Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, виды и органы управления капитальным строительством в системе ФСИН России
1. Понятие, сущность и современное состояние капитального строительства в системе ФСИН России 15
2, Система органов управления в сфере капитального строительства 44
Глава II. Организационно-правовое обеспечение капитального строительства в системе ФСИН России
1. Законодательная база правовых форм организации капитального строительства в условиях реформирования УИС 76
2. Организация и правовые формы капитального строительства в системе ФСИН России 87
Глава III. Государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд
1. Понятие, содержание и сущность государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд как формы правового регулирования капитального строительства в системе ФСИН России 104
2. Заключение государственного контракта на выполнение подрядных строительных работ для государственных нужд ФСИН России 124
3. Исполнение обязательств по государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд и ответственность за нарушение его условий 138
Заключение 159
Список использованной литературы 163
Приложения
- Понятие, сущность и современное состояние капитального строительства в системе ФСИН России
- Система органов управления в сфере капитального строительства
- Законодательная база правовых форм организации капитального строительства в условиях реформирования УИС
- Понятие, содержание и сущность государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд как формы правового регулирования капитального строительства в системе ФСИН России
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что Российская Федерация подписала ряд международных договоров, соглашений и конвенций, касающихся обеспечения прав и законных интересов заключенных. Это диктует необходимость неуклонного внедрения международных стандартов обращения с заключенными в практику исполнения наказаний.
Капитальному строительству и ремонту отводится в этом плане большое значение.
В среднем по Российской Федерация в результате проделанной работы по строительству и реконструкции следственных изоляторов в рамках Федеральной целевой программы «Реформирование уголовно-исполнительной системы на 2002-2006 годы» количество мест в следственных изоляторах, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации, будет доведено к концу 2006 года до 94,4 %.
Проблема приведения условий содержания подследственных и осужденных в соответствие с законодательством Российской Федерации и нормами международного права носит масштабный и долговременный характер. Ее решение не может быть достигнуто только в рамках основной деятельности Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России). Это обусловливает необходимость применения программно-целевого метода, позволяющего выбрать оптимальный вариант решения проблемы обеспечения надлежащих условий содержания подследственных и осужденных, обеспечить рациональное и адресное расходование средств, учесть потребности субъектов Российской Федерации в новых учреждениях уголовно-исполнительной системы (УИС).
Среднестатистическая годовая численность подследственных составляет 152,6 тыс. человек. Однако при существующем лимите наполнения следственных изоляторов в 147,8 тыс. человек эти учреждения 6-8 месяцев в году оказываются переполненными. Резерв лимита наполнения следственных изоляторов должен сводить к минимуму такую возможность.
Минимальная величина резерва лимита наполнения следственных изоляторов должна быть не меньше отклонения колебаний месячного
уровня подследственных, содержащихся в следственных изоляторах. Фактически резерв лимита наполнения следственных изоляторов должен составлять не менее 22 тыс. мест, в связи с чем возникает потребность дополнительно в 22 следственных изоляторах вместимостью 1000 человек каждый. Согласно оценке Государственно-правового управления при Президенте Российской Федерации резерв лимита наполнения следственных изоляторов может составлять 10-15 % от среднего уровня их наполняемости за 5 предыдущих календарных лет.
При невыполнении этих требований, отсутствии системного планирования строительства и реконструкции следственных изоляторов и исправительных учреждений применительно к отдельным субъектам Российской Федерации, а также при отсутствии целевых показателей (индикаторов) и эффективных механизмов координации и контроля доля учреждений уголовно-исполнительной системы, условия содержания в которых соответствуют законодательству Российской Федерации либо приближены к ним, будет уменьшаться.
Такая ситуация может вызвать снижение эффективности использования государственных капитальных вложений,, направляемых на осуществление деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по строительству и реконструкции следственных изоляторов и исправительных учреждений, поскольку достижение необходимых результатов в приемлемые сроки становится затруднительным, а цены на оборудование, материалы и другие товары будут возрастать.
Отказ от использования возможностей программно-целевого метода при решении проблемы в условиях наметившегося роста численности подследственных и осужденных не позволит приблизиться к общепринятым стандартам охраны здоровья и соблюдения гигиены и обеспечить установленную законодательством Российской Федерации норму санитарной площади в расчете на одного человека, что, в свою очередь, может привести к ухудшению условий содержания подследственных и осужденных, нарушению их прав и законных интересов, осложнению эпидемиологической обстановки в учреждениях уголовно-исполнительной системы, а также утрате ре-
зультатов, достигнутых в ходе реализации Федеральной целевой программы «Реформированиеуголовно-исполнительной системы на 2002-2006 годы»'.
Исследование проблем функционирования предприятий и учреждений в условиях реформирования экономической системы страны является актуальным и для ФСИН России. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2002 г. № 1453-р продолжается работа по освобождению предприятий и учреждений УИС от нефункциональных затрат по содержанию ЖКХ, а также использованию для нужд УИС высвобождаемых объектов недвижимости других министерств и ведомств, передаче ведомственного жилищного фонда и объектов инфраструктуры населенных пунктов в муниципальную собственность.
Учитывая, что история развития и становления капитального строительства ФСИН России неразрывно связана с историей капитального строительства системы МВД, исследование ведется от последней. Еще в 1990 г. в решении Коллегии МВД РФ от 17 октября 1990 г. № 10/1 указывалось на отсутствие нормативного регулирования перехода исправительно-трудовой системы к деятельности в новых экономических условиях, а также отмечалась необходимость активной работы по подготовке предприятий и учреждений системы МВД к функционированию в условиях рыночных отношений.
Управлением капитального строительства ФСИН России во взаимодействии с другими структурными подразделениями постоянно проводится работа по повышению эффективности использования выделяемых централизованных государственных капитальных вложений, финансируемых за счет средств федерального бюджета, а также средств, привлеченных из внебюджетных источников. За последние годы существенно изменились приоритеты в направлениях инвестирования. Главным направлением стало жилищное строительство. Так, за период с 2000 по 2005 г. объемы централизованных капитальных вложений на жилищное строительство возросли с 69 до 297 млн рублей.
См.: Концепция Федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)»: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 июня 2006 г. № 839-р.
Управление капитального строительства ФСИН России, отделы капитального строительства и ремонта территориальных органов концентрируют в себе важнейшие функции по сооружению жилых домов, производственных и специальных объектов, административных зданий и др. Вместе с тем нуждается в совершенствовании структура управления предприятиями и организациями, в том числе строительными, ФСИН России, о чем свидетельствуют результаты проведенного социологического исследования.
Существуют определенные недостатки в организационно-правовом обеспечении производственно-хозяйственной деятельности и, в частности, капитального строительства. Существующая организация строительного производства не изменяет ситуацию в сторону улучшения. Проектировщик, заказчик и подрядчик по-прежнему тесно связаны организационно, а в ряде случаев взаи-моподчинены. Проведение научного исследования позволит выявить имеющиеся недостатки в организации капитального строительства в системе ФСИН России и выработать меры по их устранению.
Исследование проблем правового регулирования инвестиционно-строительной деятельности и путей его дальнейшего совершенствования может иметь актуальное значение не только для системы органов исполнения наказаний, но и для развития некоторых аспектов науки гражданского права, поскольку в настоящее время в сфере капитального строительства создано, по сути, новое инвестиционное законодательство.
Российское законодательство, регламентирующее закупки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, пока еще не сведено в единую систему. Регулирующие эту сферу правоотношений законы и подзаконные акты содержат значительное количество противоречащих друг другу норм, что вносит, в частности, нежелательные осложнения и в служебную деятельность ФСИН России по размещению заказов для нужд уголовно-исполнительной системы.
Устранению подобных противоречий должен послужить принятый 21 июля 2005 г. Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
В связи с этим накопленный автором опыт, а также результаты отдельных научных исследований по указанным направлениям обусловливают необходимость и целесообразность комплексного исследования данной проблемы с учетом определения возможных перспектив дальнейшего развития Федеральной службы исполнения наказаний.
Степень разработанности темы исследования. Анализ специальной литературы показал, что проблемы капитального строительства в правоохранительной сфере не подвергались специальному комплексному исследованию в юридической литературе в течение последних 10-15 лет. Особенности правового регулирования и осуществления управления капитальным строительством в системе исполнения уголовных наказаний в монографическом плане вообще не подвергались исследованию. В основном проблемы инвестиционно-строительной деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы рассматривались как элемент строительного комплекса системы МВД. Некоторые аспекты данного вида деятельности нашли отражение в работах таких ученых, как В.П. Акимов, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, А.Г. Быков, С.А. Верб, С.С. ЗанковскиЙ, А.Ю. Кабалкин, Ю.Х. Калмыков, А.А. КараваЙкин, О.А. Красавчиков, В.В. Лаптев, А.Х. Миндагулов, Г.П. Савичев, О.Н. Садиков, ГЛ. Свердлык, Е.А. Суханов, И.А. Танчук, Ю.К. Толстой, B.C. Толстой, В.Ф. Чигир и др.
Актуальность изложенных проблем, представляющих интерес как в научном, так и в практическом плане, их недостаточная разработанность и предопределили выбор темы настоящей работы.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере управления капитальным строительством и ремонтом системы Федеральной службы исполнения наказаний.
Предмет исследования - организационные и правовые аспекты организации капитального строительства и ремонта в системе ФСИН России.
Целью исследования является выработка научно обоснованных выводов и рекомендаций по совершенствованию организационно-правового регулирования капитального строительства в системе ФСИН России.
Для достижения указанной цели решены следующие задачи:
изучена сущность правового регулирования капитального строительства в системе ФСИН России, проведен анализ действующего законодательства о капитальном строительстве;
проанализирована сущность действующей системы капитального строительства с точки зрения задач, функций, места и роли в структуре ФСИН России для научного обоснования необходимости и возможности ее совершенствования;
рассмотрены методологические аспекты совершенствования капитального строительства в условиях реформирования УИС;
исследованы содержание и сущность государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд как формы правового опосредования отношений по капитальному строительству;
на основе результатов исследования выработаны научно обоснованные рекомендации по совершенствованию правового регулирования капитального строительства в системе ФСИН России.
Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, нормативные правовые акты МВД РФ и Минюста России, Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, нормативные правовые акты и другие документы ФСИН России, касающиеся темы диссертационного исследования.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод научного познания, методы исторического, системного и сравнительного анализа, конкретно-социологических исследований, статистический метод.
При формировании теоретических положений и практических выводов диссертант опирался на труды ведущих ученых в области теории права, уголовно-исполнительного и гражданского права, социологии, экономической науки, науки социального и государственного управления.
Изучение проблем велось с позиции принципа историзма, сравнительно-исторического анализа, выражающихся в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой, с применением анализа статистических данных и нормативных правовых актов.
Научная новизна диссертационного исследования определяется не только его объектом и предметом, но и тем, что автором с концептуально новых позиций проанализированы организационно-правовые основы функционирования подразделений капитального строительства и ремонта ФСИН России. В такой постановке исследуемая автором проблема ранее не изучалась. Это в определенной мере восполняет имеющиеся пробелы в теоретической разработке правовых проблем управления капитальным строительством и ремонтом в Федеральной службе исполнения наказаний. Научную новизну работы составляет то, что в ней впервые:
- предложена концепция организационно-правового обеспечения капи
тального строительства и ремонта в системе ФСИН России;
обоснованы сущность, цели, задачи и функции организационно-правового обеспечения капитального строительства и ремонта во ФСИН России;
выявлены проблемы правового регулирования капитального строительства и ремонта во ФСИН России, выработан комплекс мер по его совершенствованию;
систематизированы и раскрыты проблемы организационного характера в области капитального строительства и ремонта во ФСИН России, определены пути их устранения.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Понятие капитального строительства в системе ФСИН России и его сущность.
Капитальное строительство в системе ФСИН России представляет собой организуемую государством и осуществляемую инвестиционно-строительным комплексом ФСИН России деятельность, направленную на
создание новых и модернизацию имеющихся зданий, сооружений и других, в том числе специальных, объектов в целях укрепления материально-технической базы органов и учреждений, исполняющих наказания, и обеспечение необходимых условий для выполнения возложенных на них задач по борьбе с преступностью, охране правопорядка и безопасности.
2. Научно обоснованные предложения, направленные на совершенствование действующего инвестиционного законодательства в сфере капитального строительства и ведомственной нормативной базы.
Для полного обеспечения всех проблем, возникающих при проектировании организационно-правового обеспечения Управления капитального строительства (УКС) ФСИН России, необходимо осуществить следующие работы:
анализ возможных вариантов развития системы УКС ФСИН России и определение режима его работы;
анализ существующей структуры системы капитального строительства с точки зрения соответствия ее требованиям, вытекающим из функций капитального строительства в условиях рынка, и разработка предложений по ее изменению;
анализ возможных методов управления функционированием капитального строительства и разработка методов организации и структуры управления, осуществляемых в условиях рыночной экономики;
анализ правовых актов, регулирующих функции и правовое положение подразделений капитального строительства, а также разработка предложений по введению дополнительных правовых актов и корректировке существующих.
На наш взгляд, разработка организационно-правового обеспечения управления капитальным строительством должна проводиться последовательно, несколькими этапами.
Первый этап должен включать в себя:
разработку принципов организации управления процессом разработки планов по капитальному строительству в условиях рынка;
разработку основ организации экономической информации о капитальном строительстве и регламентацию связей внутрисистемных звеньев; оп-
ределение основных направлений изменений правовых актов, связанных с изменением отношений между субъектами Федерации, принципов взаимодействия подразделений инвестиционно-строительного комплекса с министерствами и ведомствами.
На втором этапе разработки системы должны быть решены все принципиальные вопросы, относящиеся к составу и содержанию организационно-правового обеспечения.
Третий этап, по нашему мнению, должен содержать конкретные решения по всем вопросам организационно-правового обеспечения капитального строительства, детальные решения, позволяющие каждый конкретный руководящий материал, положение, инструкцию или технологический процесс использовать в практике работы. Разумеется, допускается ввод в действие отдельных частей организационно-правового обеспечения на стадиях, предшествующих окончанию разработки в целом, если в таковых имеется необходимость и нет препятствий для их введения.
Теоретическое обоснование понятия государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд как формы правового регулирования капитального строительства в системе ФСИН России, определение его содержания и правовой сущности.
Рекомендации по совершенствованию действующей структуры управления капитальным строительством.
Проанализировав опыт капитального строительства системы МВД и ФСИН России, автор сделал вывод, что на современном этапе организация производства капитального строительства должна претерпеть изменения в сторону привлечения подрядных строительных организаций, имеющих лицензии на право производства строительных работ, соответствующую производственно-строительную базу.
Представляется целесообразным организовать службы с четким распределением функций заказчика и подрядчика, повышение спроса как с заказчиков - ОКСиР УФСИН России, так и с подрядчиков сделало бы независимой деятельность по повышению качества работ, заставило бы каждую службу заниматься своим конкретным делом и полностью
отвечать за конечные результаты, сконцентрировало бы все силы и средства на выполнение качественно и в срок поставленных задач в области капитального строительства.
5. Научно обоснованные предложения, направленные на совершенствование порядка заключения государственного контракта и исполнение обязательств по государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд.
Уплата имущественных санкций, как известно, один из наиболее ярких сигналов недостатков в работе организаций. Напротив, непредъявление к ней требований о санкциях свидетельствует или, по крайней мере, должно свидетельствовать, что организация работает нормально. Следовательно, отсутствие требований об уплате имущественных санкций может быть использовано как показатель того, что не было оснований для взыскания санкций.
Как показала практика работы инвестиционно-строительного комплекса УИС, отсутствие требований об уплате имущественных санкций, на наш взгляд, объясняется особым отношением сторон, определяемым существовавшей структурой управления капитальным строительством в системе ФСИН России.
Значит, есть основания предположить, что в данном случае гражданская форма является ширмой, за которой могут скрываться недостатки в работе органа управления. Таким образом, изложенное является еще одним аргументом, подтверждающим необходимость перестройки структуры управления капитальным строительством в системе органов исполнения наказаний.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены применением междисциплинарного подхода, а также проанализированными научными и правовыми источниками, эмпирическим материалом, полученным в результате социологических исследований, а также личным многолетним опытом работы автора в строительной сфере уголовно-исполнительной системы. Диссертант изучил и обобщил опыт работы органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, Центрального федерального округа, проанализировал официальные статистические данные о
деятельности уголовно-исполнительной системы за 2000-2005 годы, законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность подразделений капитального строительства.
Проведено социологическое исследование, в качестве респондентов которого выступили более 120 руководителей строительных и тыловых структур УИС различного уровня.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью, новизной полученных данных, которые дополняют и расширяют имеющееся в науке государственного и социального управления представление о Федеральной службе исполнения наказаний.
Теоретические положения диссертации могут послужить базой для дальнейшего изучения организационно-правовых аспектов функционирования ФСИН России.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автор рассмотрел организацию капитального строительства в системе ФСИН России как одно из условий повышения эффективности ее функционирования в долгосрочной перспективе. В результате исследования диссертантом предложен ряд новых понятий и научных категорий: капитальное строительство в системе ФСИН России, государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд как формы правового регулирования капитального строительства в системе ФСИН России.
Практическая значимость исследования выражается в различных формах.
Во-первых, в работе на основе критического анализа правового обеспечения капитального строительства в системе ФСИН России разработаны меры по его совершенствованию, которые должны обеспечить повышение эффективности функционирования уголовно-исполнительной системы в долгосрочной перспективе.
Во-вторых, результаты исследования могут быть использованы при разработке нормативных актов, касающихся организации капитального строительства и ремонта в системе ФСИН России, в учебном процессе образовательных учреждений ФСИН России, а также практической деятельности сотрудников органов и учреждений, исполняющих наказания.
В-третьих, в процессе подготовки диссертации опубликован ряд научных работ.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях и семинарах, в том числе международного уровня. По теме диссертации подготовлен комплекс научно-практических предложений по совершенствованию организации и правового обеспечения капитального строительства в системе Федеральной службы исполнения наказаний.
Результаты исследования используются в учебном процессе образовательных учреждений ФСИН России и практической деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, о чем имеются акты внедрения.
По итогам исследования соискателем подготовлен ряд научных работ общим объемом 13,3 п. л.
Структура работы и ее содержание определены в соответствии с целью и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав, содержащих в себе семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие, сущность и современное состояние капитального строительства в системе ФСИН России
Капитальное строительство как процесс создания и обновления основных фондов - необходимое условие простого, а также и расширенного воспроизводства. Оно имеет две стороны - техническую, состоящую в создании основных фондов как производственного, так и непроизводственного назначения, и экономическую. Последняя сторона обусловлена тем, что в процессе выполнения строительных функций люди неизбежно вступают в определенные отношения - социально-экономические, производственно-технологические, правовые и др.
Таким образом, капитальное строительство является сложным, одновременно социально-экономическим, производственно-техническим и правовым процессом.
Уяснению смысла понятия «капитальное строительство» может помочь обращение к этимологии его обеих частей - «капитальное» и «строительство». Строительство - это «возведение сооружений, зданий» , строить - значит «сооружать, производить постройку чего-нибудь»2, т.е. осуществлять определенную деятельность. «Капитальный» означает «дорогой, стоящий больших денег»3, «основательный, фундаментальный» . Тем самым капитальное строительство противостоит аналогичным по характеру работам, не требующим сравнительно больших затрат.
Под капитальным строительством понимается специфическая деятельность, направленная на создание новых и модернизацию (путем расширения, реконструкции и технического перевооружения) основных фондов производственного и непроизводственного назначения.
Следует отметить, что понятие «капитальное строительство» имеет более узкие границы, чем понятие «капитальные вложения», определяемое обычно как затраты на расширенное воспроизводство основных фондов . В данном случае автор поддерживает точку зрения И.Л. Брауде, который писал, что «если действующая фабрика заменяет изношенный станок новым станком, то для этого требуются соответствующие ассигнования в порядке капиталовложений, но никакие строительные работы для такой замены не производятся»2.
Капитальному строительству в изложенном понимании противостоит, аналогичное строительство по характеру осуществляемых работ другое, «некапитальное» строительство, имеющее свой правовой режим, основные положения которого определены Законом Российской Федерации от 7 фев-раля 1992 г. «О защите прав потребителей» . Различия между «некапитальным» и капитальным строительством можно провести исходя из назначения создаваемых в результате строительства объектов. Если в первом случае объекты (жилые дома и другие строения) создаются для граждан и предназначены для удовлетворения их личных бытовых нужд, то во втором случае объекты (предприятия, здания и сооружения) создаются для использования их в производственных, социально-культурных и иных общественных целях. Кроме того, упоминавшиеся выше виды строительства (расширение, реконструкция и техническое перевооружение действующих предприятий, зданий и сооружений) в отношении «некапитального» строительства неприменимы1.
Главгосархстройнадзор России в письме2 от 28 апреля 1994 г. № 16-14/63 "О правильном толковании терминов «новое строительство», «капитальный ремонт», «реконструкция», «расширение»" разъясняет, что при использовании данных терминов следует руководствоваться определениями, содержащимися в следующих документах: Инструкции о порядке составления статистической отчетности по капитальному строительству, утвержденной постановлением Госкомстата России от 24 сентября 1993 г. № 185, ВСН 55-87(р), ВСН58-88(р), ВСН 42-85(р), Положении о проведении планово-предупредительного ремонта производственных зданий и сооружений, утвержденном постановлением Госстроя СССР от 29 декабря 1973 г. № 279.
В указанных документах под новым строительством понимается строи-, тельство на новых площадях вновь создаваемых предприятий, зданий, сооружений, а также филиалов и новых производств, которые после ввода в эксплуатацию будут находиться на самостоятельном балансе.
Если строительство предприятия, здания, сооружения намечается осуществлять очередями, то к новому строительству относятся первая и последующие очереди до ввода в действие всех запроектированных мощностей.
К новому строительству относится также строительство на новой площадке предприятия такой же или большей мощности взамен ликвидируемого.
Капитальный ремонт здания производится с целью восстановления исправности (работоспособности) его конструкций и систем инженерного оборудования, а также поддержания эксплуатационных показателей.
Капитальный ремонт должен включать в себя устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов, несущих стен и каркасов) их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий. При этом могут осуществляться экономически целесообразная модернизация здания или объекта, его перепланировка, не вызывающая изменения основных технико-экономических показателей здания.
Реконструкция здания - комплекс строительных работ и организационно-технических мероприятий, связанных с изменением основных технико-экономических показателей (количества и площади квартир, строительного объема и общей площади квартир, строительного объема и общей площади здания, вместимости, пропускной способности и т. д.) или его назначения, в целях улучшения условий проживания, качества обслуживания, увеличения объема услуг.
При реконструкции зданий помимо работ, выполняемых при капитальном ремонте, могут осуществляться: - изменение планировки помещений, возведение надстроек, встроек, пристроек, а при наличии необходимых обоснований - их частичная разборка; - повышение уровня инженерного оборудования, включая реконструкцию инженерных сетей (кроме магистральных); - улучшение архитектурной выразительности зданий. При реконструкции объектов коммунального и социально-культурного назначения могут предусматриваться расширение существующих и строительство новых зданий и сооружений подсобного и обслуживающего назначения.
Система органов управления в сфере капитального строительства
Используя категорию «управление инвестиционно-строительным комплексом», мы имеем в виду, что инвестиционно-строительный комплекс представляет собой систему предприятий и организаций, выполняющую функцию капитального строительства. Определить сущность и содержание этой категории достаточно сложно, потому что существуют различные трактовки понятия «управление». Следует отметить, что споры о понятии «управление» характерны для литературы по управлению только на русском языке. Причиной этому являются языковые особенности, затрудняющие анализ, поскольку в русском языке различные виды управления названы одним и тем же словом. В английском языке управление в неживой природе называется «control», управление государством «government», а управление в хозяйстве - «management» и т. п. В связи с этим в английской литературе техническое управление невозможно смешать с хозяйственным уже потому, что это разные слова .
При исследовании проблем управления инвестиционно-строительным комплексом следует, по нашему мнению, исходить из позиций теории и практики научного управления производством, понимаемым как «процесс воздействия на коллективы трудящихся, использующих средства производства, принадлежащие обществу, для изготовления продукции и оказания услуг в целях создания благоприятных условий для повышения материального и культурного уровня жизни трудящихся» . Принимая во внимание современные реалии, данное определение можно сформулировать следующим образом: управление производством - это направляющие, координирующие и стимулирующие воздействия на участников трудового процесса в интересах достижения целей, преследуемых собственниками средств производства.
Учитывая изложенное, а также имея в виду, что в соответствии с действующим законодательством субъектами инвестиционной деятельности являются инвесторы и другие участники инвестиционной деятельности , можно дать следующее определение понятия «управление инвестиционно-строительным комплексом».
Управление инвестиционно-строительным комплексом - это постоянный, планомерный и целеустремленный процесс воздействия на участников инвестиционно-строительной деятельности, обеспечивающий создание продукции в интересах достижения целей, преследуемых инвестором, Продукция инвестиционно-строительного комплекса - это полностью завершенные строительством и подготовленные к производственному функционированию и оказанию услуг предприятия, здания, сооружения и объекты социального значения. Инвестиционно-строительный цикл (то есть период с момента обоснования необходимости строительства до сдачи объекта в эксплуатацию) можно условно разбить на три этапа: 1) обоснование необходимости-строительства объекта; 2) проектно-изыскательские работы; 3) осуществление строительства и сдача-прием готового объекта в эксплуатацию. функции государственного заказчика по капитальному строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов уголовно-исполнительной системы, а также по жилищному строительств1. Непосредственное руководство строительной деятельностью осуществляет один из заместителей директора ФСИН России в соответствии с распределением функциональных обязанностей. Действующая в настоящее время структура органов капитального строительства (рис. 1) не всегда была таковой. С самого начала организационная структура НКВД строилась по отраслевому (линейному) принципу, то есть в основу ее дифференциации был положен признак объекта управления. В результате «структурные подразделения наркомата реализовывали его основные функции, что обеспечивало предметность, эффективность руководства, ибо позволяло учитывать особенности каждой отдельной сферы управления» .
К сожалению, мы еще не располагаем достоверной историей развития капитального строительства в системе органов и учреждений, исполняющих наказания, однако известно, что служба тыла возникла одновременно с образованием органов внутренних дел. В Центральном государственном архиве Советской Армии есть такая запись: «28 мая 1919 года Совет рабоче-крестьянской обороны постановил передать с 1 июня в подчинение народного комиссариата внутренних дел все вспомогательные войска особого назначения и объединить с войсками ВЧК, переименовав их в войска внутренней охраны (ВОХР)».
Известно также, что в 1934—1953 гг. наиболее крупные строительные подразделения («Дальстрой», «Главпромстрой», «Главспецстрой», ГУШОСДОР и др.) были сосредоточены в системе ГУЛАГа. В 1953 году в соответствии с решением Правительства СССР они были переданы в другие министерства и ведомства. В структуре министерства был создан отдел капитального строительства.
Постановлением Совета Министров СССР от 25 декабря 1989 году образовано МВД РСФСР, в структуре которого предусмотрено самостоятельное управление капитального строительства. В течение 1990 года практически все производство и капитальное строительство были переданы в ведение МВД РСФСР. В 1991 году УКС МВД РСФСР переименовано в отдел капитального строительства МВД РСФСР Службы финансового, материального обеспечения и капитального строительства МВД РСФСР. В указанный отдел входили: плановый подотдел, производственный подотдел, бухгалтерия и секретариат.
В связи с распадом СССР определенным изменениям подверглась и система капитального строительства, В результате организационно-штатных мероприятий, проводимых во исполнение Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», отдел капитального строительства был выведен из структуры центрального аппарата и некоторое время находился среди предприятий, организаций и учреждений, непосредственно подчиненных МВД РСФСР. Однако этот период был непродолжительным, так как в феврале 1992 года в структуре центрального аппарата вновь создано Управление строительства, переименованное в 1996 году в Управление капитального строительства МВД России. В дальнейшем в связи с передачей функций исполнения наказаний в Минюст Управление капитального строительства перешло в Минюст и далее во ФСИН России.
В настоящее время принято Положение об Управлении капитального строительства Федеральной службы исполнения наказаний, которое устанавливает его организацию и порядок деятельности. Управление капитального строительства Федеральной службы исполнения наказаний является самостоятельным структурным подразделением Федеральной службы исполнения наказаний и головным подразделением по организации капитального строительства и капитального ремонта в уголовно-исполнительной системе, а также выполнению функций заказчика-застройщика по капитальному строительству, капитальному ремонту объектов недвижимости, в которых размещены подразделения центрального аппарата ФСИН России и подразделения, непосредственно подчиненные ФСЙН России.
Структура и штатное расписание Управления утверждаются директором ФСИН России. Управление возглавляет начальник, имеющий двух заместителей.
В структуру Управления входят отделы: инвестиций и бухгалтерского учета, организации строительства и проектных работ, планирования и организации ремонта учреждений УИС.
Управление в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы исполнения наказаний, в том числе упомянутым Положением.
Управление является титулодержателем и распорядителем бюджетных ассигнований по объектам капитального строительства, а также распорядителем бюджетных ассигнований по объектам капитального ремонта по статьям сметы содержания уголовно-исполнительной системы.
Законодательная база правовых форм организации капитального строительства в условиях реформирования УИС
Общественные отношения, возникающие в процессе капитального строительства, регулируются строительным законодательством. Оно представляет собой совокупность нормативных актов, устанавливающих порядок финансирования и кредитования капитального строительства, проектирования и строительно-монтажных работ, регулирующих взаимоотношения между многочисленными участниками строительства, определяющих правовое положение проектных, изыскательских, строительных, монтажных и других организаций и отдельных граждан-предпринимателей, действующих в строительной отрасли народного хозяйства.
Акты, устанавливающие основы правового положения субъектов капитального строительства, «разбросаны» по многим отраслям права (главным образом административного, финансового и гражданского) и занимают весомую часть законодательства. За прошедшие десятилетия их накоплено много, как по общим, так и по функциональным вопросам капитального строительства. Об их количестве можно судить по сборнику законодательства о капитальном строительстве1, состоящем из 9 томов. При этом следует отметить, что он не являлся исчерпывающим и включал в себя лишь важнейшие законодательные акты - порядка 2 тыс. документов.
В настоящее время создается, по сути, новое инвестиционное законодательство в сфере капитального строительства. До принятия части второй Гражданского кодекса РФ основополагающим нормативным правовым актом в законодательстве о капитальном строительстве являлся Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»1, изданный применительно к капитальному строительству. В настоящее время данную сферу общественных отношений регулируют нормы Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ (в ред. от 22 августа 2004 г.) «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».
В соответствии с этим Законом инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности (иностранные инвесторы). Ранее таковыми являлись лишь организации - юридические лица, соответствующие государственные органы, кооперативные и иные общественные организации.
Источниками финансирования этой деятельности являются1 собственные финансовые ресурсы и внутрихозяйственные резервы инвестора (прибыль, амортизационные отчисления, денежные накопления и др.), заемные финансовые средства инвестора (банковские и бюджетные кредиты, облигационные займы и др.), привлеченные финансовые средства инвестора (средства, получаемые от продажи акций, паевые и иные взносы граждан, юридических лиц и др.). Устанавливавшийся ранее строгий порядок финансирования капитальных вложений (определение в законе источников средств на капитальное строительство, сосредоточение средств на капитальное строительство в банке, обособление средств на капитальное строительство от средств на другие нужды, хранение их на специальных счетах финансирования и др.) в настоящее время не действует.
Инвестор самостоятельно определяет объемы, направления, размеры и эффективность инвестиций и по своему усмотрению привлекает на договорной преимущественно конкурсной, основе (в том числе через подрядные торги) физических и юридических лиц, необходимых ему для реализации инвестиций. Предварительная разработка и утверждение в установленном порядке, как это ранее требовалось, обязательных для обеих сторон договора подряда на капитальное строительство, договора на производство проектных и" изыскательских работ определенных документов, наличие которых необходимо для заключения таких договоров (так называемых плановых оснований или предпосылок заключения договора), не производятся.
При несоблюдении требований действующего законодательства, обязательств, предусмотренных в договорах между субъектами инвестиционной деятельности, последние несут имущественную и иную ответственность в порядке, установленном указанными актами, то есть в законодательстве и договорах.
Государство гарантирует в соответствии с действующим законодательством защиту инвестиций, в том числе иностранных, независимо от форм собственности. При этом инвесторам, в том числе иностранным, обеспечиваются равноправные условия деятельности, исключающие применение мер дискриминационного характера, которые могли бы препятствовать управлению и распоряжению инвестициями.
Упомянутые и некоторые другие, принципиально новые положения1 были заложены в основу правового регулирования капитального строительства в условиях перехода к рынку.
В развитие и дополнение Закона об инвестициях были приняты многочисленные нормативные акты, в том числе ведомственные (главным образом Минстроя (Госстроя) России), регламентирующие функционирование участников инвестиционной деятельности в сфере капитального строительства.
Понятие, содержание и сущность государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд как формы правового регулирования капитального строительства в системе ФСИН России
Гражданско-правовой договор является правовой формой экономических отношений товарно-денежного оборота, формой юридической организации деятельности, способной регулировать наравне с нормативными правовыми актами экономические, организационные и технические вопросы, а договорное регулирование - самостоятельным правовым способом организации конкретных индивидуальных договорных связей хозяйствующих субъектов, существующих наряду с нормативно-правовой регламентацией указанных отношений1.
Необходимость внесения рыночных начал в организацию различных отраслей экономики, связанных с капитальным строительством, востребовало возможности договорного регулирования, поэтому значение договора строительного подряда для государственных нужд обусловливается его целевой направленностью и теми функциями, которые он выполняет в условиях рыночной экономики: формирует в указанной сфере экономически обоснованные договорные отношения по капитальному строительству, становится формой реализации государственной политики в области строительства в Российской Федерации, направленной на обеспечение удовлетворения потребностей государства и общества.
Гражданский кодекс Российской Федерации четко разграничивает правовое регулирование строительного подряда (по договору строительного подряда) и подрядных работ для государственных нужд (по государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд).
Отношения по капитальному строительству в системе ФСИН России опосредуются на основе государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд. Согласно ст. 763 ГК РФ подрядные строительные работы, предназначенные для удовлетворения потребностей Российской Федерации, в том числе ФСИН России, и финансируемые за счет средств соответствующих источников, осуществляются на основе государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд.
Понятие государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд дано в ч. 2 ст. 763 ГК РФ, согласно которой подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие, связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному заказчику, а государственный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату. Давая определение государственного контракта, законодатель не определил его правовую природу, но в судебной практике отмечается, что «указанные договоры не следует рассматривать в качестве обычных предпринимательских договоров. Поэтому при рассмотрении споров нужно учитывать особенности этих отношений»1.
В специальной литературе также нет единого мнения о правовой природе указанного договора. Одни ученые причисляют его к административным договорам, другие квалифицируют особым типом договора гражданского права, стоящим в одном ряду с предварительными и публичными договорами1. Есть и третья позиция, что наряду со сферой оборота, основанного на гражданско-правовых отношениях, существует сфера оборота, базирующаяся на сочетании гражданско-правовых и административно-правовых началах, то есть юридического равенства и административного соподчинения сторон2.
Следует отметить, что и в законодательстве, и практике зарубежных стран договор, связанный с удовлетворением государственных нужд, имеет особый характер. Так, во Франции они прямо именуются административными и отличаются от обычных гражданско-правовых договоров тем, что стороны в административном договоре неравны не только фактически, но и юридически. Госорган как сторона такого договора вправе в одностороннем порядке изменить несущественные его условия или даже в одностороннем порядке расторгнуть этот договор. Во многих договорах предусматривается право администрации контролировать исполнение договора и давать инструкции другой стороне. В свою очередь, если публичное юридическое лицо при реализации своих законных полномочий ввело другую сторону в дополнительные расходы, то оно обязано их полностью возместить. Различие между этими договорами (административным и гражданским) состоит и в порядке заключениями в степени свободы сторон при определении условий договора и, наконец, в том, что споры, вытекающие из административных договоров, рассматриваются специальными - административными - судами .
В англо-американском праве нет прямого определения административного договора, равно как нет и четкого деления норм права на отрасли, однако в этих государствах используется особый вид договоров - правительственные контракты, заключаемые административными органами с частными юридическими лицами. Правительственные контракты имеют свой специфический правовой режим, отличающийся от того, которому подчиняются гражданско-правовые договоры. В США государственные органы, участвующие в таких контрактах, вправе в одностороннем порядке изменять и расторгать их, если только это соответствует общему благу, а споры, связанные с заключением и исполнением правительственных контрактов, рассматриваются органами административной юстиции - специальными комиссиями, решения которых по существу конфликта являются окончательными . Таким образом, как в континентальном, так и в англо-американском праве независимо от причисления государственного контракта к административной или гражданской отраслевой юрисдикции в таких договорах не исключается возможность разграничения его содержания на административную (публично-правовую) и гражданско-правовую (частноправовую) часть. Предметом правового регулирования в указанной сфере выступает целенаправленная управленческая деятельность государства в сфере обеспечения федеральных государственных нужд, что предопределяет необходимость использования администра-тивно-правовых элементов при регулировании рассматриваемых отношений. Государственным заказчиком выступают государственный орган, обладающий необходимыми инвестиционными ресурсами, или организация, наделенная соответствующим государственным органом правом распоряжаться такими ресурсами, а подрядчиком - юридическое лицо или гражданин. Следует заметить, что государственный заказчик как сторона государственного контракта обладает особым правовым статусом, поскольку, выступая от имени Российской Федерации либо ее субъектов, он реализует задачи и функции, которые носят публичный характер. В связи с этим некоторые авторы заявляют, что в тех случаях, «когда стороной государственного контракта выступает само государство в лице своих федеральных органов исполнительной власти, оно выступает как особое частное лицо, равноправное с другими участниками договора»1. Бесспорно, что участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в гражданских правоотношениях на равных условиях предусмотрено ГК РФ (гл. 5), однако «предполагаемое равенство государственных образований и частных лиц в гражданском обороте не означает их фактического равенства» . Законодатель, что очень четко прослеживается в нормативных актах, направленных на регулирование отношений в сфере государственного заказа, наделяет государственного заказчика полномочиями особого прерогативного характера, необходимыми для реализации публичных интересов, поэтому прямого равенства здесь быть не может.
Государственный контракт заключается на основе заказа государственного заказчика, принятого подрядчиком. Для государственного заказчика, разместившего заказ, заключение государственного контракта является обязательным. Что же касается подрядчика, то в соответствии с действующим законодательством (ст. 527 ГК РФ) заключение государственного контракта является обязательным для него лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что все убытки, которые могут быть причинены подрядчику в связи с выполнением государственного контракта, будут возмещены государственным заказчиком.
Похожие диссертации на Организация и правовые основы функционирования подразделений капитального строительства и ремонта ФСИН России
