Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Экономическая безопасность как объект исследования и предмет государственного регулирования
1.1. Теоретико-методологические вопросы изучения национальной экономической безопасности 13
1.2. Система обеспечения экономической безопасности 51
1.3. Место и роль прокуратуры в системе государственных органов -субъектов обеспечения экономической безопасности 69
ГЛАВА II. Организаций деятельности прокуратуры в сфере обеспечения экономической безопасности
2.1. Принципы организации деятельности прокуратуры по обеспечению национальных экономических интересов 96
2.2. Участие прокуратуры в правотворчестве. Особенности прокурорского надзора в сфере обеспечения экономической безопасности 127
2.3. Координирующая роль прокуратуры в борьбе с экономической преступностью 151
Заключение 178
Список использованной литературы
- Теоретико-методологические вопросы изучения национальной экономической безопасности
- Система обеспечения экономической безопасности
- Принципы организации деятельности прокуратуры по обеспечению национальных экономических интересов
- Участие прокуратуры в правотворчестве. Особенности прокурорского надзора в сфере обеспечения экономической безопасности
Введение к работе
Актуальность темы и степень ее научной разработки. Экономическая безопасность, по своей сути, является одной из форм проявления стремления общества к стабильности и надежности своей жизнедеятельности. Она выступает необходимым условием прогрессивного развития, поскольку в данной сфере концентрируются интересы всех субъектов хозяйствования от государства до отдельного гражданина.
Особую значимость для российского общества вопросы обеспечения экономической безопасности приобрели в период проведения экономических реформ, поскольку в это время произошли кардинальные преобразования в хозяйственной жизни страны, причем не всегда сбалансированные как при решении вопросов обеспечения прав отдельных личностей и различных общественных групп, так и в национальном масштабе.
Проводимая в начальный период реформ аномальная государственная политика «невмешательства» в сферу экономики самым неблагоприятным образом сказалась на развитии российского общества, в котором исторически сложилось ведущее воздействие государства на экономику. Российским либералам, уповающим на всесильную власть рынка, изначально было присуще стремление изгнать государство из экономики. Эта позиция определила противоречивость проводимых преобразований и, в конечном итоге, привела к конфликту между политикой и экономикой.
В пореформенный период угрозы в сфере экономики приобрели комплексный характер и обусловлены прежде всего структурной деформацией экономики в нашей стране, низким уровнем инвестиционной и инновационной активности, потерей позиций на отдельных направлениях научно-технического развития, разбалансированием финансового сектора и банковской системы, криминализацией хозяйственной деятельности, вызванной ростом безработицы, сращиванием части чиновников государственных органов с организованной преступностью, возможностью доступа криминальных структур к управлению определенной частью производства, ослаблением системы государственного контроля .
В сложившихся условиях основными субъектами «хозяйствования» стали руководители различных уровней системы государственного (по официальному статусу) управления. В результате, усилились бюрократизм и волокита при подготовке и принятии управленческих решений, коррупционные связи представителей уголовного мира и нового слоя предпринимателей с представителями местной власти и работниками государственных предприятий. И совсем не зря специалисты говорят сегодня не только о потребности в повышении эффективности системы государственного управления, но одновременно и о появлении необходимости защиты граждан от такой все возрастающей «эффективности».
В итоге, сама жизнь показала, что государственное регулирование в сфере экономики необходимо, и одним из наиболее действенных механизмов государственного вмешательства в данном случае является надзорная деятельность. В системе субъектов, обеспечивающих осуществление мер, направленных на стабильное функционирование и развитие экономики страны, бесспорно, свое место должна занимать прокуратура и в полной мере выполнять свое ответственное предназначение единственного в нашей стране органа, осуществляющего комплексный государственно-правовой надзор за исполнением законов, направленных на обеспечение экономической безопасности России. Именно прокуратуре по смыслу ее деятельности принадлежит ведущая роль в утверждении «диктатуры закона», которая составляет основу правового государства.
Особое место прокуратуры в решении задач, связанных с экономической безопасностью, обусловлено государственно-правовым предназначением данной структуры как основного звена правоохранительной системы государства. Осуществляя действия по выявлению и нейтрализации средствами прокурорского надзора и уголовного преследования угроз экономической безопасности страны, прокуратура способна обеспечивать неуклонное соблюдение прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Кроме того, в силу общего назначения прокуратуры в механизме государственной власти она может играть не менее значимую роль в обеспечении национальных интересов, участвуя в правотворчестве и выполняя функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. При этом в данном случае идет речь об охвате практически всех сфер, в которых могут проявляться и реализовы-ваться основные виды угроз экономическим интересам личности, общества, государства. В итоге, деятельность прокуратуры по обеспечению экономической безопасности страны должна рассматриваться решающим условием успешного проведения демократических преобразований в обществе, эффективного правового сопровождения проводимых в стране реформ, достижения высокой контролируемости ситуации в обществе, в котором наблюдается не снижающаяся до сих пор активность дестабилизирующих сил.
Однако обширные и в значительной части уникальные возможности прокуратуры в области защиты экономических интересов личности, общества, государства, несмотря на выполняемый ею в целом большой объем работы в этой части, реализуются далеко не в полной мере. Одной из главных причин сложившегося положения с полным основанием может быть названа недостаточная теоретическая разработанность вопросов правового и организационного обеспечения этого, безусловно, приоритетного направления деятельности прокуратуры.
Проведенное исследование, являясь актуальным по высказанным соображениям, опирается на огромные достижения отечественной науки в рассматриваемой области. Свое исследование диссертант осуществлял на базе изучения научного наследия известных отечественных ученых-правоведов. Теоретическую основу исследования в области прокурорского надзора составили труды ведущих ученых: А.И. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, А.Д. Бойкова, Г.И. Бровина, К.Д. Бурмистрова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, СИ. Герасимова, В.Г. Даева, Т.Н. Добровольской, В.К. Звирбуля, А.Х. Казариной, А.Б. Карлина, А.Ф. Козусева, Ю.А. Каленова, И.Я. Кливер, Д.В. Кречетова, В.Г. Лебединского, В.Д. Ломовского, В.Г. Мелкумова, Л.А. Николаевой, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Б. Соловьева, Б.М. Спиридонова, А.Я. Сухарева, В.Н. Осипкина, B.C. Тадевосяна, А.А. Чувилева, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и других. Были использованы работы, посвященные исследованию проблем национальной безопасности (включая ее экономическую составляющую), авторами которых являются А.Ф. Возжеников, А.В. Гыске, B.C. Пирумов, А.А. Прохожев, СВ. Степашин и другие.
Вместе с тем изучение научной литературы, связанной с рассматриваемой проблематикой, позволяет судить о том, что если в целом вопросы эффективности осуществления прокурорского надзора достаточно разработаны в научной литературе, то специфические проблемы прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере обеспечения экономической безопасности освещены далеко не в полной мере, несмотря на очевидную их важность. Пока не разрешены важнейшие вопросы теории прокурорского надзора в данной области, а именно не определены его место в структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности, недостаточно исследованы принципы, задачи и предмет этого направления работы органов прокуратуры.
Указанные обстоятельства, как представляется, достаточно убедительно указывают на актуальность темы настоящего исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования. В качестве объекта исследования избран комплекс охраняемых законом общественных отношений, складывающихся в процессе функционирования органов прокуратуры по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации. Предметом исследования выступают правовые и организационные основы деятельности органов прокуратуры по обеспечению экономической безопас ности страны.
Цели и задачи исследования. Общая цель настоящей диссертации состоит в комплексном исследовании правовых и организационных проблем деятельности прокуратуры по обеспечению экономической безопасности, и разработке на этой основе предложений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности противодействия угрозам в данной области средствами, которыми располагает прокуратура.
Основными задачами, конкретизирующими вышеназванную цель диссертационного исследования, являются:
— изучение сущности экономической безопасности, а также разработка исходных концептуальных положений, необходимых для комплексного освещения изучаемой проблематики;
— определение места и роли прокуратуры в системе субъектов обеспечения экономической безопасности;
— анализ функции надзора прокуратуры за исполнением законов как важного и необходимого средства правовой защиты основных направлении обеспечения экономической безопасности;
— характеристика системы принципов организации деятельности органов прокуратуры в рассматриваемом направлении;
— определение задач, предметной и объектной стороны деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере экономической безопасности;
— изучение системы и особенностей применения правовых средств, используемых органами прокуратуры в целях выявления и устранения нарушений законов в рассматриваемой сфере;
— изучение проблематики, связанной с участием прокуратуры в правотворческой деятельности;
— анализ функции координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
— разработка предложений по совершенствованию правового и органи зационного обеспечения деятельности прокуратуры по обеспечению экономической безопасности страны.
Методологические, методические и эмпирические основы исследования. Методологическую основу исследования составляет система современных методов познания, разработанных в рамках различных научных направлений - философии, юриспруденции, экономики, социологии. При проведении исследования автором были использованы как общенаучные методы (диалектический, системный, логический), так и ряд частнонаучных методов (системного анализа, сравнительного правоведения). Использовались концептуальные положения уголовного, гражданского, административного и иных отраслей права.
Методика исследования представляет собой систему научно обоснованных методов, правил и приемов получения и обработки информации. В качестве таковых применялись методы логико-юридического анализа, формализации.
Теоретическую основу исследования составили работы отечественных ученых, включая дореволюционные источники, по общей теории права, конституционного праву, теории прокурорского надзора и др. Выводы диссертационного исследования основываются на положениях Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах Генерального прокурора РФ.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном подходе к научно-теоретическому осмыслению спектра вопросов, связанных с правовым и организационным обеспечением прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономической безопасности, участия в правотворчестве, реализации прокуратурой функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с экономической преступностью. Проведенное исследование позволило показать место и роль прокуратуры в обеспечении экономическое безопасности России как необходимого орган правоохраны, занимающий ведущее место в механизме исполнения законов и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в данной сфере.
Диссертантом в контексте исследования подвергается всестороннему анализу и критической оценке ряд положений российского законодательства ,. в части, касающейся деятельности прокуратуры по обеспечению экономиче ской безопасности, а также предлагаются варианты разрешения имеющихся правовых проблем. Требованиям новизны также отвечают разработанные диссертантом теоретические основы оптимизации организации деятельности прокуратуры в рассматриваемой области.
Основные положения, выносимые на защиту:
1) характеристика экономической безопасности с позиции приоритетности задач правового регулирования и применительно к деятельности прокуратуры;
характеристика места прокуратуры как необходимого элемента механизма обеспечения экономической безопасности, как государственно правовой структуры, наделенной универсальными и одновременно специализированными полномочиями, определяющими широкие возможности данной государственной структуры в решении задач обеспечения экономической безопасности;
3) авторская классификация принципов организации и деятельности прокуратуры по обеспечению экономической безопасности;
4) определение задач, предмета и объекта прокурорского надзора в сфере обеспечения экономической безопасности, способствующие уяснению специфики работы органов прокуратуры в данном направлении;
5) обоснование приоритетности осуществления прокурорского надзора за деятельностью государственных органов надзора и контроля, связанных с решением задач укрепления защиты экономических интересов граждан, общества, государства;
6) предложения по совершенствованию законодательного и организа ционного обеспечения деятельности прокуратуры, в том числе о:
- внесении дополнений в ст. 10 Закона «О безопасности», посвященную вопросу о разграничении полномочий органов власти в системе безопасности, и в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях уточнения места прокуратуры в системе субъектов обеспечения национальной (включая экономическую) безопасности;
- внесении изменений в п. 1 ст. 104 Конституции РФ и в ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предполагающих закрепление за органами прокуратуры России права законодательной инициативы;
- внесении дополнения в ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», предусматривающего расширение на уровне органов местного самоуправления объектов, поднадзорных прокуратуре России;
- внесении дополнения в п. 1 ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривающего расширение числа государственных органов, чья деятельность координируется прокуратурой в целях борьбы с преступностью, за счет включения государственных органов надзора и контроля в сфере экономической безопасности.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость настоящего исследования заключается в том, что оно в определенной мере восполняет имеющийся пробел в теории прокурорского надзора, дает достаточно целостное представление о правовых и организационных основах деятельности прокуратуры по обеспечению экономической безопасности страны, позволяет более полно и объективно оценить ее нынешнее состояние и перспективы развития. В настоящей работе содержатся характеризующиеся научной новизной выводы, которые могут найти применение и получить развитие в последующих теоретических изысканиях.
Имеют важное значение и практические результаты, т.е. внесенные диссертантом предложения по модернизации организационно-правового ин струментария, обеспечивающего деятельность прокуратуры в рассматриваемом направлении. Они могут быть с пользой реализованы при разработке общих проблем обеспечения экономической безопасности России, в практике прокурорского надзора, осуществлении мероприятий по координации действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Результаты предпринятого исследования могут найти всестороннее применение в учебном процессе высших юридических учебных заведений, учебных заведений системы повышения квалификации прокурорских работников.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается используемыми методами сбора и анализа информации, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, позволившими обстоятельно изучить предмет исследования.
Работа основана на материалах органов прокуратуры, характеризующих все виды действий прокуратуры по обеспечению государственных интересов в сфере экономики на современном этапе.
Эмпирическую базу исследования составили: результаты изучения статистических отчетов, докладов, обзоров, обобщений, справок, информации, материалов надзорных проверок Генеральной прокуратуры РФ за последние годы; материалы о деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности в рассматриваемой сфере; материалы криминологических и социологических исследований. В процессе подготовки диссертации также были изучены результаты исследований, проведенных ранее другими авторами, выводы по которым были использованы для сопоставления и выявления тенденций исследуемых явлений.
Избранная процедура проведения исследования, использование многоплановой информации обеспечивают достаточную научную обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации положений, выводов и рекомендации.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения, выносимые на защиту, выводы и предложения, сформулированные в диссертации, изложены в трех научных статьях общим объемом около 1,8 п.л. Результаты исследования докладывалась на совещаниях Истринской городской прокуратуры Московской области, на заседани- щ ях научно-исследовательского отдела НЦИПУ ОВД и ВВ Академии управле ния МВД России.
Содержащиеся в диссертации выводы и положения прошли необходимую практическую апробацию, что подтверждено соответствующими официальными актами.
Структура работы определена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографии. Объем и оформление диссертационного исследования отвечает требованиям, предъявляемым ВАК России.
Теоретико-методологические вопросы изучения национальной экономической безопасности
В последние десятилетия в российской истории не было такого периода, когда проблема обеспечения экономической безопасности была бы объектом столь открытых и серьезных научных исследований и дискуссий. Экономические реформы в России актуализировали эту проблему, позволили свободно обсуждать ее на всех уровня общественной жизни с привлечением специалистов разных профилей. Вместе с тем, пока мы еще далеки от ее окончательного решения, хотя без этого и невозможно рассчитывать на дальнейшее позитивное развитие российского государства. Нужно заметить, что правовые аспекты обеспечения экономической безопасности в современной России еще не разработаны в достаточной мере. Об этом, в частности, говорит тот факт, что до сих пор нет единой точки зрения на понимание, определение и законодательное закрепление этого явления.
Экономическая безопасность является одной из важнейших составляющих национальной безопасности. Без оценки жизнеспособности экономики страны, ее надежности, способности воспроизводиться в расширенном масштабе говорить о должной национальной безопасности просто нельзя.
Так что же представляет собой понятие «экономическая безопасность» и как оно соотносится с безопасностью вообще?
Понятие «экономическая безопасность», относительно новое в лексиконе российских органов управления, хорошо известно в практической деятельности за рубежом, хотя здесь и допускается его весьма широкая интерпретация. По своей сути - это синтетическая категория экономической основы суверенитета и самостоятельности, стабильности и уязвимости, шантажа и опережения, принуждения и агрессии, силы и разума, зависимости и независимости.
Проблема экономической безопасности была впервые поставлена в Соединенных Штатах Америки в 30-е годы. Ее актуальность обусловливалась сильнейшим мировым экономическим кризисом и необходимостью выработки мер быстрого реагирования на угрозы такого масштаба в рамках национальной экономики. Для координации работы в этой области решением президента Ф.Рузвельта 29 июня 1934 г. был образован федеральный комитет по экономической безопасности1.
В 70-е годы термин «экономическая безопасность» стал рассматриваться как важнейшая составляющая национальной безопасности и достаточно быстро получил распространение в развитых капиталистических странах. Именно тогда, отстаивая реалистичную оценку сложившейся международной обстановки, представители, прежде всего стран Западной Европы, выступили за использование экономических методов обеспечения национальной безопасности.
После окончания «холодной войны» обеспечение экономической безопасности стало приоритетным направлением в политике США, о чем неоднократно официально заявляло руководство этой страны. Так, прежняя и нынешняя администрация считает, что внешняя политика США должна стоять на «трех китах»: укреплении экономической безопасности страны, поддержании демократии и соблюдении прав человека. Ключевыми моментами в обеспечении экономической безопасности являются: повышение конкурентоспособности американских товаров на внутреннем и внешнем рынках; сокращение зависимости страны от иностранных займов; укрепление ее возможностей выполнять международные обязательства в торгово-экономических и других областях.
В США в декабре 1995 г. президентом Дж.Бушем с целью принятия соответствующих мер в данной сфере был утвержден меморандум, в котором излагалось основное содержание Национальной программы обеспечения экономической безопасности. Результатом реализации программы стало создание единой в масштабах страны и взаимосвязанной во всех ее элементах системы экономической безопасности, направленной на сохранение лидерства США в технологических областях и обеспечение экономических интересов страны.
Межведомственной рабочей группой, в которую входили заместитель министра обороны, заместитель директора ЦРУ, министр энергетики, представители ФБР, руководители ведущих корпораций («Дженерал электрик», «Боинг») были определены параметры общей политики в области экономической безопасности и ее современные критерии; разработан механизм руководства системой обеспечения экономической безопасности; предложены проекты новых инструкций и директив; внесены изменения в систему подготовки и переподготовки кадров. Группой не только были выделены угрозы экономической безопасности США, но и дана рекомендация выпускать специализированный справочник под названием «Каталог угроз экономической безопасности и их оценка».
Администрация президента Дж. Буша-мл. подтвердила приоритетное значение задач обеспечения экономической безопасности страны. В концепцию экономической безопасности в качестве главных целей, наряду с традиционным положением о защите секретов от иностранных спецслужб, были введены положения об обеспечении национальных экономических интересов США в конкурентной борьбе с соперниками на мировой арене и о защите «лидирующих позиций в технологических сферах». При этом сохранение экономической мощи страны прямо связывается с проведением мер по обеспечению экономической безопасности. Еще серьезнее относится к данной проблеме нынешняя администрация США, особенно после террористических актов в сентябре 2001 г.
В России же длительное время преобладало понимание экономической безопасности как одной из характеристик глобального военного противостояния социалистической и капиталистической систем, то есть экономиче екая безопасность рассматривалась как обеспечение жизнеспособности национальных экономик в условиях военных действий и «холодной войны»1. Как разновидности данной концепции (применительно к мирному периоду развития страны) существовали подходы, согласно которым экономическая безопасность трактовалась как обеспечение выживаемости страны в случае стихийных бедствий и экологических катастроф либо в условиях национальных и мировых экономических катастроф2.
В современной научной литературе доминируют несколько концептуальных подходов к определению сущности рассматриваемого понятия. Основную лепту в его разработку вносят философы, социологи, экономисты .
Участие в этом процессе представителей юридического сообщества активизировалось лишь в последние годы. Как следствие, российское правоведение пока не располагает общепринятой трактовкой данного термина.
Значительная часть правоведов рассматривает экономическую безопасность в качестве элемента более глобального и всеобъемлющего понятия «безопасность» (или «национальная безопасность»). «Важнейшей составляющей безопасности, - отмечает Н.М. Блинов, - является экономическая безопасность. Она означает надежную защищенность национальных, государственных интересов в сфере экономики от внешних и внутренних угроз, обеспеченную всеми необходимыми средствами и институтами государства, включая силовые структуры»4.
Система обеспечения экономической безопасности
Многоаспектность проблемы экономической безопасности предполагает и множественность субъектов ее решения. Нужно сказать, что в основном эти субъекты, действуя в пределах своей компетенции, могут бороться только с последствиями, не затрагивая причин, порождающих угрозы экономической безопасности. Любая постановка перед каким-либо органом задачи по прямому воздействию на причины, порождающие экономические угрозы, будет выходить за пределы его компетенции, то есть будет осуществляться или на грани закона, или с нарушением закона.
Решение противоречий, объективно снижающих уровень экономической безопасности является прерогативой главным образом государственных органов, занятых в сфере управления непосредственно экономикой и регули рованием экономических отношений1. И все-таки, если исходить из ст. 2 закона «О безопасности», субъектами обеспечения экономической безопасности могут и должны выступать как государственные, так и негосударственные структуры. В данной работе используется расширительный подход, на основе которого будет конкретизирован приведенный выше тезис.
Обеспечение экономической безопасности как задача государственной важности предполагает ее формализацию. Обязательным элементом формализации любой сложной социальной проблемы является ее правовое регулирование и определение субъектов этой деятельности.
Коль скоро обеспечение экономической безопасности сегодня носит характер государственной политики, то вполне закономерно, что самые различные институты государственной власти принимают в этом деле непосредственное участие. Это подтверждается российским опытом 90-х годов и опытом многих стран мира .
Правовое регулирование экономической безопасности не может иметь огромного, устрашающего объема, хотя многообразие ее объектов и субъектов бесконечно. Право занимается главным образом задачами, возникающими из практической природы общественных отношений. Поэтому в праве должна существовать теоретически обоснованная классификация субъектов безопасности. Она не может быть исчерпывающей, но она способна дать импульс к прогрессивному развитию, как международного права, так и национальных правовых систем. Уже сейчас она фактически существует, но перечень и характеристики объектов безопасности распылены по множеству источников права, отсюда и многообразие субъектов экономической безопасности.
Все субъекты обеспечения экономической безопасности можно условно разделить на государственные и негосударственные. В системе государственных субъектов обеспечения экономической безопасности в зависимости от круга решаемых задач можно выделить несколько групп органов государственной власти: - органы законодательной власти, то есть представительный и законодательный орган Российской Федерации - Федеральное Собрание; - институт главы государства; - органы исполнительной власти.
Федеральное Собрание, отнесенное нами к первой группе субъектов, на уровне законов: определяет приоритеты в защите жизненно важных интересов объектов экономической безопасности; разрабатывает систему правового регулирования общественных отношений в сфере экономической безопасности; устанавливает порядок организации и деятельности органов обеспечения экономической безопасности; заслушивает Президента Российской Федерации и представителей исполнительной власти по вопросам обеспечения безопасности страны; определяет бюджетные ассигнования на финансирование органов обеспечения безопасности и федеральных программ в сфере экономической безопасности; ратифицирует и денонсирует международные договоры и соглашения Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности; определяет основные направления и механизмы обеспечения экономической безопасности личности, общества и государства как целостного социально-экономического явления.
При этом более широкие права предоставлены Совету Федерации. Именно он утверждает указы Президента о введении военного и чрезвычайного положения, принимает решение о возможности использования вооруженных сил России за ее пределами, назначает выборы Президента и отрешает его от должности, утверждает изменение границ между субъектами Российской Федерации, назначает на должность судей Конституционного Суда и Генерального прокурора Российской Федерации. Также обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам войны и мира, ратификации и де нонсации международных договоров, федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования денежной эмиссии, статуса и защиты государственной границы России.
Анализ направлений деятельности комитетов и комиссий Федерального Собрания Российской Федерации показывает, что их деятельность в большей или меньшей степени направлена на разработку и закрепление правовых основ экономической безопасности. В соответствии с частью 3 ст. 101 Конституции Российской Федерации Совет Федерации образует комитеты, комиссии из числа членов палаты. Комитеты Совета Федерации: а) осуществляют подготовку заключений по проектам федеральных конституционных законов, одобренным Государственной Думой, по феде ральным законам, принятым Государственной Думой и переданным на рас смотрение Совета Федерации; б) разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных правовых актов; в) организуют проведение парламентских слушаний; г) решают вопросы организации своей деятельности и деятельности палаты; д) рассматривают в пределах своей компетенции иные вопросы, отно сящиеся к ведению Совета Федерации.
В Совете Федерации к числу такого рода комитетов относятся Комитеты Совета Федерации по: конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; вопросам безопасности и обороны; бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; вопросам социальной политики; вопросам экономической политики; международным делам; делам Содружества Независимых Государств; аграрной политике; науке, культуре, образованию, здравоохра нению и экологии; делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике1.
К ведению Государственной Думы в области обеспечения безопасности относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства, решение вопроса о доверии правительству, выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности, а также принятие законов, непосредственно связанных с национальной безопасностью, в том числе и бюджета, определяющего расходы на оборону и безопасность.
Однако следует отметить тот факт, что в соответствии с Конституцией законотворческая деятельность Государственной Думы, включая вопросы обеспечения экономической безопасности, имеет некоторые ограничения. К основным из них следует отнести два: положительное заключение Правительства при принятии законов, меняющих что-либо в экономической и финансовой системе страны, в том числе и статей бюджета, а также президентское вето, которое теоретически возможно преодолеть, но практически -весьма затруднительно.
Принципы организации деятельности прокуратуры по обеспечению национальных экономических интересов
Системный подход, которым мы руководствуется в настоящем исследовании, предопределяет необходимость детального анализа принципов организации и деятельности прокуратуры как основы формирования надлежащего организационно-правового режима функционирования данного органа в рассматриваемой области. Вполне очевидно, что именно принципы придают правовому и организационному обеспечению деятельности любой структуры единство и системность, позитивно воздействуя практически на все его составные элементы. Данные установления, синтезируя и отражая объективные закономерности общественной практики, оказывают определяющее воздействие на всю систему государственного управления. Раскрывая целесообразный характер связей в системе отношений, возникающих в связи реализацией задач прокурорского надзора, они отражают основные требования, предъявляемые к организации деятельности прокуратуры, ее основополагающим, сущностным характеристикам.
Как известно, функциональное назначение принципов1 состоит в фиксации тех объективных, присущих конкретному виду деятельности, закономерностей, отношений и процессов, использование которых и обеспечивает ее искомые параметры. Отметим, что в теории и практике прокурорского надзора значимость принципов организации и деятельности прокуратуры является общепризнанной1, и с этим следует полностью согласиться. Действительно, данные положения представляют собой те устои, на которых зиждется прокурорская система страны; они играют ведущую роль в закреплении за прокуратурой оптимальной совокупности системы функций, институциональном построении, установлении характера взаимоотношений между входящими в прокурорскую систему звеньями, полномочий прокуроров. Таким образом, основное значение принципов заключается в том, что они определяют жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование прокуратуры.
Наиболее значимым признаком принципов организации и деятельности прокуратуры является их системность, т.е. каждый принцип, отражая не все объективные закономерности деятельности, а лишь некоторые из них, действует не изолированно, а в единстве с другими, таким образом происходит их взаимное дополнение, подкрепление, внутренняя согласованность. На практическом уровне эта характеристика предопределяет необходимость восприятия принципов как единой, целостной системы и их обязательного одновременного соблюдения. Она указывает на недопустимость выборочного подхода к их реализации, поскольку соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов.
Нужно сказать, что проблема принципов - одна из основополагающих проблем, стоящих перед научным сообществом в целом. В совокупности с понятиями, категориями и законами принципы составляют фундамент любой отрасли знания. Недаром многие выдающиеся ученые указывали на значение принципов в процессе научного познания. Так, Г.А. Лоренц отмечал, что в науке наиболее важны те вопросы, которые «касаются самих принципов» . В свою очередь А. Эйнштейн писал, что «интерес к науке всегда был ограничен изучением принципов»1.
Однако проблема принципов применительно к конкретным видам деятельности представляет собой не только научный, но и вполне обоснованный практический интерес. Мировой, и в первую очередь отечественный, опыт достаточно наглядно показывает, что отсутствие законодательно закрепленных принципов государственной деятельности в той или иной сфере общественной практики приводит к росту злоупотреблений властью, произволу и беззаконию в деятельности аппарата управления. В свою очередь, их законодательное закрепление не только дает правовую основу для борьбы с подобными явлениями, но и определяет такие параметры функционирования государственных органов, как целенаправленность и устойчивость.
Современный законодатель исходит из необходимости правового закрепления принципов организации и деятельности органов прокуратуры. Рассматриваемые принципы закрепляются в различных законодательных и других нормативно-правовых актах: Конституции РФ, федеральных и других законах указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах, инструкциях, распоряжениях Генерального прокурора РФ. Наиболее значимые из них нашли свое закрепление в ст. 129 Конституции РФ и в ст. 4 Закона о прокуратуре РФ, в связи с чем их принято делить на две основные группы: конституционные и иные2. Под иными же, как правило, имеются в виду организационные (или внутриорганизационные) принципы , поскольку по своей предметной направленности они связаны с механизмом построения и функционирования прокуратуры, разделением управленческого труда, обеспечением эффективной административной деятельности в системе органов прокуратуры.
Участие прокуратуры в правотворчестве. Особенности прокурорского надзора в сфере обеспечения экономической безопасности
Как уже отмечалось ранее, предмет деятельности прокуратуры по защите экономических национальных интересов является достаточно сложным образованием. В самом общем виде его можно определить как обеспечение правовыми средствами состояния безопасности экономики посредством осуществления прокурорского надзора за законностью действий и актов государственных органов и органов местного самоуправления, должностных лиц контролирующих органов, касающихся экономической сферы.
Безусловно, в сфере правового регулирования экономической безопасности ведущая роль принадлежит законности и правопорядку, так как именно через них государственно-обязательные решения, зафиксированные в различных нормативных правовых актах, воплощаются в реальную действи-тельность.
Однако, несмотря на то, что, исходя из положений Закона о прокуратуре РФ, центральной составляющей деятельности прокуратуры по обеспечению экономической безопасности является прокурорский надзор за исполнением законов, регламентирующих отношения в указанной сфере, состояние правового регулирования необходимо рассматривать в качестве непосредственного предмета деятельности данной государственной структуры. В этой связи прежде всего остановимся на проблеме участия прокуратуры в правотворческой деятельности.
Проведенное исследование законодательного обеспечения экономической деятельности позволяет сделать вывод о существенном влиянии состояния и дефектов правового регулирования на становление правового поля хозяйственной деятельности. Более того, в определенном смысле пробелы правового регулирования и несовершенство правовых норм представляют в ряде случаев угрозы экономической безопасности, непосредственно способствуя формировании легальной и нелегальной теневой экономики, снижая производственный потенциал и базу налогообложения.
Не вызывает сомнения, что на современном этапе развития российского государства объективно возрастает значение законодательного обеспечения проводимых преобразований, эффективного правового регулирования общественных отношений. Стало очевидным, что без формирования необходимой правовой базы, новой системы управления через право невозможно решение социально значимых проблем развития страны, в том числе и создание должной системы обеспечения экономической безопасности. В этой связи одной из основополагающих является проблема создания нового законодательства, которое бы в большей степени соответствовало задачам обеспечения безопасного существования и развития государства, общества и личности.
Как известно, общими требованиями, которым должно отвечать законодательство о деятельности государственных органов по обеспечению экономической безопасности, выступают: его системный характер и концептуальная целостность (т.е. подход к законодательству как к единой, согласованной совокупности законодательных актов, все элементы которой подчинены общей цели); адекватность (т.е. отсутствие в нем устаревших законов, своевременный учет изменений в политике государства, практике государст венного строительства с последующим отражение их в законах страны); полнота (т.е. достаточность законодательного решения всех ключевых вопросов обеспечения экономической безопасности страны); непротиворечивость (т.е. отсутствие противоречий как между отдельными законодательными актами, так и между законами и подзаконными актами).
К сожалению, на сегодняшний день противодействие криминальным угрозам экономического характера реально и в основном осуществляется на уровне правоприменения, тогда как, помимо этого, к числу форм реализации государственной политики в этой области относится также законодательная и иная нормотворческая деятельность. Как показал анализ состояния правового обеспечения деятельности по обеспечению экономической безопасности государственными органами в целом и прокуратурой в частности, ни одному из названных критериев действующее законодательство пока не соответствует. Так, до настоящего времени еще не принят закон о предупреждении преступности, который активно обсуждался во второй половине 90-х гг. прошлого столетия. Отсутствует законодательство по противодействию организованной и коррупционной преступности. Из принятых за последнее время законодательных актов, имеющих отношение к изучаемой нами тематике, можно назвать только, наверное, Федеральный закон от 7 августа 2001 г. «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»1. Существенно устарели и положения Концепции национальной безопасности РФ 1997 г., Государственной стратегии экономической безопасности РФ 1996 г., руководящие установки которых так важны для охвата всех ключевых вопросов обеспечения безопасности страны, определения основных задач в данной области, организационных основ деятельности органов государственной власти по их решению. Весьма перспективной видится возможность принятия федерального закона «Об экономической безопасности».
Заметим, что теория и практика правотворческой деятельности достаточно убедительно свидетельствует о том, что правовые акты, регулирующие конкретные виды общественных отношений, должны предельно точно учитывать особенности содержания деятельности тех органов и учреждений, которые выступают участниками данных отношений. Характер задач, возложенных на прокуратуру, распространенность прокурорского надзора практически на все сферы отношений, урегулированные нормами законодательства, объективно предопределяют ее особую роль в правотворчестве. При этом данная структура широко осведомлена как об исполнении законов, так и о состоянии правового регулирования. Такая информированность прокуратуры отвечает потребностям общества в обеспечении адекватной правовой базы, регламентирующей сферу экономической безопасности, и должна быть соответствующим образом использована в правотворческой деятельности.
