Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Государственный контроль в сфере приватизации как социально-экономическая и правовая проблема
1.1. Приватизация; понятие, виды. Особенности российской модели приватизации .. 15
1.2. Криминальный аспект приватизационных процессов в Российской Федерации 38
1.3. Теоретико-методологические проблемы изучения государственного контроля в сфере приватизации 54
ГЛАВА II. Организационно-правовые проблемы деятельности правоохранительных органов по обеспечению законности и правопорядка в сфере при-ватизации
2.1. Особенности законодательного регулирования государственного контроля в сфере приватизации 83
2.2. Правоохранительные органы в системе государственного контроля в сфере приватизации 102
2.3. Актуальные проблемы совершенствования организации деятельности правоохранительных органов в сфере приватизации 128
Заключение 155
Список использованной литературы
- Приватизация; понятие, виды. Особенности российской модели приватизации
- Криминальный аспект приватизационных процессов в Российской Федерации
- Особенности законодательного регулирования государственного контроля в сфере приватизации
- Правоохранительные органы в системе государственного контроля в сфере приватизации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Приватизация, как непременное условие перехода от общества с преимущественно централизованной системой экономики к обществу с рыночным хозяйством, стала едва ли не центральным событием реформационного периода в России. Процесс разгосударствления затронул интересы всех россиян без исключения, равно как и интересы страны, базирующиеся на национальном достоянии и национальных ценностях народов Российской Федерации.
Главными слагаемыми успеха проводимых преобразований, как показывает мировой опыт, являются, с одной стороны, наличие стабильной и внутренне непротиворечивой системы нормативных актов, регулирующих процесс приватизации, а с другой - строгое следование предписаниям правовых норм субъектами приватизационных отношений. Российская практика наглядно продемонстрировала, каковы последствия недоработки правовой базы процесса разгосударствления и насколько велик соблазн приобрести государственное имущество в обход действующих правовых установлений.
С самого начала переходного периода реальная приватизация приобрела спекулятивные формы. Повсеместно распространились широкомасштабные действия по незаконному завладению государственным и муниципальным имуществом, обычным явлением стало занижение стоимости, продажа имущества без конкурса, нарушение антимонопольного законодательства. В итоге, эта «ломка» отношений собственности модифицировалась в источник обострения криминальной ситуации в стране, который сохраняет свое действие и на современном этапе, о чем свидетельствуют материалы прокурорских проверок, уголовных дел, данные контролирующих и правоохранительных органов. По данным МВД России, в половине российских регионов к уголовной ответственности были привлечены либо руководитель ведомства по управлению государственным имуществом, либо его заместитель. Собираемость налогов в бюджет с приватизированных предприятий остается крайне низкой. Говорить же об эффективном собственнике приватизированного
4 имущества вообще не приходится.
Сложившаяся ситуация во многом связана с тем, что общую концепцию проводимой руководством страны реформационной политики составляет тезис о модернизации экономики и либерализации рынка при сокращении вмешательства государства в хозяйственную деятельность. Несовместимость такого подхода с реализацией поставленных целей в условиях переходной экономики имели самые негативные последствия для российского общества, включая: потерю промышленного и научно-технического потенциала; деформацию социальной инфраструктуры; криминализацию хозяйственной деятельности, вызванную сращиванием части чиновников государственных органов с организованной преступностью, возможностью доступа криминальных структур к управлению производством и т.д.
Непосредственные результаты проводимой приватизации остаются недостаточно высокими и имеют для российского общества в большей степени деструктивный характер. Однако в необходимости дальнейшего проведения приватизационных процессов сомневаться не приходится. В этих условиях должна усиливаться роль государственного регулирования, прежде всего за счет формирования предельно четкого и функционального механизма контроля за происходящими процессами. Пока же реформирование отношений собственности в Российской Федерации происходит при отсутствии целостного механизма государственного контроля.
Имеющее место несовершенство законодательного обеспечения государственного контроля в сфере приватизации предопределяет сужение спектра возможностей защиты государственных и общественных интересов, а также прав и законных интересов конкретного гражданина. В арсенале средств, используемых для борьбы с противоправными деяниями в области приватизации, правовые способы представлены крайне неудовлетворительно. Правоохранительные органы лишены реальных рычагов воздействия на ситуацию.
Наряду с этим, недостаточная методологическая проработанность дей-
5 ствующей системы контроля в означенной области влечет за собой отсутствие четкого разграничения сфер деятельности, неопределенность места и роли каждого субъекта государственного контроля в его целостной системе, что порождает многочисленные коллизии, перекладывание ответственности с одного органа на другой. Государственные структуры, реализующие контрольные и правоохранительные функции, слабо взаимодействуют, связи между ними нерациональны, имеет место разобщенность и раздробленность в осуществляемой ими политике в отношении сферы приватизации.
В связи с вышеизложенным существует объективная потребность в реформировании действующей системы государственного контроля в рассматриваемой области, разработки научных основ ее организации. Организационно-правовой неопределенности, имеющей место в данной системе, низкой результативности правоохранительной деятельности в сфере приватизации нужно противопоставить адекватные рыночному механизму и особенностям современного периода формы и методы реализации задач обеспечения законности и правопорядка.
Таким образом, выбор темы диссертационного исследования обусловлен продолжающимся процессом реформирования отношений собственности, высоким уровнем криминализации приватизационных процессов, неэффективностью государственного управления в данной сфере, необходимостью разработки комплекса теоретических и организационно-правовых вопросов деятельности правоохранительных органов в означенной области.
Степень разработанности темы в научной литературе. Проблема государственного регулирования приватизации на протяжении последних лет является объектом пристального внимания представителей различных областей знания.
Содержание, формы, цели и методы приватизации на различных ступенях общественного развития, проблемы разработки и реализации государственной политики в данной сфере глубоко и всесторонне освещались в отечественной научной литературе. При исследовании этих вопросов использова-
лись труды как представителей юридической, так и экономической науки. Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали работы В.К. Андреева, B.C. Белых, А.П. Благова, В.И. Власова, В.А. Виноградова, В.В. Витрянского, С.Я. Веселовского, И.В. Ершовой, С.С. Зан-ковского, Н.Д. Колесова, Н.М. Коршунова, О.М. Крапивина, B.C. Мартемья-нова, В.А. Останина, Г.Д. Отнюковой, А.Д. Радыгина, О.Ю. Скворцова, В.М. Шупыро, B.C. Яковлевой и др.
В процессе изучения теневых форм приватизации автор опирался на труды Г.А. Аванесова, Н.И. Ветрова, Ю.И. Ляпунова и других видных российских криминологов.
Исследование теоретических проблем реализации государственного контроля и надзора стало возможным благодаря работам В.И. Баскова, Д.Н. Бахраха, В.Г. Бессарабова, В.М. Горшенева, В.Н. Карташова, Н.Д. Погосяна, A.M. Тарасова, Н.И. Химичевой, В.В. Черникова, И.Б. Шахова и др.
В достаточно большом массиве работ, имеющих актуальность для темы исследования, необходимо также выделить блок общих, фундаментальных трудов, посвященных вопросам организации правоохранительной деятельности. Это работы А.И. Алексеева, А.Е. Андриевского, Л.Ш. Берикашвили, Б.С. Болотского, СВ. Бородина, В.Л. Бурмистрова, В.П. Верина, Б.В. Волженки-на, Л.Д. Гаухмана, В.М. Егоршина, В.В. Колесникова, А.И. Коннова, В.В. Лунева, В.В. Меркулова, С.Ф. Милюкова, Г.К. Синилова, B.C. Устинова и других, Многие теоретические и практические положения, разработанные указанными авторами, являясь общепризнанными в юридической науке и внедренными в законотворческую и правоприменительную практику, были использованы в процессе настоящего исследования.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что наличие обширной исследовательской литературы по изучаемой проблематике, часть из которой была упомянута выше, не снижает актуальности избранного направления научного изыскания, поскольку вопросы государственного контроля в сфере приватизации в целом и его правоохранительной составляющей в частности еще не
7 являлись объектом самостоятельного изучения в отечественной науке. Восполнению данного пробела и посвящена настоящая работа.
Объектом исследования является система государственного контроля, рассматриваемая с позиции решения задач обеспечения законности и правопорядка в процессе перехода государственного и муниципального имущества в частную собственность.
Предметом исследования выступает комплекс теоретических и организационно-правовых проблем, связанных с особенностями функционирования правоохранительных органов в системе государственного контроля в сфере приватизации.
Основная цель диссертации состоит в оценке соответствия сложившейся системы государственного контроля в сфере приватизации и места в ней правоохранительных органов задачам по обеспечению законности и правопорядка, а также выработке на этой основе предложений, направленных на повышение эффективности указанной системы за счет оптимизации правового и организационного обеспечения правоохранительной деятельности в указанной области.
Задачами, конкретизирующими вышеназванную цель диссертационного исследования, являются:
і - изучение сущности и содержания приватизации как объекта государственного управления;
; - анализ криминальной составляющей процесса разгосударствления, йыявление причин и условий нарушения приватизационного законодательства;
изучение сущности государственного контроля в сфере приватизации, а также разработка исходных концептуальных положений, необходимых цля комплексного освещения изучаемой проблематики;
характеристика системы государственного контроля в рассматриваемой области, определение места и роли правоохранительных органов в указанной системе;
анализ законодательного обеспечения сферы приватизации в контексте реализации задач государственного контроля, включая меры юридической ответственности за нарушения законодательства о приватизации, а также разработка и обоснование предложений по совершенствованию нормативной правовой базы в данной области;
исследование основных направлений, форм и методов осуществления правоохранительной деятельности в сфере приватизации объектов государственной и муниципальной собственности
оценка современного состояния правоохранительной деятельности в сфере приватизации, выявление проблемных вопросов ее организации;
определение основных направлений и форм организации взаимодействия правоохранительных и специализированных контрольных органов, входящих в систему государственного контроля в сфере приватизации.
Основная гипотеза исследования, выдвинутая в соответствии с его целью, заключается в предположении построения системы государственного контроля в сфере приватизации по модели контрольно-правоохранительного образования, охватывающего деятельность соответствующих государственных органов по всем направлениям и этапам приватизационного процесса. Ее центральным звеном, с учетом высокой подверженности данной сферы криминальному влиянию, должны выступать правоохранительные органы, что позволит более эффективно обеспечивать достижение конечных целей приватизации, минимизировать угрозу дальнейшего распространения теневых форм процесса разгосударствления.
Методологические, методические и эмпирические основы исследования. Методологическую базу работы составляют общенаучные, частно-научные и специальные методы научного познания объективной действительности, в том числе: диалектический метод, исторический и логический методы, системный подход, формально-юридический, сравнительно-правовой, правового прогнозирования. При проведении исследования автором были использованы концептуальные положения общей теории права,
уголовного, гражданского, административного и иных отраслей права, теории правоохранительной деятельности и др. Особое внимание уделялось анализу нормативно-правовой базы, определяющей исходные, правовые начала осуществления правоохранительной и контрольной деятельности в рассматриваемой сфере.
В ходе работы над диссертацией автор применял следующие научные методики, методы и приемы: анализ нормативных документов, содержательный анализ работ российских и иностранных авторов по исследуемым проблемам; прогнозирование конечных результатов исследования; интервьюирование сотрудников органов прокуратуры и внутренних дел, имеющих опыт практической деятельности в сфере приватизационных правоотношений, а также должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления.
Эмпирическую базу исследования составили: статистические данные, отчеты и обзоры о состоянии законности и правопорядка в сфере приватизации, материалы практики органов прокуратуры и внутренних дел, практики контрольных органов и органов управления государственным имуществом, обобщенные материалы уголовных дел по преступлениям, совершенным на территории Москвы и Московской области за период 2002-2005 гг. В процессе подготовки диссертации также были изучены результаты исследований, проведенных ранее другими авторами, выводы по которым были использованы для сопоставления и выявления тенденций исследуемых явлений.
Научная новизна диссертации определяется тем, что на основе достижений правовых и управленческих отраслей знания, результатов исследований в сопредельных заявленной проблематике научных областях предпринята попытка обосновать авторское видение путей повышения эффективности системы государственного контроля в сфере приватизации. Во многом новизна работы обусловлена самой постановкой проблемы, замыслом и гипотезой исследования; признаки и элементы новизны нашли свое отражение
в результатах работы, обобщенная характеристика которых сводится к следующему:
обоснована необходимость развития теоретических представлений о системе государственного контроля, в связи с чем предложены определение государственного контроля в сфере приватизации, данное с учетом того, что такая форма деятельности государственных органов представляет собой специальное юридическое средство обеспечения законности и правопорядка в рассматриваемой области, а также видовая классификация государственного контроля в означенной области;
рассмотрены основные (типичные) виды нарушений приватизационного законодательства, а также предложена постадийная типология характерных способов совершения правонарушений со стороны сотрудников органов по управлению имуществом, которая может быть использована при выявлении и предупреждений фактов нарушения закона в сфере приватизации;
обоснован вывод о том, что существующий уровень контроля со стороны государства в данной области, как и в начале перестроечного периода, по-прежнему остается неадекватным складывающейся криминогенной обстановке;
аргументировано положение о том, система государственного контроля в сфере приватизации в существующем виде не обладает системными качествами и характеристиками;
показаны место и роль правоохранительных органов в системе государственного контроля в сфере приватизации, обоснована объективная необходимость укрепления правоохранительной составляющей в рассматриваемой системе;
предложены результаты всестороннего анализа и критической оценки ряда положений российского законодательства в части, касающейся реализации правоохранительной функции в сфере приватизации, а также варианты разрешения имеющихся правовых проблем;
- предложены перспективные направления совершенствования органи
зации деятельности правоохранительных органов в рассматриваемой облас
ти. . .
Основные положения, выносимые на защиту:
Сущность контроля как особого рода деятельности состоит в обеспечении соблюдения субъектами приватизационных отношений установленных правовых норм. Им охватываются: во-первых, непосредственно контроль за деятельностью субъектов приватизационных отношений и реализацией конкретных правовых предписаний в сфере отчуждения государственной и муниципальной собственности; во-вторых, обеспечение эффективности правового и организационного регулирования различных видов приватизационных отношений; в-третьих, восстановление состояния законности и правопорядка в случае нарушения нормы права, в том числе правоохранительными средствами
Криминогенный потенциал проводимой ныне государственной политики в сфере приватизации связан с: а) отсутствием законодательно закрепленных положений о государственном контроле в данной области и механизмов его реализации; б) доминированием концепции регулирования приватизационных отношений нормами частного права. Проводимая государством политика предопределила развитие неконтролируемых социальных процессов, включая вторжение в отношения собственности криминальных структур и резкий рост масштабов коррупции.
Правовое обеспечение государственного контроля в сфере приватизации должно осуществляться на системной основе права, в связи с чем в процессе развития отраслевого законодательства важно обеспечить комплексный правовой подход, основанный на взаимодействии различных отраслей права. При этом с учетом высокой общественной опасности правонарушений в сфере приватизации, влекущих за собой реальную возможность подрыва основ экономической безопасности страны, основополагающим рычагом государственно-управляющего воздействия в данной сфере следует
12 рассматривать меры государственного принуждения, в частности меры юридической ответственности, которые бы обеспечили выполнение субъектами приватизационных отношений своих обязанностей либо, в случае правонарушения, были реализованы в качестве наказания.
Масштабы, значимость и неординарность задач обеспечения законности и правопорядка в сфере приватизации предопределяют необходимость повышения управляемости системы органов государственного контроля и рационального использования ее возможностей, и, наряду с этим, переноса центра тяжести государственной деятельности на реализацию правоохранительной функции.
Правоохранительный контроль в сфере приватизации должен охватывать: а) контроль за правотворческой деятельностью органов государства в данной области; б) контроль за субъектами приватизационного процесса, в том числе за исполнительно-распорядительной деятельностью исполнительных органов государства, за формированием данных органов и назначением их должностных лиц; в) надзор за органами, осуществляющими контроль за сферой приватизации.
Оптимизация государственного контроля в сфере приватизации может быть достигнута в единстве двух направлений: совершенствовании организации деятельности отдельных субъектов, реализующих контрольные и правоохранительные функции в данной области; ориентации на обеспечение организационной целостности системы государственного контроля.
В рамках первого направления необходимо осуществить меры по: оптимизации структуры органов государственного контроля (в частности, укреплению подразделений, непосредственно осуществляющих деятельность по выявлению, документированию и расследованию приватизационных преступлений); активизации деятельности специализированных контрольных органов по реализации ими контрольно-ревизионных функций и полномочий по пресечению правонарушений некриминального характера; совершенство-
13 ванию методов и приемов деятельности; определению оптимального варианта контрольного процесса в каждом виде контрольной деятельности.
В рамках второго направления необходимо проведение мер по установлению режима взаимосогласованности и взаимной ответственности субъектов системы государственного контроля в рассматриваемой сфере.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость настоящего исследования заключается в том, что оно в определенной мере восполняет имеющийся пробел в теории правоохранительной деятельности, дает достаточно целостное представление о правовых и организационных основах функционирования правоохранительных органов в сфере приватизации, позволяет более полно и объективно оценить нынешнее состояние и перспективы развития системы государственного контроля в данной области. В настоящей работе содержатся характеризующиеся научной новизной выводы, которые могут найти применение и получить развитие в последующих теоретических изысканиях, направленных на разработку общих проблем обеспечения законности и правопорядка в сфере приватизации. Имеют важное значение и практические результаты, т.е. внесенные диссертантом предложения по модернизации организационно-правового инструментария, обеспечивающего деятельность правоохранительных органов в рассматриваемом направлении. Они могут быть реализованы в процессе дальнейшего совершенствования законодательства о приватизации, практике правоохранительных органов, в том числе при осуществлении мероприятий по координации действий правоохранительных и контрольных органов по борьбе с приватизационными преступлениями. Результаты предпринятого исследования могут быть использованы для дальнейшего, более углубленного теоретико-практического правового исследования данной проблематики, а также найти применение в системах юридического образования и повышения квалификации сотрудников правоохранительных органов.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается использованием методологии комплексного подхода к исследо-
14 ванию поставленной проблемы, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, что позволило обстоятельно изучить предмет исследования. Избранная процедура проведения исследования, использование многоплановой информации, характеризующей основные направления, формы и методы деятельности правоохранительных органов по противодействию правонарушениям в сфере приватизации, обеспечивают достаточную научную обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации положений, выводов и рекомендации.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения, выносимые на защиту, выводы и предложения, сформулированные в диссертации, изложены в двух научных публикациях общим объемом около 3,3 п.л. Результаты исследования докладывалась в выступлениях на координационных совещаниях Истринской городской прокуратуры Московской области, на заседаниях научно-исследовательского отдела НЦИПУ ОВД и ВВ Академии управления МВД России.
Содержащиеся в диссертации выводы и положения прошли практическую проверку в деятельности органов прокуратуры России. Внедрение результатов исследования подтверждается соответствующими официальными актами.
Структура работы определена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографии. Объем и оформление диссертационного исследования отвечает требованиям, предъявляемым ВАК России.
Приватизация; понятие, виды. Особенности российской модели приватизации
В целях всестороннего исследования изучаемого феномена, более четкого определения его сущности, а также уточнения собственной позиции по этому вопросу, прежде всего, обратимся к анализу имеющихся теоретических подходов. И здесь напомним, что разработка проблематики, связанной с приватизацией, осуществляется в рамках нескольких областей знаний, в том числе юриспруденции, экономики, политологии, теории управления. Приватизация, представляя собой социальное явление, отличающееся особой сложностью, изначально была и по сей день продолжает оставаться междисциплинарной сферой исследования.
Приведем наиболее популярную в научной литературе трактовку приватизации, предложенную А.Д. Радыгиным, который считает необходимым различать ее широкое и узкое понимание.
Узкое, или как его называет автор, «техническое» понимание приватизации сводится к процессу продажи (передачи) имущества (активов) государственных и муниципальных предприятий в частную собственность (физическим и негосударственным юридическим лицам) полностью или частично. Причем сюда включен и процесс модификации управленческой модели госпредприятия без отчуждения имущественных прав на основе подряда, аренды, контрактов, полного либо частичного изменения юридического или финансового статуса госпредприятия1.
Определение приватизации в ее широком значении («системное» понимание) включает не только приватизацию в собственном смысле, но и процесс модификации управления государственным предприятием без отчуждения имущественных прав на основе подряда, аренды и других договоров . Вполне очевидно, что в такой трактовке приватизации должно предшествует разделение политической и экономической власти. «Права собственности могут существовать лишь при том условии, что указанное разделение произошло, то есть из экономической власти «ушел» элемент принуждения, а обособившаяся от экономических отношений государственная власть приняла правовой характер. Рынок как сфера действия лиц требует собственности как права, а не как присвоенного имущества»3.
Как видим, приведенное определение рассматриваемого феномена отличается тесным переплетением политической, экономической и правовой составляющих.
Обратим внимание и на то, что по мере практического воплощения приватизационных моделей взгляды исследователей на данный феномен и сопутствующие ему явления претерпевали существенные изменения. Это обстоятельство, а также отмеченная отраслевая специфика привели к определенной концептуальной многозначности в трактовке рассматриваемого нами понятия.
В социально-экономическом ракурсе определяющее значение имеет факт ограничения монопольного положения представителей интересов государства в лице федеральных, республиканских и местных органов государственной власти и управления как субъектов права собственности. Отсюда сущность приватизации как общегосударственной задачи заключается в демонополизации экономики, вовлечении государственного имущества в гражданско-правовой оборот, создании нового слоя собственников средств производства, ориентированного на долгосрочное развитие и расширение производства, а также формировании качественно нового менталитета экономической активности населения.
Нужно отметить, что в странах с развитой рыночной экономикой о приватизации рассуждают несколько в ином аспекте, в частности, ее объек-" том выступает та или иная сфера деятельности по производству товаров и услуг, а предметом обсуждения является перенос ответственности за обеспечение производства этих товаров и услуг от государства к частному сектору .
Смена государственной формы собственности на частную - элемент экономической политики государства, В частности, в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации5 отмечено, что приватизация должна рассматриваться как структурный элемент единой государственной политики по управлению государственным имуществом, направленной на получение отдачи в форме расширения налогооблагаемой базы, создания дополнительных рабочих мест, наполнения отечественного рынка товарами и услугами российских товаропроизводителей, повышения эффективности функционирования всего народнохозяйственного комплекса. В итоге, приватизация означает не просто преобразование института собственности, а изменение общественно-экономического уклада, «правил игры» во всех сферах жизнедеятельности, т.е. предстает элементом системных преобразований экономики6, и потому как процесс отличается планомерностью (осуществляется на плановой основе), масштабностью (охватывает практически все сферы экономики), системностью (складывается система отношений в сфере приватизации), многоэтапностью (предполагает несколько этапов проведения).
В такой трактовке в определенной мере раскрывается и политико-правовая сущность приватизации как составной части радикальной реформы общества, реализуемой с целью создания эффективного механизма хозяйственного регулирования посредством отказа государства от права собственности на государственные предприятия и активы. Существенной характеристикой процесса приватизации выступает соответствующее возрастание значимости в экономике стихийных нерегулируемых начал за счет ослабления централизованного государственного вмешательства в хозяйственную жизнь. В данном случае приватизацию следует рассматривать как масштабную государственную программу по передаче государственного и муниципального имущества в собственность юридических и физических лиц. Основными функциями государства при отчуждении государственной собственности являются разработка, принятие и организация исполнения приватизационного законодательства, а также контроль за соблюдением правил экономического поведения всеми хозяйствующими субъектами. Подобные программы могут осуществляться как в рамках уже существующей рыночно-конкурентной среды при наличии (доминировании) частного сектора, так и в рамках подавляющего господства государственной собственности и административно-командной системы управления экономикой7, В любом случае приватизация как перераспределение собственности - явление макроуровня, связанное с экономической реализацией легально закрепленных имущественных (юридических) отношений между субъектами.
Криминальный аспект приватизационных процессов в Российской Федерации
Новейшие тенденции в развитии преступности, в частности приобретение ею в основном экономического характера, критическое увеличение в экономике масштабов и влияния криминального сектора, сращивание экономической и общеуголовной преступности, увеличение уровня ее организованности - все это свидетельствует о том, что преступность стала выгодным бизнесом. Приватизация как часть общеэкономического пространства в существенной степени подвержена тем процессам, которые получили распространение в нашей стране. Однако, формирование и активизацию крайне негативных процессов в сфере преобразования собственности во многом предопределили и особенности самой российской практики приватизации. И совсем не зря практически с началом преобразования собственности в России, ученые и практики заговорили о криминальном характере приватизации или о криминализации приватизационного процесса.
Как показывает международный опыт приватизации, основными правонарушениями и преступлениями, тесно связанными с этим процессом, являются различные злоупотребления должностных лиц органов управления, мошеннические действия и т.н. Для предупреждения подобных явлений зарубежными специалистами на заре реформы в России предлагалось осуществить ряд мер. В частности, указывалось на необходимость проведения оценки стоимости основных фондов независимыми экспертами до начала приватизации, обеспечения открытого объявления о продаже предприятия, установления надлежащего кредитного контроля за деятельностью предприятий, в том числе за их инвестиционной политикой, запрета покупки сырья и материалов после приватизации по государственным ценам. Кроме того, важно было законодательно исключить возможность приобретения акций приватизируемого предприятия работниками бывшего аппарата министерств или соответствующей ассоциации примерно на 5 лет. Предлагалось рассмотреть возможность установления прямого (возможность влияния акционеров на решения руководителей и оценки их деятельности) и косвенного (альтернативная возможность продажи акционерами акций и, как результат, падение их курса, снижение размеров дивидендов) контроля в отношении деятельности руководства подобных предприятий и т.д.35
Необходимость подобного регулирования обоснована как в морально-этическом аспекте, так и в экономико-правовом. В противном случае проистекают процессы, сводящиеся к концентрации собственности и личного богатства, по достижению определенного уровня которых создается угроза принципам справедливости и высшего порядка36. Тем не менее, российская практика приватизации показывает, что руководством страны не ставилась задача проведения подобных мероприятий. В итоге, широкое распространение получили самые дикие (с позиции принципов правомерности и справедливости) методы приватизации.
А.Д. Радыгин выделил следующие основные формы спонтанной приватизации, которые в достаточной мере характеризуют криминальный аспект осуществляемых реформ: - «номенклатурно-бюрократическая» приватизация, представлявшая собой с внешней стороны официально санкционированное правительством изменение организационно-правовой формы с удержанием прав собственности за административно-бюрократической верхушкой: а) акционирование отрасли с сохранением контрольного пакета акций предприятий в руках министерства; б) «концернизация» отрасли; в) создание отраслевых ассоциаций; г) делегирование прав по управлению государственным имуществом, в том числе пакетами акций государства; д) акционирование крупных предприятий с сохранением пакета акций у министерства и др.; - «номенклатурно-территориальная» приватизация, представлявшая собой региональный вариант полулегальной приватизации первого типа и служивший средством удержания союзной собственности от «расползания по республиканским карманам»; - «народные (коллективные) предприятия», в основе которых лежало злоупотребление правами аренды, дававшими в некоторых случаях право на выкуп государственного имущества. Запрет такого способа в 1992 г. не остановил этого процесса; арендные договоры продолжали заключаться и после этой даты, оформляясь задним числом; - местные аукционы и конкурсы, проводимые местными властями в отсутствие каких либо правовых норм, так как федеральное законодательство, регулирующее процесс приватизации, появилось позднее. Данные способы касались в основном мелких предприятий торговли, бытового обслуживания, жилья и недвижимости; - «менеджериальная» приватизация, представляющая совокупность способов прямого отчуждения государственной собственности, как правило, в руки администрации государственных и муниципальных предприятий, дей ствующих либо за спиной трудового коллектива, либо под прикрытием ком мерческих структур (накопление средств для выкупа через фирмы-сателлиты государственного предприятия, передача государственных средств третьим лицам в виде вкладов государства и т.п.)
До принятия Закона о приватизации 1991 г. наблюдались самые невероятные формы приватизации, поскольку формально не существовало каких-либо утвержденных законом способов, как не существовало и прямых ограничений. Однако после принятия этого закона процесс приватизации не стал более управляемым и контролируемым. Безуспешными оказались и попытки осенью 1991 г. проинвентаризировать все приватизированное имущество и имущество, подлежащее приватизации.
Наибольший вред государству принесли способы так называемой ме-неджериальной приватизации, направленной на прямую передачу государственного имущества в руки частных лиц, обычно административно-управленческого аппарата предприятий. В период преобразования отношений собственности в соответствии с Указами Президента РФ от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» и от 1 июля 1992 г, № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» основным способом приватизации крупных предприятий стало акционирование. Это предопределило стремление так называемого директорского корпуса приватизируемых предприятий начать борьбу за свои «интересы», часто не совпадающие с общественными и государственными.
Особенности законодательного регулирования государственного контроля в сфере приватизации
Создание рыночной экономики возможно лишь при ее соответствующем правовом оформлении. Замена одного принципа формирования экономических основ государственного устройства другим сама по себе еще не означает и не обеспечивает переход к иному способу хозяйствования. С формальной точки зрения, необходимо, чтобы основные экономические принципы и институты получили свое закрепление в праве, и лишь только в этом случае они могут реально способствовать формированию новых экономических отношений.
Сказанное имеет непосредственное отношение к рассматриваемым процессам. Успех приватизации, ее темпы и качество в значительной мере зависят от эффективности механизма правового регулирования приобретения гражданами и юридическими лицами объектов приватизации, а также установления режима государственного контроля в этом, без преувеличения будет сказано, стратегически значимом секторе экономики.
Прежде всего, следует отметить, что российское приватизационное законодательство характеризуется особой динамичностью развития. Как правило, выделяется три этапа его становления в соответствии со сменой различных моделей осуществления приватизации: законодательство периода массовой приватизации (1991-1994 гг.); законодательство периода денежной приватизации (1994-1999 гг.); законодательство периода совершенствования правовых основ распоряжения государственной собственностью (с 1999 г. по настоящее время).
Приватизация государственной и муниципальной собственности регулируется многими нормативными актами, в том числе: законами, а также подзаконными нормативными актами, вынесенными высшим органом государственной власти Российской Федерации; указами и распоряжениями Президента РФ; нормативными актами Правительства РФ; ведомственными нормативными актами; нормативными актами субъектов РФ; локальными нормативными актами, принимаемыми муниципальными образованиями. Также важное значение для развития и совершенствования правовой базы применительно к рассматриваемой проблематике имеют решения Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, решения Высшего Арбитражного Суда РФ, а также постановления и определения Конституционного Суда РФ84.
Правовыми актами первой из указанных нами групп регулируются наиболее важные вопросы приватизации муниципальной собственности, единообразно решаемые на территории всей Российской Федерации. Наиболее значимыми среди них являются: Федеральные законы о приватизации; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Гражданский Кодекс РФ; Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
Не менее значимую роль в процессе приватизации в России, сыграли указы Президента РФ. В начале приватизации имели место этапы, когда правовое регулирование экономической реформы осуществлялось исключительно в форме президентских указов. В числе имевших особое значение в процессе приватизации государственного и муниципального имущества такие указы, как: «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», сыгравший в свое время роль Государственной программы приватизации85; «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»; «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» ; «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» , утвердивший вторую программу приватизации; «Об основных положениях Государственной, программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года»88, и др.
Что касается ведомственных нормативных актов, то они весьма многочисленны. Большую их часть составляют акты федерального органа исполнительной власти по управлению федеральным имуществом, издаваемые в рамках его компетенции. Данными нормативными актами определяется специфический объект приватизации, представленный в основном имуществом, использовавшимся государственными и муниципальными предприятиями в своей производственно-хозяйственной деятельности.
Обилие нормативных правовых актов, однако, еще не говорит о высоком уровне правового обеспечения рассматриваемого процесса. Не вызывает сомнения тот факт, что его слабость во многом определила противоречивый и варварский характер приватизации. По справедливому замечанию С. Маркова, в результате государство в России является не субъектом, а скорее некоторым объектом, некоторым пространством, в рамках которого действуют многочисленные субъекты, ставящие свои цели и борющиеся за их достижение. Поэтому в стране практически никто не действует по законам, тогда как государство не справляется с ролью субъекта трансформации. Отсюда возникает образ реформ не как планомерно организующего, а как хаотического, совершенно неуправляемого процесса . Возможно, отчасти правы те исследователи, которые полагают, что у российских реформаторов первоначально, в качестве идеологии осуществляемых реформ, выступал посыл о спонтанном рождении рынка, выстраивающего в процессе последующей самоорганизации адекватную ему правовую и нравственную надстройку .
Реализация функций государственного контроля - одно из наиболее слабых звеньев в обеспечении приватизационных процессов в России. Анализ нормативной правовой базы, сформировавшейся в период приватизации, показывает, что урегулирование вопросов государственного контроля в данной сфере серьезно отставало и продолжает отставать от тех требований, которые должны были быть предъявлены к государству в связи с реализацией столь широкомасштабного реформирования экономики страны. При этом стоит также подчеркнуть, что аномальному развитию приватизации способствовало не только отсутствие целенаправленной политики государства в области контроля за приватизацией, но и отсутствие законодательного решения ряда процедурных и иных вопросов, что предопределило массовость серьезных злоупотреблений и финансовых нарушений в ходе приватизационных мероприятий.
Правоохранительные органы в системе государственного контроля в сфере приватизации
Говоря об контрольно-надзорном обеспечении процесса приватизации, необходимо определиться с субъектами данной деятельности. При этом сразу уточним, что с учетом реальной ситуации в сфере приватизации, на данном этапе основой государственного контроля в данной области является силовой контроль, реализуемый через деятельность правоохранительных органов.
Систему контроля традиционно представляют как совокупность взаимосвязанных между собой элементов - исполнителей (субъектов контроля), объектов контроля и средств контроля (виды, формы, методы, технология, технические средства), взаимодействующих по правилам, установленным со ответствующими нормативными актами .
Контролирующая составляющая в рассматриваемом нами случае характеризуется множественностью включенных в нее субъектов. Как всякое сложное образование, система органов контроля в сфере приватизации при наличии общих системных свойств характеризуется и индивидуальными специфическими чертами, предопределяющими отличия в методах контрольных действий. В связи с этим теоретико-правовую и практическую значимость имеет разработка классификации указанных органов.
В современной правовой научной литературе представлен целый ряд классификаций видов контроля. Как правило, разграничение субъектов контроля проводят, базируясь на принципе разделения ветвей государственной власти, т.е. выделяется контроль со стороны органов представительной власти, президентский контроль, контроль со стороны органов исполнительной власти и муниципальных образований, прокурорский надзор109.
Однако применительно к вполне конкретному предмету настоящего исследования такой подход дает достаточно размытую картину. При этом данная классификационная схема, на наш взгляд, страдает тем, что из центра внимания «выпадает» специфика самой контрольной деятельности. Между тем обеспечению рассматриваемой цели служат разнообразные формы контроля и надзора, осуществляемые различными органами государственной власти. Поэтому, исходя из широкого понимания категории контроля, полагаем возможным рассуждать о трех его видах, отличающихся друг от друга отраслевой принадлежностью предмета контроля и спецификой конкретных носителей контрольных функций, и, соответственно, о трех группах субъектов контроля в сфере приватизации, а именно: - государственные органы, осуществляющие контроль в отношении приватизационных процессов в ходе организационно-управленческой дея тельности, а также функции административного надзора110; - государственные органы, осуществляющие финансовый контроль; - государственные органы, осуществляющие правоохранительный контроль.
Обратимся к рассмотрению выделенных групп субъектов контрольной деятельности в сфере приватизации.
Первая группа органов контроля представлена такими государственными структурами, как Правительство РФ, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, РФФИ, органы по управлению имуществом субъектов Федерации и муниципальных образований. Их специфической особенностью является то, что они, будучи продавцами государственного и муниципального имущества, одновременно выступают объектами контроля со стороны иных органов, осуществляющих контрольные функции в сфере приватизации (за исключением Правительства РФ).
В целом характеризуя данную группу субъектов, отметим два момента: во-первых, наличие вертикали контроля в отраслевых пределах, когда инстанции более высокого уровня контролируют деятельность низших звеньев; во-вторых, административный характер полномочий контролирующих орга-; нов данной группы, наделенных широкими полномочиями в отношении поднадзорных объектов, включающие вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность. В частности, они вправе приостанавливать деятельность субъектов приватизации, нарушающих правоустанавливающие нормы; выносить обязательные предписания; в случае необходимости вносить изменения в программу приватизации; возбуждать в суде иски о привлечении виновных лиц к ответственности, т.е. устранять нарушения закона своей властью, самостоятельно налагать административные взыскания112.
В качестве субъектов приватизации, наделенных такого рода контрольными функциями, могут выступать соответствующие органы по управлению государственным (муниципальным) имуществом, специально созданные органы по разрешению споров при продаже объектов приватизации, антимонопольные органы, представительные органы местного самоуправления и другие. Многие из них обладают полномочиями самостоятельного наложения административного взыскания. Однако в большинстве случаев они обязаны представлять соответствующую информацию в компетентные органы (суды, арбитражные суды, прокуратура).
Во вторую группу органов контроля включены Счетная Палата РФ, Контрольное управление при Президенте РФ, Департамент государственного финансового контроля и аудита и органы Федерального казначейства Минфина РФ112. Данные структуры осуществляют от имени государства финансовый контроль, т.е. контроль за законностью действий в ходе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан113.
Предметом контроля в данном случае выступает главным образом организационная и исполнительно-распорядительная деятельность подконтрольных объектов, рассматриваемые с позиции законности, достоверности и целесообразности, а также обеспечения сохранности собственности.
