользователей СТРАС «Юрист-Регион» в актуальном состоянии еженедельно по каналам связи МВД России осуществляется рассылка файлов пополнения до уровня горрайорганов.
На федеральном уровне региональные АИПС «ПА МВД, ГУВД, УДВ по субъектам РФ» объединяются в единый информационный банк правовых актов МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, что позволит оказывать организационно-методическую помощь в нормотворческой деятельности региональным подразделениям непосредственно из центрального аппарата МВД России, обеспечивать обмен передовым опытом в организации правовой работы и осуществлять правовой контроль за изданием правовых актов.
Совершенствование процесса сбора, обобщения и систематизации правовой информации в органах внутренних дел
Информатизация деятельности правовых подразделений внутренних дел должна обеспечить: - единообразное применение нормативных правовых актов; - своевременную выработку управленческих решений; - автоматизацию выявления и устранения пробелов в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел; информационную поддержку планирования нормотворческой деятельности подразделений системы МВД России; снижение количества незаконных действий (бездействий) сотрудников органов внутренних дел; повышение эффективности судебно-правовой защиты имущественных интересов системы МВД России и снижение затрат федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с претензионно-исковой деятельностью МВД России.
Основными направлениями правовой информатизации подразделений органов внутренних дел являются: внедрение СТРАС «Юрист», предназначенной для оперативного доведения правовых актов, регулирующих сферу деятельности органов внутренних дел, до подразделений системы МВД России и разъяснения их требований; внедрение СТРАС «Юрист-Регион» в МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ. Данная система предназначена для автоматизации ведения систематизированного учета правовых актов, издаваемых органами внутренних дел, и оперативного доведения их требований до районных подразделений, а также объединения их в единый банк данных на федеральном уровне; внедрение АИС «Мониторинг», предназначенной для автоматизации и интеграции процессов сбора, обобщения и анализа предложений по совершенствованию нормативной правовой базы сферы внутренних дел, выявления потребностей и организации работы по проведению анализа правоприменительной практики по ее основным направлениям; внедрение АИПС «Сопровождение проектов нормативных правовых актов и планов правоподготовительных работ», предназначенной для разработки и контроля выполнения планов нормотворческий деятельности, создания контрольно-наблюдательных дел по проектам нормативных правовых актов. внедрение АИС «Иск», предназначенной для сбора статистической информации об исках, предъявленных к системе МВД России и предъявляемых системой МВД России к третьим лицам, проведения анализа состояния судебно-исковой работы в системе МВД России, выработки управленческих решений по ее совершенствованию. создание портала «Правовое информирование» в ЕИТКС ОВД, предназначенного для объединения информационных ресурсов и автоматизированных систем правового назначения и предоставления к ним централизованного доступа сотрудникам органов внутренних дел, а также возможности обмена данными с информационными системами МВД России.
Совершенствование информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел возможно лишь в рамках решения общих проблем организации информационного обеспечения управления. Основу эффективного управления в органах внутренних дел должна составлять правильная организация информационного обеспечения, предполагающая не только создание и обеспечение функционирования информационной системы органов внутренних дел, но и возможность ее совершенствования и развития.
Перечень компонентов системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел дает основание судить о ней как о системе управления, то есть совокупности управляемого объекта и субъекта управления, действия которого направлены на поддержание и улучшение работы объекта при оптимальных затратах ресурсов.
Автоматизированная система правового информирования МВД России должна стать одной из подсистем Российской автоматизированной системы информационно-правового обеспечения правотворческой и правореализационной деятельности, правового образования и воспитания. Для этого необходимо создать такую систему в самом Министерстве внутренних дел Российской Федерации, чтобы потом интегрировать ее в общенациональную систему.
Под информационной технологией для решения задач информационно-правового обеспечения в системе органов внутренних дел следует понимать систему методов и способов сбора, передачи, накопления, обработки, хранения, представления и использования правовой информации, состоящую из технических устройств, коммуникационной техники, средств организационной техники, программного обеспечения, организационно методических материалов, кадров, объединенных в технологическую цепочку для получения нужной правовой информации на требуемом носителе и с заданным качеством.
Организационное построение информационно-правового обеспечения в органах внутренних дел - это создание системы специфических, взаимодействующих друг с другом в первую очередь правовых подразделений, занимающихся накоплением, обработкой, передачей, хранением и использованием правовой информации, необходимой для принятия решений по правовому обеспечению организации и деятельности органов внутренних дел.
Для эффективного функционирования системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел необходимо организовать обучение сотрудников методам работы на основе научно обоснованных и проверенных практикой знаний, развитие профессионально значимых качеств в процессе обучения. В рамках решения этих задач предлагается организовать постоянно действующие курсы повышения квалификации на базе ВИПК МВД России, высших академических курсов повышения квалификации в Академии управления МВД России; курс лекций для курсантов и слушателей в образовательных учреждениях МВД России и Академии управления МВД России; использование системы видеоконференцсвязи для сотрудников правовых подразделений, сдачу зачетов по правовому минимуму с помощью специализированных тестирующих программ.
