Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Взаимодействие органов прокуратуры с общественностью и СМИ в современном обществе 15
1.1. Правовые основы принципа гласности в деятельности прокуратуры 15
1.2. Соотношение надзорных функций прокуратуры и полномочий по взаимодействию со структурами гражданского общества 20
1.3. Нормативно-правовое регулирование взаимодействия органов прокуратуры с общественностью и средствами массовой информации 42
Глава 2. Взаимодействие с общественностью как функция прокуратуры 52
2.1. Структурные элементы гражданского общества как потенциальные партнеры по взаимодействию 52
2.2. Классификация независимых общественных объединений 62
2.3. Формы и методы взаимодействия органов прокуратуры с общественностью и пути их оптимизации 76
Глава 3. Особенности взаимодействия органов прокуратуры со средствами массовой информации 98
3.1. Статус СМИ по российскому законодательству — правовые основы взаимодействия 98
3.2. Формы и методы взаимодействия органов прокуратуры со СМИ и пути их оптимизации 116
3.3. Межведомственный пресс-центр правоохранительных органов как реализация надзорной функции прокуратуры в информационной сфере и форма координации в целях укрепления законности и правопорядка... 136
Заключение 137
Библиография 140
Приложение 153
- Правовые основы принципа гласности в деятельности прокуратуры
- Соотношение надзорных функций прокуратуры и полномочий по взаимодействию со структурами гражданского общества
- Структурные элементы гражданского общества как потенциальные партнеры по взаимодействию
- Статус СМИ по российскому законодательству — правовые основы взаимодействия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап развития российской государственности, крупные общественные преобразования свидетельствуют о том, что Россия идет по пути развития наиболее цивилизованных стран мира, уже вступивших в глобальное информационное сообщество. Одним из важнейших вопросов, которые необходимо решить для этого — завершение реформирования судебно-правовой системы, построение правового государства. Существенную роль в правовой защите граждан играет российская прокуратура. В то же время вовлечение широкой общественности в решение задач укрепления законности и правопорядка является одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры.
Актуальной задачей является обеспечение поддержки обществом стратегических задач, решаемых в условиях современных реалий прокуратурой, которые были сформулированы в выступлении президента РФ Путина В.В. на расширенном заседании правительства 13.09.04 года: «Это вопросы обеспечения единства страны, укрепления государственных структур и доверия к власти, создания эффективной системы внутренней безопасности»1.
Однако споры разгорелись вокруг роли и места отечественной прокуратуры в системе органов государственной власти, а также роли общественных объединений в решении вопросов укрепления законности и необходимости налаживания сотрудничества с ними. Последние конфликтные ситуации, связанные с настойчивыми попытками ограничения установленных законом функций прокуратуры, показывают, что даже при наличии весьма убедительной исторической и теоретико-правовой аргументации, ведомству далеко не просто донести свои доводы до общества. Вопрос об эффективных каналах связи с общественностью, организационно-правовых формах информационного воздействия, выработке навыков успешной практики поддержания конструктивного диалога приобрел в связи с этим особую остроту.
По мере возникновения и развития в России институтов гражданского общества все более остро на практике встает вопрос о взаимодействии правоохранительных органов и судов с представителями прессы и неправительственных некоммерческих организаций. Проведенные в этом направлении специальные исследования продемонстрировали парадоксальную ситуацию: при объективной необходимости и очевидной взаимной выгодности налаживания конструктивных связей, на практике вместо делового сотрудничества повсеместно возникают конфликтные ситуации, явно не способствующие повышению престижа правоохранительных органов и судебной системы2.
Перед наукой стоит задача поиска оптимальных путей, методов и форм взаимодействия органов прокуратуры с обновившимися институтами гражданского общества. Проблема соотношения степени открытости прокуратуры и качественного исполнения ею специфических функций по обеспечению правопорядка и режима законности в стране также нуждается в новом осмыслении на научном и практическом уровне. Изменения в государственном устройстве, становление гражданского общества требуют адекватных ответов со стороны ведомства, осуществляющего надзор за законностью процессов реформирования. Программа поиска социальных партнеров и союзников в деле повышения уровня информированности и правосознания нашего общества требует научно выверенного алгоритма.
В комплексе возникающих проблем важное значение приобретают выявление правовой сущности и обоснование важнейших принципов взаимодействия органов прокуратуры с общественностью и СМИ. Необходимо определить роль прокуратуры в процессе такого взаимодействия.
Степень разработанности темы и круг источников. Теоретические проблемы взаимодействия государства и общественных объединений исследовались в работах Кельник Л.А.3, Юрьева С.С.4, Солдатова С.А.5. Общие вопросы информационного обеспечения деятельности государственных органов, в основном исполнительной власти рассматривались в работах Агапова А.Б.6, Закупень Т.В.7
Анализ специальной литературы по вопросам прокурорского надзора показывает, что вопросы правового статуса информации в органах прокуратуры на общетеоретическом уровне не рассматривались как самостоятельная научная проблема и решаются обычно с позиций действующих норм судебного процесса, либо в виде профильных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. Вопросы взаимодействия с общественностью и СМИ традиционно рассматривались как важнейшее направление деятельности прокура о туры по профилактике правонарушений в трудах Сухарева А.Я. , Бессарабо-ва В.Г.9, Маркелова Т.Л.10. Анализу различных аспектов прокурорского надзора за деятельностью общественных объединений посвящены исследования Гущина В.З.11. Роль и место средств массовой информации в осуществлении прокурорами своих должностных обязанностей и особенности реализации принципа гласности в судебном процессе были предметом специального изучения Власова А.А. , Смирнова А.Ф. Значительный вклад в разработку специфического терминологического аппарата и статуса органов прокуратуры при осуществлении надзорных полномочий, координации и взаимодейст вия внесли Рябцев В.П.1 , Шалумов М.С.15, Сидоренкова Т.А.16. Правовым проблемам взаимодействия государственных органов и советской общественности в борьбе с преступностью посвящена докторская диссертация Гальперина И.М. Однако, как показывает исследование, в силу ряда причин автоматическое наложение исторического опыта взаимоотношений органов власти, государственных структур с общественными организациями и средствами массовой информации второй половины XX века на современную практику работы российской прокуратуры неэффективно.
В то же время необходимо учитывать, что в последнее десятилетие получили широкое распространение разнообразные методы сравнительно нового для России прогрессивного научного направления, называемого "PR" или «паблик рилейшнз». Эти разработки с учетом отечественных традиций пытались адаптировать применительно к государственно-властным структурам А.Б. Зверинцев, Г.Г. Почепцов. Однако следует уточнить, что интересы приверженцев этих методов были связаны, в основном, с манипулятивными избирательными технологиями, либо с вопросами повышения эффективности управленческих процессов в масштабе предприятия, фирмы.
Важные достижения юридической психологии позволили изучить механизмы воздействия общественного мнения на эффективность деятельности правоохранительной системы в целом и каждого ее сотрудника в частности. Появление новых общественных организаций, усложнение конфликтных ситуаций в информационной сфере, вызывают необходимость более полного раскрытия особенностей реализации специфических функций прокуратуры, уточнения организационно-управленческих форм и совершенствования правовых норм, регламентирующих данный вид деятельности.
Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования выступают правоотношения, возникающие в ходе реализации специфической функции органов прокуратуры по установлению деловых связей с общественностью и СМИ, а также комплекс правовых норм, регулирующих: 1) статус и полномочия органов прокуратуры, 2) информационные обмены и функционирование СМИ, 3) статус общественных объединений, а также 4) фактически сложившийся в Российской Федерации механизм их исполнения. Предметом исследования являются правовые и организационные аспекты взаимодействия российской прокуратуры с общественностью и СМИ, правовая сущность и специфические формы и методы их взаимодействия, особенности регулирования и содержание правовых положений, регламентирующих деятельность российской прокуратуры по реализации функции взаимодействия прокуратуры с общественностью и СМИ.
Цели и задачи исследования. Основная цель исследования заключается в том, чтобы на основе анализа действующего законодательства, практики и литературных источников по теме раскрыть содержание, сущность и задачи взаимодействия российской прокуратуры с общественностью и СМИ, выделить информационное направление деятельности органов прокуратуры и взаимодействие их с общественностью и СМИ в самостоятельную научную проблему, рассмотреть особенности и тенденции данного явления, и на этой основе разработать конкретные предложения, способствующие совершенствованию реализации этой функции прокуратуры для более эффективного решения задач укрепления законности и правопорядка.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи диссертационного исследования: на основе анализа теоретических подходов к содержательной характеристике понятий «общественность», «средства массовой информации», «взаимодействие» и «связи с общественностью», «общественный контроль» дать определение понятия «взаимодействие органов прокуратуры с общественностью и СМИ» в контексте соответствующего направления деятельности российской прокуратуры; рассмотреть соотношение функции взаимодействия органов прокуратуры с общественностью и СМИ с осуществлением полномочий по надзору в сфере деятельности общественных объединений и СМИ, а также специфику взаимодействия при реализации надзора в условиях современной России; выработать критерии классификации общественных объединений и средств массовой информации с учетом интересов повышения эффективности взаимодействия с ними органов российской прокуратуры; разработать научно-практические рекомендации по повышению эффективности реализации функции российской прокуратуры по взаимодействию с различными структурами гражданского общества и пресс-службами других правоохранительных органов.
Методология и методы исследования. Поставленные в исследовании проблемы комплексные и междисциплинарные, поэтому для их анализа необходимо использовать целый ряд подходов, которые лишь в своей совокупности способны дать адекватное отражение всего многогранного их содержания. Для решения указанных проблем были избраны общенаучные методы исследования: диалектический и системно-структурный анализ, конкретно-социологический, исторический, логический, а также технико-юридический, и метод сравнительного правоведения.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют положения и выводы, содержащиеся в трудах А.И. Алексеева, С.С. Алексеева, А.С. Автономова, В.И. Баскова, В.Г. Бессарабова, К.Ф. Гуценко, Г.Х. Ефремовой, Я.Н. Засурского, Ю.В. Казакова, В.А. Копылова, М.А. Мельникова, А.Р. Ратинова, А.Г. Рихтера, В.П. Рябцева, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, М.А. Федотова, В.Б. Ястребова, других отечественных и зарубежных философов, государствоведов, юристов, психологов, в которых раскрывается история и эволюция взглядов на проблему гражданского общества и формиро вание его институтов, юридические, психологические, социологические аспекты деятельности органов прокуратуры и служб по связям с общественностью и средствами массовой информации.
Применены теоретико-методологический анализ проблемы, изучение законодательства и ведомственных документов, положений о пресс-службах в прокуратурах субъектов Федерации, включенное наблюдение за деятельностью сотрудников Управления информации и общественных связей Генеральной прокуратуры РФ и анализ архивной и текущей документации, анкетирование и выборочный экспертный опрос руководителей пресс-служб органов прокуратуры, представителей общественных объединений, творческих союзов, главных редакторов и журналистов.
Эмпирическую базу исследования составляют изучение первичных ведомственных документов, положений о пресс-службах в прокуратурах 67 субъектов всех 7 федеральных округов Российской Федерации и критический анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, а также законопроектов в сфере регулирования деятельности общественных объединений и средств массовой информации, статуса прокуратуры, законодательных гарантий прав личности, результаты проведенного автором четырех летнего выборочного мониторинга ряда российских СМИ.
Проанализированы и интерпретированы в интересах заявленной темы результаты комплексных исследований, проводимых в рамках отдела юридической психологии НИИ Генеральной прокуратуры РФ, в ходе которых по методике случайной выборки было опрошено 3274 респондента в 15 субъектах Федерации, а также проанализированы результаты анкетирования 1104 сотрудников прокуратуры из 10 субъектов Российской Федерации.
По специально составленной диссертантом анкете опрошено 77 сотрудников прокуратуры, участвовавших в работе Первого всероссийского семинара помощников прокуроров субъектов РФ, отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах и старших помощников, отвечающих за взаимодействие со средствами массовой информации и общественностью.
Некоторые положения и рекомендации, сформулированные в диссертации, основаны на личном опыте работы автора в органах прокуратуры, в частности, в качестве старшего помощника прокурора Республики Татарстан по связям со средствами массовой информации и общественностью.
В сферу научного анализа введены также учебно-методические материалы научных конференций и обучающих семинаров, проведенных прокуратурой Республики Татарстан, Союзом журналистов России, Фондом защиты гласности, Правозащитным фондом «Комиссия по свободе доступа к информации», Ассоциацией кризисных центров «Остановим насилие» и т.п.
Научная новизна диссертационного исследования. В работе на системном уровне впервые произведен правовой и содержательный анализ специфической функции органов прокуратуры Российской Федерации по деловому сотрудничеству с общественностью и СМИ, указаны способы отграничения этого направления деятельности от других разновидностей взаимодействия и от надзора и взаимодействия при надзоре, предложены критерии классификации общественных объединений и СМИ, разработаны принципы установления деловых отношений и алгоритмы диалога с общественностью и СМИ в условиях завершения судебно-правовой реформы и с учетом специфики реализации целей и задач данного ведомства, что нашло свое отражение в положениях, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие теоретические положения и выводы, полученные автором в результате исследования:
1. Понятие «взаимодействие органов прокуратуры с общественностью и СМИ» в целях обеспечения верховенства законов, прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства следует определять как равноправное взаимовыгодное деловое сотрудничество в укреплении законности и правопорядка в рамках реализации функции российской прокуратуры по взаимодействию с органами государственной власти, местного самоуправления, с общественными движениями.
2. Эффективность деятельности российской прокуратуры по взаимодействию с общественностью и СМИ и использование такого взаимодействия в интересах укрепления законности и правопорядка зависит от уровня обеспечения и организационно-правового закрепления данной функции, выработки принципов делового сотрудничества, использования специфических форм и методов работы, повышения должностного статуса сотрудников прокуратуры, персонально отвечающих за связи с общественностью и СМИ.
3. Предложение о дополнении Федерального закона о прокуратуре нормой, закрепляющей институт общественных помощников прокурора, в целях содействия развитию структур гражданского общества в сфере укрепления законности и правопорядка и наиболее полной реализации функции российской прокуратуры по взаимодействию с общественностью. Для этого необходимо предусмотреть отдельную статью следующего содержания:
Общественные помощники прокурора.
«1. В органах прокуратуры допускается формирование и функционирование института общественных помощников прокурора.
2. В качестве общественных помощников прокурора могут привлекаться на добровольной и безвозмездной основе совершеннолетние граждане, имеющие незапятнанную репутацию, практический опыт работы не менее трех лет в рекомендующей организации.
3. Полномочия и порядок деятельности общественных помощников прокурора определяются федеральным законодательством».
4. Обоснование новых подходов к принципам, на которых реализуется функция взаимодействия органов российской прокуратуры с общественностью и средствами массовой информации:
- безусловное признание равенства каждого из участников «взаимодействия»;
- открытое декларирование целей и задач, которые стороны стремятся достичь в процессе «взаимодействия»;
- учет презумпции добропорядочности партнера по «взаимодействию»;
- постоянное расширение зоны взаимопонимания, продвижение от сферы согласия к более конфликтным темам;
- объект приложения совместных усилий по «взаимодействию» должен находиться вовне каждого из партнеров;
- необходимость различать этапы, стадии «взаимодействия»: ознакомительный этап, пилотный проект, долговременное сотрудничество.
С учетом этих подходов предлагается внести изменения в действующие нормативные правовые акты Генеральной прокуратуры РФ.
5. Вывод о том, что значительные резервы повышения эффективности координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью, а также совершенствования прокурорского надзора заключаются в поддержке и нормативном закреплении инициативно возникшей на местах практики создания межведомственных пресс-центров и ассоциаций работников по связям правоохранительных органов с общественностью и СМИ как одного из новых направлений реализации надзорной функции российской прокуратуры в информационной сфере и современной формы координации в целях укрепления законности и правопорядка.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Развивая научные положения теории прокурорского надзора и организации правоохранительной деятельности сформулированы выводы и предложения, которые могут быть использованы для дальнейшего исследования проблемы взаимодействия органов государственной власти с общественностью и СМИ, в том числе в кризисных ситуациях. Результаты научного анализа информационных потоков внутри прокурорской системы, механизма, форм и методов реализации функции по взаимодействию органов российской прокуратуры с общественностью и СМИ могут быть также использованы:
— в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование действующего законодательства и ведомственного нормотворчества;
— для совершенствования практики применения законодательства, предотвращения неоправданных конфликтов и ликвидации просчетов и не достатков в деятельности органов прокуратуры в информационной сфере и в воссоздании системы профилактики правонарушений;
— при создании новых и оптимизации деятельности существующих специализированных межведомственных структур правоохранительных органов и судов, призванных координировать усилия в сфере информационной политики в интересах укрепления законности и правопорядка в стране;
— в практической деятельности пресс-служб органов прокуратуры всех уровней и других подразделений прокуратуры, принимающих участие в реализации планов по связям с общественностью и СМИ;
— в учебном процессе при преподавании ряда дисциплин на юридических факультетах, отделениях журналистики, социологии и психологии в высших учебных заведениях, а также в Институте повышения квалификации руководящих работников Генеральной прокуратуры РФ.
Апробация результатов исследования и внедрение. Результаты исследования послужили основой для издания в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка научно-методических рекомендаций «Формы и методы взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями по вопросам соблюдения прав и свобод граждан» (в соавторстве), а также для лекций, прочитанных автором 16-26 марта 2004г. в Институте повышения квалификации руководящих работников Генеральной прокуратуры РФ в ходе Первого всероссийского семинара помощников прокуроров субъектов РФ, отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах и старших помощников, отвечающих за взаимодействие со средствами массовой информации и общественностью.
Основные положения и результаты исследования были предметом обсуждения на российских и международных научных форумах:
1. Круглый стол молодых ученых в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, г. Москва, июнь, 2001.
2. Семинар судей Поволжского федерального округа «Взаимодействие свободной прессы и независимой судебной власти», г. Йошкар-Ола, май, 2002.
3. Международная научная конференция «Гендер и молодежь», г. Бухара, июнь 2002.
4. Семинар Совета судей Казахстана «Упрочение принципов гласности и законности через укрепление партнерства и взаимной ответственности судебной власти и СМИ», г. Астана, август, 2002.
5. Круглый стол «Формы и методы взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями» НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, г. Москва, октябрь, 2002.
6. Круглый стол «Тольяттинский диалог. Формы и методы взаимодействия органов власти с общественностью», г. Тольятти, ноябрь, 2002.
7. Первая Всероссийская научно-практическая конференции юристов, оказывающих поддержку СМИ, г. Москва, март, 2002.
8. Конференция «Психология в управлении, политике и праве», Академия управления МВД РФ, г. Москва, апрель, 2003.
9. Научно-практическая конференция молодых ученых НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, г. Москва, апрель, 2003.
10. Семинар-совещание работников Генеральной прокуратуры Республики Таджикистан, г. Душанбе, октябрь 2003.
По теме диссертации автором опубликованы 22 научных работы общим объемом 3,5 печатных листа.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложения.
Правовые основы принципа гласности в деятельности прокуратуры
В Конституции РФ, принятой 12.12.93 года, закреплено, что Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое го-сударство с республиканской формой правления . Правовому государству, при всем многообразии его проявлений, присущи три основополагающих признака: верховенство права в организации и деятельности публичной власти, наличие гражданского общества, свободно и независимо функционирующего параллельно с государством и наличие эффективно действующей системы разделения властей19.
Система управления любого демократичного общества формируется как открытая система, жизнеспособность которой зависит и от устойчивости внутрисистемных отношений, сбалансированности составляющих ее элементов, и от степени адаптивности к изменяющимся внешним условиям, но особенно от успешности функционирования механизмов связей с общественно-стью, обеспечивающих информационные обмены . В основе современного гражданского общества лежит идея транспарентности и гармоничного взаимодействия власти со всеми институтами общества и, в частности, СМИ . Проблема взаимодействия правоохранительных органов и судебной власти со СМИ как важнейшими институтами гражданского общества признана особо актуальной и находится в центре внимания современных исследовате-лей . Применительно к вопросам установления и поддержания режима законности в государстве, оптимизации деятельности прокуратуры с учетом ее функций данная проблема приобретает особо важный смысл .
Во-первых, потому что гласность в силу ст. 4 Федерального закона от 17.11.1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» является одним из основополагающих принципов организации и деятельности этого государственного органа, главным образом, призванного олицетворять и обеспечивать идею законности24.
Во-вторых, сегодня не вызывает сомнения, что надлежащая реализация идей законности и правопорядка может быть по настоящему эффективной только в случае добровольного принятия членами общества этих идей как самостоятельно выработанных и разделяемых убеждений25.
Однако на практике возникают многочисленные проблемы при определении объемов и каналов передачи обществу специальной по своему содержанию информации о деятельности правоохранительных и судебных органов и путей оптимизации их работы через расширение гласности26.
Построение правового демократического государства в России и эффективное решение задач обновления всех сфер жизнедеятельности общества выдвигает в числе кардинальных проблему установления и поддержания реальных правовых связей между гражданином и государственными институтами, между общественностью и органами власти, которая рассматривается как неотъемлемая часть процесса расширения демократии, свободы слова, самоуправления народа. Бесспорно, что правовые знания, своевременная и достоверная информация о деятельности правоохранительных органов сегодня необходимы всем. Недостаточная правовая информированность населения, пассивность в этом вопросе некоторых должностных лиц, невысокий уровень их правовой культуры, отсутствие или неэффективность каналов качественной передачи информации во многих случаях служит причиной грубых нарушений закона, ущемления прав и свобод граждан.
В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 09.09.2000 г., сделан вывод, о том что "необеспеченность прав граждан на доступ к информации, манипулирование информацией вызывают негативную реакцию населения, что в ряде случаев ведет к дестабилизации социально-политической обстановки в обществе". Низкая правовая грамотность и неполная информированность населения обоснованно расценивается сегодня как потенциальная угроза безопасности страны, поскольку препятствует эффективному использованию правовых средств для компетентного комплексного участия в управлении государст-венными и общественными делами .
Правовая информированность способствует добросовестному осуществлению юридических обязанностей, реальному воплощению законодательных актов в практические дела и поступки людей. Наличие эффективно работающих в двустороннем режиме связи "каналов трансляции" дает возможность компетентно судить обо всех процессах и явлениях правовой жизни, воспитывает уважение к закону и людям, его олицетворяющим, содействует утверждению в общественной жизни социальной справедливости, искоренению бюрократизма, формирует правовую культуру и обеспечивает граждан-скую активность личности . «Чтобы граждане были в состоянии иметь точку зрения в общественных делах, они должны иметь доступ к информации. Это является предпосылкой для того, чтобы граждане испытывали интерес к про-блемам общества и чувствовали ответственность за их решение» .
Очевидно, что нельзя точно выполнить требования норм права, не зная их содержание. Однако, реальность сегодня такова, что даже люди, стоящие на переднем крае борьбы с преступностью, обязанные по своей сути обладать высоким профессиональным уровнем культуры, на самом деле узко ведомственно, местнически трактуют понятие законности, подвержены различным видам деформации правового сознания, таким как страх перед гласностью процедуры и результатов своей работы, тотальный правовой нигилизм, выражающийся в девальвации ценностей права, игнорировании действующих законов, недооценка их регулирующей социальной роли30.
В ответ на вызовы времени всеобщих реформ правоохранительные и судебные органы России стали активно разрабатывать новые принципы сво-его участия в информационных обменах . В основу угла, как правило, положен сбалансированный подход, позволяющий учесть и интересы общества, и гарантии качественного решения собственно ведомственных вопросов .
Понимание важности связей с общественностью и трансформация отношения к этому направлению работы имеют сложный путь развития в истории российской прокуратуры. Основателем органов прокуратуры и идеологом прокурорского надзора в России по праву считается Петр І. В рамках нашего исследования представляется важным обратить внимание на динамику понимания самим автором идеи открытости и существа новой службы и базовых методов реализации задач, поставленных перед вновь создаваемым государственным органом. Проблемы становления новой модели российского государства, рост преступности и особенно казнокрадства, взяточничества и других должностных правонарушений в конце XVI и начале XVII веков естественно вызывал гнев царя, и потребовал создания специальной государственной службы по борьбе с ними. В качестве первой законодательной реакции на вновь возникшие проблемы Указом Петра I от 2 марта 1711 года учрежден фискалат, осуществляющий тайный надзор за исполнением распоряжений главы государства. За образец этой службы Петр I взял аналогичные специальные государственные органы Германии. Таким образом, с 1713 года в России была введена должность генерал-фискала. К нему и его подчиненным царем предъявлялись высокие моральные требования. Однако, фискальная служба по своей сути являлась секретной, фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, что провоцировало взяточничество и другие злоупотребления. Убедившись на практике в неэффективности фискальной службы, призванной «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего», Петр І в качестве нового решения проблемы и с учетом выявленных недостатков фискальной службы Указом от 12 января 1722 года учреждает прокуратуру Российской империи. Принципиальным отличием от службы фискалов, зафиксированным в самом Указе «О должности Генерал-прокурора» стало то, что прокуроры имели назначение гласно и открыто выполнять роль «взыскателей наказания» и одновременно «защитников невинности»33.
Соотношение надзорных функций прокуратуры и полномочий по взаимодействию со структурами гражданского общества
Специфика построения и принципов деятельности прокуратуры в России такова, что данный государственный орган всегда открыто идентифицировался и прямо олицетворялся с Законом, соответственно сотрудники прокуратуры являлись не только носителями идеи законности, но и пропагандистами, лично разъясняющими тексты действующего законодательства. Именно в этом главном «естественном» направлении всегда строилась работа прокуратуры с общественностью и СМИ. Обязанности по пропаганде законов возлагались формально на каждого сотрудника, а координировать эту работу обязаны были специальные отделы по систематизации и пропаганде законодательства. При этом в качестве "обратной" связи традиционно предполагалось, что наиболее сознательные журналисты и представители грамотной в правовом отношении общественности будут конкретными делами оказывать повседневную практическую помощь прокуратуре и другим правоохранительным органам в их многогранной работе по укреплению законности.
Другим общепризнанным «каналом связи» с общественностью служили письма и заявления граждан, сообщения общественных организаций, публикации средств массовой информации по вопросам законности и охраны правопорядка, которые надлежало ставить на специальный учет, рассматривать и непременно реагировать на них в установленном порядке. Но главным образом общественные организации традиционно рассматривались в качестве одного из объектов прокурорского надзора. Например, Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 года, содержит следующие упоминания, свидетельствующие о правомерности вышеуказанного подхода к теме исследования: Ст.З п.1 — прокуратура осуществляет надзор за точным исполнением законов кооперативными и иными общественными организациями.
Следовательно, в этом случае общественность в виде ее официально признанных структур выступала лишь в качестве объекта прокурорских проверок. Главенствующим принципом в основе таких взаимоотношений является, таким образом, директивность, а не диспозитивность.
Ст. 11 п. 2 — закрепляла право прокуратуры требовать от кооперативных и иных общественных организаций предоставления необходимых документов и сведений. Следует обратить внимание, что по логике законодателя в то время право на запрос информации не корреспондировалось с обязанностью прокуратуры в свою очередь сообщать какие-либо сведения по просьбе представителей общественности. Ст. 12 — устанавливала обязанность общественных организаций направлять документы, предоставлять сведения и объяснения по требованию прокурора и предполагаемые санкции за отказ или ненадлежащее исполнение этого требования, которое также являлось односторонним. Ст. 16 — предусматривала право прокурора вносить представления об устранении нарушений закона и причин, способствующих нарушению закона, обязанность общественной организации в месячный срок рассмотреть и принять необходимые меры, сообщив о результатах36.
В соответствии со ст. 42 Положения Президиум Верховного Совета СССР постановлением от 7 апреля 1956 года утвердил структуру центрального аппарата Прокуратуры СССР. В качестве самостоятельных подразделений для реализации поставленных целей предусматривались:
1) отдел систематизации законодательства (возглавлялся помощником Генерального прокурора СССР, в составе — прокуроры и специалисты-библиографы) Приказом Генерального прокурора СССР № 114 от 2 декабря 1965 года на них была возложена обязанность оказывать помощь прокурорам и следователям в изучении законов и издавать ежемесячный Бюллетень текущего законодательства, который периодически рассылался на места;
2) журнал «Социалистическая законность», издаваемый совместно с Министерством юстиции и Верховным Судом СССР, зарекомендовавший себя как авторитетная трибуна для распространения передового опыта работы и различной актуальной информации о делах и людях прокуратуры;
3) методический совет, в задачи которого, в частности входило представлять ведомственные планы издания методической литературы, вырабатывать рекомендации по информационному обеспечению деятельности системы органов прокуратуры.
В указанном Положении также предусматривалось, что организационные и партийно-воспитательные мероприятия по предупреждению правонарушений прокуратура осуществляла на плановой основе совместно с коллективами трудящихся и их общественными организациями. Важно отметить, что в этом случае общественность, прежде всего партийные, комсомольские и профсоюзные организации уже не рассматривались как объект для прокурорского надзора. Напротив, в этом смысле с поправкой на конкретно-исторические условия можно говорить о равноправном сотрудничестве в решении задач укрепления законности. Накопленный в данный сфере опыт очень ценен, и его важно учитывать при воссоздании комплексной системы профилактики правонарушений.
На практике специально уполномоченные представители общественности участвовали в прокурорских проверках исполнения закона, помогали вскрывать и устранять различные правонарушения, оказывали содействие прокуратуре в контроле за выполнением конкретных предложений по устранению причин и условий, порождающих эти нарушения. Такая совместная деятельность вполне может быть определена уже как полноценное взаимодействие в вопросах укрепления законности.
Важную часть работы советской прокуратуры по предупреждению правонарушений составляли мероприятия по пропаганде правовых знаний. «Доклады, лекции, беседы, выступления прокуроров в печати, по радио, телевидению, участие в работе народных университетов правовых знаний, проведение семинаров с работниками исполкомов и другие формы массово-разъяснительной деятельности являются действенными методами предупреждения совершения правонарушений отдельными должностными лицами и гражданами» . Приказ Генерального Прокурора СССР № 72 от 19 сентября 1962 года «О мерах по повышению идейно-политического уровня и деловой квалификации прокурорско-следственных кадров» дополнительно ориентировал всех сотрудников прокуратуры на активное участие в пропаганде действующих законов в трудовых коллективах и общественных организациях.
Закон СССР о прокуратуре СССР, принятый на второй сессии Верховного Совета СССР десятого созыва 30 ноября 1979 года, уделял значительно больше внимания данному направлению деятельности, однако, рас-сматривал эту работу по-прежнему в узком смысле . А именно, в силу реальной политико-правовой обстановки СМИ фактически не рассматривались в качестве самостоятельного субъекта полноценного взаимодействия. Предполагалось, что газеты и другие СМИ автоматически, без специальных усилий и затрат принимают к публикации все исходящие из органов прокуратуры материалы. В задачи работников прокуратуры не входило установить дружественный контакт с сотрудниками СМИ, преодолеть критический настрой редакции, убедить в необходимость точно и без купюр воспроизвести на своих страницах точку зрения руководства прокуратуры по спорным вопросам. Взаимоотношений строились фактически по вертикали на основе принципа директивности, а не диспозитивности — равенства сторон.
Структурные элементы гражданского общества как потенциальные партнеры по взаимодействию
Раскрытие содержания понятия «общественность», используемого в профильном приказе Генерального прокурора РФ № 45 от 08 июля 1998 года «О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей» нуждается в дополнительной конкретизации применительно к реализации специфической функции прокуратуры по взаимодействию с общественностью.
Во-первых, важно уточнить, что в данном случае речь идет о внешней «общественности», существующей как объективная реальность за пределами прокуратуры. В современной литературе эту внешнюю «общественность» подразделяют на неструктурированную и структурированную или организованную, которую часто ассоциируется также с так называемым «третьим сектором»83. При этом указывается, что активная и структурированная общественность играет ничуть не меньшую роль, чем два других сектора: государство и бизнес. В свою очередь, структурированная общественность в зависимости от целей и методов деятельности самоопределяется как неправительственная или интегрированная с государственными структурами. Существует несколько распространенных понятий и определений первичных коллективов третьего сектора: независимые, неправительственные, негосударственные, некоммерческие организации и общественные объединения.
Впервые понятия «гражданское общество» и «общественность» были сформулированы в России в XYIII веке. Авторство термина «гражданское общество» формально приписывается Екатерине II, которая его определила как «союз всех членов общества, соединившихся на основе общих чувств и для взаимной помощи»84. Понятие «общественность» встречается в работах Белинского, Герцена, Огарева и других литературных критиков и публицистов 40-х гг. XIX века, с помощью которого они выражают идею социальной солидарности, специфические качества людей, которые живут в обществе . При этом важно уточнить, что идеи «социальности» (общественности) как правило, противопоставлялись государственной службе. Тогда же утвердилось новое, русское толкование понятия «общественности» как определенного слоя или группы людей, объединенных общей деятельностью, позицией или мнением. В этом случае возникло уже очевидное противопоставление «общественности» всему обществу. Общественностью тогда называли «прогрессивную часть общества, состоявшую из людей, ценивших идеи и дела, гражданские поступки», в то время как обществом пренебрежительно называли высший свет, ориентированный исключительно на эстетизированное поведение и изысканные манеры, «хорошее» общество.
Понятие «общественность» становилось все популярнее в связи с двумя новыми процессами, сопровождавшими Александровские реформы 60-х гг. Первый — развитие независимой коммерческой прессы, особенно ежедневных газет с массовым тиражом. Распространение практики их чтения сформулировало сфере публичной информации и дискуссии, объединившую образованные слои общества и поддерживавшую принадлежность к некоторому воображаемому сообществу, читающей и дискутирующей публике, "поверх" многочисленных сословных разграничений. "Общественность" в России стали прочно ассоциировать с общественным мнением, с критически настроенной пишущей и читающей публикой. В свою очередь, сферу общественного мнения воспринимали как самостоятельную силу и часто открыто противопоставляли государственной официальной точке зрения. Герценов-ский "Колокол" постоянно апеллировал к общественному мнению и одновременно воспроизводил его как новый политический институт. Либеральный историк и выдающийся адвокат XIX века В.А. Маклаков озаглавил свои мемуары, описывающие ту пору, "Власть и общественность на закате старой России"86. Этим названием он дал представление о двух конкурировавших источниках власти — государственной власти и авторитете гражданского общества. Таким образом, в российском контексте первым реальным элементом гражданского общества стала «общественность» как сфера открытых публичных дебатов и общественного мнения.
Второй аспект формирования понятия «общественности» был связан со становлением практики местного самоуправления. Земская реформа 1864 года положила начало созданию земств, сфера деятельности которых охватывала вопросы местного хозяйства и финансов, торговлю и промышленность, образование, строительство, судебное производство, поддержание общественного порядка и медицинскую помощь населению. Земцев тоже называли общественностью, хотя они были представителями местного самоуправления. Институт, созданный для того, чтобы сбалансировать последствия крестьянской реформы 1861 года, которая освободила крестьян от крепостной зависимости, а помещиков — от ответственности за их жизнь и благополучие, был, в значительной степени, независим от центрального правительства и способствовал развитию навыков территориального управления и участия в общественной жизни. К тому же земства были неполитическим институтом; им было запрещено участвовать в государственной политике, хотя именно они вырастили многих думских политических деятелей. Благодаря деятельности земств, общественность начали ассоциировать с самоуправлением. Земства накопили опыт независимой организации социальной жизни — второго ключевого элемента практики гражданского общества. Это движение постоянно развивалось в течение 30 лет и в 1903-04 гг. выросло в политическую силу, вступившую в борьбу за конституционные реформы.
Таким образом, только к середине XIX века "общественность", бывшая для Карамзина лингвистической возможностью помыслить некое качественное состояние социума , получила практическое содержание. Ее стали связывать с носителями критического общественного мнения и группами людей, выполнявших общественные обязанности и работавших на общие интересы за пределами или помимо сферы государственной служебной обязанности. Так же как бюрократию в этом смысле можно рассматривать как персонификацию государства, "общественность" воплощала в себе идею общества. В России второй половины XIX — начала XX вв. существовало немало общественных объединений. По законам того времени их создание было невозможно без разрешения Министерства внутренних дел и Министерства финансов. Общества, создававшиеся без их разрешения, признавались тайными и уже поэтому преступными (прежде всего это касалось политических партий и союзов). Однако с разрешения указанных министерств в Москве и губерниях создавалось значительное количество различных обществ, союзов, касс, братств, товариществ и других.
Статус СМИ по российскому законодательству — правовые основы взаимодействия
По статистическим данным бывшего Министерства по делам печати и телекоммуникаций РФ на 2003 год в Российской Федерации было зарегистрировано более 45 тысяч различных СМИ. Но важно отметить, что только менее 15 тысяч из них реально функционировали. Средства массовой информации в современной России отличаются большим качественным разнообразием, однако вопросы взаимодействия СМИ с властными структурами, как и раньше, занимают сегодня важнейшее место в практике российских журналистов138. Начиная со второй половины 80-х годов происходят важные изменения роли СМИ в жизни общества. Ранее СМИ по существу отводилось лишь место проводника государственной идеологии и политики, в лучшем случае, интерпретатора официальной точки зрения. В настоящее время актуализировались функции СМИ, которые раньше лишь декларировались, а на деле игнорировались авторитарно-бюрократической системой, ее управленческой элитой. В отличие от стандартов прессы советского периода ответственные профессиональные журналисты сегодня пытаются не только декларировать, но и самостоятельно проводить в жизнь теорию специфической миссии служения интересам всего общества, а не отдельной партии или группы лиц. Таким образом, современные СМИ из инструментов пропаганды превращаются с самостоятельные институты гражданского общества, реально влияющими на происходящие общественно-политические события наряду с партиями, профсоюзами, другими общественными организациями140.
Прокурорские работники также, безусловно, признают возможность и полезность сотрудничества с журналистами, видят конкретные направления такого делового взаимодействия. Однако, к сожалению, многие из них не знают пока, как можно в новых условиях использовать пропагандистские возможности СМИ, привлекать журналистов к систематическому информированию населения о работе прокуратуры. С позиций теории прокурорского надзора проблема состоит в следующем. Традиционно информирование общественности о состоянии преступности, деятельности правоохранительных органов путем опубликования в СМИ докладов и сообщений рассматривается как полномочие прокурора в рамках координации правоохранительных органов по борьбе с преступностью141. В современных условиях этому праву прокурора действительно не всегда корреспондирует обязанность конкретного СМИ принять и рассмотреть текст доклада, тем более опубликовать его без купюр и искажений, а не использовать выборочно, например, для подготовки совершенно другого по направленности критического материала.
Особенностью правового статуса российских СМИ является то обстоятельство, что в настоящее время закон не предъявляет жестких требований к организационно-правовой форме создания и функционирования редакций. Проблемы регулирования в сфере СМИ в целом далеко не всегда решаются правовыми методами в силу специфики самого объекта воздействия142. В нормативном статусе журналиста велика составляющая часть корпоративной этики, которую необходимо знать и учитывать в повседневной работе. Важная роль в профилактике информационных конфликтов принадлежит органам журналистского саморегулирования143.
В связи с этим обстоятельством сотрудники органов прокуратуры должны быть готовы к особой процедуре установления и регламентации деловых отношений со СМИ. Такое «взаимодействие» в широком смысле может заключаться либо в конструктивном равноправном сотрудничестве ради достижения общих целей, либо в осуществлении собственно прокурорского надзора в информационной и хозяйственной сферах деятельности СМИ. В таком случае речь не идет о равенстве сторон, поскольку СМИ выступают объектами надзора. Результатом такого «взаимодействия», как показывает практика, нередко становится конфронтация, в том числе с использованием государственно-правовых средств принуждения со стороны прокуратуры, исполняющей требования закона, и методов информационной войны со стороны СМИ. При этом, даже ориентируясь на взаимодействие в узком смысле только в информационной сфере, следует признать наличие на современном информационном рынке «некачественной» прессы и профессионально противодействовать распространению подобного рода негативной информации, ставящей под сомнение ценность правосудия в целом, необоснованно принижающеи место и роль органов российской прокуратуры .
Проблемы судебной защиты чести, достоинства и деловой репутации в деятельности органов прокуратуры получили достойное внимание современных исследователей145. Данная тема детально разработана в трудах отечественных ученых . В то же время, вопросы равноправного сотрудничества правоохранительных органов со СМИ в новых постперестроечных условиях их существования изучены пока недостаточно.
Практика деятельности органов прокуратуры Российской Федерации свидетельствует, что реализация основных направлений борьбы с преступностью, эффективность деятельности правоохранительных органов в немалой степени зависят от того, как средства массовой информации влияют на формирование правовой позиции граждан, установок и стереотипов массового сознания, на отношение различных социальных групп к правоохранительным органам и их деятельности. Многочисленные исследования, проведенные НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, показывают, что граждане и прежде не были удовлетворены состоянием правопорядка, защитой своих прав от преступных посягательств147. Сейчас же положение, по мнению авторитетных экспертов, резко обострилось148. Угрожающие масштабы преступности усилили пессимизм, привели к отстранению от борьбы с ней широких слоев населения.
