Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Противодействие коррупции как одна из функций органов прокуратуры Российской Федерации 13
1. Понятие коррупции, ее причины и меры противодействия 13
2. Правовое регулирование деятельности прокуратуры по противодействию коррупции 26
3. Роль и место органов прокуратуры Российской Федерации в государственно-правовом механизме противодействия коррупции 40
Глава II. Организация деятельности органов прокуратуры по прогиводействию коррупции 71
1. Состояние деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции 71
2. Основные элементы организации работы органов прокуратуры по противодействию коррупции 94
3. Взаимодействие органов прокуратуры с органами государственной власти и институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупцци 114
Глава III. Специфика деятельности органов прокуратуры по пртиводействию коррупции 131
I, Противодействия коррупции средствами прокурорского надзора...131
2. Участие прокуратуры в судах по делам коррупционной направленности ... 149
3. Противодействия коррупции в процессе осуществления прокуратрой иной деятельности 182
Заключение 203
Список использованных источников и литературы
- Правовое регулирование деятельности прокуратуры по противодействию коррупции
- Роль и место органов прокуратуры Российской Федерации в государственно-правовом механизме противодействия коррупции
- Основные элементы организации работы органов прокуратуры по противодействию коррупции
- Участие прокуратуры в судах по делам коррупционной направленности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема коррупции в органах власти и государственного управления приобрела глобальный и системный характер. Кроме того, коррупция в современный период стала непреодолимым барьером на пути социально-экономических преобразований, а также государственно-правовых реформ. Последствия коррупции прямо или косвенно сказываются на жизнедеятельности практически каждого гражданина нашей страны. Вследствие этого негативного явления в органах власти и управления, хозяйствующие субъекты несут невосполнимые издержки, которые существенно сдерживают их экономический рост и инновационное развитие. В этой связи на борьбу с коррупцией в настоящее время направлены все государственно-правовые средства и институты, однако, должного результата в деле противодействия коррупции, в силу целого ряда причин, как объективного, так и субъективного порядка государству достичь, пока не удалось.
Одним из государственно-правовых институтов призванных осуществлять противодействие коррупции как в органах власти и управления, так и в сфере хозяйственной деятельности являются органы прокуратуры. Прокуратура является тем субъектом, который должен осуществлять надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции, а также выполнение государственными и муниципальными служащими запретов и ограничений, обусловленных их публичной службой. Кроме того, на прокуратуру возложен целый ряд полномочий по реализации мер административного принуждения за нарушения законодательства о противодействии коррупции. Прокуратура наделена также важными полномочиями по осуществлению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Однако, несмотря на то, что в компетенции прокуратуры находится большой объем полномочий по противодействию коррупции, говорить о том, что их потенциал реализован в полном объеме, пока не представляется возможным. Для того, чтобы органы прокуратуры смогли реализовать весь потенциал законодательства о противодействии коррупции необходим комплекс методических рекомендаций и организационных средств, касающихся применения соответствующего законодательства, а также наделения органов прокуратуры дополнительными организационными полномочиями в сфере противодействия коррупции.
Перечисленные, а также ряд других обстоятельств обусловливают актуальность настоящего диссертационного исследования, превращая правовое регулирование противодействие коррупции методами прокурорского реагирования, в одно из важнейших средств обеспечения правопорядка в сфере государственного управления.
Все это диктует необходимость изучения деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции.
Степень научной разработанности темы. По исследуемой теме был защищен ряд диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата юридических наук: Поляков М.М.; Куракин А.В.; Астанин В.В.; Колчеманов Д.Н.; Шишкарев С.Н. и др.
В защищенных диссертациях по проблеме организации и правового регулирования противодействия коррупции акцент преимущественно сделан на правовых средствах противодействия коррупции в органах государственной власти и управления, а также на противодействие коррупции в системе государственной службы.
В ранее защищенных диссертациях внимание обращается лишь на отдельные аспекты правового регулирования противодействия коррупции, а вопросы организации противодействия коррупции рассматриваются лишь второстепенно, либо в сравнительно-правовом аспекте (Кулешов П.Ю. Организация противодействия коррупции в органах государственной власти: зарубежный опыт М., 2006). Кроме того роль прокуратуры в правовом и организационном механизме противодействия коррупции практически не исследовалась.
Автор представленной диссертации рассматривает прокуратуру, как основного субъекта, обеспечивающего взаимодействие и координацию различных органов государственных власти, а также правоохранительных органов в сфере противодействия коррупции. В работе осуществлено раскрытие особенностей деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции, что существенно отличает настоящую диссертацию от иных ранее проведенных исследований по аналогичной проблематике.
Таким образом, несмотря на то, что проблемы правового регулирования противодействия коррупции были предметом исследования, говорить о том, что в настоящее время в полной мере разработан эффективный правовой и организационный механизм деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции пока не приходится. Исходя из вышеизложенного, проведенное исследование носит актуальный и своевременный характер.
Теоретическая база исследования. Проблема противодействия коррупции, как уже отмечалось, ранее исследовалась в научной литературе. В частности, соответствующей проблематике посвящены работы С.Г. Александрова, А.И. Долговой, И. Ермилина, И.Ю. Жилиной, Н.А. Карагодина, Л.М. Колодкина, А.В. Кудашкина, М.В. Костенникова, П.А. Кабанова, В.В. Лунеева, В.Н. Лопатина, В.М. Николайчика, А.Д. Сафронова, Э.В. Талапиной, Ю.В. Трунцевского, А.А. Шевелевича, Е.Ю. Шерстобитовой и др.
Определенный интерес в ходе проведения настоящего исследования представляли работы, посвященные проблеме прокурорского надзора
Т.А. Ашурбекова, В.Г. Бессарабова, А.Э. Буксмана, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.Н. Григорьева, В.К. Звирбуля, Ф.М. Кобзарева, О.С. Капинус, А.А. Карсантия, С.К. Кехлерова, О.Ш. Петросяна, В.М. Пашина, В.И. Рохлина, Ю.И. Скуратова, Н.Г. Шурухнова, М.С. Шалумова и др.
Объектом диссертационного исследования являются правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе деятельности прокуратуры по противодействию коррупции.
Предметом диссертационного исследования является комплекс проблем научного и прикладного характера, связанных с организацией деятельности прокуратуры по противодействию коррупции.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие содержания организационного механизма деятельности прокуратуры по противодействию коррупции.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
– рассмотреть правовое регулирование деятельности прокуратуры по противодействию коррупции;
– определить место и роль органов прокуратуры в организационно-правовом механизме противодействия коррупции;
– оценить состояние организации деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции;
– дать анализ основным элементам организации работы органов прокуратуры по противодействию коррупции;
– выявить направления взаимодействия органов прокуратуры с органами государственной власти и институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции;
– изучить практику противодействия коррупции средствами прокурорского надзора;
– исследовать эффективность участия прокуратуры в судах по деламо правонарушениях коррупционной направленности;
– проанализировать практику противодействия коррупции в процессе осуществления прокурорами иной государственной деятельности.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись теоретический, общефилософские методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический), а также методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.), методы обобщения и описания полученных данных и др.
Эмпирическая и информационная база исследования. При подготовке диссертации были использованы методические рекомендации и информационные письма Генеральной прокуратуры РФ по вопросам деятельности органов прокуратуры в сфере противодействия коррупции, данные статистической отчетности о работе прокуроров в сфере противодействия коррупции (период 2008-2012 гг.).
При подготовке работы использованы докладные записки, справки и иные материалы прокурорской практики, акты прокурорского реагирования на факты нарушения законодательства о противодействии коррупции, а именно (125 протестов, 248 представлений об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, 112 требований об изменении предписаний нормативного правового акта, которое может привести к коррупционной опасной ситуации, 163 исковых заявлений в суды общей юрисдикции, касающихся защиты прав граждан, во взаимоотношениях с должностными лицами органов государственной власти и управления).
Информационную базу также составили аналитические материалы организации Transparency International, касающиеся «Индекса восприятия коррупции» (2008-2012 гг.), в частности были использованы пять аналитических материалов названной организации. Для сравнительной оценки развития коррупции в разных странах в диссертации использованы и иные показатели изучения коррупции, в частности проанализирован «барометр мировой коррупции», (Global Corruption Barometer), охвативший период с 2008-2012 гг.
В работе использованы результаты анкетного опроса, по проблеме реализации законодательства о противодействии коррупции, работников прокуратуры (заместители, старшие помощники и помощники прокуроров районного звена) в количестве 168 человек, работников федеральных и региональных органов государственной власти (специалисты 1 разряда, ведущие и главные специалисты-эксперты, консультанты, советники, заместители начальников отделов, начальники отделов, заместители начальников управлений и департаментов) в количестве 270 человек, работников органов местного самоуправления (специалисты-эксперты, старшие специалисты, ведущие и главные специалисты, заместители начальников отделов, начальники отделов) в количестве 190 человек.
Научная новизна диссертации. В работе уточнено понятие «коррупция» на основании чего предлагаются изменения в действующее законодательство о противодействии коррупции, раскрыты причины и условия совершения коррупционных правонарушений, а также определено место и роль прокуратуры в организационно-правовом механизме противодействия коррупции. Выявлены конструктивные элементы в организационном механизме противодействия коррупции органами прокуратуры, определены направления взаимодействия прокуратуры с другими правоохранительными органами и институтами гражданского общества по противодействию коррупции. Определена специфика прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции, а также разработаны методические рекомендации по выявлению административных коррупционных правонарушений, дела, о которых возбуждаются прокуратурой.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод о необходимости уточнения понятия «коррупция», которое закреплено в статье 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В связи, с чем представляется целесообразным указанную статью дополнить предписанием о том, что коррупция имеет такие формы своего проявления, как «кадровый и служебный протекционизм» и «служебное мошенничество».
2. В целях совершенствования правового регулирования деятельности органов прокуратуры в сфере противодействия коррупции представляется необходимым в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» поместить специальную Главу 5 «Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции». В этой главе необходимо определить полномочия прокурора по надзору за соблюдением законодательства о противодействии коррупции. Также в диссертации обосновывается необходимость создание специализированной прокуратуры по надзору за соблюдением законодательства о противодействии коррупции.
3. Предмет прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции представляет собой систему, которая включает: соблюдение требований к служебному поведению государственного служащего и разрешению конфликта интересов, достоверное предоставление сведений о доходах, расходах государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, соблюдение запретов и ограничений, а также выполнение обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции, соблюдение требований ротации кадров в системе государственной службы.
4. Для повышения статуса комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов в Указ Президента РФ от 1 июля 2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» следует закрепить положение о том, что в состав соответствующей комиссии в обязательном порядке включается прокурор.
Участие прокурора в работе соответствующей комиссии поможет активизировать работу соответствующей структуры в деле противодействия коррупции, а также поможет повысить ответственность ее членов.
5. Важным направлением в деле организации деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции в настоящее время является взаимодействие с заинтересованными правоохранительными и контрольными органами. В этой связи имеется объективная необходимость принять совместный приказ о взаимодействии Прокуратуры, МВД России, ФСБ России, ФНС России, ФТС России по вопросам реализации законодательства о противодействии коррупции, а также контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам.
6. Контроль за расходами лица, занимающего соответствующую должность, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами, в силу сложности реализации прокуратурой соответствующих положений закона в настоящее время необходимо разработать методические рекомендации по его реализации. Также в силу специфики соответствующей деятельности прокуратуры было бы верным установить административную ответственность за воспрепятствование прокурору в осуществлении контроля за расходами определенных законом лиц.
7. В целях повышения статуса независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Федеральном законе от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» закрепить положение о том, что заключение по результатам ее проведения, а также мотивированный ответ на нее, должны в обязательном порядке направляться в органы прокуратуры.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в работе раскрыты и теоретические обоснованы направления деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции, определено место органов прокуратуры в государственном механизме противодействия коррупции. В диссертации теоретически обоснованы перспективные направления взаимодействия органов прокуратуры с иными органами государственной власти, институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции. В работе определен и раскрыт организационно-правовой механизм противодействия коррупции органами прокуратуры, а также разработана структура учебного курса по проблеме противодействия коррупции средствами прокурорского надзора.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что в ней разработаны предложения, направленные на совершенствование деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции. В работе сформулированы предложения в КоАП РФ, касающиеся внесения дополнительных составов административных правонарушений, предусматривающих ответственность за нарушение законодательства о противодействии коррупции дела о которых возбуждаются прокуратурой. В диссертации обосновывается необходимость выделения в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» специальной главы «Надзор прокуратуры за исполнением законодательства о противодействии коррупции».
Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: «Преодоление коррупции – главное условие утверждения правового государства» (Москва, 2009); «Проблемы организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» (Москва, 2009); «Актуальные проблемы теории и практики выявления и пресечения коррупционных правонарушений» (Москва, 2010); «Проблемы противодействия коррупции и укрепления законности в таможенной сфере» (Люберцы, 2010); «Актуальные проблемы противодействия коррупционным преступлениям» (Дальневосточный филиал Российской академии правосудия, 2013); «Механизм экономико-правового обеспечения национальной безопасности: опыт, проблемы, перспективы» (Краснодар, 2013).
Отдельные положения параграфов диссертации используются в учебном процессе Московского гуманитарного университета при чтении лекций по учебному курсу: «Прокурорский надзор», а также во Всероссийском институте повышения квалификации сотрудников МВД России при чтении лекций на открытии учебных сборов на тему: «Актуальные проблемы противодействия коррупции». Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке спецкурса: «Противодействие коррупции средствами прокурорского реагирования».
Положения диссертации, касающиеся деятельности средств массовой информации при освещении правоохранительной деятельности прокуратуры использованы в практической деятельности Государственного учреждения Московской области «Телерадиовещательная компания «РТВ-Подмосковье».
Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в семи научных публикациях, три из которых опубликованы в журнале, рекомендованном Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют цели и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Правовое регулирование деятельности прокуратуры по противодействию коррупции
Первым на Руси наказывать за взяточничество стал Иван III. Его внук, Иван Грозный, ввел смертную казнь в качестве наказания за «чрезмерное мздоимство» (переводя на современный язык: «взяточничество в особо крупных размерах»), На Руси первым бороться с коррупцией на государственном уровне начал Петр I. 23 декабря 1714 он издал Указ «О запрещении лицам, состоящим на службе, брать посулы и подряды» с предписанием довольствоваться положенным жалованием. В соответствии с этим Указом взятка стала субъектом полицейского преследования. В те времена виновными считались все участники процесса — и тс, кто получали, и те, кто давали, и (что самое важное) те, кто не доносили. По ряду причин данная система была не очень эффективной. Петр I предпринял попытку создать Контрольно-ревизионную палату из гвардейских сержантов и солдат, но и это не помогло. При Петре 1 бескомпромиссность борьбы с коррупцией иллюстрируют следующие случаи. После длительного следствия был разоблачен в коррупции и казнен сибирский губернатор Гагарин, а обер-прокурор Нестеров был четвертован за взятки. Взяточничество достигло неимоверных размеров. Хотя за мздоимство клеймили, били батогами и ссылали на каторгу, это не останавливало продажных чиновников.
Более результативными были способы борьбы при Екатерине II. Произошло смещение акцентов — взяткодатель стал считаться потерпевшей стороной. Если, дав взятку, он немедленно доносил на берущего, то получал возмещение взятки в двойном или в тройном размере. Взятка возмещалась за счет взяточника.
Но до XVIII в. обычный служащий без таких подношений и не мог существовать. Оклад был только у московских чиновников, остальные жили за счет «одаривания». И только Екатерина Великая серьезно подошла к решению этой проблемы. Она назначила служащим жалованье и стала требовать честного исполнения своих обязанностей. Однако алчность русских чиновников не знала границ. И мосле проверки в судах возмущенная императрица выпустила специальный указ для увещевания своих продажных подданных.
В Советском Союзе отношение к коррупции было довольно двойственным. С одной стороны, злоупотребление служебным положением рассматривалось как одно из наиболее тяжелых нарушений, поскольку оно подрывало авторитет советской власти в глазах граждан. С другой, государственные управляющие очень быстро сформировались в СССР в своеобразный государство-класс, противостоящий «простым людям» и неподвластный их контролю.
Поэтому, с одной стороны, в советском законодательстве предусматривались гораздо более жестокие, чем в других странах, наказания взяточникам — вплоть до смертной казни. С другой — представители номенклатуры были фактически неподсудны и не слишком боялись наказаний.
В 1970-е гг. коррупция стала приобретать системный, институциональный характер. Должности, дающие широкий простор для злоупотреблений, стали кое-где буквально продаваться. В крахе советского режима большую роль сыграл именно шок от выявленных в конце 1980-х гг. злоупотреблений на самом высоком уровне («рашидовское дело», «дело Чурбанова»).
Говоря о соверемнном периоде то необходимо отметить, что 22 января 2008 г. прозвучало антикоррупционное заявление кандидата в Президенты РФ Д. Медведева. На втором Гражданском форуме будущий президент заявил, что «сначала нужно принять федеральный закон, который бы определил понятие "коррупция" и мути борьбы с ней».
19 мая 2008 г. Президент РФ Дмитрий Медведев проводит совещание по вопросам противодействия коррупции. Он заявил: «Надо что-то делать. Хватит
ждать. Коррупция превратилась в системную проблему и этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ». С. Нарышкин сообщил: «Создается Совет по борьбе с коррупцией, который возглавит президент». Нарышкин также заявил, что «коррупция — не российское явление, коррупция существует везде». Председатель независимого Национального антикоррупционного комитета Кирилл Кабанов выразил надежду, что новый совет станет «первым реально действующим органом по борьбе с коррупцией в России». 31 июля 2008 г. Д. Медведевым утвержден Национальный план противодействия коррупции. 25 декабря 2008 г. вступил в силу Федеральный закон № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции » . 14 апреля 2010 г. Д. Медведевым подписан Указ № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» .
Как и российское законодательство в целом, законодательство в сфере противодействия коррупции нуждается в совершенствовании и дальнейшем развитии. На данный момент существуют следующие международные нормативные правовые акты по вопросам борьбы с коррупцией: 1) Конвенция ООН, ратифицированная Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ , обязывает каждое подписавшее ее государство принимать такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы квалифицировать в качестве уголовных преступлений в соответствии с ее внутренним правом обещание, предложение или предоставление каким-либо лицом, прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества любому из ее государственных должностных лиц для этого лица или любого иного лица с тем, чтобы оно совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций, в том случае, когда это сделано преднамеренно; 2) Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (далее — Конвенция СЕ), ратифицированной Федеральным законом от 25.07.2006 № 125-ФЗ14, является широкомасштабным документом, направленным на координацию в области уголовной ответственности в отношении большого количества деяний, связанных с коррупцией. Конвенция СЕ также предусматривает дополнительные меры в уголовном законодательстве и совершенствование международного сотрудничества в преследовании преступлений, связанных с коррупцией. Конвенция открыта для присоединения государств — нечленов. За ее выполнением следит «Группа государств против коррупции — ГРЕКО», когорая начала свою деятельность 1 мая 1999 г. Конвенция СЕ имеет широкую сферу действия и дополняет существующие правовые документы. Она охватывает следующие формы коррупционной деятельности, как правило, рассматриваемой как конкретные чипы коррупции: - активный и пассивный подкуп национальных и иностранных государственных должностных лиц; - активный и пассивный подкуп национальных и иностранных парламентариев и членов международных парламентских ассамблей; - активный и пассивный подкуп в частном секторе; - активный и пассивный подкуп сотрудников международных организаций; - активный и пассивный подкуп национальных, иностранных и международных судей и должностных лиц международных судов; -активное и пассивное использование служебного положения в корыстных целях; - отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией.
Роль и место органов прокуратуры Российской Федерации в государственно-правовом механизме противодействия коррупции
В соответствии с действующим законодательством прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени государства надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории нашей страны. Предоставленные законом полномочия прокурора довольно многогранны. К сожалению, Конституция оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти. Не восполняет этот пробел и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», несмотря на прямое указание Конституции о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом" . В частности, ст. 129 Конституции определила только общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. Несомненно, анализируя только законодательство, невозможно правильно оценить роль и определить место прокуратуры в системе органов государственной власти, поэтому следует обратиться к правовой доктрине. Анализируя научную литературу, можно выделить несколько точек зрения по поводу того, к какой власти относится прокуратура. Интерес представляет тот факт, что ст. 129 Конституции находится в главе, посвященной правовому регулированию судебной власти в Российской Федера ции. Однако органы прокуратуры не входят в судебную систему, установленную Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 № 1 -ФКЗ «О су дебной системе Российской Федерации» , и не являются ни судами, ни их структурными подразделениями. При этом правосудие осуществляется только судами, и лишь в некоторой степени функции прокуратуры связаны с функциями судебной власти»29. Поэтому поводу Д. Лукоянов пишет: «В процессе разработки Конституции РФ вопрос о правовой природе прокуратуры стоял достаточно остро. Некоторые из разработчиков полагали, что прокуратура как орган государственного обвинения является одним из инструментов исполнительной власти, а функция надзора за соблюдением закона принадлежит суду.
Другие же, оставаясь в рамках укоренившегося взгляда на прокуратуру как орган высшего надзора за законностью, предпочитали не определять ее природу с точки зрения принадлежности к той или иной ветви власти. В результате было принято компромиссное решение: статья о прокуратуре была помещена в главу "Судебная власть"»30. Законодательством о прокуратуре, конечно, предусмотрена возможность участия прокурора в судопроизводстве.
Тем не менее необходимо уточнить, что, во-первых, это не исчерпывающий перечень полномочий российской прокуратуры, а во-вторых, прокурор в судебном процессе выступает как самостоятельная сторона, а не от имени и по поруче-нию судебных органов" . Безусловно, прав А. В. Абсалямов в том, что Генеральный прокурор Российской Федерации назначается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и возглавляет всю систему органов прокурорского надзора. Осуществление органами прокуратуры уголовного преследования и поддержание государственного обвинения в судебном разбирательстве — важный элемент функционирования органов правосудия. Таким образом, поддерживаем позицию тех авторов, которые делают вывод о том, что прокуратура не должна входить в судебную ветвь государственной власти.
До 1993 г. прокуратура в соответствии с Конституцией Российской Федерации являлась органом высшего надзора за точным и единообразным исполнением закона. Существовала точка зрения о том, что прокуратура в данный период была своего рода контрольным органом законодательной власти. Это обосновывалось тем, что Генеральный прокурор назначался Верховным Советом и был ему подот-четен . Однако данный факт не дает оснований считать прокуратуру органом законодательной власти", тем более в современный период. Спорной представляется позиция В. Ломовского, в соответствии с которой «прокуратура должна находится при законодательной власти» . В качестве аргумента на то, что прокуратура не относится к законодательной власти, заметим, что, анализируя российское законодательство, мы не находим норм, закрепляющих функции прокуратуры как участника законотворческой деятельности.
В юридической литературе были высказаны предложения о вынесении нормы о прокуратуре из гл. 7 Конституции либо об изложении норм о прокуратуре в специальной главе Конституции, поскольку ученые, анализируя роль и место прокуратуры в системе государственного контроля, пришли к выводу о том, что прокуратура не должна входить ни в одну из систем органов государственной власти, а должна осуществлять законоохранительную функцию без каких-либо административных полномочии . Высказывалось мнение и о том, что прокуратуру, как и Президента РФ, следует считать частью системы «сдержек и противовесов»36.
По мнению многих ученых-правоведов, прокуратура входит в состав «правоохранительной власти»37, является правоохранительным органом. Исходя из положений п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», целями прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Иначе говоря, основной целью прокуратуры является охрана права, следовательно, прокуратуру следует отнести к правоохранительным органам. Имеется мнение, согласно которому понятия «правоохранительная власть», «правоохранительные органы» являются собирательными понятиями, в которые включены наряду с прокуратурой также и суды. Это противоречит пониманию роли судебной власти, которая по действующему законодательству не относится к правоохранительным органам.
Иные же, кроме прокуратуры, правоохранительные органы, в частности МВД России, ФСБ России, действуют в структуре исполнительной власти. Их извлечение из этой структуры может повлечь за собой и выделение других ветвей власти по предмету ведения: экономической, оборонной и т. д. С этим мнением нельзя согласиться, поскольку органы, входящие в систему правоохранительных, объединены не по признаку принадлежности органов к системе органов законодательной, исполнительной или судебной ветви власти. За критерий отнесения их к правоохранительным органам принята их характерная черта: все они предназначена для охраны права.
Основные элементы организации работы органов прокуратуры по противодействию коррупции
Среди ученых и практических работников понятия «организация» и «управление» и их соотношение трактуется неоднозначно. Одни считают, что «организация» шире, чем «управление» и рассматривают второе элементом первого, другие, наоборот, — к более широкому понятию относят «управление». По мнению третьих, данные понятия тождественны. Имеются и иные подходы к определению и соотношению этих понятий.
Применительно к органам прокуратуры более предпочтительным представляется первая точка зрения, согласно которой управление как процесс регулирования организационных отношений является элементом организации работы в органах прокуратуры.
Под организацией понимается упорядочение, приведение чего-либо в порядок, установление необходимых соотношений и взаимосвязи между элементами целого. Организация работы в органах прокуратуры представляет собой комплекс взаимосвязанных между собой действий, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы по реализации целей и задач прокуратуры 7.
Учитывая, что достижение целей и выполнение задач прокуратуры обеспечивается такими конкретными видами деятельности как прокурорский надзор, уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов но борьбе с преступностью и другими, то организация работы включает в себя в первую очередь организацию осуществления основных направлений деятельности прокуратуры, перечисленных в ст. 1 Закона о прокуратуре (внешне функциональная деятельность). Кроме того, в прокуратуре должна быть организована работа внутри системы (внутри функциональная деятельность), а также деятельность по вспомогательному обеспечению прокурорской системы. Таким образом, содержание организации работы можно представить в виде трех подсистем действий, мер, объединенных в единую систему.
В соответствии со ст. 71 Конституции правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры как самостоятельного федерального органа находится в ведении РФ. В настоящее время правовые основы организации и деятельности прокуратуры определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, другими федеральными законами, международными актами, указами Президента РФ, а также правовыми актами Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров.
Конституция закрепила положение о том, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, установила порядок назначения на должности и освобождения от должностей Генерального прокурора и других прокуроров (п. «л» ст. 72, п. «е» ст. 83, ст. 129). Конституция не включает норм, регулирующих полномочия прокуроров, организацию и порядок деятельности прокуратуры России, а содержит ссылку на то, что эти вопросы определяются федеральным законом (ст. 129). Она, к сожалению, не наделила Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы.
Законодательный акт, относительно детально регулирующий организацию и деятельность российской прокуратуры, — Закон о прокуратуре. Будучи актом прямого действия, этот закон определил цели, задачи, основные направления и участки деятельности прокуратуры, принципы ее организации и деятельности, полномочия прокуроров и конкретизировал порядок назначения их на должности и освобождения от должностей. В законе закреплены требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, определяется порядок прохождения ими службы и их правовое положение. В Законе о прокуратуре не закреплены полномочия прокуроров, участвующих в судебных заседаниях, а сделана ссылка на то, что этот вопрос определяется процессуальным законодательством РФ, т. е. УПК, ГПК и АПК, а также КоАП. Так, действующее уголовно-процессуальное законодательство устанавливает, что прокурор обязан своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всех нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили.
В отличие от функций как самостоятельных (но взаимосвязанных и взаимообусловленных) видов деятельности основные направления деятельности прокуратуры обусловлены различными факторами политического, социально-экономического и иного характера. По своей значимости выделяются постоянные приоритетные направления деятельности и динамичные направления — с учетом состояния правовой ситуации в районе, городе, регионе, в стране в целом. К числу постоянных приоритетов относятся: -соблюдение законов при издании правовых актов федеральными, региональными органами власти, на которые распространяется компетенция прокуратуры, органами местного самоуправления; - надзор за исполнением законов, прежде всего государственными органами, на которые возложено осуществление функций вневедомственного контроля за соблюдением законов, иных нормативных правовых актов (различные инспекции и другие контролирующие органы); эти органы наделены многообразными полномочиями по выявлению правонарушений, применению различных, в том числе административных, мер воздействия (наложение штрафа, приостановление определенной деятельности и т. п.); - соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; в их числе соблюдение прав и свобод несовершеннолетних граждан. В последние годы особую актуальность приобрело соблюдение законодательства о приатизации, в сфере налоговых, банковских, кредитно-финансовых и иных отношений.
Участие прокуратуры в судах по делам коррупционной направленности
В настоящее время преступлениям коррупционной направленности уделяется пристальное внимание. Данный вопрос является наиболее актуальным в свете антикоррупционной политики государства. С каждым годом количество преступлений коррупционной направленности растет. Решение задач, возложенных на прокуроров, участвующих в уголовном судопроизводстве, требует непрерывного совершенствования профессиональной подготовки не только в области права, но и криминалистики.
Это напрямую вытекает, в частности, из приказа Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» . Положение 1.3 этого документа обязывает прокуроров при проверке законности и обоснованности постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел обращать внимание на объективность и полноту проверок сообщений о преступлениях, в том числе путем опроса заинтересованных лиц и специалистов .
Участие в рассмотрении районными и городскими судами уголовных дел осуществляют специально выделенные для этой цели заместитель или помощник районного или городскою прокурора. Каждый из прокуроров, независимо от отрасли надзора, которой он ведает, обязан поддерживать в суде государственное обвинение по уголовным делам, эта функция присуща всем без исключения прокурорам. Координируют эту деятельность прокуроров руководители органов прокуратуры: прокуроры районов, городов, областей, краев и республик. Руководство работой районных и городских прокуратур по участию в рассмотрении судами уголовных дел возложено на прокуроров областей, краев и республик.
Работа управлений и отделов строится по зональному или предметному принципу. При зональном принципе за каждым прокурором отдела (управления) закрепляется несколько районных и городских прокуратур. Аналогично строится руководство и в Управлении Генеральной прокуратуры РФ. Прокурор Управления осуществляет руководство работой входящих в его зону прокуратур областей, краев и республик по рассмотрению уголовных дел по первой инстанции, а также по кассационному опротестованию незаконных и необоснованных приговоров, определений и постановлений суда, и оказывает им практическую помощь в организации этой работы.
В круг обязанностей зонального прокурора входит непосредственное участие в рассмотрении Верховным Судом РФ в кассационном порядке уголовных дел, поступивших из судов его зоны, а также дел, рассмотренных коллегией по уголовным делам Верховного Суда РФ. Прокурор Управления сосредоточивает у себя данные о количестве и видах (по основаниям) кассационных протестов про-куроров своей зоны, о результатах их рассмотрения .
При организации работы по предметному принципу (иногда его называют и отраслевым) за каждым прокурором закрепляется определенный участок работы. При этом одним прокурорам отдела (управления) поручается проверка дел, поступивших в кассационную инстанцию, и участие в их рассмотрении, другим — контроль за работой нижестоящих прокуроров по кассационному опротестованию приговоров, не вступивших в законную силу, по проверке жалоб и дел в порядке надзора. В некоторых прокуратурах сочетаются зональная и предметная формы организации работы. Такой принцип характерен для управлений и отделов крупных областных, краевых и республиканских прокуратур. При подобной организации одни прокуроры осуществляют надзор по зональному принципу, другие — по предметному. При решении вопроса о том, какой участок работы поручить тому или иному прокурору отдела (управления), учитываются его опыт и квалификация.
Наиболее теоретически подготовленному и квалифицированному прокурору отдела или управления поручается, как правило, выполнение методической работы, связанной с проведением обобщений судебной и прокурорской практики по кассационной проверке уголовных дел. Этот прокурор организует также проведение учебно-методических семинаров и научно-практических конференций. В целях предупреждения ошибок в работе по кассационному опротестованию приговоров прокурор изучает каждый отозванный и отклоненный кассационный или частный протест, устанавливает допущенные ошибки и помогает прокурорам со-ставлять правильные и обоснованные протесты . Прокурорский надзор за законностью приговоров, определений и постановлений суда по уголовным делам должен быть организован таким образом, чтобы он способствовал успешному выполнению судами всех инстанций стоящих перед ними задач по осуществлению правосудия по уголовным делам в строгом соответствии с законом (ст. 2 УПК).
Только такой надзор будет по-настоящему действенным и эффективным. Для ответа на вопрос, было ли участие прокурора эффективным, надо выяснить: помогло ли суду его участие в судебном заседании принять правильное решение по делу; оказал ли судебный процесс воспитательное воздействие на аудиторию; были ли своевременно устранены нарушения материального закона и уголовно-процессуальных норм; как осуществлялась охрана прав и законных интересов подсудимого, потерпевшего и иных лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве; какое влияние оказал прокурор на повышение качества дознания и предварительного следствия; способствов&а ли он улучшению деятельности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц по исполнению судебного приговора и т. д.
Задача, поставленная перед прокурором по активизации участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел, требует дальнейшего совершенствования работы органов прокуратуры всех ее звеньев. В особенности важно правильно организовать эту работу в районных (городских) народных судах. Известно, что все без исключения звенья судебной системы рассматривают уголовные дела по первой инстанции, однако основная их масса (98,2 %) разрешается по первой инстанции районными и городскими народными судами. Законность правосудия в стадиях кассационного и надзорного производства в конечном счете определяется уровнем деятельности судов первой инстанции.
В связи с этим Генеральный прокурор РФ в ряде приказов предлагает Управлению прокуратуры РФ, прокурорам республик, краев, областей, городов и районов, соответствующим прокурорам специализированных прокуратур обеспечить организацию работы по надзору за исполнением законов при рассмотрении уголовных дел в судах так, чтобы она в полной мере способствовала: осуществлению целей правосудия, повышению уровня организации руководства работой нижестоящих прокуратур по надзору за исполнением законов при рассмотрении уголовных дел в судах; усилению контроля за деятельностью подчиненных прокуратур.
