Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Современное состояние организации правового регулирования деятельности уголовно-исполнительных инспекций
1. Особенности организации управления уголовно-исполнительными инспекциями 15
2. Правовые основы деятельности уголовно-исполнительных инспекций ... 31
3. Организация труда сотрудников уголовно-исполнительных инспекций... 49
Глава 2. Совершенствование процесса управления уголовно-исполнительными инспекциями
1. Информационно-аналитическая работа в уголовно-исполнительных инспекциях ... 72
2. Управленческие решения и планирование в уголовно-исполнительных инспекциях 81
3. Организация взаимодействия в деятельности уголовно-исполнительных инспекций 107
4. Реализация функции контроля в процессе деятельности уголовно-исполнительных инспекций 122
Заключение 137
Список использованной литературы ; 142
Приложения 155
- Особенности организации управления уголовно-исполнительными инспекциями
- Правовые основы деятельности уголовно-исполнительных инспекций
- Информационно-аналитическая работа в уголовно-исполнительных инспекциях
- Управленческие решения и планирование в уголовно-исполнительных инспекциях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процессы реформирования, происходящие в России, определили существенные перемены в государственной политике, в том числе в области организации исполнения уголовных наказаний. Реализация принятых. Федеральным Собранием Российской Федерации в 2003 году по инициативе Президента Российской Федерации федеральных законов о внесении изменений в Уголовный, Уголовно-исполнительный и Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации в ближайшее время, согласно прогнозу Минюста России1, приведет к дальнейшему уменьшению численности осужденных в местах лишения свободы примерно на 150 тыс. человек. Это свидетельствует о том, что уголовное законодательство и правоприменительная практика развиваются по пути расширения наказаний без изоляции от общества, которые занимают все более значимое место. 75% статей Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривают возможность применения альтернативных лишению свободы наказаний. По оценке специалистов, в целом по стране их доля достигла 60 % в общем числе наказаний, назначаемых судами2.
Расширение сферы применения к осужденным наказаний, альтернативных лишению свободы, за преступления, не представляющие большой общественной опасности, неизбежно требует научной проработки вопросов, связанных с деятельностью учреждений, исполняющих наказания без изоляции осужденных от общества3.
1 См.: Ежегодный доклад Министерства юстиции Российской Федерации Прези
денту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации о состоянии работы
по исполнению уголовных наказаний, а также по обеспечению содержания подозревае
мых, обвиняемых и осужденных, находящихся под стражей, их охраны, этапирования и
конвоирования в 2003 году // Итоги деятельности УИС Минюста России. - Тверь:
НИИИиПТ ГУИН Минюста России, 2004. - С. 2.
2 См.: Болтков С.Н. Уголовно-исполнительные инспекции: грани взаимодействия //
Ведомости уголовно-исполнительной системы. - 2004. - № 1. - С. 6.
3 См.: Концепция научного обеспечения реформирования уголовно-исполнительной
системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2004-2006 годы: Утв. заместителем
Министра юстиции РФ 25 декабря 2003 г., п. 3. 5.
В настоящее время исполнение уголовных наказаний без изоляции от общества в Российской Федерации осуществляют 1 958 уголовно-исполнительных инспекций (УИИ) с численностью персонала около 4 тыс. человек. Ежегодно по учетам УИИ проходят свыше 1,1 млн осужденных. Только в 2003 году по учетам уголовно-исполнительных инспекций России прошли 1 169 081 осужденных, в том числе 92 626 осужденных к исправительным работам, 1 049 459 условно осужденных1.
Несмотря на позитивные моменты, связанные с гуманизацией уголовной политики, введением альтернативных лишению свободы наказаний, в деятельности уголовно-исполнительных инспекций имеется ряд проблем, прежде всего организационно-правового характера. Они обусловлены неоптимальностью правового регулирования деятельности уголовно-исполнительных инспекций, проблемами в кадровом обеспечении (увеличение объема выполняемых функций, отсутствие специализированной и целенаправленной подготовки кадров для уголовно-исполнительных инспекций в вузах и как следствие - недостаточный уровень знаний руководителями УИИ основ управления), несовершенством организации труда сотрудников данных подразделений (в частности, нагрузка на одного сотрудника УИИ составляет в среднем около 200 осужденных, а в ряде случаев - 300 и более, при этом мировой практикой исполнения наказаний без изоляции от общества установлена оптимальная нагрузка на одного сотрудника - 50 осужденных), неудовлетворительным материально-техническим обеспечением (92 % уголовно-исполнительных инспекций располагаются в зданиях органов внутренних дел, каждая вторая совместно с различными службами милиции, 67% - не обеспечены оргтехникой, 18% - мебелью, 4,3% - телефонной связью), несовершенством информационно-аналитического обеспечения (в том числе отсутствием типовой автоматизированной информационной системы, хранящей, обрабатывающей и выдающей
1 См.: Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы за январь-декабрь 2003 года: Информ.-аналит. сб. - Тверь: НИИИиПТ ГУИН Минюста России, 2004. - С. 64; Итоги деятельности УИС Минюста России. - Тверь: НИИИиПТ ГУИН Минюста России, 2004. - С. 5. Болтков С.Н. Указ. соч. - С. 7-9.
5 информацию по основным направлениям деятельности УИИ), неоптимальностью процесса подготовки и реализации управленческих решений в уголовно-исполнительных инспекциях (в частности, несовершенством планирования и контроля), проблемами организации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с другими правоохранительными структурами и иными организациями..
Вместе с тем следует отметить, что деятельность уголовно-исполнительных инспекций в настоящее время осуществляется в принципиально новых условиях, вызванных передачей уголовно-исполнительной системы из Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции, изменением ее функционально-организационной структуры, обновлением нормативно-правовой базы, созданием Федеральной службы исполнения наказаний.
Указанные обстоятельства обусловливают совершенствование деятельности уголовно-исполнительных инспекций, их адаптацию к современным условиям, более активное и целенаправленное использование организационного фактора, предполагают научный подход к формированию и развитию организационно-правовых основ функционирования уголовно-исполнительных инспекций по исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы. В связи с этим разработка организационно-правовых аспектов управления уголовно-исполнительными инспекциями приобретает важное значение для теории организации правоохранительной деятельности.
Степень разработанности темы исследования. Формированию теории организации правоохранительной деятельности в уголовно-исполнительной сфере, ее совершенствованию и развитию способствовали научные труды А.А. Аксенова, В.М. Анисимкова, В.П. Артамонова, З.А. Ас-темирова, Н.П. Барабанова, М.Г. Деткова, А.И. Зубкова, Ю.И. Калинина, Б.Б. Казака, М.П. Мелентьева, А.Е. Наташева, СМ. Петрова, П.Г. Пономарева, В.И. Селиверстова, В.И. Старкова, Н.А. Стручкова, ГЛ. Туманова, И.В. Шмарова, О.В. Филимонова, В.У. Ялунина и др.
Различные аспекты деятельности уголовно-исполнительных инспекций по исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы, отражены в публикациях С.Н. Болткова, Б.Б. Казака, О.О. Миронова, Н.В. Ольховика, Г.В. Семеновой, О.В. Филимонова, В.А. Уткина, В.Н. Усачева и др. На уровне диссертационных исследований по проблемам организации правоохранительной деятельности отдельные аспекты функционирования уголовно-исполнительных инспекций рассматривались в кандидатских диссертациях И.Н. Смирновой (воспитательная работа в механизме предупреждения совершения преступлений осужденными, состоящими на учете в уголовно-исполнительных инспекциях), Е.О. Ананьевой (организационно-правовые проблемы совершенствования условного осуждения к лишению свободы).
Однако комплексного монографического исследования, раскрывающего организационно-правовые основы функционирования уголовно-исполнительных инспекций, не проводилось. Применительно к специфике функционирования уголовно-исполнительных инспекций недостаточно разработаны теоретические, организационные и правовые основы их деятельности, составными элементами которых являются:: понятийная характеристика, функционально-организационный механизм управления уголовно-исполнительными инспекциями, система правового регулирования деятельности уголовно-исполнительных инспекций, организация труда персонала УИИ, оптимизация процесса разработки и принятия управленческих решений, вопросы совершенствования информационно-аналитической работы, планирования и контроля, организации взаимодействия в уголовно-исполнительных инспекциях.
Перечисленные проблемы являются актуальными, поскольку их теоретическое, правовое и практическое разрешение позволит повысить эффективность процесса исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Это и предопределило выбор темы данного диссертационного исследования, его объект, предмет, цель и задачи.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с деятельностью уголовно-исполнительных инспекций по
7 исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы, предметом - организация и правовые основы функционирования уголовно-исполнительных инспекций.
Цель исследования состоит в разработке организационных и правовых основ функционирования уголовно-исполнительных инспекций, обосновании конкретных предложений, направленных на повышение эффективности управления данными видами учреждений, исполняющих наказания без изоляции осужденных от общества. Достижение этой цели осуществлялось путем решения следующих задач теоретического и эмпирического характера:
Выявление и исследование проблем в сфере организации деятельности уголовно-исполнительных инспекций, механизма их влияния на процесс исполнения наказаний без изоляции осужденных от общества.
Уточнение определений ряда понятий, относящихся к организации управления уголовно-исполнительными инспекциями.
Анализ правовой базы и выявление проблем правового регулирования деятельности уголовно-исполнительных инспекций по исполнению альтернативных лишению свободы наказаний.
4. Исследование особенностей организации управления уголовно-
исполнительными инспекциями в условиях реформирования уголовно-
исполнительной системы.
Разработка системы совершенствования организации труда сотрудников уголовно-исполнительных инспекций.
Исследование процесса организации информационно-аналитической работы в уголовно-исполнительных инспекциях, определение направлений ее совершенствования.
Разработка системы совершенствования планирования в уголовно-исполнительных инспекциях.
Разработка предложений, направленных на совершенствование организации взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с другими правоохранительными и иными органами.
9. Разработка системы мер, направленных на совершенствование контроля за деятельностью уголовно-исполнительных инспекций.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляет диалектико-материалистический метод познания,- который позволил рассматривать явления и процессы в изучаемой области как находящиеся в социальной взаимосвязи и развитии. В целях получения достоверных результатов и их научного обоснования в работе использовались методы исторического, системного и сравнительного анализа, статистический метод и методы конкретно-социологических исследований. Методика исследования включала в себя: анкетирование, беседу, наблюдение, анализ документов.
Юридической базой исследования явились нормы Конституции Российской Федерации, уголовного, уголовно-исполнительного законодательства, соответствующие законы и подзаконные нормативно-правовые акты, а также международно-правовые документы.
Для достижения цели совершенствования теоретических основ по исследуемой проблеме потребовался междисциплинарный подход и комплексный анализ научных трудов по теории организации, управлению в сфере правоохранительной деятельности, уголовному, уголовно-исполнительному праву, криминологии, философии, социологии, пенитенциарной психологии и педагогике.
Научная новизна исследования обусловлена его объектом и предметом. В диссертации впервые осуществлено комплексное исследование проблем организации функционирования уголовно-исполнительных инспекций и повышения эффективности управления ими. Новизну диссертационного исследования определяют впервые достигнутые результаты, представляющие развитие организационно-правовых основ деятельности уголовно-исполнительных инспекций в современных условиях, имеющие как теоретическое, так и практическое значение для совершенствования исполнения альтернативных лишению свободы уголовных наказаний. Новизну диссертационного исследования также составляет предложенная автором система мер, направленных
на совершенствование правового регулирования деятельности уголовно-исполнительных инспекций, оптимизацию процесса управления данными учреждениями, исполняющими наказания, повышение эффективности информационно-аналитической работы, системы планирования, взаимодействия и контроля.
Основные положения, выносимые на защиту:
Управление уголовно-исполнительными инспекциями —это часть государственного управления, реализуемого в уголовно-исполнительной сфере, направленного на исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы, на создание эффективной по исполнению, гибкой к изменениям в законодательстве, экономичной по затратам на ее поддержание системы исполнения наказаний и мер уголовно-правового воздействия, не связанных с лишением свободы.
В целях совершенствования правовых основ функционирования уголовно-исполнительных инспекций целесообразно на уровне Минюста России с учетом создания Федеральной службы исполнения наказаний утвердить Инструкцию о порядке исполнения наказаний в виде обязательных работ, исправительных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и осуществления контроля за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, к которым применена отсрочка отбывания наказания. Кроме того, необходимо разработать и утвердить Инструкцию об организации и проведении воспитательных мероприятий с осужденными, состоящими на учете в уголовно-исполнительных инспекциях. Требует межведомственного нормативно-правового регулирования взаимодействие уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел.
Является актуальной проблема законодательного регулирования правового положения сотрудников уголовно-исполнительных инспекций, проходящих службу в уголовно-исполнительной системе Минюста России
10 (Федеральной службе исполнения наказаний), их прав и социальных гарантий. Законодательное закрепление правовой и социальной защищенности сотрудников уголовно-исполнительных инспекций как сотрудника уголовно-исполнительной системы возможно, с одной стороны, благодаря разработке и принятию по аналогии с действующим нового Федерального закона «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания» (без слов «в виде лишения свободы») либо как вариант - «Об органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы», распространяющегося на все органы, учреждения в системе Федеральной службы исполнения наказания. С другой стороны, в результате принятия Федерального закона, регламентирующего прохождение государственной службы в уголовно-исполнительной системе (Федеральной службе исполнения наказания).
Организация труда в уголовно-исполнительных инспекциях должна предполагать разработку наиболее рациональных форм разделения труда между отдельными работниками и его кооперации, улучшение управленческой структуры, определение компетенции конкретного должностного лица, совершенствование форм документов и процесса документооборота, использование достижений современной науки и техники, внедрение наиболее рациональных форм стимулирования труда, оптимальную организацию рабочих мест (включая их автоматизацию), формирование хорошего психологического климата в коллективе сотрудников уголовно-исполнительных инспекций.
Повышение эффективности информационно-аналитической работы в уголовно-исполнительных инспекциях возможно за счет создания массива необходимой информации, организации ее потоков, и системы обработки. Совершенствование сбора, накопления, обработки и анализа информации должно предполагать разработку и повсеместное внедрение типовых для уголовно-исполнительных инспекций автоматизированных информационных систем, хранящих и обрабатывающих информацию, характеризующую состояние исполнения наказаний и организации исправительного воздействия
на лиц, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях (их численность и классификационную принадлежность; количество и характер совершенных правонарушений; состояние воспитательной работы с лицами, состоящими на учете в УИИ; степень их трудовой занятости, характер производства); состояние сил и средств уголовно-исполнительных инспекций; результаты деятельности системы управления уголовно-исполнительными инспекциями, их динамику и другие признаки, отражающие степень эффективности управляющих воздействий; факторы и условия (социально-правового, социально-психологического, географического, демографического, криминологического, экономического и иного характера), в которых уголовно-исполнительные инспекции функционируют и которые влияют на их состояние и развитие.
6. Совершенствование выполнения сотрудниками уголовно-исполнительных
инспекций своих функциональных обязанностей должно предполагать разработку
ежеквартального плана работы. План мероприятий по деятельности сотрудников
уголовно-исполнительных инспекций может включать в себя три раздела: в пер
вом — мероприятия: по работе с осужденными, родственникам подучетных лиц,
предприятиями, где трудятся осужденные. Во втором разделе - мероприя
тия по подготовке отчетных документов для. предоставления в отдел по
руководству уголовно-исполнительными инспекциями, прокуратуру, суд,
органы внутренних дел и другие учреждения, с которыми взаимодейству
ют уголовно-исполнительные инспекции. В третьем разделе - предпола
гаемые мероприятия по исполнению приговоров судов по исполнению на
казаний, не связанных с лишением свободы.
7. Внутриведомственный контроль за функционированием уголовно-
исполнительных инспекций должен предполагать изучение таких вопросов,
как наличие в уголовно-исполнительных инспекциях нормативно-правовых
документов, регламентирующих их деятельность; наличие должностных ин
струкций персонала и их фактическое соответствие выполняемой работе; со
стояние учетной и отчетной документации; своевременность и качество про-
12 ведения мероприятий по устранению недостатков, выявленных субъектами контроля в ходе предыдущих проверок; организация служебной подготовки сотрудников УИИ; организация труда сотрудников, состояние информационно-аналитической работы; состояние планирования - наличие у сотрудников утвержденных ежедневных и квартальных планов работы, уровень выполнения запланированных мероприятий; уровень взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с органами внутренних дел, другими правоохранительными и иными органами и организациями; материально-техническая база уголовно-исполнительных инспекций; деятельность сотрудников по работе с осужденными.
8. Концепция развития уголовно-исполнительных инспекций должна преследовать такие цели, как создание условий (в первую очередь необходимой материально-технической базы) для эффективного исполнения уголовно-исполнительными инспекциями приговоров судов; осуществление надлежащего контроля за поведением подучетных лиц, в том числе на основе использования научно-технических достижений, осуществление профилактической работы с осужденными без лишения свободы, сокращение рецидивной преступности; обеспечение полной трудовой занятости осужденных, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обусловлены не только его методикой, но и эмпирической базой, включающей в себя обширный теоретический и практический материал. В качестве респондентов социологического исследования выступили 50 начальников управлений исполнения наказаний Министерства юстиции субъектов Федерации, 50 начальников отделов по руководству уголовно-исполнительными инспекциями, 246 сотрудников уголовно-исполнительных инспекций из 50 регионов Российской Федерации. Диссертант изучил и обобщил опыт работы Управления по воспитательной работе с осужденными главка, передовой опыт управлений исполнения наказаний Министерства юстиции
13 субъектов Федерации. Исследованы результаты деятельности уголовно-исполнительных инспекций России за 1993-2003 гг.
Теоретическая и практическая значимость исследования вытекает из новизны полученных результатов. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что в ней уточнены и обоснованы определения ряда понятий, относящихся к организации управления уголовно-исполнительными инспекциями, исследованы, правовые основы функционирования уголовно-исполнительных инспекций, сформулированы конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования их деятельности, организации труда персонала уголовно-исполнительных инспекций. В результате проведенной работы были сформулированы теоретически значимые выводы и предложения по оптимизации основных функций управления уголовно-исполнительными инспекциями.
Практическая значимость исследования предопределяется его направленностью на дальнейшее совершенствование организационных основ функционирования уголовно-исполнительных инспекций, что способствует оптимизации процесса исполнения уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы. Практический интерес представляют предложения, направленные на совершенствование правового обеспечения деятельности уголовно-исполнительных инспекций. Разработанные в диссертации рекомендации по научной организации труда сотрудников уголовно-исполнительных инспекций, их руководителей, предложения по осуществлению информационно-аналитической работы, рекомендации по планированию, контролю надлежащего исполнения управленческих решений, организации взаимодействия способствуют повышению эффективности деятельности уголовно-исполнительных инспекций, их персонала по исполнению альтернативных лишению свободы уголовных наказаний.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в следующих формах. Результаты диссертационного исследования нашли применение в практической деятельности уголовно-исполнительной системы
14 по исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы. Положения диссертационного исследования использовались при подготовке раздела Концепции научного обеспечения реформирования уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2004-2006 годы, посвященного проблемам исполнения наказаний, не связанных с изоляцией осужденных от общества, докладывались на научно-практических конференциях и семинарах, отражены в реализации международного проекта «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации». Соискатель является одним из авторов учебного пособия «Организация управления уголовно-исполнительными инспекциями», подготовил ряд научных статей.
Опубликованные работы внедрены в учебный процесс образовательных учреждений, а также практическую деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы Минюста России.
Структура и объем работы. Структура диссертации, ее содержание обусловлены объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, 2 глав, включающих 7 параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Особенности организации управления уголовно-исполнительными инспекциями
Многоплановость и разнохарактерность задач, возлагаемых на уголовно-исполнительную систему, обусловливает создание соответствующего аппарата управления. Его построение должно соответствовать национально-государственному устройству страны и может иметь несколько уровней. В Российской Федерации в настоящее время установлена пятизвенная структура управления учреждениями, исполняющими наказания, которая представлена Министерством юстиции, центральным, межрегиональными, территориальными и низовыми аппаратами управления в лице учреждений, непосредственно исполняющих наказания1.
Комплексная характеристика системы управления уголовно-исполнительными инспекциями (УИИ), наряду с исследованием ее построения, предполагает анализ процесса ее функционирования. Поскольку исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы, предполагает реализацию различных задач, этот процесс носит многообразный характер. Однако его главная направленность предопределяется особенностями политики государства в области исполнения наказаний.
В отечественной практике начиная с середины 90-х годов она называется уголовно-исполнительной и изучается по различным направлениям, в том числе в сфере исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Это прежде всего разработка общетеоретических, концептуальных положений, принципов и тенденций ее развития.
Анализируемая система, несмотря на ее внешнюю изолированность от общества, активно сотрудничает с правоохранительными органами, что обусловлено общим объектом воздействия - лицом, совершившим преступление, которое на разных стадиях реализации уголовной ответственности предстает соответственно в качестве подозреваемого, подсудимого, осужденного, а также тесно взаимодействует с другими структурами общества и государства.
Таким образом, управление уголовно-исполнительными инспекциями — часть государственного управления, реализуемого в уголовно-исполнительной сфере, направленного на создание эффективной по исполнению, гибкой к изменениям в законодательстве, экономичной по затратам на ее поддержание системы исполнения наказаний и мер уголовно-правового воздействия, не связанных с лишением свободы.
В юридической литературе дается несколько иное определение. Управление уголовно-исполнительными инспекциями - это основанная на уголовно-исполнительной политике организаторская деятельность, направленная на обеспечение эффективного построения и функционирования системы управления УИИ. Приведенное определение позволяет выделить следующие сущностные признаки1.
Во-первых, управление уголовно-исполнительными инспекциями зависит от"политики государства в области исполнения наказаний, которая во многом определяет его содержание. Проявляется это в различных формах, в частности, через законодательство. Подчеркивая определяющее значение уголовно-исполнительной политики для построения и: функционирования системы управления инспекциями, нельзя не отметить, что последняя оказывает и обратное влияние на соответствующую государственную политику .
Во-вторых, управление учреждениями, исполняющими наказания, не связанные с лишением свободы, не сводится собственно к управленческой деятельности в ее узком, технологическом смысле. Управление УИИ является более широким понятием и включает в себя субъекты, которые реализуют управление; объекты или то, на что направлено управление; наконец, саму технологию управленческой деятельности. Такая комплексная характеристика управления УИИ позволяет более полно раскрыть объем и содержание анализируемого понятия.
Уголовно-исполнительные инспекции представляют собой сложное социальное образование, которое реализует различные задачи: правоохранительные, экономические, воспитательные, обеспечивающие. Они оказывают существенное влияние на содержание управления данной системой. Вместе с тем важное теоретическое и практическое значение имеет вопрос об общей характеристике видов управления УИИ.
Классификацию видов управления УИИ можно производить по различным основаниям. Исходным выступает положение о том, что УИИ являются составной частью механизма государственного управления и поэтому находятся в определенном подчинении органам государственной власти. В этой связи целесообразно различать надведомственное и ведомственное управление. Главная особенность первого заключается в том, что на данном уровне вырабатываются принципиальные, установочные решения, а также осуществляется общий контроль . Так, анализ принимавшихся Правительством Российской Федерации решений по вопросам организации исполнения наказания показывает, что они направлены прежде всего на улучшение работы с кадрами, совершенствование материально-технической базы, координацию усилий государственных и общественных формирований в этой сфере.
Непосредственное (или ведомственное) управление УИИ осуществляется специализированным аппаратом.
Для понимания управления УИИ важно также выделение видов управления в зависимости от содержания решаемых задач. Каждый из них имеет качественные особенности. Например, управление в производственно-хозяйственной сфере осуществляется с учетом рыночных отношений, новых форм привлечения осужденных к труду. Отличается и правовое обеспечение указанных видов управления.
Разумеется, предложенная классификация видов управления УИИ не является исчерпывающей. Можно также говорить об особенностях управления уголовно-исполнительными инспекциями в условиях ее реформирования, изменения организационно-функционального механизма.
Специфика того или иного вида социального управления зависит от его объекта, который обусловливает функционально-структурное построение аппарата управления, методы его работы.., Применительно к уголовно-исполнительным инспекциям в качестве такого специфического объекта выступают осужденные, которые предопределяют особенности ее управления. Выражается это влияние по-разному1.
Осужденные как объект управления не являются однородной общностью, они различаются по возрасту, уголовно-правовым характеристикам, поведению и другим признакам. Поэтому на практике при управлении необходимо обращать внимание на специфику их определенных категорий.
Правовые основы деятельности уголовно-исполнительных инспекций
Из теории права известно, что правовое регулирование представляет собой процесс воздействия государства на общественные отношения посредством юридических норм1.
В свою очередь, как инструмент социального управления оно призвано упорядочивать общественные отношения, обеспечивая реализацию позитив-ных интересов субъектов . Не является исключением в этом отношении и управление органами и учреждениями, исполняющими наказания, которое осуществляется в рамках права и на его основе3.
Вся обширная система норм права, закрепляющая статус и деятельность уголовно-исполнительной системы, в зависимости от уровней правовой регламентации, сфер действия, субъективной принадлежности и других оснований подразделяется на определенные подсистемы, группы норм. Среди них следует прежде всего выделить конституционные нормы, нормы законов, указов, правительственных нормативных актов, нормы других подзаконных актов. Таким образом, нормативно-правовое регулирование деятельности уголовно-исполнительных инспекций включает в себя: — нормы Конституции Российской Федерации; — нормы законов Российской Федерации; — нормативно-правовые акты Президента и Правительства РФ; — межведомственные нормативно-правовые акты; — ведомственные нормативные акты.
Законодательной основой правового регулирования общественных отношений, связанных с деятельностью уголовно-исполнительных инспекций по исполнению альтернативных лишению свободы наказаний, является Конституция Российской Федерации. Она выходит за рамки любой отрасли законодательства: ее нормы имеют прямое действие. В Конституции содержатся основные предписания по вопросам безопасности, обеспечения прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка.
Вместе с тем следует отметить, что основные направления современной уголовной политики Российской Федерации получили наиболее полное и концентрированное отражение в Уголовном кодексе (УК) РФ и Уголовно-исполнительном кодексе (УИК) РФ. Суть этих направлений состоит в усилении борьбы с тяжкими и особо тяжкими преступлениями при одновременном смягчении условий применения мер уголовной ответственности к лицам, впервые привлеченным к ответственности за преступления небольшой и средней тяжести. В плане гуманизации ответственности это проявилось в первую очередь в увеличении предусмотренных УК РФ видов наказаний, призванных служить альтернативой наказанию в виде лишения свободы. Соответственно УИК РФ предусмотрены нормы, регламентирующие порядок и условия их исполнения и отбывания1.
Применительно к деятельности уголовно-исполнительных инспекций отметим, что УК РФ в числе других определяет такие виды альтернативных лишению свободы наказаний, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47), обязательные работы (ст. 49), исправительные работы (ст. 50), а также регламентирует вопросы условного осуждения (ст. 73), отмены условного осуждения или продление испытательного срока (ст. 74), вопросы условно-досрочного освобождения от отбывания наказания (ст. 79), отсрочки отбывания наказания беременным женщинам и женщинам, имеющим малолетних детей (ст. 82).
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации регулирует (применительно к объекту диссертации): - порядок исполнения наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 33); - обязанности администрации организаций, в которых работают осужденные (ст. 34); - обязанности органов, правомочных аннулировать разрешение на за-, нятие определенной деятельностью (ст. 35); - исчисление срока лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 36); - обязанности осужденного к лишению права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 37); - ответственность за неисполнение приговора суда о лишении права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 38); - порядок исполнения наказания в виде исправительных работ (ст. 39); - условия отбывания исправительных работ (ст. 40); - обязанности и запреты, устанавливаемые для осужденных к исправительным работам (ст. 41); - исчисление срока исправительных работ (ст. 42); - обязанности администрации организаций, в которых работают осужденные к исправительным работам (ст. 43); - порядок производства удержаний из заработной платы осужденных к исправительным работам (ст. 44); - меры поощрения, применяемые к осужденным к исправительным работам (ст. 45); - ответственность за нарушение порядка и условий отбывания исправительных работ и за злостное уклонение от их отбывания (ст. 46); - отсрочку отбывания наказания осужденным беременным женщинам и осужденным женщинам, имеющим малолетних детей (ст. 177); - контроль за соблюдением условий отсрочки отбывания наказания осужденной женщиной (ст. 178);
Информационно-аналитическая работа в уголовно-исполнительных инспекциях
Обязательным условием эффективного функционирования уголовно-исполнительных инспекций является надежное информационное обеспечение их деятельности. Применительно к нашему исследованию информация обеспечивает взаимосвязь УИН с сотрудниками инспекций, с осужденными, состоящими на учете, а также сотрудников УИИ с другими участниками процесса исполнения наказаний без лишения свободы, в частности, с родственниками осужденных, трудовыми коллективами, в которых работают осужденные, органами внутренних дел, общественными организациями, средствами массовой информации, службами занятости.
Информационно-аналитическая работа в УИИ позволяет определять и своевременно корректировать содержание их деятельности, максимально использовать все имеющиеся в распоряжении уголовно-исполнительных инспекций возможности; координировать и контролировать действия сотрудников инспекции, направлять их усилия на решение общей цели - исправление осужденных, предупреждение совершения ими преступлений.
Информационно-аналитическая работа предполагает: выявление проблем, существующих в деятельности уголовно-исполнительных инспекций, и определение необходимой информации для их решения; выбор источников информации; организацию ее сбора и обработки; анализ с выявлением закономерностей развития объектов анализа, способов и сроков решения возникших проблем; прогноз их решения; предложения по решению проблем и формирование проекта управленческого решения.
Для надежного обеспечения решения задачи информационного обеспечения управленческой деятельности УИИ создается собственная база информации. Она включает в себя, во-первых, совокупность всех видов информации, используемой в процессе управления данной организацией, ее структурными подразделениями, во-вторых, соответствующим образом организованные информационные связи, обеспечивающие целесообразное движение потоков информации в системе управления, в-третьих, средства и формы организации информационного процесса.
Чтобы УИИ эффективно функционировали, необходимо устанавливать прямые и обратные информационные связи между всеми взаимодействующими органами, учреждениями, сотрудниками, другими государственными и общественными организациями, их представителями. В практической деятельности организация управления невозможна без постоянного осведомления субъекта управления о состоянии объекта, его внутренних и внешних связях с окружающей средой, ходе выполнения командной, управляющей информации и полученных результатах1.
Увеличение объемов информационных потоков, повышение требований, предъявляемых к информации, циркулирующей в УИИ, обусловили организацию работы с ней с широким использованием современной вычислительной техники, новых информационных технологий, а также совершенствование переработки информации.
В теории и практике социального управления информация в ее наиболее общем понимании чаще всего рассматривается как сведения, передаваемые различными способами (устным, письменным или другим), на основе которых формируется определенное знание об интересующем факте, явлении, процессе, событии или ситуации, встречающихся в управленческой деятельности. Поскольку управление есть средство решения определенного класса задач, постольку информация - это все сведения, необходимые и полезные для решения конкретной задачи.
Определение понятия «информация» через понятия «данные», «сведения», «знания» авторы учебного пособия «Научная организация управления органами внутренних дел» представляют следующим образом: зарегистрированные с помощью любых носителей факты, события (независимо от того, сообщены ли они адресату, интересуют ли кого-нибудь) называются данными; эти же данные, но уже соотнесенные с определенной областью их использования, будут представлять знания; в свою очередь, знания, служащие решению определенной задачи, являются информацией1.
Информация в УИИ может характеризовать: — состояние исполнения наказаний и организации исправительного воздействия на лиц, состоящих на учете в УИИ (их численность и классифи кационную принадлежность; количество и характер совершенных правона рушений; состояние воспитательной работы с лицами, состоящими на учете в УИИ; степень их трудовой занятости, характер производства и т. д.); - состояние сил и средств субъектов управления; - способы, методы и результаты деятельности системы управления УИИ, их динамику и другие признаки, отражающие степень эффективности управляющих воздействий; — разнообразные факторы и условия (социально-правового, социально психологического, географического, демографического, криминологическо го, экономического и иного характера), в которых УИИ функционируют и которые влияют на состояние и развитие2.
Информационно-аналитическая работа организуется поэтапно: 1) выбор объектов и определение цели анализа; 2) составление программы аналитической работы; 3) разработка технологии и методики анализа; 4) составление плана проведения анализа возникших проблем; 5) апробирование применяемой технологии и методики; 6) сбор необходимой информации; 7) анализ собранной информации, его обобщение, формулирование выводов; 8) проверка полученных результатов на практике; 9) разработка предложений по результатам проведенной аналитической работы .
Сотрудникам инспекций необходима в деятельности информация о семье осужденного, условиях воспитания, интересах в школе и дома, взаимоотношениях с людьми; профессиональном обучении; взаимоотношениях с супругой (-ом), детьми; материальном положении семьи; преступной деятельности (когда и за что судили, состав совершенного преступления, его мотивы, роль в преступлении как соучастника или лидера); психологических особенностях личности (направленность, жизненный опыт, темперамент, особенности внимания, мышления, памяти, воображения, эмоционально-волевые качества и др.); перспективах жизни. Это позволит повысить эффективность деятельности по предупреждению совершения преступлений осужденными, состоящими на. учете в уголовно-исполнительных инспекциях.
Эту информацию сотрудники могут получить из материалов личного дела осужденного, от органов внутренних дел, прокуратуры, трудовых коллективов, в которых работают осужденные, из жилищных управлений по их месту жительства, от родственников и близкого окружения осужденных. Однако результаты проведенных ранее исследований свидетельствуют о том, что, к сожалению, у сотрудников уголовно-исполнительных инспекций не всегда есть возможность получить эти данные. Нередко это вызвано большой загруженностью сотрудников, отстранением органов внутренних дел от работы с такими осужденными в связи с передачей уголовно-исполнительных инспекций в ведение Министерства юстиции Российской Федерации, нежеланием трудовых коллективов и жилищных управлений брать на себя дополт нительную нагрузку.
Управленческие решения и планирование в уголовно-исполнительных инспекциях
Деятельность УИИ предполагает подготовку и принятие управленческих решений и организацию их исполнения. В процессе деятельности любой руководитель принимает множество разнообразных управленческих решений, что обусловлено постоянным возникновением проблем. На первоначальном этапе их разрешение осуществляется посредством принятия управленческих решений, которые представляют собой объективно необходимую составную часть процесса управления, важное средство достижения целей управления1.
В процессе функционирования системы уголовно-исполнительных инспекций постоянно испытывают различные внутренние и внешние воздействия, на которые необходимо соответствующим образом реагировать. Поэтому в теории и практике управления принятие управленческих решений часто определяется как реакция субъекта управления на оказываемые воздействия".
Среди внешних воздействий различают управляющие и возмущающие воздействия. К управляющим относятся воздействия вышестоящих субъектов управления, например, приказ вышестоящего руководителя. К возмущающим относятся другие, помимо управленческих, воздействия. Они могут иметь различный характер - быть единовременными, одноактными или длящимися (изменение количественных и качественных параметров совокупности осужденных, состоящих на учете в УИИ в данный момент; численности населения на территории дислокации уголовно-исполнительной инспекции; развитие средств транспорта; постепенное осложнение оперативной обстановки и т. д.). Эти изменения в подавляющем большинстве случаев носят объективный характер и не зависят от воли сотрудников.
При выработке управленческих решений следует исходить из необходимости организации управленческой деятельности в соответствии с определенными объективными законами. Это положение обязывает сотрудников управленческого аппарата тщательно изучать и знать действие таких закономерностей. Основаниями принятия управленческих решений являются: указания вышестоящих органов; выявленные недостатки в работе; истечение срока действия предыдущего решения; необходимость корректировки ранее принятого решения; новое состояние управляемого объекта, изменение жизненной ситуации и др.1
Управленческие решения, принимаемые в УИИ, обладают общими признаками. 1. Наличие управленческой цели. 2. Последствия их принятия и реализации. 3. Разделение труда. В управлении, реализуемом в такой сложной организации, как УИИ, существует разделение труда: руководители принимают решения, а исполнители их реализуют. 4. Профессионализм. В управленческой деятельности принятие решений требует профессиональной подготовки. Только сотрудник, обладающий определенными профессиональными знаниями и навыками, в состоянии самостоятельно принимать эффективные управленческие решения. 5. Субъективный характер решения, поскольку оно формулируется и принимается людьми. Поэтому качество решения предопределяется прежде всего тем, в какой мере оно учитывает объективно существующие закономерности и связи в обществе.
Субъективный характер решений обусловлен знаниями, опытом, квалификацией работников, подготавливающих и принимающих решения, умением ориентироваться в разнообразных управленческих ситуациях и правильно оценивать складывающееся положение дел в уголовно-исполнительной сфере деятельности УИИ. Это может привести к предвзятости, перестраховке, подмене действующих целей мнимыми, стремление избежать ответственности и соответственно принятию неконкретных, непоследовательных и половинчатых решений. Чтобы избежать этого, принятие управленческих решений должно основываться на объективных закономерностях управленческой деятельности, объективных факторах подготовки и принятия решений. 6. Директивный, властный характер управленческого решения. Оно обязательно для тех, кому адресовано. Исполнение решения гарантируется различными мерами, в том числе мерами принуждения. Однако желательно добровольное, более того, инициативное исполнение решения. 7. Управленческие решения принимаются единолично или коллегиально, однако во всех случаях ответственность несет руководитель, его подписавший (официально провозгласивший от своего имени). 8. Управленческое решение устанавливает обязательные правила поведения, регулирует существующие управленческие отношения в широком смысле этого слова. 9. Субъект управления обязан выбрать оптимальный вариант решения. 10. Управленческие решения принимаются субъектами управления в пределах своей компетенции. 11. Управленческое решение принимается в установленном порядке, по определенной процедуре. Процедура принятия решений, особенно в сложных ситуациях, регламентируется соответствующими нормативными актами.
Виды управленческих решений в УИИ могут быть классифицированы по ряду критериев: по уровню управления; кругу разрешаемых вопросов; юридическим свойствам; сроку действия; наименованию; форме выражения; целенаправленности и др. В зависимости от круга (объема) разрешаемых вопросов их разделяют на общие и частные; комплексные и отраслевые. По масштабности -общие и частные; значению: директивные и оперативно-распорядительные; месту в управленческом цикле - основные и дополнительные; направленности к объектам - внешние и внутренние; степени обязательности - императивные и рекомендательные. По юридическим свойствам управленческие решения под разделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные. По сроку действия управленческие решения делятся на оперативные (текущие), среднесрочные и долгосрочные. По этому же критерию решения подразделяются на оперативные, тактические и стратегические. По методам разработки выделяют —типовые (стандартные, аналогичные), нетипичные (оригинальные); по содержанию - политические, административные, экономические, организационные, технологические и др.; по механизму действия - прямого (непосредственного) действия, рамочные (отсылочного характера); по характеру воздействия - стимулирующие, протекционистские, мотивационные, ограничительные, запретительные и др.; по степени открытости - общего пользования, служебного пользования, секретные, совершенно секретные.
Похожие диссертации на Организация и правовые основы функционирования уголовно-исполнительных инспекций
