Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты правоохранительной деятельности в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
1. История возникновения, становления и развития российской системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 16
2. Понятие, признаки, сущность и специфика правоохранительной деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию.... 47
Глава 2. Правовое регулирование деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним
1. Современное законодательство в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 71
2. Проблемные вопросы действующего законодательства и пути законодательного регулирования деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним 89
Глава 3. Организационные основы функционирования российской федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальных органов в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок сним
1. Организация деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальных органов в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 119
2. Организация работы государственного регистратора 135
Заключение 161
Список использованной литературы 169
Приложение 183
- Понятие, признаки, сущность и специфика правоохранительной деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию....
- Современное законодательство в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
- Проблемные вопросы действующего законодательства и пути законодательного регулирования деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним
- Организация работы государственного регистратора
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации государством осуществляется признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8). Эта норма распространяет свое действие и на такую разновидность права собственности, как право собственности на недвижимое имущество. Действенный механизм охраны и защиты прав собственников и иных правообладателей на объекты недвижимости получил реализацию посредством формирования и совершенствования органов, осуществляющих от имени государства регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Исторический опыт России свидетельствует о значимости деятельности указанных органов еще в дореволюционный период. Ранее подобную сферу правоотношений именовали «укреплением вещных прав». Органы, осуществлявшие данную деятельность, были призваны способствовать снижению преступности в отношении недвижимости (прежде всего в отношении земельных участков), созданию источников достаточной информационной осведомленности граждан о совершаемых ими сделках, усовершенствованию государственного контроля за сферой недвижимости и пополнению казны. Попытка законодателя в советское время исключить из гражданского оборота категорию недвижимого имущества, путем признания земли государственной собственностью и упразднения деления вещей на движимые и недвижимые, не увенчалась успехом. В 90-е годы прошлого столетия произошло воссоздание и развитие органов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В последнее время круг правоотношений в сфере оборота недвижимого имущества имеет тенденцию к существенному расширению. Например, если в 1998 году учреждениями юстиции по регистрации прав было осуществлено менее 2 миллионов регистрационных действий, то в 2002 году их количество возросло до показателя более 13 миллионов регистрационных действий. По официальным статистическим данным, за 2009 год в Российской Федерации было зарегистрировано прав, ограничений (обременений) прав, сделок – 25 004 995, 2010 году – 26 001 226, 2011 году – 25 034 061.
К сожалению, закрепление на законодательном уровне многообразия форм собственности, приватизация, а также созданный упрощенный порядок оформления прав граждан на отдельные объекты недвижимости и в целом развитие рыночных отношений привели не только к положительным составляющим, таким как привлечение инвестиций в экономику, рост уровня благосостояния граждан, стимулы к трудовой деятельности, но и к отрицательным, среди которых первое по значимости место занимает преступность. Аферы с доверенностями, «двойные» продажи, подделка документов, представленных на государственную регистрацию, являются «оборотной стороной» процессов, происходящих в обществе в связи с вовлечением в рыночные отношения.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года среди основных источников угроз национальной безопасности обозначена в том числе проблема сохраняющегося роста преступных посягательств, направленных против личности, собственности. В этом документе одним из главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу обозначено совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью.
Проблемы борьбы с различного рода преступлениями и иными правонарушениями, а также вопросы по предупреждению преступных посягательств на объекты недвижимости становятся актуальными. В настоящее время недвижимое имущество (особенно жилые помещения: квартиры, жилые дома, комнаты и т. д.) служит существенной материальной составляющей жизнедеятельности большинства граждан. «Для многих граждан недвижимость выступает и единственным (или основным) источником дохода, она может быть предметом аренды, объектом залога при получении кредита и т. д.
В условиях, когда доходы значительной части населения ниже официально установленного прожиточного минимума, государство обязано принимать все необходимые меры к защите того, что является единственной ценностью и условием существования для многих граждан». Ущерб граждан от такого рода преступлений крайне высок.
В этих условиях возрастает роль деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ним, как механизма реализации конституционной гарантированности от имени государства охраны, защиты прав граждан и юридических лиц на принадлежащие им объекты недвижимости. Проведение правовой экспертизы документов и проверка законности сделки; ведение Единого государственного реестра прав, носящего открытый характер для ознакомления с необходимыми данными по объекту недвижимости; признание государственной регистрации единственным доказательством существования зарегистрированного права призваны служить стабильности и надежности оборота недвижимого имущества, обеспечивая собственникам и иным правообладателям режим безопасности и законности их титула на рынке недвижимости.
Тем не менее существующий на данном этапе государственный механизм регистрации, несмотря на многие положительные аспекты функционирования, является несовершенным. Особенно нуждается в детальной разработке механизм охраны от различных преступных посягательств и иных правонарушений на недвижимое имущество.
Проблемы отсутствия единообразия практики в рассматриваемых органах, большие масштабы совершения незаконных операций с недвижимостью, пробелы в законодательстве по рассматриваемому направлению требуют новых подходов к пониманию и совершенствованию деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию.
Изложенное позволяет сделать вывод об актуальности темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним исследовались российскими учеными различных отраслей права. Однако научная разработанность проблем совершенствования охранительного направления деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию, укрепления сферы государственной регистрации в качестве гаранта от имени государства охраны и защиты прав собственников и иных правообладателей на рынке недвижимости явно недостаточна. Отсутствуют комплексные научные разработки по указанной тематике.
Общетеоретическую основу диссертационного исследования по направлению – государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним – составили научные труды В.А. Алексеева, С.П. Гришаева, Е.А. Дорожинской, Е.А. Емельяновой, А.Б. Карлина, А.Р. Кирсанова, Е.А. Киндеевой, Н.А. Корнилевской, П.В. Крашенинникова, Т.И. Отческой, С.Б. Пашенько, М.Г. Пискуновой, И.Н. Плотниковой, и некоторых других ученых.
Были проанализированы и научные труды ученых Российской империи: Д.И. Мейера, Г.Ф. Шершеневича, И.А. Покровского, К.П. Победоносцева.
Отдельные аспекты проблем преступности на рынке недвижимости рассмотрены в диссертации И.В. Жеребчикова «Уголовно-правовые проблемы охраны недвижимого имущества в России» (Саратов, 2007).
Большой вклад в изучение отдельных вопросов относительно правоохранительной деятельности, а также охранительной функции права в целом внесли такие ученые, как: С.С. Алексеев, В.А. Байдуков, В.П. Божьев, С.И. Вахмистрова, К.Ф. Гуценко, Ю.А. Дмитриев, А.В. Ендольцева, Б.Б. Казак, М.А. Ковалев, И.Я. Козаченко, В.В. Лазарев, Ю.А. Лукичев, В.Ю. Пиотровский, В.М. Семенов, Е.В. Сопнева, М.Н. Сутурина, О.Г. Цикаришвили и др.
Особый интерес представляет диссертационное исследование Л.И. Митяевой «Организация и правовые основы функционирования территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации» (Рязань, 2006), рассмотревшей в своей работе проблематику организации и правовых основ функционирования территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации, обосновавшей свою позицию по отнесению указанного органа к числу правоохранительных.
Однако, наряду с вопросами государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в работе Л.И. Митяевой уделяется большое внимание некоторым иным направлениям деятельности органов Федеральной регистрационной службы. Кроме того, следует учесть, что в настоящее время Федеральная регистрационная служба реорганизована и произошел ряд изменений в законодательстве относительно сферы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Соответственно исследование учеными отдельных вопросов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, специфики деятельности указанных органов, безусловно, является неоценимым вкладом в развитие науки. Вместе с тем становится очевидным, что назрела потребность в детальном изучении деятельности по государственной регистрации в современных условиях. Формирование эффективного механизма по охране и защите прав собственников и иных правообладателей на объекты недвижимости посредством деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию, имеет немаловажную теоретическую и практическую значимость.
Объект диссертационного исследования составили общественные отношения, возникающие в сфере правоохранительной деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические, правовые и организационные аспекты правоохранительной деятельности по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; их нормативная основа; существующие проблемы и пути совершенствования механизма охраны и защиты прав собственников и иных правообладателей на объекты недвижимости в процессе функционирования органов, осуществляющих государственную регистрацию.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических, правовых и организационных мер повышения эффективности правоохранительной деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию, на основе комплексного изучения и анализа норм действующего законодательства, научной литературы в сфере государственной регистрации, судебной практики.
Для достижения указанной цели диссертантом решены следующие задачи:
– проанализировано становление и развитие деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав;
– изучены понятие, признаки, сущность и специфика правоохранительной деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию;
– исследованы нормы российского законодательства в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
– определена правовая природа органов, осуществляющих государственную регистрацию, и их значимость по вопросам предупреждения и пресечения различного рода правонарушений, формирования механизма охранительной направленности на рынке недвижимости;
– рассмотрены актуальные проблемы, возникающие при осуществлении деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ним;
– выявлены особенности организации работы государственного регистратора в процессе проведения государственной регистрации;
– разработана система предложений по совершенствованию законодательства в связи с необходимостью формирования эффективного механизма охраны и защиты участников на рынке недвижимости в лице органов, осуществляющих государственную регистрацию.
Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания. Автором использовались историко-правовой метод – при изучении процесса становления органов, осуществляющих государственную регистрацию, формирования нормативной базы указанной сферы в ходе исторического развития; статистический метод – при обобщении показателей статистических данных и их последующего анализа; социологический метод – при анкетировании юристов-практиков по вопросам предмета диссертационного исследования; системный метод – при рассмотрении факторов, влияющих на эффективность деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию, определении проблем правового регулирования и путей их разрешения посредством сформулированных выводов, предложений по совершенствованию законодательства.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и иное действующее законодательство в сфере государственной регистрации: федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. В диссертационном исследовании использовались и следующие подзаконные акты: указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также ведомственные нормативные акты.
Теоретической основой исследования являются труды ведущих ученых по правоохранительной деятельности, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, теории государственного управления, управлению персоналом, теории государства и права, что позволило обеспечить комплексность исследования.
Эмпирической базой диссертационного исследования послужили проанализированные и обобщенные автором статистические данные о деятельности по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Российской Федерации за 2009–2011 годы. Изучена судебная практика арбитражных судов и судов общей юрисдикции Российской Федерации по спорам в сфере государственной регистрации прав за период с 2007 по 2011 год. Использованы материалы проведенного анкетирования 150 юристов-практиков по предмету исследования, а также пятилетний опыт работы автора в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Проведенный анализ эмпирических данных подтверждает обоснованность и достоверность выводов, предложений, содержащихся в диссертационном исследовании.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является комплексным исследованием деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию, с позиции функционирующего от имени государства механизма охраны и защиты прав собственников и иных правообладателей на объекты недвижимого имущества.
В связи с несовершенством правовой регламентации по государственной регистрации, отсутствием единообразия практики органов, осуществляющих государственную регистрацию, ростом преступности на рынке недвижимости автором подготовлены предложения по совершенствованию законодательства, а также разработаны научные положения по выбранному направлению исследования.
Элементами научной новизны обладают предложения автора по изменениям и дополнениям в Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
В диссертации получили отражение существующие на сегодняшний день проблемы по предупреждению преступлений и иных правонарушений. Разработана система мер по повышению эффективности деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию.
Научную новизну диссертационного исследования подтверждают следующие выносимые на защиту основные положения:
1. Государство на этапе своего развития стремилось к созданию эффективного механизма охраны и защиты прав собственника на объекты недвижимости.
Деятельность органов, осуществляющих государственную регистрацию, по существу является правоохранительной. В основе специфики деятельности лежит превентивная направленность, проявляющаяся главным образом в недопущении совершения противоправных действий относительно объектов недвижимого имущества. В случае выявления подобного рода посягательств государственный регистратор отказывает в проведении государственной регистрации, вынося соответствующий акт.
2. Автор полагает, что органу, осуществляющему государственную регистрацию, в случае обращения представителя по доверенности, целесообразно уведомлять доверителя о подобных обращениях во избежание совершения различного рода операций с недвижимостью без ведома самого доверителя.
В Федеральном законе от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» следующим после абз. 1 п. 1 ст. 16 предлагается указать новый абзац: «В случае обращения за государственной регистрацией права, перехода права, ограничения (обременения) права, прекращения права и сделки с объектом недвижимого имущества уполномоченного правообладателем лица либо лица в порядке передоверия по доверенности органами, осуществляющими государственную регистрацию прав, в срок не более чем два рабочих дня со дня принятия документов осуществляется уведомление правообладателя».
3. Автором предлагается особый механизм охраны и защиты прав граждан, осуществляемый с помощью совершенствования деятельности органов по государственной регистрации, реализуемый посредством поступающей документации из различных государственных органов о принадлежности к категории социально незащищенных граждан конкретных граждан. Это позволит более детально отследить действительное намерение этих лиц на отчуждение объекта недвижимого имущества.
При выявлении случаев отчуждения объектов недвижимого имущества категорией социально незащищенных граждан представляется необходимым проведение консультации органами, осуществляющими государственную регистрацию, в рамках которой этим лицам будет разъясняться значение их действий и уточняться добровольность их принятия.
4. На основе исследования в деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию, случаев подделки документов доказана необходимость наличия в органе, осуществляющем государственную регистрацию, специального отдела (либо отдельных специалистов), занимающегося исследованием документов, относительно которых у государственного регистратора возникли сомнения в их подлинности, на предмет подделки.
Деятельность отдела (либо отдельных специалистов), занимающегося исследованием документов на предмет подделки, не заменяет собой деятельность государственного регистратора по направлению запросов и выяснению иных необходимых обстоятельств по делу, однако способствует выявлению таких случаев и составлению заключения по ним.
5. Аргументировано положение о целесообразности взаимодействия органов, осуществляющих государственную регистрацию, и органов прокуратуры в вопросах реагирования на выявленные государственным регистратором случаи подделки документов.
На законодательном уровне необходимо закрепить положение о том, что после выявления случаев подделки документов государственный регистратор предоставляет материалы дела (копии документов из дела) в органы прокуратуры для устранения нарушений законности.
6. Обоснован вывод о необходимости отказа в государственной регистрации в случае непредоставления нотариально оформленного согласия супруга на совершение другим супругом сделки по распоряжению недвижимостью, приобретенной в период брака. По данному вопросу отсутствует единая практика органов, осуществляющих государственную регистрацию.
7. В Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации нет положений, предусматривающих возможность обращения органов, осуществляющих государственную регистрацию, в суд за разъяснением судебных актов.
Автором внесено и обосновано предложение изложить ч. 1 ст. 202 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в следующей редакции: «в случае неясности решения суд, принявший его, по заявлению лиц, участвующих в деле, судебного пристава-исполнителя, других исполняющих решение суда общей юрисдикции органа, организации вправе разъяснить решение суда, не изменяя его содержания. Разъяснение решения суда допускается, если оно не приведено в исполнение и не истек срок, в течение которого решение суда может быть принудительно исполнено».
8. Повышению эффективности деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию, будет способствовать разработанный автором комплекс мер организационного характера, в том числе предложения по введению должности «помощник государственного регистратора» с определением круга его должностных обязанностей, созданию единой информационно-правовой системы, действующей в автоматизированном режиме.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что сформулированные в ней выводы существенно вносят вклад в теоретические представления об эффективности охраны и защиты прав собственников и иных правообладателей на объекты недвижимости при осуществлении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В работе рассмотрены теоретические, правовые и организационные аспекты деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию, и внесены предложения по совершенствованию законодательства.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что рассмотренные вопросы, сформулированные предложения и выводы могут быть использованы в процессе правотворчества при совершенствовании законодательной базы в сфере оборота недвижимого имущества; в практической деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним; при повышении квалификации работников Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Российской Федерации и ее территориальных органов, а также могут быть полезны для заявителей, обращающихся в указанные органы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации были отражены автором в 21 научной публикации за период с 2007 по 2012 год, в том числе 3 из них – в журналах, рекомендуемых ВАК РФ Минобрнауки РФ.
Основные выводы и предложения диссертации докладывались на международных, всероссийских, региональных конференциях, проходивших в том числе в Тюменской государственной академии мировой экономики, управления и права (Тюмень, 2007–2011), Тюменском государственном университете (Тюмень, 2009), Институте правоведения и предпринимательства (Санкт-Петербург, г. Пушкин, 2008–2009), Карагандинском государственном университете имени Е.А. Букетова (Республика Казахстан, 2010), и получили положительную оценку; применены при чтении лекций, проведении семинарских занятий по дисциплинам: «Правоохранительные органы», «Арбитражный процесс», «Методика рассмотрения отдельных категорий арбитражных споров», «Процессуальные акты по гражданским и арбитражным спорам».
Структура диссертации обусловлена целью и задачами настоящего исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы (состоящие из шести параграфов), заключение, список использованной литературы и приложения.
Понятие, признаки, сущность и специфика правоохранительной деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию....
Деятельность государства на современном этапе развития многообразна и базируется на широком спектре поставленных перед ним задач, среди которых важное место занимают: охрана законности и правопорядка, борьба с преступностью и иными правонарушениями, защита прав и свобод человека и гражданина, предупреждение и профилактика правонарушений. Данные задачи в целом возведены в ранг конституционных обязанностей государства и реализуются посредством особого правового механизма - специально созданных органов, именуемых правоохранительными, в том числе, по мнению автора, включая и органы, осуществляющие государственную регистрацию в сфере недвижимого имущества.
Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации государством признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Часть 1 ст. 45 Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется.
В связи с законодательным закреплением в государстве многообразия форм собственности, происходящими процессами приватизации, упрощенным порядком регистрации прав на отдельные объекты недвижимого имущества (так называемый закон о дачной амнистии), экономической ценностью подобного вида имущества, возрастает стремление граждан, юридических лиц в оформлении своих прав на земельные участки, объекты незавершенного строительства, жилые и нежилые помещения и иные объекты недвижимого имущества.
Как следствие - круг правоотношений в сфере оборота недвижимого имущества существенно расширяется. Подобная интенсивность сделок, перехода прав и заинтересованность граждан на рынке недвижимости приводят не только к положительным составляющим, таким как привлечение инвестиций в экономику, рост уровня благосостояния граждан, но и к отрицательным, среди которых первое по значимости место занимает преступность.
Незаконные операции с недвижимостью, отмечает в своем диссертационном исследовании И.В. Жеребчиков, становятся все более распространенным явлением и образуют в настоящее время самостоятельное направление преступного бизнеса. Данный автор приводит результаты его самостоятельного исследования уголовных дел, согласно которым предметом хищения выступают в 21 % случаев административные здания и помещения, в 24 % - производственные здания и сооружения, в 50 % - жилища, в 5 % -земельные участки (в основном участки индивидуального пользования)1.
Основным объектом недвижимости, в отношении которого совершаются различные противоправные действия, без сомнения, являются жилые помещения (квартиры, комнаты в квартирах, жилые дома) в силу их высокой стоимости, спроса на них. Не всегда такого рода преступления связаны с перепродажей жилья иным лицам, встречаются случаи и стремления граждан без наличия необходимых документов (с помощью подделки их) оформить свое право собственности на то или иное жилое помещение для проживания в нем на законных основаниях.
Следовательно, правоотношения на рынке недвижимости нуждаются в действенной государственной охране от различных посягательств, что в настоящее время реализуется посредством функционирования специальных государственных механизмов, способных противодействовать совершению большого количества преступлений в данной сфере, - органов, осуществляющих государственную регистрацию.
Итак, согласно легальному определению ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
Следовательно, если рассматривать термин «государственная регистрация» с позиции буквального толкования, можно сделать вывод о том, что это публичный правовой акт, регламентирующий вопросы признания и подтверждения государством прав на недвижимое имущество.
Однако общее понимание государственной регистрации гораздо шире и включает в себя не только ракурс государственно-властного акта.
Н.А. Корнилевская, проанализировав позиции ученых по данному вопросу, делает вывод, что государственную регистрацию можно рассматривать и в другом ракурсе: как специфическую роль государства -государственный (административный) процесс, результатом которого является государственный акт, имеющий форму юридического факта (правомерного действия), реализуемый в виде записи в ЕГРП, как охранительное правоотношение и как правовой институт.
Последнее время все большее число ученых рассматривают государственную регистрацию и с позиции деятельности уполномоченных государственных органов3. Для каждой деятельности, будь то деятельность по государственной регистрации, судебная, нотариальная или иная, присущи определенные цели. Цель в общепринятом смысле - это то, к чему стремятся, что надо осуществить, чего хотят достигнуть. Соответственно целью является предвосхищение результата, то, к чему в конечном итоге мы стремимся, и то, на что направлен последовательный ряд действий. В то же время в Законе о регистрации и иных нормативных правовых актах отсутствует норма, определяющая цели государственной регистрации. В науке единого понимания целей государственной регистрации не сформировалось. Так, В.А. Алексеев считает, что первой и основной целью является защита прав участников оборота недвижимого имущества. Помимо этого, он выделяет и иные цели: обеспечение управления недвижимостью, находящейся в государственной собственности, контроль над поступлением в бюджет средств от налогообложения недвижимости и сделок с ней, обеспечение возможности государства влиять на процессы, происходящие на рынке недвижимости, предупреждение и пресечение правонарушений и преступлений в сфере отношений, связанных с недвижимостью1. А.Г. Щербинин обращает внимание на две основные цели -обеспечение построения единой системы учета объектов недвижимости и обеспечение надлежащей защиты прав граждан и субъектов права в сфере оборота объектов недвижимости2. В.В. Огородников называет такие цели, как придание предельной открытости правам на недвижимое имущество и информации об этих правах, установление государственного контроля за совершением сделок с недвижимым имуществом, обеспечение защиты прав и законных интересов собственников, владельцев и пользователей объектов недвижимости, способствование борьбе со злоупотреблениями и преступностью в сфере оборота недвижимого имущества . Ю.Г. Жариков и М.Г. Масевич к цели государственной регистрации относят признание и подтверждение государством оснований возникновения, перехода, обременения или прекращения прав на недвижимое имущество. Полагают, что она направлена на упорядочение гражданского оборота и охрану прав владельцев имущества2. С позиции М.Н. Илюшиной целью, поставленной перед органами государственной регистрации является минимизация рисков участников рынка недвижимости, обеспечение стабильности, бесспорности, защиты имущественных отношений3. А.В. Волынцевой выделено несколько основных целей государственной регистрации: защита прав и законных интересов собственников и обладателей иных прав на объекты недвижимости; обеспечение законного, надежного, открытого гражданского оборота; обеспечение гласного и достоверного подтверждения прав на недвижимое имущество; создание эффективных механизмов государственного управления рынком недвижимости; реализация фискальной функции государства в части обеспечения поступления в бюджет средств от операций, предметом которых выступает недвижимость; обеспечение безопасности на рынке недвижимости путем предотвращения и пресечения преступлений и правонарушений в данной сфере.
Современное законодательство в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
В настоящее время общественные отношения, связанные с процессом государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, получили широкое распространение. Число подаваемых на государственную регистрацию заявлений и соответственно нагрузка на органы по государственной регистрации неизменно увеличиваются.
Вовлечение в гражданский оборот категории недвижимого имущества, разнообразие форм собственности, вложение огромных средств в недвижимость и все возрастающий «интерес» к этому виду имущества потребовали от государства осуществления на высоком уровне контроля за законностью сделок и отсутствием нарушений при оформлении прав по рассматриваемому направлению. Это нашло отражение в разработке, закреплении, а в дальнейшем - и в развитии целого комплекса правовых норм, детально регламентирующих вопросы государственной регистрации, составивших в настоящий период действующую законодательную базу Российской Федерации по указанной сфере.
Изучение источников действующего законодательства по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним позволит целостно представить систему законодательства в рассматриваемой сфере, выявить неточности, пробелы, противоречия в законодательстве по решению вопросов охраны и защиты прав граждан, юридических лиц, предупреждению и пресечению преступных посягательств и иных правонарушений по недвижимому имуществу.
Сам термин «законодательство» А.Я. Сухарев и В.Е. Крутских рассматривают как: а) один из основных методов осуществления государством своих функций, заключающийся в издании законов; б) совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в целом или один из их видов1. В контексте настоящего параграфа целесообразно определить законодательство именно через комплекс правовых норм, регулирующих общественные отношения. Правовые нормы, или нормы права (то же самое), - «общеобязательные правила поведения, установленные или санкционированные государством и обеспеченные его принудительной силой. Формой закрепления являются соответствующие нормативные правовые акты, а также иные источники права».
По мнению В.Д. Перевалова и В.И. Леушина, система законодательства -это совокупность нормативно-правовых актов, в которых объективируются внутренние содержательные и структурные характеристики права1.
Автор разделяет данную позицию в том, что система законодательства представляет собой совокупность нормативных правовых актов. Классификация нормативных правовых актов возможна по различным основаниям, но в основе лежит все же классификация по юридической силе.
Систему нормативных актов образует иерархия законов и подзаконных актов, в которой высшее положение занимает Конституция Российской Федерациии другие законы. Законы - это нормативно-правовые акты высшего законодательного органа государства, принятые в особом порядке и регулирующие наиболее важные, ключевые общественные отношения. Остальные нормативные акты издаются на основе и во исполнение законов и являются подзаконными актами2.
Среди законов главное по значимости место занимает Конституция Российской Федерации. Затем в порядке иерархии можно обозначить федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации.
Подзаконные акты классифицированы Г.В. Назаренко таким образом: нормативные акты президента - указы (по важнейшим государственным вопросам), распоряжения (по текущим вопросам процедурного характера); нормативные акты правительства - постановления и распоряжения; ведомственные нормативные акты - приказы, инструкции, постановления министерств, ведомств и государственных комитетов; региональные нормативные акты - решения, распоряжения и постановления местных органов государственной власти и управления; муниципальные нормативные акты - решения органов местного самоуправления; локальные нормативные акты - правила и другие предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения, организации1.
Классификацию по юридической силе нормативных правовых актов представляется необходимым проанализировать применительно к государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Именно с Конституции Российской Федерации следует начинать анализ правовых норм системы государственной регистрации.
Следует согласиться с мнением СБ. Пашенько о том, что охрана и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации) составляет одну из важнейших задач государства2.
В Конституции Российской Федерации неоднократно подчеркивается значимость государственно-правовой охраны и защиты собственности и прав на нее: ч. 1 ст. 35 «право частной собственности охраняется законом»; ч. 2 ст. 8 «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности»; ч. 1 ст. 9 «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»; ч. 1 ст. 36 «граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю»; ч. 1 ст. 45 «государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется» и иные.
Конституция Российской Федерации закрепляет наиболее важные стороны экономической, политической, правовой и социальной основ государств3. Детальнее регламентация правовых отношений в той или иной сфере происходит именно в рамках федеральных конституционных законов, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Следующим по значимости нормативным правовым актом среди законов применительно к государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним является Гражданский кодекс Российской Федерации, которым введено разграничение между понятиями «движимые» и «недвижимые» вещи1, при этом определен перечень объектов недвижимого имущества и закреплена обязательность государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
Согласно п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.
Проблемные вопросы действующего законодательства и пути законодательного регулирования деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним
Необходимость в функционировании органов, осуществляющих государственную регистрацию, исторически обусловлена стремлением государства создать механизм противодействия преступным посягательствам и иным правонарушениям в сфере оборота недвижимого имущества, обеспечить государственный контроль за процессами, происходящими на рынке недвижимости, и гарантировать собственникам и правообладателям недвижимости режим законности и безопасности их прав.
С позиции В.Н. Зырянова и П.Н. Панченко: «преступность - зло, которое рождается в недрах криминогенной части общества. Особенно активна генерация преступности при недостаточно эффективных действиях по противодействию ей со стороны государства, а также здоровой части общества. Если нет действенного противодействия преступности, то она... продолжает и сама расти, увеличивается в масштабах и своей губительной силе, поражая, отравляя и уничтожая при этом буквально все на своем пути»2. На взгляд В.В. Васькина, P.P. Мустафина, в настоящее время наблюдается рост количества различных неправомерных действий при совершении сделок с недвижимостью. По их мнению, «многие случаи балансируют на грани между мошенничеством и гражданско-правовыми нарушениями».
Преступления и иные правонарушения в сфере оборота недвижимости в современной действительности не редкость (оформление прав по поддельным документам, «двойная продажа» объектов недвижимости, уклонение от государственной регистрации перехода права в надлежащих органах после заключения договора купли-продажи и т. д.), что прежде всего обусловлено такой выгодой для подобной категории лиц, получаемой от недвижимости, как ее высокая стоимость.
В рамках данного параграфа автором будут рассмотрены отдельные аспекты не решенных на законодательном уровне вопросов в сфере государственной регистрации, определены пути их правового разрешения применительно к предназначению органов по охране и защите прав граждан. Это будет способствовать совершенствованию законодательства по рассматриваемому направлению и снижению уровня преступных посягательств и иных правонарушений на недвижимость. Во-первых, рассмотрим вопрос о доверенностях, представляемых на государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, следовательно, о наличии такой категории лиц в процессе государственной регистрации, как представители по доверенности. А. Тарасенкова считает, что «аферы с доверенностями встречаются во всех сделках, но в сделках с недвижимостью они обходятся гораздо дороже» .
Приведем в подтверждение следующий пример из судебной практики3. Материалами дела № 50-В08-4 установлено, что 5 сентября 2005 года Д. приобрел в собственность квартиру, после чего предоставил ее для временного проживания за плату ранее незнакомому лицу, которое, как выяснилось впоследствии, в отношениях с Д. действовало под чужим именем. Полученная таким образом для временного проживания от Д. квартира с использованием поддельной доверенности, выполненной от имени истца, 9 февраля 2006 года продана гражданину Б. При этом лицом, представлявшим интересы Д. в указанной сделке с Б., был указан К.Е., чья смерть наступила еще 4 октября 2004 года. В дальнейшем по поводу указанной квартиры заключались сделки купли-продажи: 22 марта 2006 года между Б. и К.А., 1 июня 2006 года между К.А. и Е. Приобретший последним квартиру Е. зарегистрировал за собой права на недвижимое имущество в Главном управлении Федеральной регистрационной службы по Омской области.
Д. обратился в суд с иском к Е., К., Б., Управлению Федеральной регистрационной службы по Омской области об истребовании квартиры из чужого незаконного владения, ссылаясь на то, что на основании договора купли-продажи от 5 сентября 2005 года он являлся собственником квартиры.
Решением Кировского районного суда г. Омска от 23 октября 2007 года квартира истребована из незаконного владения Е. и возвращена Д. Записи в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним о регистрации за Е. права собственности на квартиру и свидетельства, подтверждающего это право, признаны недействительными.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Омского областного суда от 12 декабря 2007 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
Постановлением президиума Омского областного суда от 8 апреля 2008 года решение Кировского районного суда г. Омска от 23 октября 2007 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Омского областного суда от 12 декабря 2007 года отменены, по делу вынесено новое судебное постановление, которым в удовлетворении исковых требований Д. отказано, поскольку суд пришел к выводу о том, что недвижимое имущество выбыло из владения Д. по воле самого истца, передавшего принадлежащую ему квартиру нанимателю Т., действовавшему под чужим именем, поэтому предусмотренные ст. 302 Гражданского кодекса Российской Федерации основания для истребования указанной квартиры у добросовестного приобретателя Е. отсутствуют. При этом суд надзорной инстанции сослался на обстоятельства, свидетельствующие о неосмотрительности Д. при осуществлении правомочий собственника в отношении принадлежавшей ему квартиры, в частности, на передачу ключей от квартиры и предоставление доступа в нее постороннему лицу; незаключение в письменной форме договора найма, а также на отсутствие со стороны Д. в течение длительного периода времени контроля за пользованием посторонним лицом жилым помещением и его эксплуатацией.
Определением Верховного суда Российской Федерации от 25 ноября 2008 года № 50-В08-4 постановление президиума Омского областного суда отменено, решение и определение судебной коллегии по гражданским делам оставлены в силе со ссылкой на то, что при совершении сделки, направленной на передачу жилого помещения во владение и пользование другому лицу по договору найма, воля наимодателя выражается не в отчуждении данного имущества, то есть признании права собственности за другим лицом, как в договоре купли-продажи, а в реализации правомочий собственника, не связанных с отчуждением недвижимого имущества.
Данный пример наглядно демонстрирует один из многих случаев использования поддельных доверенностей при совершении различных противоправных действий относительно завладения недвижимым имуществом и, как правило, его последующего отчуждения. Показывает этот пример и неоднозначность судебной практики, сложность и специфичность таких дел.
Организация работы государственного регистратора
Сегодня нотариат и органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, осуществляют несудебную форму защиты гражданских прав и охраняемых законом интересов, судебная система - соответственно судебную форму их защиты1. Деятельностью государственного регистратора во многом обеспечивается гарантированность защиты, охраны прав собственников и иных правообладателей на недвижимость. В большинстве случаев в процессе проведения правовой экспертизы выявляются преступные посягательства относительно того или иного объекта недвижимого имущества и иные правонарушения. В результате по основаниям, предусмотренным законом, государственный регистратор приостанавливает государственную регистрацию, а затем, при неустранении причин, послуживших основанием для приостановления, - отказывает в государственной регистрации. Кроме того, государственный регистратор несет ответственность за надлежащее исполнение своих обязанностей по осуществлению государственной регистрации прав на недвижимость. Российским законодательством предъявлены определенные требования для назначения на должность государственного регистратора. Так, согласно п. 1 ст. 15 Закона о регистрации на должность государственных регистраторов назначаются работники органа, осуществляющего государственную регистрацию прав, - граждане Российской Федерации, прошедшие специальные курсы, сдавшие квалификационный экзамен и имеющие либо: высшее юридическое образование и опыт работы по юридической специальности не менее чем три года или опыт работы в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав, не менее чем два года; иное высшее образование и опыт работы в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав, не менее чем три года. Государственный регистратор: - проводит экспертизу документов и проверку законности сделки; - устанавливает отсутствие противоречий между заявленными правами и уже зарегистрированными правами, а также иных оснований для отказа, приостановления в государственной регистрации; - проверяет наличие записей об ограничениях (обременениях) объекта, правах субъекта недвижимого имущества; - принимает акт о приостановлении государственной регистрации, отказе в ней, прекращении государственной регистрации; - осуществляет иные, предусмотренные законодательством, полномочия. Государственный регистратор, выполняя возложенные на него государством функции, должен уметь правильно организовать процесс своей работы, чтобы совершить все необходимые действия качественно и с соблюдением процессуальных сроков.
Государственный регистратор начинает осуществление своих функций по проведению правовой экспертизы и проверке законности сделки после поступления к нему документов, представленных на государственную регистрацию. Общий алгоритм действий, которые должны быть совершены в обязательном порядке государственным регистратором, по мнению автора, состоит: - из проверки записей в ЕГРП на объект недвижимого имущества; - проверки юридической силы правоустанавливающих документов, законности сделки; - проверки действительности иных документов, не являющихся правоустанавливающими, но представляемых в орган, осуществляющий государственную регистрацию, и необходимых для осуществления государственной регистрации; - принятия акта государственного регистратора. Конечным актом является решение о государственной регистрации прав, отказе в государственной регистрации прав, прекращении государственной регистрации. Однако возможно и принятие промежуточного акта - решения о приостановлении государственной регистрации, в течение действия срока которого возможно направление запросов для устранения причин, препятствующих государственной регистрации; - передачи дела специалисту для внесения записей в ЕГРП либо внесения записей в ЕГРП лично в случае принятия решения о государственной регистрации; - подписания свидетельства о государственной регистрации, заверения штампов регистрационной надписи на документах, комплектации документов для выдачи заявителю. В случае отказа в государственной регистрации либо прекращения государственной регистрации происходит только комплектация документов для выдачи заявителю без подписания свидетельства о государственной регистрации, заверения штампов регистрационной надписи на документах. Рассмотрим каждое из указанных действий подробнее. 1. Проверка записей в ЕГРП на объект недвижимого имущества. Государственный регистратор заказывает бумажный реестр для проверки необходимых сведений об объекте, правах на него, наличия либо отсутствия обременении (ограничений) и прочих данных в тех случаях, когда государственная регистрация прав на соответствующий объект либо сделок с ним уже производилась, то есть не является первичной1. Помимо этого, он проверяет электронный носитель ЕГРП, ведь ЕГРП ведется как на бумажном, так и на электронном носителях. Следует отметить, что приоритет в случае несоответствия записей бумажного и электронного носителя имеет бумажный. Государственный регистратор проверяет наличие в ЕГРП записей в отношении объекта недвижимости: - о зарегистрированных правах; - ранее заявленных правах (правопритязаниях); - зарегистрированных сделках; - зарегистрированных ограничениях (обременениях) права, в том числе арестах, запрещениях совершения сделок, совершения иных действий в отношении объекта недвижимости, залоге недвижимого имущества, избранного в качестве меры пресечения в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Представляется необходимым привести следующий пример из судебной практики, подтверждающий значимость деятельности по проверке записей в ЕГРП и своевременного реагирования государственного регистратора при обращении заявителя на объект недвижимого имущества, в отношении которого наложен арест (запрет) на совершение каких-либо регистрационных действий.
