Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы изучения коррупции
1.1. Сущность и природа коррупции как социально-правового явления 13
1.2. Причины возникновения и современное состояние коррупции за рубежом 41
Глаза 2. Организационно-правовые основы противодействия коррупции в органах государственной власти за рубежом
2.1, Конвенциональные и законодательные основы противодействия коррупции за рубежом. Международные договоры в сисіеме правового обеспечения противодействия коррупции 58
2.2. Характеристика национальных и международных органов по противодействию коррупции 80
2.3 Правоохранительные органы в системе реализации национальной и глобальной антикоррупционной политики 108
2.4. Совершенствование организации и правового регулирования деятельности правоохранительных органов России по противодействию коррупции 127
Заключение 152
Список использованной литературы 172
- Сущность и природа коррупции как социально-правового явления
- Причины возникновения и современное состояние коррупции за рубежом
- Конвенциональные и законодательные основы противодействия коррупции за рубежом. Международные договоры в сисіеме правового обеспечения противодействия коррупции
- Правоохранительные органы в системе реализации национальной и глобальной антикоррупционной политики
Введение к работе
Актуальность темы и степень ее научной разработки- Беспрецедентное разрастания масштабов коррупции в России в начале XXI в. становится одной из наиболее опасных внутренних угроз национальной безопасности. По степени коррумпированности наше государство занимает четвертое место в мире после Индонезии, Нигерии, Камеруна.
Преследуя свои частные интересы, представители бюрократического аппарата управления рассматривают соответствующие институты и процедуры как источник своего обогащения и сухдествовапия, подчиняя при этом интересы общества своим эгоистическим интересам и потребностям. Подрывая доверие к власти, ее авторитет, коррупция, в конечном счете, препятствует реализации общественных интересов, свободе личности, причиняет ущерб сотрудничеству с другими государствами, социальной и инвестиционной политике и т.д. Коррупция становится явлением, во многом определяющим политическое, экономическое и культурное развитие общества, поскольку данный феномен неразрывно связан с организованной преступностью. Последняя служат мощным рычагом влияния на органы государственной власти, политику и институты гражданского общества. Происходит слияние коррумпированных государственных чиновников различного уровня и мафиозных структур, усиливается их стремлении влиять на принятие экономических и политических решении и даже прорваться к рычагам тооударственной власти. Масштабы организованной преступности в России, обусловливаемые процветанием коррупции на всех этажах государственной власти, столь велики, что поставили под угрозу не только нормальное осуществление трансформационных процессов, но основополагающие устои государственности как таковой. Свидетельством подобных тенденций служат участившиеся случаи обращения к данной проблеме Президента РФ в его наиболее значимых, проіраммньїх выступлениях.
В условиях углубления глобализационных процессов коррупция преодолела государственные границы и стала явлением международным. Данный феномен из опасности для отдельно взятого государства постепенно превратился в глобальную комплексную угрозу всему мировому порядку. Перед человечеством со всей очевидностью стал вопрос о создании международной системы «сдержек и противовесов» этому явлению, или, иными словами, системы противодействия коррупция.
Еще Аристотель рассматривал борьбу с коррупцией как основу обеспечения политической стабильности: «самое главное при всяком государственном строе - это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться»1.
В то же время, несмотря на чрезвычайную «[злободневность» проблемы коррупции, до сих пор отсутствует однозначно выраженная, свободная от двойных стандартов, несистемных и алогичных действий политическая воля международного сообщества в противодействии коррупции в мировом масштабе. На сегодняшний день не существует общепринятого, конвенционально закрепленного определения коррупции. Законодательство как развитых стран, так и стран с переходной экономикой по-разному определяет термин «коррупция», наполняя его различным по своей природе и структуре содержательным смыслом и составляющими элементами.
Этот факт является следствием нежелания многих государства обременять себя межгосударственными обязательствами по борьбе с коррупцией, а большинство актов интернациональных организаций, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями, решают лишь отдельные аспекты рассматриваемой проблемы. Но самое главное, до сих пор не сформирован механизм реализации отих международно-правовых решений.
В системе субъектов, обеспечивающих реализацию национальной антикоррупционной политики в большинстве государств, как и в России, бесспорно, одно из ведущих мест нанимают правоохранительные органы, Именно этим ведомствам по смыслу их деятельности принадлежит главная роль в обеспечении «диктатуры закона», которая составляет основу правового государства.
Особое место так: называемых силовых ведомств в решении задач, связанных с противодействием коррупции, обусловлено правовым статусом, государственно-правовым предназначением и социальной значимостью деятельности данных структур. Однако их обширные возможности в означенной области, несмотря на выполняемый в целом большой объем работы в этой части, реализуются далеко не в полной мере, что проявляется, в том числе, и в воспроизводстве коррупции в собственных рядах.
Данное обстоятельство предопределяет заинтересованность национальных правоохранительных систем в совместном поиске наиболее действенных средств и методов противодействия коррупционным проявлениям, В настоящее время общепризнанно, что ни отдельные государства, ни международные организации не могут справиться с коррупцией самостоятельно. Без изучения не только позитивного опыта, по и допущенных правительствами других стран ошибок в означенной сфере уже невозможно разработать собственную эффективную национальную антикоррупционную политику.
Свое исследование диссертант осуществлял па базе изучения научного наследия известных зарубежных и отечественных ученых. Следует отметить, что проблемы коррупции достаточно давно находятся в поле зрения западных исследователей. Среди них особо следует выделить: Кларка В., Скотга Д., Вейли Д., Хаттингтоиа С, Крамера Д., Мертона Р., Гросманна Г., Клина Г., Клэквела Р., Палмера Л., Делла Порта Д., Вятра Е., Роуз-Акерман С. и др. В основе их исследований лежит исторический подход, ретроспективно отражающий проблему коррупции в СССР и западных странах в 60-80-х ггн В то же время, в большинстве своем в работах западных ученых не раскрывается содержание выявленных закономерностей, а также отсутствует анализ причин и раскрытия закономерностей происходя ще го.
Теоретическую основу исследования в области і осу дарственною управления составили работы специалистов по общей теории права, таких как: А.И. Алексеев, B.C. Афанасьев. А.Г. Бережнов, В.П. Божьев, В,Н. Кут ы-лин, И.И. Веремеенко, H.R. Витру к, И..Я. Дюрягин, М.И. Еропкин, В.Д. Зорь кин, Л.М- Колод кин, С.А. Комаров, А.П. Коренев, В,В. Лазарев, А.С. Лови-нюков, ЕЛ. Лукашеьа, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, СМ. Петров, Л.Л. Попов. А.С. Прудников, Т.Н. Радьно, В.П. Сальников, А.В. Серегин, В.Н. Си-нюков, ЮА. Тихомиров и др.
Отдельные вопросы, раскрывающие важные моменты и стороны сущности, процесса формирования, функционирования и развития правового механизма борьбы с коррупцией освещены в трудах ученых различных отраслей права, в частности: Н.Г, Александрова, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, B.C. Афанасьева, В.В. Бородина, ГЛ. Гаджиева, Ю.И. Гревцова, Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, А.И, Королева, М.М. Куриципа, Д.И. Луковской, ЛЛ. Николаевой, М.Н Марченко, И.Ф. Покровского, В.П. Сальникова, Л.И. Спиридонова и др.
Вместе с тем изучение научной литературы, связанной с рассматриваемой проблематикой, позволяет судить о том, что, несмотря па ее актуальность, системных монографических исследований зарубежного опыта организации противодействия коррупции в органах государственной власти крайне мало. Вне поля зрения ученых до сих пор остаются и вопросы о месте и роли правоохранительных органов в реализации национальной и глобальной антикоррупционной политики. Указанные обстоятельства, как предстаатяется, достаточно убедительно указывают на актуальность темы настоящего исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования. В качестве объекта исследования избран комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе организации системы противодействия коррупции в органах государственной власти.
Предметом исследования выступают правовые и организационные основы деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции.
Цели и задачи исследования. Общая цель настоящего диссертационного исследовании состоит в комплексном анализе зарубежного опыта по организации системы противодействия коррупции в органах государственной власти, и разработке на этой основе предложений и рекомендаций, направленных на оптимизацию российского антикоррупционного законодательства, а также на повышение эффективности противодействия коррупционным преступлениям правоохранительными органами.
Для конкретизации вышеназванной цели были поставлены следующие основные задачи:
- определение сущности и природы коррупции как социально- правового явления;
- анализ причин возникновения, а также оценка современного состояния коррупции за рубежом;
- изучение конвенциональных и законодательных основ противодействия коррупции, определение роли и места международных договоров в системе правового обеспечения противодействия коррупции за рубежом;
- изучение организационно-правовых основ деятельности национальных и международных органов по противодействию коррупции;
- выявление специфики организации деятельности правоохранительных органов в системе реализации национальной и глобальной антикоррупционной политики;
- разработка предложений по совершенствованию организации и правового реі-уліфования противодействии коррупции в России.
Методологические, методические и эмпирические основы исследования. Методологическую основу исследования составляет система современных методов познания, разработанных в рамках различных научных направлений - философии, юриспруденции, экономики, социологии. При проведении исследования автором были использованы как общенаучные методы (диалектический, системный, логический), так и ряд частнонаучпых методов (системного анализа, сравнительного правоведения). Использовались концептуальные положения уголовного, гражданского, административного и иных отраслей права.
Методика исследования представляет собой систему научно обоснованных методов, правил и приемов получения и обработки информации. В качестве таковых применялись методы логико-юридического анализа, фор- fj мализации.
Теоретическую основу исследования составили работы зарубежных и отечественных ученых, включая источники по общей теории права, государственному управлению и др. Выводы диссертационного исследования основываются на положениях Международных Конвенций, правовых документах ООН, Совета Нвропы, иных международных организаций, Конституции РФ, Уголовного Кодекса Российской Федерации, указов Президента РФ,
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном подходе к научно-теоретическому осмыслению спектра вопросов, связанных с организацией системы противодействия коррупции ь органах государственной власти за рубежом. Проведенное исследование позволило показать место и роль международных организаций и национальных правоохранительных органов в реализации антикоррупционной политики ряда государств.
Требованиям новизны соответствуем тюке разработанная диссертан- Ш том концепция проекта Федерального Закона «О профилактике и противо действии коррупции».
Диссертантом в контексте исследования подвергается всестороннему анализу и критической оценке рад положений .международного и российского законодательства в части, касающейся деятельности государственных органов -субъектов национальных систем противодействия коррупции, и на их основе предлагаются варианты оптимизации организационно-правового построений российской системы борьбы с означенным явлением.
Основные положения, выносимые на защиту:
1) Авторское определение понятия коррупции как корректировочно-искажающего акта общественного распределения, в результате которого государственным служащим (должностным лицом) нарушается нормативно за крепленный порядок разрешения вопросов, связанных с обеспечением законных прав граждан, особенно в процессе распределения материальных благ или льгот.
2) Авторская концепция проекта Федерального Закона «О профилактике и противодействии коррупции». Названный Закон должен распространяться на деяния государственных служащих (должностных лиц), граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Российской Федерации или постоянно не проживающих з России, но осуществляющих коммерческую деятельность, а также финансовые операции на территории Российской Федерации, а равно юридических лиц, осуществляющих коммерческую деятельность и финаисоиые операции на территории Российской Федерации,
Стратегической целью Закона является обеспечение реального общественного контроля за деятельностью государственных служащих всех уровней власти и управления для профилактики и противодействия коррупнионным правонарушениям.
3} іезис о необходимости разработки в дополнение к предложенному проекту Закона комплекса различных правовых норм, который должен решать следующие задачи:
а) организация предупреждения и контроля преступности рассматриваемой группы во всех праворегулируемых сферах;
б) резкое сужение возможностей, способствующих появлению коррупционных явлений;
в) снижение размеров возможных выгод всех участников взяточничества и подкупа;
г) увеличение вероятности выявления коррупционных действий и неизбежности уголовного наказания;
д) влияние ш мотивацию поведения «дающих» и «берущих»;
е) формирование общественного мнения, нетерпимости к коррупции (и подкупу) во всех их проявлениях.
4) Предложение по проведению мониторинга российского законодательства на предмет оценки уровня его коррупционности с ислью последующего совершенствования путем изменения и дополнения существующих нормативных правовых актов и принятия новых, направленных на борьбу с коррупцией с обязательной криминологической экспертизой последних,
5) В связи с отсутствием реальных полномочий в сфере противодействия коррупции обоснование необходимости упразднения Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией и Межведомственной комиссии Совета Безопасности по общественной безопасности и создания национального специализированного органа по борьбе с коррупцией (антикоррупционного агентства) со специальной компетенцией, подчиненного напрямую либо Государственной Думе, либо Президенту, со своей Программой действий, рассчитанной на 5-Ю лет, и собственным бюджетом. Именно подобное агентство должно стать основным субьектом реализации национальной антикоррупционной политики. Иго деятельность должна контролироваться свободной прессой и гражданским обществом. Оно должно также обладать значительной политической независимостью- что защитило бы его от ликвидации по прихоти политической элиты.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость настоящего исследования заключается в том, что оно, в определенной мере, восполняет имеющийся пробел в исследовании феномена коррупции, дает достаточно целостное представление о правовых и организационных основах деятельности государственных органов - субъектов реализации государственной антикоррупционной политики за рубежом, позволяет более полно и объективно оценить нынешнее состояние и перспективы развития деятельности национальных правоохранительных органов в означенной сфере. Теоретическая значимость настоящего исслелования заключается также в возможности более полно и объективно оценить необходимость, формы и методы противодействия коррупции не только и не столько в рамках уголов ного закона, сколько антикоррупционной политики, проводимой различными государствами и мировым сообществом в целом.
Имеют важное значение и практические результаты, т.е. внесенные диссертантом предложения по модернизации организационно-правового инструментария, обеспечивающего деятельность правоохранительных органов в рассматриваемом направлении. Они моїут быть с пользой реализованы при рагзрабоїке законодательных основ противодействия коррупции в России, а также в практике деятельности государственных органов - субъектов антикоррупционной системы, осуществлении мероприятий по оптимизации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Результаты предпринятого исследования могут найти всестороннее применение в учебном процессе высших юридических учебных заведений, образовательных учреждений Министерства внутренних дел.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается используемыми методами сбора и анализа информации, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, что позволило обстоятельно изучить предмет исследования.
Эмпирическую базу исследования составили: изучение результатов исследований, проводимых различными международными организациями, статистических отчетов, докладов, обзоров, обобщений; материалы о деятельности зарубежных и российских правоохранительных органов по противодействию преступности в рассматриваемой сфере; материалы криминологических и социологических исследований. В процессе подготовки диссертации также были изучены результаты исследований, проведенных ранее другими авторами, выводы по которым были использованы для сопоставления и выявления тенденций исследуемого явления,
Избранная процедура проведения исследования, использование много-плановой информации обеспечивают1 достаточную научную обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации положений, выводов и рекомендации.
Апробашін и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения, выносимые на защиту, выводы и предложения, сформулированные в диссертации, изложены в двух научных работах общим объемом около 1,5 п.л. Результаты исследования докладывалась в выступлениях на заседаниях Научно-исследовательского отдела НЦИПУ ОВД и ВВ Академии управления МВД России.
Содержащиеся в диссертации выводы и положения прошли практическую проверку в Следственном Комитете при МВД России. Внедрение результатов исследования подтверждается соответствующими официальными актами.
Структура работы определена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографии. Объем и оформление диссертационного исследования отвечает требованиям, предъявляемым ВАК России.
Сущность и природа коррупции как социально-правового явления
Изучение памятников истории и права позволяет заключить, что как социально-негативное явление коррупция появилась, как только возник управленческий аппарат, и была присуща всем государствам в любые периоды их развития. По словам ПІ Монтескье, «известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела»1.
Наиболее удачно, уже в XX веке, сопоставил власть и коррупцию Т. Парсонс, считавший, что «сама власть по своей природе - сравнительно редкий объект. Обладание ею одним, огранінпівает власть другого. Эта особенность власти, а так же ее инсірументальї-іьій статус превращают данную в нечто, к чему пылко стремятся люди, усматривая в пей прямое средство для немедленного удовлетворения своих разнообразных потребностей и » .
На ранних этапах античной истории, когда еще не было профессиональных государственных чиновников, коррупция почти отсутствовала. Это явление начало расцветать лишь в эпоху поздней античности (например, в императорском Риме), когда появились такие государственные чиновники, о которых говорили1 «Он приехал бедным в богатую провинцию, а уехал богатым из бедной провинции».
Таким образом, при всех противоречиях в методологии исследования коррупции, понимание того, что возникновение коррупции связано с механизмом властеотношепий, который используется властвующими субъектами в качестве инструмента достижения собственных целей, - существовало уже очень давно.
Так, уже памятники права стран Древнего Востока содержали нормы, направленные на пресечение коррупционного поведения должностных лиц. Например, Законы Хаммурапи, царя Вавилона (относятся к XVIII в. до н.э.), содержат санкцию в отношении судьи, который злоупотребил служебным положением. «Если судья будет судить судебное дело, постановит решение, изготовит документ с печатью, а потом свое решение изменит, то этого судью должно изобличить в изменении решения, и он должен уплатить сумму иска, предъявленного в чтим судебном д,пєу в 12 - кратном размере, а также должен бьпъ в собрании поднят со своего судейского кресла и не должен возврат даться и заседать с судьями на суде» .
Поскольку у центрального правительства «не было сил» для тотального контроля за деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления.
Наиболее ярко подобная умеренная терпимость к коррупции заметна в обществах азиатского способа производства. В странах доколониального Востока, с одной стороны, правители претендовали на всеобщий «учет и контроль», но, с другой стороны, постоянно сетовали на жадность чиновников, которые путают собственный карман с государственной казной. Именно в восточных обществах появляются первые исследования коррупции. Tax, автор «Артхашастры» выделял 40 средств хищений государственного имущества жадными чиновниками и с грустью констатировал, что «подобно тому, как нельзя не воспринять мед, если он находится на языке, так и имущество царя не может быть, хотя и в малости, не присвоено ведающими этим имуществом»". Законы Ману, составленные в Древней Индии одной из брахманских (жреческих) школ между II веком до н.э. и II веком н.э., призывают судебных чиновников ( руководствоваться правилами судопроизводства» и помнить, что «...несправедливым решением можно лишить себя вечного блаженства, заключающегося в достижении неба))1. Но поскольку этот закон содержал в большей степени религиозные и моральные предписания, то данная норма не предусматривала земного вида наказания, ограничившись лишь указанием на взыскание свыше.
Салическая Правда - нормативно-правовой акі раннефеодального Франкского государства (V-VI вв,) также содержит требование к судье не злоупотреблять своим должностным положением и руководствоваться при осуществлении правосудия только законом, «Если же рахинбурги те будут судить не но закону, тот7 против которого они вынесут решение, пусть предъявит к ним иск, и если будет в состоянии доказать, что они сулили не по закону, каждый из них присуждается к уплате 600 денарий, что составляет 15 солидов»2.
В переводе с латинского коррупция («eormptio») означает подкуп, подкупность и продажность общественных и политических деятелей, государственных чиновников и должностных лиц с целью личного обогащения. Еще в римском праве термин «согшшреге» трактовался как «повреждать, ломать, разрушать, подкупать» и означал противоправные действия в судебной практике. Этот термин произошел от сочетания латинских слов «correi» - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета, и «nmipere» - ломать, повреждать, отменять, В результате этого сочетания образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лип, целью которых являлась порча или повреждение нормального хода судебного проccca или процесса управления делами общества. Следует отмстить, что такос определение понятия коррупции актуально и по сей дєяь? в том числе и для России,
Античная эпоха также не избежала проявлений расцвета коррупции. Разрушительное влияние последней было одной из причин распада Римской империи. Не случайно в своих публичных выступлениях М. Г. Цицерон неоднократно поднимал проблему взяточничества среди чиновников. При этом природу коррупции философ видел в самой сущности человека, в присущих ему пороках .
Причины возникновения и современное состояние коррупции за рубежом
Специалистами различных государств признается, что исчерпывающей статистики фактов коррупции не существует в силу специфики этого явления, отличающегося крайне скрытным характером и? как правило, заинтересованностью обеих сторон - дающей и принимающей, например, взятку. Именно своей латентностью и опасна коррупция. Кроме того, как нами уже указывалось, она необязательно выражается в денежном эквиваленте. Она может принимать форму обмена определенными услугами, льготами, благами, преимуществами, и т.д.
Действительно, коррупция не поддается измерению (количество взяток, выплаченные суммы, вовлеченные лица), т.к. не очевиден сам объект измерения. Но если коррупция не поддастся качественному измерению, то возможно намерить ее восприятие. Именно подобными изысканиями и занимается международная негосударственная и некоммерческая общественная организация «Трансперенси Интернешнл» (ТИ), включая в сферу своих интересов все большее количество стран. Начиная с 1995 г., ТИ публикует так называемый «Индекс восприятия коррупции» (Corruption Perception Index или СРІ).
В 2005 г. названной структурой была поставлена цель измерить уровень коррумпированности как общественных институтов, так и отдельных граждан. Основой для составления рейтинга стали опросы граждан в 62 крупнейших странах мира (за исключением Китая), проведенные по заказу ТИ компанией Gallup International. Участники опросов должны были оценить коррумпированность различных общественных институтов по пятибалльной шкале (5 - наивысший уровень коррупции, 1 - минимальный).
Согласно проведенному исследованию, самым коррумпированным государственным институтом в мире являются политические партии. В 36 из 62 стран мира именно партии большинством населения считаются наиболее подверженными коррупции организациями. Наихудшее положение в партийной системе - в странах Латинской Америки (Эквадор, Аргентина, Перу) и Индии.
После политических партий, высокий уровень коррупции наблюдается среди представителей законодательной и судебной властей, а также в структурах охраны правопорядка .
Ни одна страна в мире не обладает иммунитетом от элитарной коррупции. Как нами уже указывалось ранее, к этой проблеме относится широкий спектр действий, совершаемых политическими лидерами до, во время пребывания и после оставления своей должности. К пей относятся действия, запрещенные национальным и международным правом, равно как и деятельность, не являющаяся незаконной, но оказывающая коррупционное воздействие на политический процесс.
Коррупция в бизнесе и на бытовом уровне вызывает наибольшее опасение в таких высокоразвитых странах, кзк Гонконг, Нидерланды, Норвегия и Сингапур. Турки и португальцы считают главными взяточниками налоговые инстанции, наконец, Б большинстве стран Юго-Восточной и Восточной Европы нарекания вызывает коррупция в таможенных организациях.
Данные проведенного исследования показали, что такие страны, обладающие богатейшими запасами нефти, как Ангола, Азербайджан, Эквадор, Индонезия, Иран, Ирак. Казахстан, Ливия. Нигерия, Россия. Судан, Венесуэла, Чад и Йемен набрали чрезвычайно низкие баллы Индекса, "В этих странах система заключения государственных контрактов, связанных с нефтедобычей, пронизана коррупцией, в результате чего львиная доля доходов производства и продажи нефти оседает в карманах менеджмента западных нефтяных компаний, посредников и местных чиновников.
Страны, набравшие высокие баллы Индекса, соответствующие очень низкому уровню восприятия коррупции, в основном являются богатыми странами - в эту группу входят Финляндия, Новая Зеландия, Дания, Исландия, Сингапур, Швеция и Швейцария, Согласно данным, использовавшимся для расчета Индекса в 2004 и 2005 гг. рост уровня коррупции, согласно ее восприятию в этих странах, зафиксирован в Бахрейне, Белизе, Доминиканской Республике, Кувейте, Люксембурге, Омане, Польше, Саудовской Аравии, Сенегале, Тринидаде и Тобаго, а также на Кипре, Маврикии и Ямайке. В соответствии с теми же данными, снижение уровня коррупции, согласно ее восприятию произошло в Австрии, Ботсване, Чешской Республике, Сальвадоре, Франции, Гамбии, Германии, Иордании, Швейцарии, Танзании, Таиланде, Уганде, Объединенных Арабских Эмиратах и Уругвае.
Среди первой десятки следует отметить Сингапур и Гонконг, которые за последние годы достигли значительного прогресса в улучшении качества государственных институтов. Сингапур и Готот заслуживают внимания, в частности, потому, что в прошлом они отнюдь не были свободны от коррупции, но сумели в течение жизни одного поколения значительно улучшить ситуацию, что позволило этим странам перейти из разряда относительно коррумпированных в разряд относительно чистых .
Таким образом, многочисленные исследования, проводимые различными организациями и фондами, показывают, что коррупция в мире не ослабевает. Более того, бытовавшая прежде точка зрения, чти коррупция распространена в слаборазвитых, авторитарных или деспотичных государствах оказалась неверна. Так. например, исследование, проведенное национальными филиалами ТИ, показало, что коррупция Б государственном секторе прииимает одинаковые формы и воздействует на те же сферы независимо от того, происходит ли это в развитой или развивающейся стране. Коррупция стала привычным явлением во многих ведущих индустриальных государствах, богатство и устойчивые политические традиции которых позволяют, однако, скрыть размах огромного ущерба, наносимого коррупцией социальной и гуманитарной сферам.
Конвенциональные и законодательные основы противодействия коррупции за рубежом. Международные договоры в сисіеме правового обеспечения противодействия коррупции
Как нами уже было отмечено в предыдущих параграфах, коррупция из опасности для отдельно взятого государства постепенно превратился в глобальную комплексную угрозу всему мировому порядку. Таким образом, перед человечеством со всей очевидностью стал вопрос о создании международной системы «сдержек и противовесов» этому явлению, или, иными словами, системы противодействия коррупция.
Ведущим компонентом данной системы, на наш взгляд, является право, обеспечивающее .законность функционирования субъектно-объектной составляющей искомой системы.
Следует отметить, что целью правового регулирования любой деятельности является закрепление сложившихся в обществе отношений прогрессивной направленности и способствование их развитию и одновременно вытеснение негативных, опасных для целостности государства тенденций. Его главным ориентиром является обеспечение безопасности человека, общества, отдельного государства и мирового сообщества в целом. При этом, правовая модель противодействия коррупции объединяет в своем содержании законодательные, а также организационно-технические меры, имеющие целью минимизацию потерь от международной и национальных разновидностей коррупции, а, в конечном итоге, - преодоление этого явления в целом,
Общеизвестны слова К. Маркса о том, что «мудрый законодатель предупредит преступление, чтобы не быть вынужденным наказывать за него» , И потому правовое регулирование противодействия коррупции имеет большое значение, хотя эта деятельность, па наш взгляд, и не может быть полностью описана нормами права, поскольку в ходе ее осуществления, кроме юридических отношений, присутствует морально-этический аспект, который не всегда имеет смысл регламентировать.
Поэтому правовое регулирование призвано определить главные направления противодействия коррупции, формы и методы ее осуществления, цели, задачи и функции различных субъектов антикоррупционной системы, их права и обязанности. Законы и иные нормативные документы должны регулировать организацию и порядок применения не только принудительных, но и воспитательных мер, предусматривать ответственность правительств (читай - элит), иных должностных лиц и представителей общественных организаций за невыполнение требований нормативных актов в этой области. Значение нормативного регулирования важно, т.к. развитие научной и общественной мысли, практика постоянно вырабатывают новые формы и методы воздействия па коррупцию, нуждающиеся в нормативном закреплении. Следует отметить, что первые специализированные правовые инструменты по борьбе с коррупцией стали создаваться на региональном уровне, 23 мая 1994 г. по призыву США Советом Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСГ) были приняты Рекомендации по мерам борьбы со взяточничеством в меэюдународных деловых операциях . Следующим крупным шагом на пути теоретического осмысления сущности коррупции и необходимости борьбы с ней стало Межамериканское соглашение против коррупции, подписанное в Каракасе (Венесуэла) 29 марта 1996 года. Оно стало первым международным договором, посвященным феномену коррупции, и одновременно таким международным документом, в котором получили признание важнейшие теоретические идеи, впервые закрепленные в Рекомендациях ОЭСР. Их можно разделить на две группы. Первая относится к характеристике общественной опасности коррупции: - коррупция подрывает легитимность общественных институтов власти, іаносиг удар по обществу, его моральным устоям и правосудию, а также всестороннему развитию народов; - борьба с коррупцией укрепляет демократические институты, предотвращает дисбаланс в экономике, нарушения в государственном управлении и нанесение вреда моральному облику общества; - коррупция нередко является инструментом, используемым организованной преступностью для достижения своих целей, - Й некоторых случаях коррупция имеет международный размах, и эффективная борьба с ней требует от государств скоординированных действий; - существуют постоянно растущие связи между коррупцией и доходами, полученными от незаконной торговли наркотиками, что подрывает моральные устои общества и угрожает законным интересам коммерческой и финансовой деятель л wi и и обществу на дсех уровнях. Вторая группа теоретических идей относится к сфере осмысления способов борьбы с этим социальным злим. Важнейшее достижение авторов Соглашения заключается в том, что в его текст были включены положения профилактической направленности. Таким образом, получили признание идеи о недостаточности только силовых технологий борьбы с коррупцией. В рассматриваемом документе дап перечень действий, составляющих коррупции? (ст. IV): - вымогательство или принятие, прямо или косвенно, правительствен ным должностным лицом или человеком, который находится на государственной службе, предметов денежно-кредитного значения или другой выгоды в виде подарка, покровительства, обещания или преимущества для себя или для любого третьего лица или объекта в обмен на любое действие или бездействие при выполнении служебных полномочий должностным лицом; - предложение или предоставление, прямо или косвенно, правительственному должностному лицу или человеку, который находится на государственной службе, предметов денежно-кредитного значения или другой выгоды в виде подарка, покровительства, обещания или преимущества для себя или для любого третьего липа или объекта в обмен на любое действие или бездействие при выполнении служебных полномочий должностным лицом; - любое действие или бездействие при выполнении служебных полномочий правительственным должностным липом или человеком, который находится на государственной службе, в целях незаконного извлечения выгоды для себя или для третьих лиц, - незаконное использование или умышленное сокрытие имущества, полученного от любой деятельности, указанной в этой статье.
Правоохранительные органы в системе реализации национальной и глобальной антикоррупционной политики
Как следует из предыдущего параграфа, в результате постеленного осознания государствами разрушительного воздействия коррупции па внутренние социально-политические и экономические системы, а также па мировой порядок в целом, в ряде стран начали разрабатываться антикоррупционные руководства, стратегии, кодексы поведения должностных лиц, в которых концентрировались концептуальные подходы к формированию национальной антикоррупционной политики.
При всем разбросе мнений по вопросам реализации означенной политики, большинство юристов и государственных деятелей считает необходимым создание в своей стране специализированного органа, в обязанности которого будет входить установление социально-правового контроля за источниками доходов, финансово-экономической и иной деятельностью лиц, подозреваемых в коррупции. По сути, речь идет о наделении властными полномочиями определенных государственных органов и общественных организаций но наблюдению и проверке соответствия деятельности конкретных граждан предъявляемым требованиям с правом информировать об обнаруженных отклонениях компетентные органы и (или) общественность, направляя рекомендации о привлечении виновных к ответственности. В ряде стран во избежание появления еще одной силовой структуры пошли по пути расширения функциональной сферы уже имеющихся органов охраны правопорядка.
Так, в Нидерландах создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией типа специальной полиции, обладающей значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.
Вопросы координации в сфере пресечения и предупреждения коррупции в органах государственной власти Швеции, повышенное внимание которым стати уделять здесь лишь с начала 1990-х годов, находятся в компетенции Министерства юстиции. Помимо этого, существует также ряд так называемых контрольных органов: парламентские омбудемсны юстиции и канцлер юстиции, осуществляющие контроль за судебными, административными и другими государственными органами. Они обладают правом проводить инспекции в судах и возбуждать уголовные дела за преступления, связанные со злоупотреблением служебным положением.
Проверку финансовой и хозяйственной деятельности государственных органов и управлений осуществляет независимая Государственная служба ревизии. В рамках канцелярии правительства действует неформальная «антикоррупционная» рабочая группа, являющаяся своего рода форумом для обсуждения соответствующих вопросов и подготовки документов в этой области. Кроме того, существует неправительственная организация «Институт против взяток», занимающаяся распространением информации и поиском путей противодействия взяточничеству.
В Израиле антикоррупционная атмосфера обеспечивается системой «определенного дублирования мониторинга» за возможными коррупционными действиями. Он осуществляется правительственными организациями и специальными подразделениями полипии, ведомством Государственного контролера, обладающего независимостью от министерств и государственных ведомств, и общественными организациями типа «Ведомства за чистоту правительства». Эти организации по аналогии со Швецией выявляют коррупционеров и передают имеющуюся информацию в органы расследования. Причем искомые данные должны в обязательном, порядке доводиться до общественности.
Как было уже отмечено в предыдущем параграфе, антикоррупционная система Сингапура впечатляет сяоей эффективностью. Ее центральным звеном является постоянно действующий специализированный орган по борьбе с коррупцией - Бюро по расследованию случаев коррупции, обладающее политической и функциональной самостоятельностью. Этот независимый орган расследует и стремится предотвращать случаи коррупции в государственном и частном секторе экономики Сингапура. Бюро проверяет случаи злоупотреблений среди юсударетвенных чиновников и сообщает о них соответствующим органам для принятия мер дисциплинарною или иного воздействия. Бюро изучает методы работы потенциально подверженных коррупции государственных органов с целью обнаружения возможных слабостей в системе управления. Если выясняется, что подобные пробелы, могут привести к коррупции и злоупотреблениям, Бюро рекомендует принятие соответствующих мер главам этих подразделений.
В Китае вот уже девять лет существует, но под разными названиями, антикоррупционный комитет в ранге силового ведомства. Сначала это был орган Коммунистической партии Китая, потом он назывался комитетом народного контроля, а в 2003 г, приобрел современный статус. У данной структуры и. соответственно, у се сотрудников очень широкие полномочия. Коми-тег не только расследует коррупционные преступления, но и исполняет наказания по ним. Сотрудники названной организации имеют право работать с любыми документами, в том числе, и строго засекреченными.
В 1993 г. во Франции была создана Центральная служба по предотвращению коррупции, которая является межведомственной, многопрофильной и специализированной службой при Министерстве юстиции. Ею руководит магистрат в ранге государственного обвинителя. В состав Службы входят представители судебной власти и административных органов (к примеру, сотрудники таможни, налоговой инспекции, полиции).
