Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие организации первоначальной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной системы в учебных центрах ФСИН России и за рубежом
1.1. История организации первоначальной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной системы России 14
1.2. Анализ зарубежного опыта первоначальной подготовки сотрудников пенитенциарной системы и возможности его использования в отечественной практике 39
Глава 2. Совершенствование деятельности учебных центров ФСИН России
2.1. Проблемы организационно-правового и методического обеспечения деятельности учебных центров ФСИН России 53
2.2. Основные направления повышения эффективности деятельности учебных центров ФСИН России по первоначальной подготовке сотрудников уголовно-исполнительной системы 96
Заключение 127
Список использованной литературы 133
Приложения
- История организации первоначальной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной системы России
- Анализ зарубежного опыта первоначальной подготовки сотрудников пенитенциарной системы и возможности его использования в отечественной практике
- Проблемы организационно-правового и методического обеспечения деятельности учебных центров ФСИН России
- Основные направления повышения эффективности деятельности учебных центров ФСИН России по первоначальной подготовке сотрудников уголовно-исполнительной системы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных социально-экономических и политических условиях одним из наиболее важных направлений реформирования уголовно-исполнительной системы является совершенствование ее образовательной политики.
Отбор и подготовка кадров, их правовая и социальная защита, совершенствование воспитательной работы с ними представляют собой важные направления управленческой деятельности в УИС. Среди сотрудников первого года службы широкое распространение получила профессиональная деформация, которая выражается в утрате сотрудником истинного представления о нравственном смысле своей профессии, притуплении чувства профессионального долга, повышении восприимчивости к отрицательным мотивам.
В этой связи возникла необходимость создания собственной учебной базы, которая отвечала бы задачам формирования сотрудника новой формации, высококвалифицированного, образованного, юридически грамотного, воспринявшего идеи реформирования системы. Для решения этой проблемы требуется пересмотр сложившейся практики организации деятельности учебных центров ФСИН России по первоначальной подготовке сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Это обусловлено тем, что в деятельности учебных центров и пунктов имеется немало недостатков. Их развитие идет по пути количественного наращивания, что ведет к распылению ресурсов и соответственно снижению качества подготовки специалистов. Остается слабым методическое обеспечение работы учебных центров и пунктов, их финансирование осуществляется по остаточному принципу. Развитие учебных центров и пунктов осуществляется без учета численности сотрудников УИС, текучести кадров, реальных потребностей в количестве сотрудников, которые должны проходить повышение квалификации, переподготовку, в результате чего они загружены неравномерно.
Исходя из положений Концепции научного обеспечения реформирования УИС, ведомственной науке предстоит обеспечить своими разработками организацию управления и правового сопровождения реформы, подготовку сотрудников уголовно-исполнительной системы, социологических проблем исполнения наказаний и других направлений деятельности органов и учреждений, исполняющих наказания.
В условиях радикальных преобразований российского общества, формирования правового государства, вступления России в Совет Европы решение задач, стоящих перед органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы, во многом зависит от уровня профессиональной подготовки кадров.
Концепция совершенствования образовательной политики уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2004-2006 годы предусматривает комплекс мероприятий, направленных на обеспечение условий, необходимых для качественной профессиональной подготовки кадров УИС.
Степень разработанности темы исследования. Теоретические основы и организация работы с государственными служащими изучались такими учеными, как Г.В. Атаманчук, К.С. Вельский, М.И. Пискотин, Ю.Н. Ста-рилов, К.А. Титов, А.В. Шаров, Ц.А. Ямпольская и др. Различные аспекты организации работы с кадрами правоохранительных органов рассматривались в трудах А.А. Аксенова, В.М. Анисимкова, И.П. Башкатова, А.Д. Буданова, А.Я. Гришко, В.Г. Деева, А.И. Зубкова, Б.Б. Казака, Л.М. Колодкина, В.М.Морозова, В.И. Огородникова, Н.И. Петренко, В.М. Позднякова, А.Н. Роша, A.M. Столяренко, Г.А. Туманова, А.А. Ушакова и др.
Однако большая часть работ написана относительно давно, поэтому в них не учтены современные требования к уровню подготовки кадров уголовно-исполнительной системы. Более того, исследования в основном касаются подготовки кадров для органов внутренних дел, а не органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, которая имеет свою специфику. Среди по следних работ, посвященных управлению персоналом в УИС, можно назвать диссертационные исследования В.И. Огородникова, Д.А. Брыкова, Ю.В. Щедрина.
Однако комплексного исследования такой сложной и разносторонней проблемы, как организация первоначальной подготовки сотрудников УИС на базе учебных центров, не проводилось.
Недостаточная разработанность проблемы организации подготовки сотрудников УИС на базе учебных центров ФСИН России, ее теоретическое и практическое значение, необходимость повышения эффективности этого направления деятельности обусловили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с организацией функционирования учебных центров ФСИН России. Предмет — теоретические, правовые и организационные аспекты деятельности учебных центров по организации первоначальной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Цель исследования заключается в разработке теоретических, правовых и организационных мер повышения эффективности функционирования учебных центров ФСИН России при организации первоначальной подготовки сотрудников УИС.
Для достижения указанной цели диссертантом решены следующие задачи:
1. Определены понятие и сущность первоначальной подготовки в учебных центрах ФСИН России.
2. Изучен и обобщен зарубежный опыт организации первоначальной подготовки сотрудников пенитенциарной системы, впервые принимаемых на службу, профессионального отбора как неотъемлемой части становления молодого специалиста пенитенциарной системы и определены возможности его использования в отечественной практике.
3. Рассмотрен процесс зарождения, становления и развития организации первоначальной подготовки сотрудников УИС на базе учебных центров.
4. Выявлены основные проблемы законодательного регулирования деятельности учебных центров ФСИН России при организации первоначальной подготовки сотрудников УИС и разработаны предложения по его оптимизации.
5. Раскрыты особенности организации функционирования учебных центров ФСИН России в условиях реформирования УИС и определены перспективные направления их деятельности.
6. Разработана новая структура организации первоначальной подготовки сотрудников, впервые принимаемых на службу, с учетом максимально эффективного использования возможностей учебных центров.
Методологическую и теоретическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания, комплексный и системный подходы. Исследование базируется на принципах и положениях теории государства и права, уголовного и уголовно-исполнительного права, теории социального и государственного управления, педагогики, психологии. При исследовании проблемы реализован конкретно-исторический подход с учетом процессов гуманизации уголовного и уголовно-исполнительного законодательства России.
Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «Об образовании», Указ Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. № 983 «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих», Постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994 г. № 1047 «Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти», приказ Министерства образования Российской Федерации от 31 июля 2000 г. № 2370 «Об утверждении государственного образовательного стандарта дополнительного профессионального образования (повышения квалификации и профессиональной переподготовки) федеральных государственных служащих», приказ ГУИН Минюста России от 29 декабря 2001 г. № 273 «Об утверждении Положения об организации начального профессионального образования, переподготовки и повышения квалификации лиц рядового и начальствующего состава уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» и другие нормативные акты Министерства юстиции Российской Федерации, ФСИН России.
Научная новизна исследования обусловлена не только его объектом и предметом, но и тем, что автор впервые осуществил комплексный анализ правовых и организационных основ деятельности учебных центров ФСИН России в условиях реформирования УИС.
Научную новизну диссертационного исследования составляет то, что в нем впервые:
- рассмотрена эволюция функционирования учебных центров;
- проанализирован зарубежный опыт организации первоначальной подготовки сотрудников УИС и определены пути его возможного использования в отечественной практике;
- раскрыты проблемы правового регулирования деятельности учебных центров ФСИН России по организации первоначальной подготовки сотрудников УИС и сформулированы предложения по его совершенствованию;
- исследован организационный механизм деятельности учебных центров ФСИН России по организации первоначальной подготовки сотрудников УИС в настоящее время;
- раскрыты основные недостатки и проблемы деятельности учебных центров ФСИН России в современных условиях;
- предложена новая структура организации начального профессионального образования сотрудников уголовно-исполнительной системы с учетом максимального использования возможностей учебных центров ФСИН России;
- определены основные направления повышения эффективности функционирования учебных центров.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Концепция организации деятельности учебных центров ФСИН России
в условиях реформирования УИС, которая основана на изучении зарождения,-становления и развития организации первоначальной подготовки на базе учебных центров.
2. Предложения о возможном использовании зарубежного опыта подготовки сотрудников для пенитенциарной системы в отечественной практике.
Эффективное развитие системы профессиональной подготовки сотрудников УИС, как и за рубежом, возможно лишь при условии комплексного подхода на основе разработки и осуществления организационных, правовых, финансово-экономических мер и находится в прямо пропорциональной зависимости от государственной образовательной политики, стандартизации и интеграции образовательных программ.
На взгляд диссертанта, консолидация усилий в области модернизации подготовки кадров пенитенциарной системы должна дать положительные результаты. С учетом полученных в процессе исследования результатов считаем целесообразным: разработать программу международного сотрудничества по вопросу деятельности учебных центров по первоначальной подготовке сотрудников пенитенциарных учреждений; организовать исследование по проблеме организационно-правового обеспечения деятельности зарубежных учебных центров пенитенциарной системы; разработать концепцию использования зарубежного опыта первоначальной подготовки сотрудников пенитенциарной системы и их профессионального отбора.
Необходимо отметить, что применение зарубежного опыта подготовки специалистов для пенитенциарной системы должно осуществляться с учетом специфики деятельности органов и учреждений ФСИН России.
3. Предложения по совершенствованию организационно-правового и методического обеспечения деятельности учебных центров ФСИН России при организации первоначальной подготовки сотрудников УИС.
Как показало исследование, несовершенство законодательной базы, регламентирующей деятельность учебных центров, во многом снижает эф фективность их работы. Автор считает важным уяснение и правовое закрепление:
— задач, стоящих перед УИС на каждом этапе ее развития, поскольку необходимость начального профессионального образования возникла в связи с постепенным усложнением функциональных обязанностей сотрудников УИС, которые непосредственно зависят от решаемых ею задач;
— вопросов, касающихся научного обеспечения образовательного процесса в учебных центрах ФСИН России;
— практической направленности обучения;
— духовно-нравственного воспитания молодых сотрудников в учебных центрах ФСИН Росси.
4. Предложения по улучшению качества первоначальной подготовки на базе учебных центров ФСИН России. По мнению диссертанта, следует: пересмотреть примерную программу специального первоначального обучения рядового и младшего начальствующего состава УИС; разработать примерную программу по организации воспитательной работы в учебных центрах ФСИН России; пересмотреть организацию психологического обеспечения учебного процесса в учебных центрах в период прохождения многопрофильной первоначальной подготовки; создать аттестационные комиссии с участием руководителей подразделений на базе совета учебного центра и т. д.
Переход на новые формы отбора и обучения рядового и начальствующего состава позволит качественно и радикально изменить действующую систему организации первоначальной подготовки кадров уголовно-исполнительной системы, что будет способствовать повышению статуса ее сотрудника.
5. Разработанная схема перехода на новые формы отбора и обучения сотрудников УИС.
Такая организация начального профессионального обучения сотрудников УИС позволит, на наш взгляд, решить многие проблемы, а именно:
- значительно сократится среднее время обучения лиц, впервые принимаемых на службу;
— отбор кандидатов станет более качественным как вследствие организации вступительных испытаний, так и благодаря наличию больших возможностей для наблюдения за кандидатом до его назначения на должность;
— прохождение практики в подразделениях будет базироваться на более высокой теоретической основе, полученной слушателями на первом этапе;
- направление впервые принятого на службу сотрудника сразу в учебный центр, минуя стадию стажировки в подразделении, позволит снизить уровень адаптивного вида профессиональной деформации;
- снизится количество сотрудников, не прошедших первоначальную подготовку;
— усилится контроль за теоретической подготовкой слушателей со стороны как преподавательского состава учебных центров, так и кадровых аппаратов подразделений; повысится статус учебных центров;
- снимется вопрос контроля за своевременным направлением УФСИН субъектов Российской Федерации молодого пополнения в учебные центры.
6. Обучение по модульным программам как одно из средств повышения качества подготовки сотрудников УИС в учебных центрах.
Принципиальной особенностью структуры и содержания модульной программы является сочетание в ней традиционного и нового подходов: сохранение перечня дисциплин, наиболее устоявшихся тем и разделов,,значение которых на протяжении ряда лет было подтверждено практикой преподавания в учебных центрах, и реформирование содержания усваиваемых слушателями знаний и технологий овладения навыками и умениями профессиональной деятельности на основе модельного обучения, междисциплинарной интеграции, использования научно-познавательной деятельности как средства решения практических проблемных ситуаций.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обусловлены не только его методикой, но и эмпирической базой, включающей в себя обширный материал, собранный автором за время работы над темой. Было проведено социологическое исследование, респон дентами которого выступили руководители органов и учреждений ФСИН России по Воронежской, Липецкой, Курской, Смоленской областям, слушатели и преподавательский состав учебных центров и пунктов УФСИН России по Воронежской, Курской, Липецкой, Московской (пос. Фрязево), Смоленской, Тамбовской областям, а также Республике Дагестан и Санкт-Петербургского института повышения квалификации сотрудников УИС (более 400 человек). Автор изучил и обобщил официальные статистические данные о кадровом составе, состоянии дисциплины в уголовно-исполнительной системе, количестве обучаемых в учебных центрах и других направлениях работы учебных центров ФСРШ России; проанализировал законодательные и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность уголовно-исполнительной системы в целом и учебных центров ФСИН России в частности, а также отечественные и зарубежные литературные источники по проблеме профессионального отбора и подготовки сотрудников, впервые принимаемых на службу в уголовно-исполнительную систему. Кроме того, диссертант опирался на свой практический опыт работы в исправительных учреждениях, учебном центре УФСИН России по Липецкой области и Липецком филиале Владимирского юридического института ФСИН России.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что основные положения и выводы могут использоваться как в соответствующих отраслях юридической науки, так и в законодательной и правоприменительной практике. Она вытекает из новизны полученных результатов.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автор рассмотрел организацию первоначальной подготовки сотрудников УИС на базе учебных центров ФСИН России как одно из основных условий повышения качественного состава органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания.
Диссертантом разработана Концепция организации деятельности учебных центров ФСИН России в условиях реформирования УИС, основанная на изучении их становления и развития. Он предлагает использовать новые формы и методы обучения в учебных центрах, усилить контроль за их дея тельностью, совершенствовать правовое регулирование организации первоначальной подготовки сотрудников УИС на базе учебных центров ФСИН России, создать межрегиональный координационный центр.
Практическая значимость исследования выражается в следующем.
Во-первых, материалы диссертационного исследования использовались при подготовке Концепции совершенствования образовательной политики уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2004-2006 годы.
Во-вторых, в процессе подготовки диссертации опубликован ряд научных работ по проблемам организации первоначальной подготовки сотрудников УИС на базе учебных центров.
В-третьих, результаты исследования могут быть использованы при разработке нормативных актов, регламентирующих организацию первоначальной подготовки сотрудников УИС, а также в учебном процессе и практической деятельности сотрудников органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях и семинарах, в том числе международного уровня. По его материалам разработаны и внедрены в деятельность территориальных органов УИС научно-практические предложения, о чем имеются акты о внедрении.
По материалам исследования разработаны и приняты к практическому использованию в деятельности УПОиН ГУИН Минюста России методические положения и рекомендации, содержащие анализ состояния учебной деятельности учебных центров и пунктов уголовно-исполнительной системы России и предложения по использованию и организации модульной системы в процессе первоначальной подготовки сотрудников, впервые принимаемых на службу, о чем имеется акт о внедрении.
Для практического использования в организации учебного процесса на
базе ГОУ «Межрегиональный учебный центр УФСИН России по Липецкой области» и ГОУ «Межрегиональный учебный центр УФСИН России по Курской области» приняты квалификационные требования, разработанные автором для категории младшего инспекторского состава. В настоящее время идет отработка отдельных положений модульной формы обучения.
Диссертантом разработаны предложения по совершенствованию взаимодействия между кадровыми аппаратами практических подразделений и соответствующими службами учебных центров.
Основные положения, выводы и рекомендации исследования отражены в опубликованных научных работах автора, которые используются в учебном процессе образовательных учреждений ФСИН России.
Структура и объем работы. Структура диссертации, ее содержание обусловлены объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы и приложений.
История организации первоначальной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной системы России
Бурное развитие научно-технического прогресса, значительные качественные изменения в политической, экономической и социальной сфере предъявляют высокие требования к адекватной социализации человека, прежде всего к его образованию.
Практически во всех цивилизованных странах мира идет перманентный процесс совершенствования национальных систем образования. Государственная политика России в области образования базируется на современных общенациональных социально-экономических и гуманитарных целях развития страны с учетом ведущих мировых тенденций, историко-культурных и образовательных традиций государства. Модернизация системы образования направлена на повышение качества обучения, формирование правовой культуры, выработку у специалистов широкой и целостной системы фундаментальных знаний, навыков и способности самостоятельного творческого мышления.
Изложенное в полной мере относится к системе профессионального образования сотрудников уголовно-исполнительной системы (УИС) России. В условиях ее реформирования, гуманизации процесса исполнения наказаний повышение уровня профессиональной подготовки сотрудников УИС выдвигается в число приоритетных направлений деятельности государственных органов .
Вопросу профессионального обучения сотрудников УИС в России издавна уделялось особое внимание. Однако создать полную картину истории организации их первоначальной подготовки вряд ли возможно из-за недостатка источников. Не вызывает сомнения, что организация первоначальной подготовки персонала УИС непосредственно связана с историей тюремной организации России в целом, поскольку она зависит в первую очередь от задач, поставленных перед сотрудниками различными законодательными актами, сведения о которых также немногочисленны.
СВ. Познышев писал: «Тюрьмы - существуют с незапамятных времен. Но предметом более или менее серьезного общественного внимания и объектом научного изучения они стали сравнительно недавно, не ранее конца 18 столетия и начала 19»1.
Вместе с тем отдельные частные инструкции по содержанию преступников и скудная информация по их исполнению позволяют составить определенное представление об условиях тюремного быта, в основе которого были насилие и произвол тюремной администрации. Однако объективный ход исторического развития, интерес европейских исследователей к системе исполнения наказаний в России потребовали внесения существенных коррективов в карательную политику государства. Например, при непосредственном участии Екатерины II были предприняты меры организационного и правового регулирования порядка и условий исполнения тюремного заключения, которые нашли свое отражение в проекте Положения о тюрьмах, разработанного с учетом опыта организации пенитенциарных систем передовых европейских стран. По свидетельству выдающегося русского криминалиста и исследователя российской тюремной системы XIX в. И.Я. Фойницкого, первые предложения о возможной подготовке персонала для работы в тюрьмах следует отнести к концу XVIII в. Уже тогда считалось, что для осуществления воспитательного воздействия тюрьмой в стране необходим достаточный уровень общего образования, а сама тюрьма должна стоять на значительной высоте1.
Следующей попыткой реформирования уголовно-исполнительной системы можно назвать меры, предпринятые в 1817—1819 гг. Результатом их стало учреждение по образу и подобию Британского библейского общества, с разрешения и под покровительством Александра I, российского Попечительного о тюрьмах общества. Перед ним была поставлена задача нравственного исправления преступников, что свидетельствовало о расширении круга задач, стоящих перед сотрудниками тюрем, исправительных домов и т. п.
В ходе реформирования возросла роль тюремного заключения, что, в свою очередь, вызвало необходимость разработки правовых актов, регламентирующих порядок и условия исполнения данного вида наказания. Прежде всего, в целях обеспечения дисциплины в тюрьме необходимо было упорядочить правовой статус ее администрации. Этот вопрос нашел свое решение в Общей инструкции, утвержденной Комитетом Министров по представлению министра внутренних дел 26 мая 1831 г.
Однако объективно складывающиеся условия общественно-политического развития государства, постоянный рост противников режима, а также общеуголовного контингента в тюрьмах России показали, что предпринятые меры недостаточно эффективны. Требуется разработка качественно нового подхода к определению стратегии и тактики осуществления карательной политики в местах заключения. Тюремная система отличалась полной дезорганизацией и крайне неудовлетворительным состоянием ведения тюремного дела, отсутствием на местах органов, способных организовать нормальную деятельность мест заключения.
С учетом этого были приняты некоторые меры по упорядочению управления тюрьмами. Законом от 15 июня 1887 г. к органам управления отдельных мест заключения отнесены: а) начальники (вместо смотрителей) тюрем и их помощники; б) помощницы начальников тюрем или смотрительницы, заведующие женскими отделениями; в) состоящие при местах заключения священники, диаконы и псаломщики; г) врачи, фельдшеры и фельдшерицы.
Таким образом, за рассмотренный нами период становления и развития уголовно-исполнительной системы России значительно изменилось отношение правительства к персоналу мест лишения свободы. Если ранее для решения задач, стоящих перед подобными учреждениями, было достаточно так называемых выборных «добрых людей», то со временем становится все более очевидной необходимость специального отбора персонала и соответственно его обучения.
В связи с этим следует рассмотреть изменения, произошедшие в то время в конвойных командах России.
С упразднением внутренней службы, выполнявшей функции конвоирования, предполагалось, что исполнение ее обязанностей не будет обременительным для местных войск. Однако практика показала, что служба, особенно конвойная, требует определенной подготовки и навыка. Комиссия, созданная для выработки предложений по преобразованию внутренней службы, пришла к заключению о необходимости реорганизации всего тюремного дела как «одного из условий ограждения государственного порядка и общественной безопасности», а также освобождения армии от окарауливания тюрем и создания особого вида «военных команд, тождественных существующим ныне 63 конвойным командам». Кроме того, предполагалось сформировать вольнонаемную тюремную стражу. Эти предложения получили в октябре 1883 г. одобрение государя1.
Анализ зарубежного опыта первоначальной подготовки сотрудников пенитенциарной системы и возможности его использования в отечественной практике
На наш взгляд, большое значение для совершенствования организации первоначальной подготовки специалистов для УИС имеет изучение теории и практики подготовки аналогичных категорий сотрудников за рубежом и выработка на этой основе предложений и рекомендаций для внедрения в отечественную систему.
В разных странах продолжительность курса начального обучения вновь принятых на работу в пенитенциарную систему сотрудников и способы его организации неодинаковы. Однако практически ни у кого не вызывает сомнений опасность такой практики, когда новый сотрудник получает связку ключей и приступает к исполнению своих обязанностей, пройдя лишь рудиментарный инструктаж. По мнению Э. Койла, это означает, что «в лучшем случае новый персонал не будет понимать, в чем действительно заключается его работа, и будет обучаться навыкам у старого персонала, который не является примером наилучшей практики работы. В худшем случае новые сотрудники окажутся под давлением тюремных «авторитетов», которые смогут использовать их уязвимость и приобрести над ними определенную власть, что приведет к ослаблению режимной безопасности и нарушению порядка» . О неослабевающем интересе к первоначальному обучению сотрудников за рубежом свидетельствует систематическое увеличение отводимого на него времени. Например, за период с 1965 по 1972 год в большинстве штатов США продолжительность первоначального обучения сотрудников пенитенциарной системы возросла приблизительно в три раза, а в настоящее время составляет около 500 учебных часов. Программы первоначальной подготовки сотрудников пенитенциарных учреждений различаются в США в каждом штате, в частности, в штате Висконсин она рассчитана на 520 часов1.
В большинстве стран новых сотрудников направляют на некоторое время в специальные школы или на курсы, где обучают основам предстоящей работы, после чего они приступают к выполнению своих обязанностей в учреждении. Есть страны, где тюремный персонал низшего звена проходит обучение в течение длительного периода, иногда два года, после чего он готов приступить к своим новым обязанностям в качестве квалифицированного тюремного персонала. По правилам пенитенциарных систем некоторых стран новые сотрудники проходят курс смешанного обучения, включающий в себя изучение теории и применение ее на практике.
В зависимости от количества персонала, необходимого для выполнения имеющегося объема работ, система первоначальной подготовки сотрудников пенитенциарной системы может быть представлена как единственным учебным заведением в стране, так и их множеством. Примером организации первоначальной подготовки сотрудников пенитенциарной системы в единственном в стране учебном заведении, подведомственном Министерству юстиции, может служить Центр обучения тюремных служащих Финляндии.
Помимо первоначальной подготовки, он обеспечивает основную профессиональную подготовку на уровне среднего образования, организует обучение по повышению квалификации. В его задачи также входят научно-исследовательская и экспериментальная деятельность.
В Центре работают 25 человек, 11 из которых - преподаватели. К работе привлекается и значительное число совместителей. Ежегодно Центр готовит 40 тюремных служащих. Работа в тюремной системе Финляндии достаточно престижная, поэтому в среднем на 40 мест ежегодно претендует около 600 человек .
Такая работа является высокооплачиваемой и престюкной также в Швейцарии, поэтому тюремный персонал, как правило, люди, обладающие жизненным опытом, имеющие профессию и образование, которые могут быть полезны в тюрьмах (социальный работник, психолог, юрист и др.)- Персонал тюрем работает по контракту, заключаемому с кантоном. После одного года работы отдельные служащие тюрем направляются на обучение в учебный центр по подготовке персонала пенитенциарных учреждений. В среднем в Центре в течение года проходят обучение до 100 человек, срок обучения — 15 недель. В курс входят различные дисциплины, позволяющие персоналу научиться эффективно работать с заключенными. Через два года лица, про-шедшие обучение, вновь направляются в Центр для повышения квалификации.
Отметим, что в Швейцарии обучение в учебном центре не является обязательным условием работы в тюрьмах. Люди, обладающие достаточно высокой квалификацией и большим опытом, в него могут и не направляться. Перечисленные требования, предъявляемые к персоналу тюрем, в значительной мере определяются тем, что средний возраст сотрудников составляет 30— 35 лет, а пенсионный возраст наступает в 65 лет1.
Организация первоначальной подготовки сотрудников пенитенциарной системы США неразрывно связана с первоначальной подготовкой полицейских. Государственная политика США в области профессионального образования сотрудников пенитенциарной системы базируется на современных общенациональных социально-экономических и гуманитарных целях развития страны с учетом ведущих мировых тенденций, историко-культурных и образовательных традиций государства.
М.Т. Чарльз подчеркивает, что в этих условиях закономерно усиливается потребность во всестороннем и прежде всего теоретико-правовом осмыслении проблем реформирования профессионального образования как социального института. На первый план, по его мнению, выдвигаются две группы проблем: теоретико-методологические, затрагивающие содержательную концептуальную основу образовательной деятельности, и организационно-правовые, обусловливающие правовой механизм функционирования системы профессиональной подготовки кадров полиции и пенитенциарной системы США1.
Проблемы организационно-правового и методического обеспечения деятельности учебных центров ФСИН России
В начале 90-х годов прошлого столетия государственная уголовно-исполнительная политика России стала коренным образом меняться. Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила приоритет интересов личности. Результатом перемен в государственной политике, изменения ценностных ориентиров общества стало проведение радикальных социально-экономических преобразований. Реформа уголовно-исполнительной системы стала составной частью государственной социальной политики и была направлена на декриминализацию общества, расширение перечня видов наказаний, альтернативных лишению свободы, сокращение числа граждан, содержащихся в местах лишения свободы, улучшение условий их содержания. Осознание того, что уголовно-исполнительная система - это важный социально-правовой институт государства, привело к изменению отношения к ней со стороны властных структур, общества, всех звеньев правоохранительной системы страны1.
Стало очевидным, что без внесения серьезных изменений в российское законодательство, учета требований европейских стандартов и правил, принятия реальных мер государственной поддержки в решении проблем укрепления социальных гарантий для сотрудников ситуацию в УИС не изменить . Старая нормативная база, строящаяся на запретных мерах содержания и воспитательной работе с осужденными, ограничивала возможности сотрудников по выполнению задач, стоящих перед системой.
Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (1993) впервые в новейшей истории России детально регламентировал деятельность уголовно-исполнительной системы.
Стала меняться психология отношений между сотрудниками системы и осужденными. Персонал получил возможность более творчески и широко реализовывать воспитательные функции и соответственно более эффективно осуществлять социальную адаптацию осужденных.
Отдавая должное усилиям российского правительства по реформированию УИС, заместитель Генерального секретаря Совета Европы в своем письме от 24 июля 2003 г. на имя Председателя Правительства Российской Федерации дал положительную оценку работе Министерства юстиции России по совершенствованию деятельности уголовно-исполнительной системы1.
Реформирование УИС России, направленное на приведение ее в соответствие с современными потребностями российского общества и государства, общепринятыми международными нормами и стандартами, невозможно без подготовки соответствующих кадров.
На заседании Коллегии Минюста России 27 ноября 2001 г. «О мерах по совершенствованию организационного обеспечения профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров органов и учреждений Минюста России» было отмечено, что в Минюсте России осуществлен комплекс мер по организации профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и начальствующего состава УИС. Несомненно, эффективность деятельности уголовно-исполнительной системы зависит не только от создания необходимой правовой и материально-технической базы, разработки и применения современных технологий, но и в значительной степени от персонала пенитенциарных учреждений, от профессионализма, выучки, социальной и правовой защищенности их дея тельности1. В последние годы в этом отношении проделана немалая работа, в частности, в 2002 г. Главным управлением исполнения наказаний (ГУИН) Минюста России осуществлен целый комплекс мероприятий по организации начального профессионального образования, переподготовки и повышения квалификации рядового и начальствующего состава УИС.
Во исполнение решения Коллегии Минюста России от 27 ноября 2001 г. ГУИН Минюста России была проведена работа по дальнейшему формированию системы образовательных учреждений начального и дополнительного профессионального образования для всех уровней начальствующего состава УИС, включающей в себя Санкт-Петербургский институт повышения квалификации работников УИС Минюста России, Высшие академические курсы Академии права и управления Минюста России, Кировский и Томский филиалы Академии права и управления Минюста России, факультеты повышения квалификации Владимирского юридического института, Самарского юридического института, Вологодского института права и экономики Минюста России, а также 50 учебных центров и 31 учебный пункт при территориальных органах УИС. Такие меры, несомненно, способствовали повышению социальной значимости этой службы, сокращению оттока кадров и в определенной мере повышению профессионализма сотрудников2.
Основные направления повышения эффективности деятельности учебных центров ФСИН России по первоначальной подготовке сотрудников уголовно-исполнительной системы
В соответствии с Концепцией совершенствования образовательной политики уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2004-2006 годы в современных социально-экономических условиях одним из наиболее важных направлений реформирования УИС является совершенствование образовательной политики. Суть модернизации образования состоит в сочетании трех основных направлений: доступности, качества и эффективности образования.
В современных условиях система первоначальной подготовки кадров уголовно-исполнительной системы требует значительного переосмысления и совершенствования, начиная с системы управления и заканчивая качественной стороной содержания каждого элемента системы.
Главная цель реструктуризации УИС - добиться надежной защиты личности, общества и государства от преступных посягательств, стать эффективным инструментом, институтом социально-правового обслуживания граждан, окончательно преодолев однобокую карательно-репрессивную направленность деятельности УИС. На решение этой стратегической задачи направлены все осуществляемые меры: от организационных преобразований до совершенствования нормативно-правовой базы. Однако основным остается кадровый вопрос, поскольку, какие бы новые структуры и подразделения ни создавались, какие бы новые законы ни были приняты, у нас ничего не получится, пока в уголовно-исполнительной системе не будут работать достойные, честные и профессионально подготовленные люди1.
Предпринятые меры, направленные на повышение престижа службы, укрепление материального обеспечения персонала, в совокупности с широкой разъяснительной работой уже дали результаты. Удалось переломить негативную тенденцию оттока кадров, сложившуюся в 2001-2002 гг., когда некомплект по должностям рядового и начальствующего состава составлял 10,6 тыс. единиц, из них более половины - средний и старший начальствующий состав1.
Основными причинами увольнения сотрудников из уголовно исполнительной системы, особенно рядового и младшего начальствующего состава, стали: слабая социальная защищенность, длительное непринятие Положения о службе в УИС, отмена льгот и возможность трудоустройства в народном хозяйстве, охранных структурах и прочих организациях с более высоким уровнем заработной платы. Однако проблема закрепления специалистов в учреждениях и органах УИС, стимулирования их труда и заинтересованности в службе и в настоящее время не теряет актуальности. Наблюдается тенденция омоложения кадров. В возрасте до 30 лет в УИС служат около 45,5 %, старше 45 лет - только 4,5 %. Свыше 42,3 % лич ного состава из числа рядового и младшего начальствующего состава — со трудники со стажем работы в УИС менее трех лет. Указанная категория лиц, при условии продолжающейся политики сдерживания роста денежного со держания сотрудников УИС, имеющая в силу своего возраста возможность выбора профессии, объективно может уйти в другие сферы народного хозяй ства с большей финансовой оценкой своего труда. По данным на январь 2003 г., процент лиц с высшим образованием из числа среднего и старшего начальствующего состава по УИС в целом составил всего 53,2. Особенно настораживает то, что он стал ежегодно сокращаться, несмотря на то, что выпуск специалистов для системы ежегодно увеличивается2.
Согласно приказу ГУИН Минюста России от 29 декабря 2001 г. № 273 сотрудники не позднее шести месяцев со дня принятия на службу направляются в учебные центры на обучение (на срок 2 месяца), после чего они проходят стажировку в должности (сроком 1 месяц). В период получения начального образования запрещается выдавать сотрудникам табельное оружие, специальные средства, а также привлекать их к проведению оперативно-служебных мероприятий, выполнение которых связано с риском для жизни и здоровья. Значит, сотрудник отдела безопасности или отдела охраны не может приступить к выполнению своих служебных обязанностей в полном объеме в течение девяти месяцев. В связи с этим некомплект искусственно вырастает еще на 9 %.(9 месяцев = 0,75 года; 12 % текучести х 0,75 = 9 % некомплекта). Таким образом, некомплект, сложившийся в результате естественных причин, вырастает почти в два раза из-за недоработок в действующем законодательстве. несовершенстве законодательства свидетельствует и то, что на пер вом году службы в 2002 г. уволено 12 % от общего количества принятых на службу. При этом почти все они прошли обучение в учебных центрах, то есть данные заведения потратили около 12 % учебного времени впустую на обу чение таких лиц. Это время учебные центры могли бы потратить на подготовку других категорий специалистов1.
С учетом изложенного, на наш взгляд, целесообразно изменить структуру начального профессионального образования. На желание изменить что-то в программе обучения указали 18 % опрошенных нами слушателей УЦ, 56 % — руководителей органов и учреждений УИС. Так, Д.А. Брыков предлагает сотрудникам, принимаемым на службу, устанавливать испытательный срок три месяца, в течение которого можно провести основной этап начального профессионального образования. Первый месяц испытательного срока проводится обучение по месту службы с участием наставника и инструктора по служебной и боевой подготовке: сотрудник знакомится с общей спецификой уголовно-исполнительной системы и с основными требованиями к его будущей должности. После этого он отправляется в учебный центр на две недели, где ему дается необходимый теоретический минимум для службы в исправительном учреждении. Затем сотрудник прибывает в свое исправительное учреждение на стажировку в течение одного месяца. Таким образом, весь процесс занимает 2,5—3 месяца, то есть к окончанию испытательного срока сотрудник готов выполнять свои должностные обязанности.
