Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Верховенство Конституции Российской Федерации - основа единства конституционной законности в правовой системе Российской Федерации .
1. Принцип верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации 13
2. Современное состояние конституционной законности в Республике Саха (Якутия) - тенденции и проблемы 26
3. Реформирование органов государственной власти Российской Федерации и задачи прокурорского надзора 55
Глава 2. Деятельность прокуратуры субъекта Российской Федерации по защите конституционной законности, прав и свобод граждан .
1. Установление прокурором фактов несоответствия конституций, уставов и законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации 70
2. Формы и методы прокурорского реагирования на несоответствия республиканского законодательства федеральным законам 103
3. Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан на местное самоуправление 139
Заключение 160
Библиография 163
- Принцип верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации
- Современное состояние конституционной законности в Республике Саха (Якутия) - тенденции и проблемы
- Установление прокурором фактов несоответствия конституций, уставов и законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации
- Формы и методы прокурорского реагирования на несоответствия республиканского законодательства федеральным законам
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Обеспечение неукоснительного и точного соблюдения конституционной законности, единства и правового пространства является необходимым условием построения в России сильного демократического государства. Практика российской действительности последнего десятилетия XX века наглядно свидетельствует, что нерешительность и слабость государства не позволили федеральному центру обеспечить единство конституционной законности, что в определенной мере предопределило наступившие в стране негативные последствия.
Одной из важнейших задач, стоящих в настоящее время перед Российской Федерацией, является обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, укрепление стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, территориальной целостности, обеспечение правопорядка, нейтрализация причин и условий, способствующих возникновению сепаратизма, политического и религиозного экстремизма, защита прав и свобод человека и гражданина.
В начале 90-х годов федеральный центр многое отдал на откуп регионам. Как отметил Президент России, это была сознательная, хотя отчасти и вынужденная, обоснованная политика, которая помогла федеральному центру добиться главного - удержать федерацию в ее границах . Но негативные процессы, развивавшиеся в российской экономике, усугубили напряженность во взаимоотношениях регионов4 и центра и привели к тому, что единое правовое пространство страны стало размытым, не всегда соблюдался принцип приоритета норм Конституции Российской Федерации над иными законами, федеральных правовых норм над нормами субъектов РФ.
Некоторые субъекты Российской Федерации, объявив государственный суверенитет, в своих конституционно-правовых актах зафиксировали нормы, не соответствующие Конституции России по принципиальным вопросам
1 См: Ежегодное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ// Российская газета,2000, июль,8.
государственного устройства, правового статуса субъектов Федерации, характера их связей и отношений с федеральным центром, разграничения предметов ведения, института гражданства и др. Возникло положение, когда проблема несоответствия основных законов субъектов РФ (конституций, уставов) федеральной Конституции стала причиной их противоречий, представляющих угрозу государственной целостности страны, единству конституционного и правового пространства, стабильности развитию России по пути демократических преобразований.
Для обеспечения единой конституционной законности по инициативе Президента РФ Федеральное Собрание Российской Федерации в 2000-
'у
2001 годах приняло ряд важнейших законов , направленных на реформирование законодательных основ организации органов государственной власти. Впервые законодательным путем в случаях нарушении Конституции РФ, прав и свобод граждан введен институт федерального вмешательства с целью укрепления вертикали государственной власти. Ключевая роль в претворении в жизнь этих законов принадлежит Президенту РФ как гаранту соблюдения Конституции Российской Федерации.
В деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным важная роль отводилась органам прокуратуры Российской Федерации. В результате принятых мер только в 2001 году были опротестованы 3 тысячи нормативных актов, изданных в субъектах РФ, которые не соответствовали Конституции России и федеральным законам, и свыше 50 тысяч правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем автор, основываясь на результатах проведенных им исследований считает, что принятые меры по обеспечению конституционной законности нельзя считать до конца завершенными, работу следует продолжить, а накопленный опыт деятельности прокуратуры должен быть сохранен и получить дальнейшее
2 См: Федеральный закон (О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания РФ) от 5.08.2000г. Собрание законодательства 2000 год№ 32
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений» в Федеральный закон «Об обших принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 8.02.2001 г. Собрание законодательства 2001 №7
развитие.
Диссертационное исследование, проведенное в основном по материалам
Республики Саха (Якутия), позволило вскрыть причины несвоевременного и
неэффективного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов,
раскрывает механизмы прокурорского воздействия в ходе предотвращения
нарушений законности, их своевременного устранения рассмотреть пути и
средства повышения ответственности региональных властей за соблюдение
Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
С учетом изложенного актуальность темы заключается в необходимости
выработки механизмов, путей и средств устранения и предупреждения
нарушений конституционной законности в субъектах Федерации. Автором
обобщен опыт работы прокуратуры по соблюдению Конституции РФ и
федеральных законов в процессе нормотворчества, дана оценка эффективности
прокурорского надзора, предложены меры, обеспечивающие активное участие
прокуратуры в укреплении конституционной законности, что в конечном итоге
служит важнейшей гарантией реального построения и функционирования
правового федеративного демократического государства.
Особую актуальность работе придает выбор объекта исследования -
правотворческая деятельность преимущественно органов власти Республики
Саха (Якутия), где до сих пор действующая Конституция содержит
значительное число норм, противоречащих Конституции Российской
I Федерации и федеральным законам, а ситуация расценивается политологами
как конституционный кризис.
Степень научной разработанности темы. Общетеоретические
проблемы, связанные с обеспечением верховенства Конституции Российской
Федерации затронуты в трудах отечественных авторов: Авакьяна С.А.,
Алексеева С.С, Баглая М.В., Баскова В.И., Витрука Н.В., Гаджиева Г.А.,
Златопольского Д.Л., Золотаревой М.В., Козловой Е.И., Клочкова В.В.,
Лысенко В.И., Михалевой НА., Морщаковой Т.Г., Тихомирова Ю.А.,
Топорнина Б.Н., Туманова В.А., Умновой И.А., Эбзеева Б.С. и др.
Различные стороны проблемы установления противоречий и раскрытия механизма приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами изложены в работах Алексеева А.И., Алексеева В.Б., Белкина А.А., Бессарабова В.Г., Бойкова А.Д., Власова А.А., Викторова И.С., Герасимова СИ., Гущина В.З., Дамаскина О.В., Лопатина В.Н., Миронова О.О., Осипяна С.А., Смирнова А.Ф., Рябцева В.П., Рыбчинского А.И., Шапкина М.А., Ястребова В.Б.
В работах перечисленных авторов рассматриваются многие важные теоретические проблемы, связанные с деятельностью федеральных органов государственной власти, с обеспечением легитимности функционирования региональных органов власти, затрагиваются различные направления деятельности органов прокуратуры.
Вместе с тем анализ специальной литературы по рассматриваемой проблеме позволяет сделать вывод о том, что основное внимание ученых и практиков уделялось деятельности федеральных органов власти по обеспечению верховенства Конституции РФ и федеральных законов, в том числе, и деятельности в этой сфере Генеральной прокуратуры, и практически не затрагивает работу прокуратур субъектов Российской Федерации, а также организующей и координирующей роли управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах.
Данное исследование концентрирует внимание на комплексном подходе к организации работы прокуратуры субъекта Российской Федерации в целях обеспечения конституционной законности. Рассматриваются практически все аспекты деятельности прокуратуры, включая надзорную сферу и административные правонарушения, участие прокуроров в рассмотрении дел судами, организацию взаимодействия с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, меры по формированию общественного мнения, в том числе и совместная работа со средствами массовой информации.
Необходимо подчеркнуть, что именно из-за недостаточной научной проработанности данной проблемы органы прокуратуры пока действуют не
.;..-- . - 6 - - '-'- " '' ////' '' ] '
- , . - f .--,.- і
всегда эффективно. Между тем, работа по приведению Конституции Республики Саха (Якутия), принятой еще в 1992г., и законодательства республики в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством далеко не исчерпана и требует своего продолжения, как и в ряде других субъектов Федерации.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают правовые взаимоотношения органов различных уровней публичной власти в государстве в условиях его федеративного устройства, состояние воздействия законодательных актов Российской Федерации на правотворчество ее субъектов по обеспечению верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов и соответствия им законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования выступает деятельность прокуратуры по обеспечению соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации законодательству Российской Федерации (на примере Республики Саха (Якутия), а также практика функционирования прокуратуры Республики Саха (Якутия) в качестве субъекта обеспечивающего соответствие законодательства у Республики Саха (Якутия) федеральному законодательству. Исследуется законодательная база деятельности органов прокуратуры по вопросам обеспечения соответствия нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия) нормативным правовым актам Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Основная цель исследования состоит в том, чтобы на основе изучения практики деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации определить ее место и роль в проводимых реформах по обеспечению верховенства Конституции РФ и федеральных законов, единства и укрепления законности, в осуществлении государственной власти и местного самоуправления. Основная идея, которая развивается в диссертации - это определение путей повышения эффективности прокурорского надзора в системе органов защиты и обеспечения конституционной законности гарантий
прав и свобод человека и гражданина.
Исходя из названной цели в рамках исследования выделены следующие задачи:
1. Изучение путей и правовых средств обеспечения соответствия
законодательства субъектов Федерации законодательству Российской
Федерации и анализ соотношения законодательства субъектов
Федерации и Российской Федерации;
2. Оценка состояния законодательства Республики Саха (Якутия) и его
соответствие законодательству Российской Федерации о верховенстве
Конституции РФ и федеральным законам.
Определение места и роли прокуратуры субъекта Российской Федерации в системе органов, обеспечивающих верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов;
Анализ прокурорской практики по опротестованию незаконных правовых актов и заявлений прокуроров Республики Саха (Якутия) в суды в целях обеспечения конституционной законности, взаимодействие прокуратуры с этими органами и органами государственного контроля.
5. Обоснование предложений по совершенствованию законодательства,
регулирующего деятельность прокуратуры по обеспечению надзора за
соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и повышению
эффективности прокурорского надзора.
Научная новизна исследования заключается в самом подходе к исследованию поставленной проблемы как комплексной и многоплановой и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что находит отражение в основных положениях, разработанных автором и сделанных на их основе выводах.
Комплексный анализ деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации в условиях проводимых реформ дает возможность обосновать выводы о причинах недостаточной эффективности прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации в предшествующие годы,
обобщить накопленный опыт, по новому сформулировать ее роль и участие в обеспечении конституционной законности и внести предложения о мерах по совершенствованию организации и осуществления прокурорского надзора в этой сфере общественных отношений.
В результате проведенного исследования автором обосновываются и выносятся на защиту следующие основные положения.
В связи с принимаемыми мерами по обеспечению верховенства Конституции РФ, федеральных законов в законотворчестве субъектов России и в целях более эффективного осуществления прокурорского надзора обосновывается необходимость единого методологического подхода к оценке состояния законности в субъекте Российской Федерации. На основе обобщения практики работы прокуратуры Республики Саха (Якутия) сформулирован перечень основных критериев, которые при проведении соответствующих проверок должны быть положены в основу оценки соответствия Конституции РФ, федеральным законам законодательных и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В условиях, когда прокуратура лишена права прямого обращения в Конституционный Суд РФ, обосновывается способ прокурорского воздействия путем обращения в суд (в данном случае — Верховный Суд Республики Саха (Якутия) с заявлением об отмене действующих законов субъекта РФ, развивающих незаконные положения местной Конституции, что в конечном итоге делает необходимой их отмену представительным органом субъекта РФ.
В целях решения вопроса об ответственности, в тех случаях, когда законодательный (представительный) орган субъекта РФ не выполняет требования об отмене незаконных положений конституционно-правовых актов, на примере деятельности Парламента Республики Саха (Якутия) разработан и обоснован правовой механизм участия прокуратуры в применении мер юридической ответственности законодательного органа субъекта Российской Федерации.
4. Дополнительно аргументируются предложения, направленные на
повышение роли прокуратуры в системе государственных органов власти по обеспечению законности и правопорядка. В частности, предлагается в Конституцию РФ включить самостоятельную главу о прокуратуре РФ; принять Федеральный Конституционный закон «О прокуратуре Российской Федерации», который бы закрепил функции и объекты прокурорского надзора; ) определив право законодательной инициативы Генерального прокурора и право обращения в Конституционный Суд Российской Федерации;
5. Обоснование необходимости исключения из текста Конституции
Республики Саха (Якутия) норм о государственном суверенитете, об
исключительном праве собственности субъекта Федерации на природные ^
ресурсы, о системе образования и деятельности органов прокуратуры.
Предложение о включении в Конституцию Республики Саха (Якутия) нормы, обеспечивающей и гарантирующей право граждан на местное самоуправление, в том числе и на уровне улусов (районов) и городов республиканского подчинения.
Целесообразно восприятие в Конституции Республики Саха (Якутия) положений федеральных законов, характеризующих возможности реализации принципов организации государственной власти в Российской Федерации, в частности, право главы исполнительной власти республики на роспуск законодательного органа республики, право депутатов быть избранными в руководящие органы Государственного Собрания (Ил Тумэн) и др.
Обоснование необходимости и механизма приведения в соответствие норм, регулирующих права человека и гражданина, закрепленные в J Конституции Республики Саха (Якутия), с нормами о правах человека и гражданина по законодательству Российской Федерации.
Методы исследования. Диссертационное исследование основано на общенаучных, частнонаучных и специальных методах познания социально-правовых явлений. В процессе исследования автором использовались нормативно-юридический, сравнительно-правовой, логический, конкретно-исторический и статистический методы.
Нормативной базой диссертационного исследования являются: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, в том числе законодательство о прокуратуре, судоустройстве, о деятельности других правоохранительных органов. Использованы также постановления и определения Конституционного Суда РФ, Пленума Верховного Суда РФ, приказы и указания Генерального прокурора РФ, конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ, относящиеся к теме исследования.
Использованы материалы практики работы прокуратуры, Верховного Суда, Конституционного Суда Республики Саха (Якутия), и многолетний опыт работы диссертанта в системе прокуратуры.
Системный подход позволил рассмотреть функционирование органов публичной власти государства в их взаимоотношениях между собой и выявить основополагающую роль Конституции РФ в формировании единого правового поля страны.
Теоретической основой диссертации являются исследования российских правововедов о прокуратуре и прокурорском надзоре, о федерализме, федеративных отношениях, правотворчестве, работы по общей теории права и государства, конституционному и иным отраслям права.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования.
В работе в обобщенном виде представлены нормативные правовые акты, принятые законодательным органом власти субъекта РФ, которые нарушают единое правовое пространство России и предлагаются теоретически обоснованные предложения по обновлению Конституции и законов республики и приведению их в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами, формы и методы деятельности прокуратуры субъекта Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов субъекта Федерации Конституции РФ и федеральным законам.
Выводы и предложения диссертанта могут быть использованы в Республике Саха (Якутия) депутатами Государственного Собрания (Ил Тумэн)
Республики Саха (Якутия) при принятии решений о внесении изменений и дополнений в Конституцию, конституционные законы; исполнительными органами при подготовке законодательных инициатив Президента и Правительства о внесении изменений в законы и иные нормативные правовые акты; органами прокуратуры и судебной власти при рассмотрении дел о соответствии нормативных правовых актов федеральным законам; студентам, и аспирантами при изучении соответствующих учебных дисциплин. Совершенствование республиканской конституции предполагает устранение проанализированных в диссертации несоответствий Конституции РФ, а также исключение противоречий в содержании самой Конституции республики.
Апробация и внедрение результатов исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения представлены в тезисах и научных сообщениях на научных и научно-практических конференциях в Якутском государственном университете, Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в трех научных публикациях автора (объемом 2,4 п.л.) и восьми статьях, опубликованных в республиканских газетах «Ил-Тумэн» и «Якутия» — (объемом 2,5 п.л.), которые использовались депутатами Палаты Представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) при подготовке дополнений и изменений в Конституцию Республики и республиканское законодательство.
Кроме того, ряд материалов исследования реализован в практической деятельности прокуратуры Республики при подготовке актов прокурорского реагирования на нормативные правовые акты Республики Саха (Якутия) противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих 6 параграфов и списка законодательных актов и использованной литературы.
Принцип верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации
Российская Федерация - демократическое правовое федеративное государство с республиканской формой правления. Приоритет закона - это, прежде всего верховенство Конституции государства, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции (ст. 15).
Этот принцип является неукоснительным правилом деятельности законодательных, исполнительных, судебных властей, должностных лиц и граждан, обязанных уважать и исполнять Основной закон государства. Это значит, что не могут издаваться законы, правовые акты, не соответствующие положениям конституции, а правовыми актами, противоречащими ей, не должны руководствоваться правоохранительные и судебные органы, граждане. Конституция Российской Федерации занимает главенствующее положение в правовой системе страны. Законы и иные правовые акты, принимаемые как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов РФ, должны соответствовать нормам Конституции Российской Федерации.1 Это и есть принцип верховенства и прямого действия Конституции РФ, который создает прочную основу государственности путем разработки балансного механизма, надежно защищающего общегосударственный интерес и решительно пресекающего попытки его нарушения со стороны субъектов правоотношений.1
На сегодняшний день равноправными субъектами Российской Федерации являются 21 республика, 10 автономных округов, 1 автономная область, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения - всего 89 субъектов. В соответствии с п. 2 ст. 5 Конституции РФ - "Республика /государство/ имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство". Именно в конституциях республик, в уставах автономных краев, автономной области, краев, областей, городов федерального значения закрепляется статус данных субъектов РФ /пп. 1, 2 ст.66 Конституции РФ/.
Большинство субъектов Российской Федерации в 1993-1994гг. воспользовались данным правом, приняты конституции в республиках: Башкортостан /24.07.94г./, Бурятия /22.02.94г./, Дагестан /26.07.94г./, Ингушетия /27.02.94г./, Калмыкия /05.04.94г./, Коми /17.02.94г./, Якутия /04.04.92г./, Северная Осетия-Алания /12.11.94г./, Татарстан /30.11.92г./, Тыва /21.10.93г./, Чечня /12.03.92г./. В некоторых субъектах Российской Федерации действуют конституционно-правовые акты, принятые в 70-е годы /естественно в существенно измененном и дополненном виде/.
В целом, основным законам субъектов Российской Федерации присуща единая с Конституцией РФ направленность правового регулирования - это соблюдение прав и свобод человека и гражданина, сохранение государственного единства и территориальной целостности России.
Прежде чем приступить к исследованию проблемы обеспечения соответствия Конституции РФ, федеральным законам конституций и уставов субъектов РФ следует отметить, что наряду с термином "непротиворечие" в Конституции РФ используется термин "соответствие". Непротиворечие - это отсутствие логически противоположных или противоречивых мыслей об одном и том же предмете, взятом в одно и то же время и в том же отношении. Противоречить означает "не соответствовать, быть несовместимым, заключая в себе противоречия". Следовательно, понятие "непротиворечие" идентично понятию "соответствие", что можно трактовать как "соотношение между чем-нибудь, выражающее согласованность, равенство в чем-нибудь или к чьему-нибудь отношению, гармонично".1
Смысл требований соответствия конституций республик Конституции России сводится к следующим основным положениям. Во-первых, необходимо, чтобы это соответствие обеспечивало механизм функционирования Российской Федерации как единого государства. Во-вторых, оно должно гарантировать демократические принципы организации власти как в России, так и во всех субъектах Федерации. В-третьих, должны обеспечиваться права человека по всей территории РФ независимо от места проживания.
Достижение искомого конституционного состояния взаимодействия норм Конституции Республики Саха /Якутия/ и Конституции РФ должно учитывать следующее:
Первое: Верховенство Конституции РФ олицетворяет, прежде всего, территориальное единство России /ст.ст.4, 15 Конституции РФ/.
Второе: Обеспечение соответствия республиканской Конституции Конституции Российской Федерации, что согласно ст.72 Конституции РФ, относится к области совместного ведения Федерации и ее субъекта.
Третье: Деятельность по обеспечению соответствия Конституции республики Конституции РФ является конституционной деятельностью, субъекты которой имеют конституционный статус.
Четвертое: Обеспечение соответствия положений Конституции республики положениям федеральной Конституции не означает воспроизводства последних в Основном законе республики. Речь идет о том, чтобы не было между указанными положениями противоречий.
Пятое: Конституция республики в составе РФ - это Основной закон национально-государственного субъекта Федерации, призванный регулировать государственность коренного народа.1
Несоответствие между Конституциями, Уставами субъектов РФ и Конституцией Российской Федерации, которое подрывает принцип верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории России, возникла не сегодня. Для лучшего понимания причин возникновения данной проблемы нужно оглянуться назад.
Современное состояние конституционной законности в Республике Саха (Якутия) - тенденции и проблемы
Заместитель Генерального прокурора РФ 11 апреля 2001 г. на пресс-конференции в г.Якутске сообщил о том, что на сегодняшний день в Дальневосточном федеральном округе, который он курирует, 123 закона и постановления противоречат федеральному законодательству. Лидерство в этом списке нарушителей прочно удерживает Якутия /58/, следом идет Хабаровский край /20/, на третьем и четвертом местах Амурская и Камчатская области с 12 незаконными нормативными актами. По его словам, удалось переломить сознание местных законодателей, руководителей исполнительных органов: "Если на первоначальном этапе было непонимание тех проблем, которые ставят органы прокуратуры, то сегодня мы видим готовность решать эти вопросы и приводить нормативные акты в соответствие с федеральными законами". Большой проблемой заместитель Генерального прокурора РФ назвал приведение в норму Конституции РС/Я/ - "сознание есть, но решений практически не принимается".
На встрече с парламентариями /Ил Тумэн/ заместитель Генерального прокурора предложил депутатам Госсобрания РС/Я/ рассмотреть протест прокурора и либо принять его, либо отклонить, чтобы дать возможность органам прокуратуры обращаться с заявлениями в суды о признании 70 статей Конституции не подлежащими применению и исполнению на территории Якутии и напомнил об ответственности исполнительного и законодательного органов за исполнение федеральных законов.
Диссертант считает, что проблемой, ставшей камнем преткновения, стали статьи о суверенитете, о собственности на недра, о языках, об устройстве законодательной и исполнительной власти, о порядке выборов Президента Республики Саха (Якутия).
Особого внимания заслуживает рассмотрение вопроса о суверенитете. В современной юриспруденции суверенитет рассматривается как неделимый, такова же принципиальная позиция Конституционного Суда РФ. Иной позиции придерживаются сторонники делимости суверенитета и, в частности, Председатель Палаты Государственного Собрания В.В.Филипов, утверждающий, что суверенитет может быть разделен не только центр, но и его субъекты имеют сферу исключительных полномочий, что является обязательным элементом любого федеративного государства.1 Диссертант считает данную позицию ошибочной. Конституция РФ 1993 года признала носителем суверенитета и единственным источником власти только многонациональный народ Российской Федерации. О суверенитете республик, как и других субъектов в составе РФ, в федеративной Конституции не упоминается. Нет упоминания и о праве выхода их/состава Российской Федерации.
Все это показывает, что на данном этапе времени, несмотря на наличие недвусмысленного постановления Конституционного Суда РФ по государственному суверенитету, проблема суверенитета в национальных республиках продолжает оставаться чрезвычайно важной - суверенитета как свойства государства самостоятельно и независимо от власти иностранных государств в соответствии с волей народа осуществлять свои функции как внутри страны, так и за ее пределами.
Следует сделать вывод, пишет Крылов Б.С, что в нашей стране понятие суверенитета народа, как состояния, дающее народу право на отделение от государства, на территории которого данный народ проживает, и нарушение его территориальной целостности на практике теряет свое значение и входит в понятие государственного суверенитета.
Исходя из этих позиций, можно констатировать, что Конституция Российской Федерации 1993 года восстановила свое верховенство по отношению к Федеративному договору.
Установление прокурором фактов несоответствия конституций, уставов и законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации
Согласно статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации субъекты РФ не имеют права принимать законы, противоречащие федеральным законам. Субъекты РФ вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью 4 статьи 76 Конституции РФ, действует нормативный акт субъекта Российской Федерации.
На уровне Российской Федерации длительное время не было законодательного определения конкретного предмета ведения субъекта Российской Федерации. Указанный пробел в законодательстве наконец-то устранен с принятием 6 октября 1999 года Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в котором в частности, определены принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ (ст. 1); установлены основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской Федерации (ст. 5); закреплены основы деятельности и основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст.ст. 20, 21). Пятая и шестая главы закона специально отведены вопросам обеспечения законности в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
В настоящее время Российская Федерация, впервые законодательно оформив пределы собственного ведения субъектов РФ, с учетом необходимости обеспечения преемственности власти установила переходный период в два календарных года со дня вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 для приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с данным федеральным законом (статья 30).
В выполнении этой большой законодательной работы значительное место отводится органам прокуратуры РФ. Согласно статье 27 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.99 г. правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции /уставу/ и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке. При этом прокурорские работники четко должны представить, что означает правовой акт нормативного характера.
По разъяснению Пленума Верховного Суда РФ «под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц».
В Республике Саха (Якутия) действует Закон РС(Я) «О нормативно-правовых актах РС(Я)». 18 июля 1997 года Генеральный прокурор РФ издал приказ № 42 "Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов РФ"3, где указано, что в организации надзора за законностью правовых актов следует исходить из того, что прокуратура обязана безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций /уставов/, законов, указов, постановлений, распоряжений и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам.
Для выполнения требований Генерального прокурора РФ необходимо, чтобы прокурорские работники владели методикой анализа и оценки законности правовых актов.
Формы и методы прокурорского реагирования на несоответствия республиканского законодательства федеральным законам
Прокуратура Российской Федерации согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в целях обеспечения верховенства Конституции РФ, единства и укрепления законности осуществляет надзор за соответствием федеральным законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами власти субъектов РФ. Органы прокуратуры, действуя в этом направлении, исходят из того, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории федерации. Высшая юридическая сила конституции означает, что все конституционные нормы обладают верховенством над другими законами и подзаконными актами. Прокуроры должны способствовать тому, чтобы судебные органы обеспечивали соблюдение Конституции РФ и прямое действие ее конституционных норм. Важное значение имеет постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия». Руководством для надзорной деятельности прокуроров является разъяснение Пленума Верховного Суда РФ по примерному определению перечня случаев, при которых суды должны применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия:
когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина;
когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правонарушения, отсутствует;
когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей (в соответствии с п. 2 Второго раздела Конституции РФ «Заключительные и переходные положения» ранее принятые нормативные правовые акты могут применяться лишь в части не противоречащей Конституции РФ);
когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции.
Важным средством прямого действия конституции является положение части 2 статьи 120 Конституции РФ, в силу которой суд, установив при рассмотрении несоответствие акта государственного или иного органа закону, обязан принять решение в соответствии с законом. Действие этой конституционной нормы распространяется на акты любого органа или должностного лица без каких-либо ограничений. В постановлении Пленума ВС РФ приведен примерный перечень актов, которые подлежат оценке судом с точки зрения соответствия закону. Это нормативные указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений, предприятий, организаций и т.д. При этом в случае применения закона вместо несоответствующего ему акта государственного или иного органа, суд в соответствии с предоставленными ему процессуальными полномочиями вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость приведения его в соответствие с законом либо отмены.1
При принятии акта прокурорского реагирования прокурор обязан учитывать разъяснение Пленума Верховного Суда РФ о том, что согласно статьи 76 Конституции РФ суд, установив, что подлежащий применению закон либо иной нормативный правовой акт субъекта РФ противоречит федеральному закону, принятому по вопросам, находящимся в ведении РФ либо в совместном ведении РФ и субъекта РФ, должен при рассмотрении дела принять решение в соответствии с федеральным законом, а если противоречия между нормативным правовым актом субъекта РФ, принятым по вопросам, относящимся к ведению субъекта РФ, и федеральным законом, то подлежит применению нормативный правовой акт субъекта РФ. Судам общей юрисдикции и органам прокуратуры следует учитывать пункт 8 постановления Конституционного Суда РФ, в котором разъясняется, что согласно статье 72 (п. «а» ч. 1) обеспечение соответствия законов субъектов РФ федеральным законам относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Из федеративной природы их взаимоотношений вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов РФ и места их органов власти в системе публичной власти. Разрешение публично-правовых споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в области разграничения нормотворческой компетенции должно основываться, прежде всего, на толковании компетенционных норм Конституции РФ в порядке конституционного судопроизводства.1
Вместе с тем, если суд общей юрисдикции придет к убеждению о противоречии примененного или подлежащего применению закона Конституции РФ, то он не применяет такой закон, а, руководствуясь Конституцией РФ, должен разрешить дело по существу. В указанном случае суд не признает несоответствующим Конституции РФ, т.к. это прерогатива Конституционного Суда РФ в силу своих конституционных полномочий, а лишь не применяет такой закон при рассмотрении данного конкретного дела по мотивам несоответствия его конституции.
