Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности учреждения института прокуратуры в Башкирии и становление и развитие его статуса
1. Образование прокуратуры Башкирии и ее первоначальный правовой статус (1922-1925 г.г.). 10-30
2. Правовой статус прокуратуры Башкирской АССР в советский период. 31-59
Глава 2. Правовые аспекты статуса прокуратуры Республики Башкортостан в связи с принятием Декларации о государственном суверенитете республики
1. Статус прокуратуры Республики Башкортостан в свете идей о государственном суверенитете. 60-68
2. Юридическая природа Декларации о государственном суверенитете и ее правовые последствия для статуса прокуратуры Башкортостана. 69-83
Глава 3. Статус органов прокуратуры в процессе развития договорных отношений между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан .
1. Правовые аспекты Федеративного Договора и статус органов прокуратуры Республики Башкортостан. 84-98
2. Проблемы правового статуса прокуратуры в стадии подготовки Договора о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан 99-115
Глава 4. Правовой статус прокуратуры Республики Башкортостан в современных условиях .
1. Статус прокуратуры Башкортостана в условиях Конституции РБ 1993 года и Договора о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. 116-134
2. Соотношение законов о прокуратуре Российской Федерации и Республики Башкортостан. 135-156
Заключение 157-161
Список использованной литературы
Нормативная 162-164
Монографии и статьи 164-170
- Образование прокуратуры Башкирии и ее первоначальный правовой статус (1922-1925 г.г.).
- Статус прокуратуры Республики Башкортостан в свете идей о государственном суверенитете.
- Правовые аспекты Федеративного Договора и статус органов прокуратуры Республики Башкортостан.
- Статус прокуратуры Башкортостана в условиях Конституции РБ 1993 года и Договора о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан.
Введение к работе
В 90-ые годы, насыщенные важными социально-политическими событиями и реформами, в результате острого и всеохватного кризиса российской действительности, начался процесс суверенизации республик в составе Российской Федерации.
Органы прокуратуры, как важнейший государственно-правовой институт и основное звено в системе правоохранительных органов, в таких республиках России, как Башкортостан и Татарстан, с неизбежностью оказались вовлеченными в этот процесс. При этом, в отношениях центра с регионами, в частности Российской Федерации и Республики Башкортостан, в силу исторически обусловленных особенностей организационного строения, специфики функций и задач, органы прокуратуры оказались фактором, обусловившим острую правовую коллизию, связанную с "попыткой "переподчинить" прокуратуру органам местной власти" \
Поэтому, высказанная ранее в юридической науке точка зрения о том. что "...развитие... прокурорского надзора выдвинет новые проблемы, практика прокурорской деятельности потребует теоретического осмысления новых вопросов, новых решений" 2, представляется особо актуальной и современной сегодня, в пору реформ и преобразований.
Новая Конституция Российской Федерации, по целому ряду позиций изменив правовой статус органов прокуратуры, закрепила новую концепцию государственно-правового устройства России 3, в котором исторически сложившиеся единство и централизованность органов прокуратуры были сохранены.
1 Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М, 1994, с. 76-77
2 Скворцов К.Ф. Актуальные направления развития теории прокурорского надзора // Проблемы организации и
деятельности прокурорской системы в свете Закона о прокуратуре СССР. М„ 1980, с. 16
3 Там же, с. 5
2 Однако, исходя из правового смысла Декларации о государственном
суверенитете Республики Башкортостан, руководство Башкортостана взяло
курс на создание самостоятельной системы законодательства и
самостоятельных правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры.
В стремлении сохранить единство федеративного устройства и свои позиции
как центра, Российская Федерация вынуждена была пойти на уступки по
некоторым важнейшим вопросам государственно-правового устройства.
В результате, подписанными между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан Федеративным Договором от 31 марта 1992 года, Приложением к нему от Республики Башкортостан, Договором о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и Башкортостаном от 3 августа 1994 года, а также принятым в 1993 году законом "О прокуратуре Республики Башкортостан", прокуратуре Республики Башкортостан вопреки положениям Конституции и закона "О прокуратуре Российской Федерации", был придан особый статус, формально выводивший ее из правового поля единой российской прокуратуры.
Однако, как справедливо было отмечено М.Ю.Рагинским и М.Я.Савицким еще в 1973 году, "обширная и разнообразная деятельность прокуратуры, все отрасли прокурорского надзора едины потому, что их объединяет общая главная задача - надзор за точным и неуклонным исполнением законов" \ Кроме того, единство органов прокуратуры заключается и в том, что "в прокурорскую систему входят все звенья прокуратуры, начиная от Генерального Прокурора, кончая прокурорами районов и городов"2.
1 Рагинский М.Ю., Савицкий М.Я. Организация работы и деятельность прокуратуры по борьбе с преступностью.
М, 1973, с. 3
2 Новиков С.Г. Принцип системности в организации и деятельности прокуратуры // Проблемы организации и
деятельности прокурорской системы в свете Закона о прокуратуре СССР. М, 1995, с. 11
Между тем, когда по мнению Пономарева Г.С. наметился разрыв между законодательством и экономическими возможностями реализации нормативного материала \ кроме того, в "...условиях федеративной государственности, национально-культурных и иных особенностей регионов, стержневую, цементирующую правоохранительную роль призвана выполнять прокуратура"2, изменение организационного статуса органов прокуратуры Башкортостана, приобрела особое, общегосударственное значение.
Проблема эта до настоящего времени не являлась предметов специального изучения и еще ожидает своего решения.
Вместе с тем, она является новой и актуальной не только для системы органов прокуратуры, но и вообще для всей современной российской государственности, поскольку, "деятельность прокуратуры связана со всей системой государственного механизма России"3.
В связи с этим, в настоящей работе впервые предпринимается попытка провести исследование и анализ причин и условий предопредиливших данный процесс, как с правовых позиций Российской Федерации как центра, и Республики Башкортостан, как субъекта федерации, провозгласившего Декларацию о государственном суверенитете в составе России, содержащую положение о самостоятельной системе органов прокуратуры.
Новым направлением в содержании данной работы, также является и то обстоятельство, что с учетом изменений, которые претерпевала национально-государственное строительство в Башкирии на различных этапах своего развития, в историческом ракурсе, охватывающем период с 1922 по 1997 годы, впервые дается анализ развития механизма взаимодействия органов прокуратуры Башкирии, как части единой и независимой от местной власти
1 Пономарев Г.С. Прокуратура в условиях кризиса законности и правовых реформ в России. Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. M, 1995, с. 11
2 Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М, 1994, с. 66
3 Николаева Л.А. Надзор прокуратуры: проблемы теории и практики // Прокурорская и следственная практика.
1997, №2, с. 82
4 общегосударственной системы, с органами государственной власти этой
республики..
Проблема соответствия законов субъекта федерации федеральным законам, сегодня является наиболее актуальной проблемой в государственно-правовой сфере. В юридической науке еще в 1990 году на это было обращено особое внимание: "...перспективы дальнейшего развития общественной жизни страны свидетельствуют о том, что обеспечение на данной территории верховенства союзного закона перед местными, будет одной из самых сложных задач прокуроров" 1.
Актуальность темы настоящего исследования заключается и в том, что поэтапное исследование механизма зарождения проблемы правового статуса органов прокуратуры в республике, провозгласившей Декларацию о государственном суверенитете и принявшей на ее основе закон о прокуратуре, направлено на выработку концептуальных основ подхода к государственному урегулированию вопросов, связанных с "изменением организационного статуса прокуратуры в регионах".
Целью данной работы, является исследование правового содержания понятия "статус прокуратуры субъекта федерации" применительно к Республике Башкортостан, а также общих проблем, присущих и другим республикам в составе Российской Федерации, принявшим Декларации о государственном суверенитете.
В этой связи, в главе 1 работы, на основе архивных материалов Башкортостана, Положений, Инструкций и Приказов Прокуратур Союза ССР и Российской Федерации, регламентировавших в различные периоды деятельность органов прокуратуры, рассматриваются особенности учреждения, содержания и развития правового статуса прокуратуры автономной республики в первые и последующие годы ее формирования.
1 Шаяхметов Р.Г. О некоторых вопросах повышения эффективности прокурорского надзора // Проблемы совершествования деятельности правоохранительныхз органов и повышения профессионального мастерства в борьбе с преступностью (Тезисы республиканской научно-практической конференции). Уфа, 1990, с. 50
5 Необходимость такого экскурса в историю органов прокуратуры,
обосновывается тем, что "...прежде чем говорить о радикальном обновлении
и совершенствовании нашей прокуратуры..., следует вспомнить, каким
создавался этот высший надзорный орган в нашей стране, представить ее
путь..., оценить не только допущенные при этом ошибки и возможности их
своевременного исправления, но и определить достижения в теории и
практике прокурорского надзора" \
Кроме того, необходимость исследования становления и развития статуса прокуратуры автномной республики в историческом ракурсе, вызывается и тем немаловажным обстоятельством, что как и сегодня, в далекие 20 - ые годы, высшие органы государственной власти автономной республики, "...опасаясь "ущемления" и* власти независимыми прокурорами" 2, стремились обособить и подчинить прокуроров своим местным интересам. Эта проблема, на основе конкретных примеров в данной главе прослеживается на всех этапах развития прокуратуры Башкирии, охватываемых периодом времени с 1922 года по настоящее время.
Таким образом, "...историко-правовой анализ деятельности прокуратуры... дает возможность построения определенных исторических параллелей, нахождения в прошлом аналогов действующим в настоящем факторам, влияющим на политико-праововую обстановку в обществе. На этой основе могут определяться практические шаги по исключению повторных ошибок прошлого, нахождению наиболее оптимальных вариантов решения актуальных вопросов формирования прокуратуры..."3.
Исходя из того, что с проявлениями местничества прокуратуре пришлось сталкиваться не только в первые дни после своего образования 4,
1 В.Б.Алексеев, Е.А.Миронова. Прошлое и настоящее прокурорского надзора за производством дел в судах //
Советская прокуратура. Очерки истории. М, 1993, с. 96
2 В.ПРябцев. Становление и развитие функций прокуратуры и ее" организационной структуры // Советская
прокуратура. Очерки истории. М, 1993, с. 28
3 Мирзоева К.А. Становление и развитие прокуратуры и прокурорского надзора в Таджикистане (20 -ые середина
30 -ых годов) Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. M, 1996, с. 4
4 В.Н. Григоренко. Прокуратура в борьбе с местничеством и ведомственнсотью // Советская прокуратура. Очерки
истории. M, 1993, с. 86
но и все последующие годы своей деятельности, когда организационно и структурно она достаточно окрепла, в настоящей главе большое внимание также уделено статусу органов прокуратуры Башкирии, обусловленному особенностями взаимоотношений с высшими органами государственной власти Башкортостана в советский период своего развития - 1922-1990 годы.
Вторая глава работы посвящена исследованию на примере Республики Башкортостан правовых аспектов статуса органов прокуратуры субъекта федерации, вытекающих из Декларации о государственном суверенитете республики в составе Российской Федерации.
Проблема изменения статуса прокуратуры Республики Башкортостан, как субъекта федерации, вследствие принятия Декларации о государственном суверенитете и других законов, направленных на обособление и переподчинение органов прокуратуры, в данной главе представлена актуальной не только в связи с её противоречием основным принципам организации и деятельности российской прокуратуры, но и противоречием основным принципам организации и деятельности прокуратур стран СНГ в целом 1.
Поэтому, проанализированные на примере Республики Башкортостан во 2 главе изменения организационных и правовых основ деятельности прокуратуры субъекта федерации, рассматриваются как следствие и результат распада СССР как единого государства, кризиса государственно-правового устройства России как федеративного государства.
Вместе с тем, дается характеристика правовой природы Декларации о государственном суверенитете Республики Башкортостан от 11 октября 1990 года, в ее соотношении со статусом прокуратуры, как системы органов, с единым централизованным статусом. В настоящей главе рассматриваются несколько проектов Деклараций о государственном суверенитете Башкортостана, и на основе анализа их правового содержания,
1 Законы о прокуратуре стран СНГ и Балтии. М, 1994, с. 7
7 рассматривается механизм вовлечения в процесс суверенизации и статуса органов прокуратуры Башкортостана, в сторону их обособления.
В третьей главе рассматривается правовая природа Федеративного Договора в свете Конституции и закона "О прокуратуре Российской Федерации", Декларации о государственном суверенитете Республики Башкортостан.
Основное внимание здесь также уделяется юридической оценке содержания и смысла Приложения к Федеративному Договору от Республики Башкортостан, в частности его п. 4, о формировании самостоятельных органов прокуратуры Республики Башкортостан.
На основе правового анализа содержания законодательных актов Республики Башкортостан, принятых в период с 1992 по 1994 годы и направленных на реализацию норм указанного Приложения о самостоятельном правовом статусе органов прокуратуры Башкортостана, в третьей главе расасматривается и механизм взаимодействия и правового регулирования отношений, между прокуратурой Башкортостана, как прокуратуры субъекта федерации, с органами государственной власти Башкортостана и Генеральной Прокуратурой Российской Федерации.
В контексте темы работы, большое внимание в этой главе, уделено также и анализу правового содержания документов договорного процесса, предшествовавшего подписанию Договора от 3 августа 1994 года, "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан".
Наиболее важным моментом содержания третьей главы, является также освещение с правовых позиций отношения к договорному процессу не только со стороны органов прокуратуры Башкортостана, но и Правительства России и Генеральной Прокуратуры. Эти обстоятельства представляются особенно важными и актуальными вследствие их определяющего влияния в
8 последующем на те условия, которые обуславливают единство органов
российской прокуратуры \
В четвертой главе работы, на примере анализа нормативных материалов Республики Башкортостан, принятых в условиях "...отсутствия контроля за соответствием принятых законов потребностям общественных отношений" 2, показан механизм распространения формальной юрисдикции Республики Башкортостан на органы прокуратуры.
Кроме того, статус органов прокуратуры Башкортостана здесь рассматривается с позиций норм Конституции Республики Башкортостан 1993 года в их соотношении с аналогичными нормами Конституции Российской Федерации.
Особую актуальность представляет подробный анализ соотношения норм закона "О прокуратуре Республики Башкортостан" с нормами закона "О прокуратуре Российской Федерации". Кроме того, рассматривается их соотношение с Конституциями России и Башкортостана, Федеративным Договором и Договором о разграничении предметов ведения между Россией Башкортостаном. Вместе с тем, здесь уделено внимание и некоторым теоретическим аспектам возможности автономного функционирования органов прокуратуры Башкортостана на основе "своего" закона, необходимости и легитимности существования настоящего закона в контексте единства и централизованности органов прокуратуры России.
Отдавая себе отчет в том, что помимо проблем рассматриваемых в настоящей работе, на практике могут возникать и другие вопросы статуса прокуратуры Башкортостана, как субъекта федерации провозгласившего самостоятельность органов прокуратуры, мы полагаем, что в работе
В.В.Клочков, В.П. Рябцев. Обоснование необходимости разработки и характеристика основных положений модели закона о прокуратуре // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. №136, М, 1992, с. 90
Проблема правового регулирования организации и деятельности прокуратуры в Содружестве Независимых
Государств (Материалы совместного заседания Совета по рассмотрению вопросов теоретического характера и
I Координационного бюро проблем теории и законности прокурорского надзора от 17 июня 1991 года) // Научная
j * информация по вопросам борьбы с преступностью. №136, М, 1992, с. 8
t
9 затронуты наиболее важные и острые вопросы из этого круга проблем,
которые кроме процесса суверенизации, обусловленны также и "отсутствием
норм, возлагающих на прокуратуру надзор за соответствием актов субъектов
федерации федеральному законодательству" .
"»
В.П.Рябцев, Е.Е. Дементьева, В.И. Куприянова, А.Н. Пашков. Концепция подбора, расстановки, закрепления и воспитания кадров органов прокуратуры // Проблемы кадровой работы и управления в органах прокуратуры М 1996, с. 7
Образование прокуратуры Башкирии и ее первоначальный правовой статус (1922-1925 г.г.).
Таким образом, из приведенных пунктов Положения очевидно, что на местные органы юстиции России ( в Башкирии в лице кантоннных бюро юстиции), уже в 1920 году фактически были возложены функции упраздненных декретом "О суде" от 24 ноября 1917 года, органов прокуратуры.
Однако, как нам представляется, органы юстиции, как в масштабе России, так и в ее части, Башкирии, не обладая специальными централизованными надзорными полномочиями, были не в состоянии обеспечить законность, единообразие в издании и применении законов. В силу этого, необходимость учреждения единого для всей территории РСФСР надзорного органа, объективно ощущалась на практике. 4 Так, 20 апреля 1920 года, на коллегии НКЮ БСР было принято решение "...войти с представлением в БашЦИК об издании обязательного постановления о невмешательстве других административных органов в дела народных судов и следователей"2. Если с управлением деятельностью органов юстиции НКЮ Башкирии справлялся, то в области надзора за законностью он наталкивался на непонимание и нежелание исполнять его предписания не только органами, имеющими особый статус ( ЧК, продкомитеты и др.), но и просто местными органами власти. Требования органов юстиции о соблюдении законности открыто игнорировались также партийными органами и милицией. В качестве примера приведем лишь два документа из многочисленных обращений народного комиссара юстиции Башкирии в Совет Народных Комиссаров Башкирской Республики в первой половине 1922 года. "...Обязать все органы и организации Республики совершенно не вмешиваться в деятельность органов юстиции. Предписать всем органам на местах и в особенности милиции безоговорочно и незамедлительно исполнять все законодательные распоряжения органов юстиции" \ "...Башнаркомюст не только не может осуществлять наблюдение за законностью деятельности других учреждений, но едва справляется с управлением подведомственными ему судебными учреждениями...Это происходит в силу того ненормального положения вообще, что в БАССР, несмотря на минование для Советской Федерации чрезвычайных обстоятельств, ликвидацию гражданской войны... продолжают сохраняться чрезвычайные права и полномочия административных органов... вследствие чего законность и правопорядок до сих пор остаются в тени и НКЮ лишен совершенного авторитета и реальной возможности осуществлять свои права" . Особенно остро стоял вопрос о состоянии законности в масштабе всей России. Распыление надзора между различными государственными органами не отвечало задачам укрепления основ российской государственности 3. Необходимость учреждения специального государственного надзорного органа, чья компетенция одинаково распространялась бы на всю территорию России, со всей очевидностью встала уже к 1921 году. Понимало это и руководство Башкирии. Несмотря на определенный статус, который Башкирия занимала в составе РСФСР в силу договорного характера своего образования, руководство Народного комиссариата юстиции республики исходило из принципа единоначалия в применении законов как на территории республики, так и на всей территории России. Об этом свидетельствует докладная записка народного комиссара юстиции А.Е.Дмитриева в Башвоенревком: "...В Башкирской Республике местные декреты по вопросам, не подчиненным Центральным комиссариатам, приобретают еще большее значение, чем в обыкновенных местных Советах. Необходимо будет лишь соблюдение двух основных условий: во-первых, чтобы местные декреты не противоречили законам и общей политике Центральной Федеральной власти, а во-вторых, чтобы они были систематичны и проникнуты духом единства" \ В мае 1922 года, на заседании Совета Национальностей ВЦИК РСФСР, с участием представителей всех республик в составе России, был рассмотрен проект Постановления ВЦИК об учреждении государственной прокуратуры2. В решении Совета Национальностей по данному проекту, впоследствии послужившему основой статуса прокуроров автономных республик, на наш взгляд впервые нашло отражение особый порядок назначения и подотчетности прокурора автономной республики в составе РСФСР, его правовой статус, практиковавшиеся до принятия Конституции 1936 года. Так, в названном документе отмечалось следующее. "Признать необходимым ввести в проект о государственной прокуратуре статью, согласно которой учреждается государственная прокуратура в автономных республиках и областях, причем необходимо настаивать, чтобы при учреждении государственной прокуратуры в автономных республиках и областях, ни коим образом не была 17 нарушена автономность юстиции республик и областей, установленная соответствующими законодательными актами. Для этого изменить П. i и 6 настоящего проекта в том смысле, чтобы государственными ,! прокурорами АССР являлись наркомюсты последних" 1. ] і 28 мая 1922 года 111 сессия ВЦИК РСФСР IX созыва учредила в составе НКЮ РСФСР государственную прокуратуру и приняла Положение о прокурорском надзоре. Пунктом 8 Положения, впервые был установлен статус прокуратуры Автономной Республики. \ "В Автономных Республиках Прокурор соответствующей Республики назначается и отзывается Центральным Исполнительным Комитетом той же Республики и располагает всеми подлежащими правами в пределах данной Республики, кроме вопросов \ I общефедерального законодательства, по которым Прокуратура я автономных Республик подчинена и подотчетна Прокурору РСФСР"2. I Этот же правовой статус прокуроров автономных республик нашел свое отражение в п. 9 "Временной инструкции губернского прокурора и / общих задачах возлагаемых на прокурора", изданной наркомом юстиции и прокурором РСФСР Курским 29 июля 1922 года3.
Статус прокуратуры Республики Башкортостан в свете идей о государственном суверенитете.
Сложившаяся и устоявшаяся система органов прокуратуры Башкирии, к 1990 году представляла собой часть единой общесоюзной прокуратуры, структурно и по вертикали жестко связанную с центром.
Статьи 166-168 Конституции СССР, предусматривавшие порядок назначения прокурора автономной республики, исключали горизонтальную подчиненность прокурора Башкирии, в виде его подотчетности перед высшими органами государтсвенной власти республики. Прокурор БАССР был подчинен и подотчетен лишь Генеральному прокурору СССР через прокурора РСФСР \
Таким образом, в нашем понимании, понятие "прокуратура БАССР" означало не органы прокуратуры БАССР, обладающие какой бы то ни было относительной самостоятельностью от центра, а часть общесоюзной прокуратуры, чья юрисдикция и компетенция распространялись лишь на территорию этой республики. Однако, как нам представляется, в этой казалось бы прочной и незыблемой системе органов прокуратуры страны, имелся существенный недостаток, который при прочной тоталитарной системе власти не был заметен. Он заключался в том, что жесткое единство системы органов прокуратуры СССР и РСФСР было построено на формальном федерализме республик, входящих как в состав СССР, так и РСФСР1. Другими словами, если республики в составе РСФСР обладали бы не просто декларированными формально, а реальными правами субъектов федерации, то на наш взгляд, система органов прокуратуры страны при достаточно прочной централизованности, (но более гибкой по содержанию), была бы способна менее болезненно воспринять сегодняшние изменения в отношениях между российской федерацией и республиками в ее составе. Первые же межнациональные трения в стране второй половины 1980 - ых годов, вызванные кризисом социально-политической системы вследствие бурных, порой и поспешных реформ в стране, вынудили руководство прокуратуры многонациональной России попытаться учесть в своей деятельности такой сложный, деликатный и, можно сказать, новый для прокуратуры фактор, как межнациональные отношения. При этом руководство прокуратуры РСФСР, по нашему мнению, уже исходило из опасности этих конфликтов для целостности и единства органов прокуратуры. Так. в п. 2.4 Решения Коллегии прокуратуры РСФСР от 20 мая 1988 года, отмечалось, что " при формировании резерва, особенно, в прокуратурах автономных республик, краев и областей, учитывать национальный состав..."2. В процессе дальнейшего углубления кризиса социально-политической обстановки в стране, особенно в национальных регионах, руководство Союза ССР, пошло не по пути реформ существующих, но уже не отвечающих требованиям времени псевдофедеративньгх отношений, а попыталось решить эту проблему лишь правовым регулированием. В этой связи, Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 года "О структуре прокуратуры Союза ССР", в составе прокуратуры Союза было образовано Управление по надзору за исполнением законов о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам 1. Аналогичные структуры были образованы и на местах. В Башкирии, где к 1990 году население уже было взбудоражено лозунгом суверенитета, подобная структура была образована приказом прокурора БАССР от 28 мая 1990 года "Об образовании рабочей группы по надзору за исполнением законов о межнациональных отношениях" 2. В целом, проблема законности в области межнациональных отношений в этот период стала одним из основных направлений деятельности прокуратуры. Между тем, межнациональные отношения и конфликты в стране неизменно приобретали политическую направленность, как правило заключая в себе требования самостоятельности от центра. В этих условиях, руководство прокуратуры РСФСР все еще пыталось влиять на эти отношения посильными ему правовыми мерами, вторгаясь в то же время в сферу несвойственных прокуратуре функций. Так, в п. 8 решения Коллегии прокуратуры РСФСР от 09.02.90, прокурорам АССР, краев и областией, городов и районов, было предписано "...осуществить комплекс мер по предовращению правонарушений на почве социальных конфликтов, обеспечению надзора за исполнением законов о национальном равноправии во всех сферах общественной жизни" \ Очевидно, что упомянутый в Решении "комплекс мер", способный предотвратить правонарушения в сфере социальных и межанциональных отношений, прежде всего должен был заключать в себе кардинальные меры социально-экономического и политического характера. Выработка и осуществление этих мер не являлось прерогативой и компетенцией органов прокуратуры, противоречило их целям и задачам. Таким образом, подобные решения не могли оказать какое-либо влияние на уже начавшийся процесс суверенизации республик в составе РСФСР, с другой стороны, они выглядели естесственными на фоне децентрализации всей государственно-правовой системы страны. В этой связи, мы солидарны с мпнением Г.С.Пономарева о том, что в этих условиях в деятельности прокуратуры важно было "...сохранить те рациональные элементы, которые так необходимы для стабилизации правовой действительности и практики, как правоприменения, так и прокурорского надзора"2. Поэтому, выглядит вполне логичным то обстоятельство, что руководство прокуратуры России в складывающейся ситуации в государственно-правовой сфере тех лет, прежде всего исходило из исторически сложившихся принципов централизации и единоначалия прокурорских органов.
Правовые аспекты Федеративного Договора и статус органов прокуратуры Республики Башкортостан.
Очевидно, что данное обстоятельство противоречило действующей Конституции Российской Федерации, как единого государства с единым правовым полем.
Однако, нельзя не отметить и тот фактор, что это положение было вызвано стремлением сохранить позиции руководства России как центра, поскольку, как мы полагаем, непризнание в Федеративном Договоре Деклараций о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации, исключало саму возможность подписания этого Договора некоторыми субъектами федерации.
Эти положения преамбулы обусловили двусмысленность правового статуса органов прокуратуры Республики Башкортостан по отношению к основополагающим принципам закона "О прокуратуре Российской Федерации". Так, если по п. "о" ст. 1 Договора прокуратура была отнесена к ведению федеральных органов власти Российской Федерации1, то согласно п. 4 Приложения к Федеративному Договору от Республики Башкортостан, подписанного одновременно с Договором, в Республике Башкортостан создавалась "самостоятельная законодательная и судебная системы, прокуратура, адвокатура и нотариат, которые обеспечивают правовое регулирование всех вопросов, кроме тех, которые добровольно переданы соответствующим органам государственной власти Российской Федерации"2. Между тем, как уже отмечалось выше, правовое регулирование деятельности прокуратуры статьей 1 основного текста Федеративного Договора уже было передано Республикой Башкортостан в ведение Российской Федерации. Отметим также, что согласно ст.5 Приложения к Федеративному Договору, оно имело одинаковую юридическую силу наравне с самим Федеративным Договором, для обеих сторон подписавших его 1. Таким образом, в результате подписания данного Договора и Приложения к нему от Республики Башкортостан, органы прокуратуры Башкортостана получили особый правовой статус, нежели статус органов прокуратуры других субъектов федерации, в основных и принципиальных моментах своей деятельности, противоречащий закону "О прокуратуре Российской Федерации". Данный правовой статус, допускающий его неоднозначное юридическое толкование, с точки зрения его легитимности, можно охарактериизовать как весьма противоречивый и непределенный, что для правового содержания документов такого выского уровня, как Федеративный Договор, является нонсенсом. В целом же, юридическая природа и легитимность названного Приложения к Федеративному Договору от Республики Башкортостан, де-юре обособившего на столь высоком уровне статус прокуратуры Башкортостана от единой российской прокуратуры, в дальнейшем развитии событий не получили признания их де-факто и де-юре как со стороны российской прокуратуры, так и прокуратуры Республики Башкортостан. Как нам представляется, этому способствовали еще и следующие обстоятельства. Согласно ст.8 Федеративного Договора, после одобрения его Съездом народных депутатов РФ, он должен был стать составной частью Конституции Российской Федерации2. Однако, в специальном Постановлении VI Съезда народных депутатов РФ "О Федеративном Договоре" от 10 апреля 1992 года, которым был одобрен Федеративный Договор и включен в проект новой Конституции РФ, Приложение к Федеративному Договору не упоминалось1. Следовательно, Приложение, как составная часть Федеративного Договора, согласно ст. 8 Договора также подлежащая утверждению его высшим органом государственной власти российского государства, Съездом народных депутатов не было рассмотрено и утверждено. Данное обстоятельство исключило одинаковую юридическую силу Приложения наравне с Федеративным Договором, как это было заложено в ст. 5 самого Приложения. Между тем, как уже упоминалось, сам Федеративный Договор, согласно его ст. 8, получал силу закона и право включения его в проект Конституции России, лишь в случае одобрения его Съездом. Поэтому, юридическая природа Приложения, не прошедшего предусмотренную законом необходимую процедуру придания ему властных полномочий со стороны высшего органа государственной власти, не приобрела силу закона. В силу указанных причин, Приложение как в проекте, так и в тексте принятой позже Конституции России, не нашло ни отражения, ни упоминания. Легитимность юридической природы и процедуры подписания этого документа, также сомнительны вследствии того, что оно с российской стороны не было подписано высшим органом законодательной власти - Верховным Советом, а подписано Президентом.
Статус прокуратуры Башкортостана в условиях Конституции РБ 1993 года и Договора о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан.
Изменение подхода Верховного Совета Республики Башкортостан к правовому статусу прокуратуры республики, как уже находящемуся в его юрисдикции, наглядно можно проследить и из следующих документов Верховного Совета, как высшего органа государственной власти республики.
В 1991 году Верховным Советом Башкирской ССР была принята "Программа борьбы с преступностью и правонарушениями в БССР на 1991-1992 годы"1.
Настоящая Программа была разработана на основе аналогичной российской "Программы борьбы с преступностью на 1991-1992 годы2.
Анализ норм названной Программы БССР, свидетельствует, что она не содержала указаний прокуратуре Башкортостана, которые можно было бы расценить как выражение отношения Верховного Совета БССР к прокуратуре республики, как находящемуся в его правовом поле ведомству.
Однако, нормы утвержденной Верховным Советом Республики Башкортостан аналогичной Пргораммы борьбы с преступностью на 1993-1995 годы дают основание полагать о концептуально ином подходе рукроводства Республики Башкортостан к вопросу о статусе и организационных сторонах деятельности прокуратуры и в целом правоохранительных органов.
Если к примеру, выделение крупных средств для укрепления материально-технической базы правоохранительных органов, предусмотренное Программой с одной стороны свидетельствовало о безусловной поддержке руководством республики деятельности правоохранительных органов в области борьбы с преступностью, то с другой, эти же обстоятельства были направлены и служили обеспечению материальной независимости правоохранительных органов республики от центра. Напомним, что к 1993 году законами республики правоохранительные органы, в том числе и прокуратура были де-юре обособлены от аналогичных российских органов (Декларация о государственном суверенитете, Приложение к Федеративному Договору, ряд республиканских законов).
Этой же цели косвенно служили и законодательные предоставления дополнительных служебных полномочий милиции и прокуратуре, хотя, на первый взгляд, они в основном были направлены на обеспечние деятельности прокуратуры и милиции по борьбе с преступностью. К числу подобных законодательных мер Республики Башкортостан, на наш взгляд, можно отнести Указ Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан от 24 августа 1993 года "О неотложных мерах по борьбе с преступностью и правонарушениями", в котором компетенция правоохранительных органов в области борьбы с преступностью была несколько расширена, нежели в аналогичном российском Указе. Разнообразие регулируемых правом общественных отношений, на которые распространялся прокурорский надзор , постепенное расширение собственной законодательной базы относительно правоохранительных структур, как очевидно из анализа характера законодательных актов Верховного Совета республики, касающихся органов прокуратуры, приводило к все более активному распространению юрисдикции Верховного Совета на деятельность прокуратуры. К примеру, в Решении республиканского совещания глав администраций, руководителей правоохранительных органов, других министерств и ведомств, "О задачах по выполнению Программы борьбы с преступностью на 1993-1995 годы и Указа Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан от 24 августа 1993 года", было отмечено следующее. "Верховный Совет и Совет Министров Республики Башкортостан, предоставляя правоохранительным органам дополнительные полномочия, требуют принятия чрезвычайных мер по укреплению правопорядка и усиления борьбы с преступностью" . Кроме того, п. 1 Решения содержал указание о том, что "главной задачей... правоохранительных органов считать борьбу с преступностью..."3, тогда как, главной задачей прокуратуры, как основополагающего звена в системе правоохранительных органов, законом о прокуратуре России, был определен надзор за законностью4. В п. 5 Решения, прокурору Республики Башкортостан и руководителям других правоохранительных органов, предписывалось до 1 ноября 1993 года принять меры по выработке мероприятий направленных на выполнение норм настоящего Решения \ Как видим, правовой статус прокуратуры республики для Верховного Совета Республики Башкортостан был аналогичен статусу других правоохранительных органов, в частности, органов милиции. На данном совещании был также утвержден План дополнительных мероприятий по выполнению Указа Президиума Верховного Совета от 24 августа 1993 года "О неотложных мерах по борьбе с преступностью и правонарушениями". Анализ правового содержания положений настоящего Шана, свидетельствует, что он содержал многочисленные конкретные предписания прокуратуре Республике Башкортостан в области борьбы с преступностью, которые по нашему мнению полностью охватывались функциями и задачами самих органов прокуратуры, предусмотренными в нормах закона "О прокуратуре Российской Федерации".
Так, согласно п. 23 Плана, прокуратуре Республике Башкортостан поручалось "...систематически обобщать и анализировать состояние исполнения законов о выявлении, предупреждении и раскрытии преступлений, порядка разрешения заявлений и сообщений о них, законности при производстве дознания и следствия, судебном рассмотрении уголовных дел" 2.
