Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические аспекты деятельности фмс россии и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции
1.1. Понятие и сущность незаконной миграции в современной России 15-43
1.2. Роль и место ФМС России и ее территориальных органов в государственном регулировании миграционных процессов 44-64
1.3. Организационный механизм функционирования ФМС России и ее территориальных органов 65-89
ГЛАВА 2. Основные направления совершенствования деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции
2.1. Совершенствование правового регулирования деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции 90-113
2.2. Совершенствование функций территориальных органов ФМС России 114-132
2.3. Развитие международного сотрудничества ФМС России и ее территориальных органов в сфере противодействия незаконной миграции 133-159
Заключение 160-164
Список использованной литературы
- Роль и место ФМС России и ее территориальных органов в государственном регулировании миграционных процессов
- Организационный механизм функционирования ФМС России и ее территориальных органов
- Совершенствование функций территориальных органов ФМС России
- Развитие международного сотрудничества ФМС России и ее территориальных органов в сфере противодействия незаконной миграции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Необходимость совершенствования организационно-правовых основ деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции обусловлена идущим процессом реформирования системы и структуры государственных органов исполнительной власти в Российской Федерации, в том числе Министерства внутренних дел, коренными изменениями международной и российской деятельности по регулированию миграционных процессов, поступательным развитием теоретических и прикладных основ их организационно-правового регулирования, необходимостью привлечения иностранной рабочей силы в российскую экономику, усиления контроля за пребыванием (проживанием) иностранных граждан на территории Российской Федерации и соблюдением порядка осуществления ими трудовой деятельности.
По мнению Президента Российской Федерации Д.А. Медведева - «приток трудовых мигрантов, рабочей силы для нашей страны – вещь абсолютно необходимая. Нужно её решать, потому что у нас огромная страна, и для такой страны у нас не везде хватает рабочих рук. Мы вынуждены опираться на рабочие руки, которые приезжают из-за границы. При этом их деятельность в нашей стране должна быть жёстко регламентирована. Около 12 миллионов въезжают, а на самом деле регистрируются около 9–10, 2 миллиона – это серая зона. И это, может быть, ещё достаточно оптимистический подсчёт людей, которые приезжают к нам. Регистрация – чёткая и жёсткая, контроль за состоянием их здоровья, меры по их социальной адаптации к условиям жизни в нашей стране. Они должны прилагать свой труд в соответствии с нашими правилами, налоги надо платить, санитарный контроль должен обеспечиваться. Если по всем этим параметрам мы ситуацию отрегулируем, тогда этот труд будет абсолютно прозрачным, понятным и очень нужным для нашей страны.
Произошедшие в последние годы изменения мировой геополитической обстановки оказывают значительное влияние на состояние миграции иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации.
По данным ФМС России, только за 9 месяцев 2010 года на миграционный учет было поставлено 7 млн. 2 тысячи 169 иностранных граждан и лиц без гражданства (что на 4,9% превысило показатели аналогичного периода 2009 года).
Из них, по экспертным оценкам, около 1,5-2 млн. человек ежегодно остаются проживать незаконно на территории Российской Федерации. В основном это выходцы из стран с нестабильной внутриполитической, экономической, экологической и сложной демографической обстановкой. По сравнению с 2008 годом количество выданных иностранным гражданам разрешений на работу в 2009 году снизилось почти на треть (1 324 854 – 30,1 %). Однако, трудовая миграция на законном основании, по мнению экспертов, составляет 30 % от реального числа работников-мигрантов. В свою очередь, наличие незаконных мигрантов на рынке труда несет в себе угрозу экономическим основам национальной безопасности государства.
Данные социологического исследования, проведенного автором, показали, что значительные финансовые потоки, формирующиеся от теневого рынка труда не редко служат источником финансирования преступной деятельности (12 % опрошенных), нанося тем самым существенные финансовые потери государству и осложняя криминогенную обстановку на территории субъектов Российской Федерации, приводят к росту социальной напряженности. Решение миграционных проблем возможно лишь при организующей роли государства на всех стадиях миграционного процесса - от въезда мигрантов в Российскую Федерацию до их обустройства и социальной адаптации. ФМС России сегодня является федеральным органом исполнительной власти и решает правоприменительные задачи, осуществляет функции контроля, надзора и оказания государственных услуг в сфере миграции. При этом ФМС России и ее территориальные органы призваны, в первую очередь, обеспечивать проведение на территории Российской Федерации единой и согласованной государственной политики в области миграции. Необходимость решения принципиально новых задач в сфере регулирования миграционных процессов и противодействия незаконной миграции, остро поставили вопрос о качестве и эффективности организации деятельности ФМС России и ее территориальных органов.
В последние годы произошли существенные изменения в законодательстве, регулирующем вопросы прохождения государственной службы Российской Федерации и деятельности МВД России и ФМС России. Так, 10 марта 2009 г. был принят Указ Президента РФ № 261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)» (в ред. от 12.01.2010 г.), а 18 февраля 2010 года - Указ Президента Российской Федерации N 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации». Кроме того, за период с 2007 по 2010 год миграционное законодательство Российской Федерации дополнено несколькими нормативными правовыми актами, направленными на совершенствование государственного регулирования миграционных процессов и др.
Однако, несмотря на интенсивное развитие российского законодательства современное состояние научных исследований, посвященных изучению вопросов организационно-правового обеспечения деятельности органов ФМС России и ее территориальных органов, явно недостаточно.
Актуальность темы диссертационного исследования также обусловлена появившимися в ходе активного развития правотворчества в сфере миграции неточностями, пробелами и противоречиями, требующими уточнения и доработки некоторых положений законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации.
Выше отмеченные проблемы свидетельствуют о безусловной потребности в проведении теоретического анализа и глубокого изучения практики деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции, необходимости поиска путей совершенствования этой деятельности, разработки конкретных мер по ее правовому и организационному обеспечению.
Степень научной разработанности проблемы.
В настоящее время имеется значительное количество научных работ, монографий, статей и диссертаций, в той или иной степени составляющих теоретическую основу организационно-правового обеспечения деятельности ФМС России и ее территориальных органов, органов внутренних дел, государственных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере регулирования миграционных процессов. К таковым, прежде всего, следует отнести работы Ю.Е. Аврутина, В.З. Веселого, В.В. Гордиенко, Г.М. Воскресенского, Г.Г. Зуйкова, А.П. Ипакяна, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, А.М. Кононова, В.Г. Кутушева, В.Д. Малкова, А.Ф. Майдыкова, В.Ф. Сухарева, Г.А. Туманова, Е.Ф. Яськова, и др.
Непосредственно вопросам организационно-правового обеспечения деятельности Федеральной миграционной службы посвящены научные работы Е.В. Воробьева, Е.В. Гончаренко, В.М. Молокова, М.В. Немытина, и др.
Вопросам административно-правового регулирования деятельности ФМС и актуальным проблемам миграционного контроля в Российской Федерации посвящены научные работы В.В. Вострикова, Ю.В. Герасименко, А.А. Горшколепова, А.В. Земсковой, Г.И. Климантовой, О.Ф. Коновалова, А.А. Котлярова, С.А. Прудниковой и др. В работах Ю.М. Антоняна, Г.С. Витковской, Ю.И. Вьюнова, Ж.А. Зайончковской, В.А. Ионцева, И.И. Карпеца, Е.А. Костыря, Е.С. Красинца, С.Е. Метелева, В.Е. Подшивалова, М.Л. Тюркина и др. получила свое развитие тема внешней трудовой миграции и сопутствующие ей проблемы незаконной иммиграции.
Проблемы миграционных отношений являются объектом исследования не только правоведения, но и многих иных общественных наук. Социологическую и демографическую стороны исследования миграции составили труды: Б.Д. Бреева, В.А. Ионцева, М.В. Курмана, Л.В. Макарова, В.М. Моисеенко, Г.Ф. Морозовой, Б.С. Хорева. В трудах A.M. Барнашова, И.П. Блищенко, С.А. Горшковой, Г.М. Даниленко, Г.В. Игнатенко, В.А. Карташкина, И.И. Лукашука, С.Ю. Марочкина, Ю.В. Рощина, А.Н. Талалаева, О.И. Тиунова, В.А. Толстика, М.Л. Энтина и др.
Диссертационные работы Н.Р. Асмандияровой, С.В. Бойко, В.В. Вострикова, Н.Б. Гадоалиевой, Ф.В. Карповца, Н.А. Кутеповой, А.А. Мишуниной, И.В.Пановой, М.В. Петровца, И.В. Плаксина, В.Е. Подшивалова, С.А. Прудниковой, А.М. Тесленко, М.Л. Тюркина, М.Х. Шарипова, Д.Н. Шурухновой и др., посвящены различным проблемам современных миграционных процессов и незаконной миграции, государственно-правового регулирования миграционных процессов, международно-правовым проблемам предупреждения и пресечения незаконной миграции, а также вопросам административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
Признавая высокий профессиональный уровень научных работ названных выше авторов, следует все же отметить, что в прямой постановке проблема организационно-правового обеспечения деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции на диссертационном уровне не исследовалась.
Сложность и недостаточная разработанность целого ряда эмпирических вопросов, объективная необходимость их научного осмысления и анализа определили выбор объекта, предмета, целей, задач, структуры и содержания исследования.
Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся в процессе противодействия незаконной миграции на территорию Российской Федерации.
Предметом исследования является организационно-правовое обеспечение деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции.
Целью исследования является выработка на основе теоретического осмысления задач, функций, основных принципов организации и правового обеспечения деятельности ФМС России и ее территориальных органов, приоритетных направлений и конкретных средств повышения эффективности их деятельности.
Для достижения указанной цели диссертантом поставлены следующие основные задачи:
- уяснить роль и место ФМС России и ее территориальных органов в системе государственного регулирования миграционными процессами на основе теоретического осмысления, в соответствии с современным уровнем научного познания, систематизации разрозненных эмпирических и научных знаний по вопросам противодействия незаконной миграции;
- проанализировать состояние нормативно-правового обеспечения деятельности территориальных органов ФМС России и ее территориальных органов с позиции системного подхода и внести предложения по его совершенствованию, в том числе по организации взаимодействия с органами государственной власти, осуществляющих деятельность по противодействию незаконной миграции;
- определить направления и средства улучшения организационно-структурного обеспечения деятельности ФМС России и ее территориальных органов на основе комплексного анализа организационного механизма функционирования; - раскрыть смысл и содержание понятия незаконной миграции, предложить определение незаконной миграции на основе ее теоретического осмысления;
- разработать меры, направленные на дальнейшее совершенствование международного сотрудничества на основе обобщения практики международного сотрудничества ФМС России и ее территориальных органов в сфере противодействия незаконной миграции;
- выявить характерные особенности и типичные недостатки правового и организационного обеспечения деятельности ФМС России и ее территориальных органов на основе обобщения практики организации их деятельности по противодействию незаконной миграции;
- сформулировать основные направления совершенствования деятельности ФМС России и ее территориальных органов.
Методологическую основу и методику исследования составляет комплекс научных методов исследования. В качестве основополагающего метода исследования диссертантом используется диалектический метод. Для раскрытия теоретических аспектов рассматриваемой проблематики используется историко-правовой и структурно-функциональный методы исследования. В части анализа проблем правового и организационного обеспечения деятельности ФМС России и ее территориальных органов применяются системный и сравнительно-правовой методы, логико-систематический и другие научные методы.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные нормативные акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, судебная практика высших судебных органов государственной власти Российской Федерации. Особое внимание уделено ведомственным актам, таким как приказы МВД России и ФМС России.
Эмпирическую базу исследования составили статистические и информационно-аналитические сборники ФМС России, отчеты ГИАЦ МВД России, Роскомстата, а также отчеты, справки и другие данные, полученные в ФМС России и ее территориальных органах.
Диссертационное исследование базируется на материалах изучения организации деятельности ФМС России и ее территориальных органов, результатах социологического исследования, полученных в ходе анкетирования руководителей и сотрудников ФМС России и ее территориальных органов, а также на теоретическом интерпретировании результатов 73 научных исследований по наиболее актуальным проблемам деятельности ФМС России в сфере противодействия незаконной миграции.
Социологическое исследование проблем эффективности деятельности территориальных органов ФМС России и совершенствование ее нормативно-правового обеспечения проводилось путем экспертного опроса по специально разработанной анкете руководителей и сотрудников центрального аппарата ФМС России и ее территориальных органов (УФМС России по Архангельской, Астраханской, Иркутской, Московской, Свердловской областям, г. Москве, Алтайскому, Приморскому и Ставропольскому краям). Всего в опросе приняли участие 96 руководителей и сотрудников центрального аппарата и территориальных органов ФМС России.
В ходе исследования было проанализировано более 500 аналитических материалов подразделений центрального аппарата ФМС России, около 150 наблюдательных дела, материалы выезда автора в инспекторские проверки и командировки в целях оказания практической помощи территориальным органам ФМС России (всего 12 выездов).
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является первым в области правоохранительной деятельности теоретико-прикладным исследованием организации деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции, способствовавшим дальнейшему развитию ее научного обеспечения.
Выводы и рекомендации, внедренные в практику и оказывающие существенное влияние на достижение новых результатов, выявление, анализ и обобщение новых явлений, тенденций и закономерностей в организации деятельности, правовом обеспечении ФМС России и ее территориальных органов заключается в следующем:
применительно к теме исследования уточнены и конкретизированы некоторые теоретические положения:
сформулировано понятие незаконной миграции, научные подходы к определению ее содержания и предлагается закрепление понятия незаконной миграции в Федеральном законе от 25.07.2002г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;
рассмотрены место и роль ФМС России и ее территориальных органов в системе государственного регулирования миграционными процессами и на этой основе сформулированы предложения, направленные на оптимизацию их организационного механизма по противодействию незаконной миграции, в части соотнесения задач, определенных законодательством ФМС России и ее территориальным органам и их полномочий, путем наделения оперативно-розыскными функциями и функциями дознания;
внесены предложения по совершенствованию взаимодействия ФМС России и ее территориальных органов с другими государственными органами исполнительной власти, предполагающие наделение ФМС России и ее территориальных органов полномочиями по осуществлению координации деятельности государственных органов исполнительной власти в ходе противодействия незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации.
Выявлены противоречия и коллизии положений отдельных законов, нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность ФМС России и ее территориальных органов, обоснованы и внесены предложения по их совершенствованию, направленные на:
- закрепление понятия незаконной миграции в Федеральном законе от 25.07.2002г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», установление механизма обеспечения выезда иностранных работников из Российской Федерации, прибывших в порядке, не требующем получения визы, за счет средств самих иностранных работников или работодателей;
- определение порядка закрытия въезда на территорию Российской Федерации иностранных граждан, страдающих представляющими опасность для окружающих инфекционными заболеваниями, включенных в перечень инфекционных заболеваний, установленный Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2003 года № 188, а также единого порядка прохождения иностранными гражданами медицинских осмотров и выдачи им по результатам медицинского осмотра бланков установленной формы;
- наделение полномочиями осуществления учета иностранных граждан по месту пребывания администраций гостиниц и иных учреждений, осуществляющих гостиничные услуги;
- введение ответственности для собственников или арендаторов строительных, производственных, торговых и иных объектов за незаконное привлечение иностранных работников, аналогично ст. 18.16 КоАП России (ответственность управляющих компаний на оптовых и розничных рынках);
- предоставление возможности снятия ограничения выезда с территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих условно-досрочному освобождению из мест лишения свободы.
Указанные выше элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определенный вклад в развитие правового и организационного обеспечения деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия незаконной миграции, под которой понимается форма территориального перемещения физического лица через государственную границу, нарушающего порядок въезда, выезда и/или пребывания, а также транзитного проезда, установленного законодательством государства, перемещение границ которого затронуто, или соответствующими нормами международного права.
2. Классификация функций ФМС России и ее территориальных органов в регулировании миграционных процессов по их целевой принадлежности:
интегрирующая, которая выполняет объединяющую роль по отношению к другим субъектам миграционной системы, осуществляющим функции государственного регулирования в миграционной сфере;
регулятивная, обеспечивающая упорядочение общественных отношений и координирование деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
правоохранительная, направленная на охрану прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (мигрантов), установленного законодательством Российской Федерации правопорядка в сфере миграции.
3. Комплексный подход к организации государственного регулирования миграционными процессами и реализации миграционной политики федеральными органами исполнительной власти является основой эффективного противодействия незаконной миграции. ФМС России и ее территориальные органы призваны выполнять координирующую роль в деятельности всех государственных органов, участвующих в регулировании миграционных процессов.
4. Предложения по совершенствованию правового обеспечения деятельности:
внести в Федеральный закон от 25.07.2002г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» авторское определение понятия незаконной миграции;
внести в статью 13 Федерального закона от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» изменения, в части наделения полномочиями осуществления учета иностранных граждан по месту пребывания администраций гостиниц и иных учреждений, осуществляющих гостиничные услуги;
внести в часть 3 статьи 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изменения, изложив ее в следующей редакции: «Нарушение правил подачи уведомления о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от четырехсот тысяч до восьмисот тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток».
внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменения в части введения дополнительной статьи, предусматривающей ответственность за незаконное привлечение иностранных работников на строительных, производственных, торговых и иных объектах для собственников или арендаторов этих объектов, аналогично ст. 18.16 КоАП России (ответственность управляющих компаний на оптовых и розничных рынках), и устанавливающей ответственность за данное нарушение;
определить порядок закрытия въезда на территорию Российской Федерации иностранных граждан, страдающих представляющими опасность для окружающих инфекционными заболеваниями, включенных в перечень инфекционных заболеваний, установленный Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2003 года № 188, а также единый порядок прохождения иностранными гражданами медицинских осмотров и выдачи им по результатам медицинского осмотра бланков установленной формы.
5. Организационное обеспечение деятельности ФМС России и ее территориальных органов предложено осуществлять:
путем соотнесения задач, определенных законодательством ФМС России и ее территориальным органам и их полномочий, наделения оперативно-розыскными функциями и функциями дознания в целях оптимизации организационного механизма ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции; совершенствованием взаимодействия ФМС России и ее территориальных органов с другими государственными органами исполнительной власти, в части наделения ФМС России и ее территориальных органов полномочиями по осуществлению координации деятельности государственных органов исполнительной власти в ходе противодействия незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации;
6. В целях развития международного сотрудничества на миграционно-опасных направлениях предложено:
Принять меры по совершенствованию взаимодействия ФМС России и ее территориальных органов с миграционными органами государств ближнего и дальнего зарубежья в борьбе с незаконной миграцией и связанной с ней противоправной деятельностью, по направлениям:
а) международно-правовое сотрудничество по пограничным вопросам (о совместной охране государственной границы, об обмене информацией между пограничными и визовыми службами и другим;
б) обмен опытом путем проведения стажировок, консультаций и семинаров;
в) проведение совместных профилактических мероприятий;
Активизировать согласованные усилия, направленные на укрепление организационно-правового обеспечения международного сотрудничества, разработку программ взаимодействия с учетом кратко- средне - и долгосрочных целей и практических мер по предотвращению и противодействию незаконной миграции; принятие двусторонних и многосторонних межправительственных соглашений о сотрудничестве в области трудовой миграции, использовании иностранной рабочей силы в приграничных районах, приеме и возврате лиц, а также соглашений о реадмиссии, предусматривающих механизм ее реализации.
Теоретическая и практическая значимость диссертации определяется ее актуальностью, а также тем, что она является работой, в которой на значительном фактологическом и нормативном материале осуществлено комплексное теоретическое исследование проблемы организационно-правового обеспечения деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции.
Положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы при разработке мер, направленных на повышение эффективности правового регулирования деятельности ФМС России и ее территориальных органов, а также на совершенствование организационного обеспечения различных направлений их деятельности.
Диссертационный материал может быть использован в научных разработках, при преподавании курсов в учебных заведениях МВД России, Академии управления МВД России, в процессе организации деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов, УФМС России по г. Москве.
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры управления органами внутренних дел Академии управления МВД России. Диссертационный материал используется в учебном процессе Академии управления МВД России по курсу «Организация деятельности горрайорганов внутренних дел», в процессе организации деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов, УФМС России по г. Москве, что подтверждается актами о внедрении.
Диссертант выступал с докладами по проблемам организационного и правового обеспечения деятельности ФМС России на совещаниях - семинарах с сотрудниками миграционных органов государств-участников СНГ, проходящих повышение квалификации в ВИПК МВД России, на научно-практических конференциях, в том числе международных, в Академии экономической безопасности МВД России, ВНИИ МВД России, на заседаниях «Круглого стола» Координационной службы Совета командующих Пограничными войсками СНГ, международных конференциях и совещаниях государств-членов Организации черноморского экономического бассейна, Организации Договора о коллективной безопасности. Соискатель проводил занятия с сотрудниками центрального аппарата в рамках служебной подготовки ФМС России, сотрудниками кадровых аппаратов территориальных органов ФМС России по субъектам Российской Федерации, слушателями Академии управления МВД России, студентами выпускных курсов Московского университета МВД России по актуальным проблемам организации деятельности территориальных органов ФМС России и др. Материалы выступлений включены в сборники, изданные по результатам проведения соответствующих мероприятий и направлены для использования в указанных учебных и научных заведениях, организациях и практической деятельности территориальных органов ФМС России и ее территориальных органов.
Теоретические предложения, рекомендации, идеи и выводы диссертационного исследования опубликованы в монографии и научных публикациях.
Объем и структура работы определена задачами и логикой проведенного исследования. Исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.
Роль и место ФМС России и ее территориальных органов в государственном регулировании миграционных процессов
Процесс незаконной международной миграции в той или иной мере затрагивает все мировое сообщество, оказывая влияние на экономическую, политическую, социальную сферы жизни общества, а также сферу борьбы с преступностью.
В настоящее время проблемами миграции занимаются специалисты различных областей науки. Они рассматривают миграцию и миграционные процессы как явления с экономической, криминологической, социальной и иных точек зрения. Экономисты рассматривают миграцию как перемещение и перераспределение трудовых ресурсов, обмен трудовыми ресурсами между регионами страны, поэтому справедливо мнение В.А. Ионцева, что с экономической точки зрения наиболее значимым в миграционных процессах является становление мирового рынка труда. Криминологи исследуют миграционные процессы в аспекте криминогенных явлений и процессов, которые возникают в социальной жизни как результат воздействия миграции. Обращаясь к теоретической разработке и анализу основных параметров миграции, следует уделить внимание исследованиям, раскрывающим влияние этого явления на преступность (ММ. Бабаева, В.А. Берзина, Ю.И. Вьюнова, И.А. Двойменного, П.Н. Ко-бец, СЕ. Метелева, Е.С. Цориевой). В работах этих авторов нашли отражение концептуальные взгляды на характер миграционных процессов, усло 19 вия, в которых они протекают, сопутствующие им негативные и теневые явления.
Социологи изучают миграционные процессы с позиции их влияния на тенденции развития общества. Социальный характер миграция приобретает в силу того, что она, во-первых, является результатом различных аспектов функционирования общественного организма, во-вторых, осуществляется в таких формах, которые свойственны конкретному обществу, и, в-третьих, приводит к изменению социальных свойств мигрантов и характеристик общества в целом.
Исследование, проводимое в настоящем параграфе, будет направлено на изучение иммиграционных процессов, происходящих на территории Российской Федерации, и незаконной миграции, в частности в аспекте организационно-правового регулирования, а именно с позиции противодействия незаконной миграции.
Россия, появившаяся на международной миграционной сцене в конце 80-х годов XX века, за прошедшее время превратилась в активного участника мировых миграционных процессов, выступая одновременно как крупный принимающий центр, страна выезда и транзита мигрантов.
Высокая иммиграционная привлекательность Российской Федерации определяется действием как постоянных — геополитических, социально-экономических, так и временных, носящих сезонный характер, факторов.
Как показал социологический опрос, проведенный среди сотрудников территориальных органов ФМС России, основными факторами, влияющими на объемы и характер иммиграционных потоков, направленных на территорию России являются следующие: 1) геополитические факторы (на них указали 13% респондентов). Прежде всего, это объясняется выгодным географическим положением Российской Федерации; высоким уровнем контактности большинства участков российских границ, как совокупности условий и факторов, благоприятствующих трансграничному сообщению, развитию взаимовыгодных экономических, культурных и иных связей с сопредельными странами; наличием па территории Российской Федерации регионов, имеющих сходные с рядом зарубежных стран геоклиматические условия и этнокультурные традиции населения при более высоком уровне (потенциале) социально-экономического развития; относительно благоприятной визовой политикой, реализуемой Российской Федерацией, действующим безвизовым и упрощенным порядком въезда на ее территорию для граждан и лиц без гражданства из большинства государств-участников СНГ и некоторых других зарубежных стран; высокой степенью «прозрачности» российских государственных границ. 2) социально-экономические факторы (на них указали 51% респондентов). Это объясняется высокой степенью интегрированное экономик, инфраструктур и транспортных коммуникаций Российской Федерации и государств, ранее входивших в состав бывшего СССР; многонационально-стью населения Российской Федерации; исторически сложившейся социокультурной близости населения Российской Федерации и государств, ранее входивших в состав бывшего СССР, отсутствием серьезных проблем у выходцев из этих стран в адаптации к российской языковой и социальной среде; сложной социально-политической обстановке и экономическими проблемами (высокий уровень безработицы, низкий уровень оплаты труда и т.д.) в ряде стран, ранее входивших в состав бывшего СССР; большой емкостью рынка труда иностранной рабочей силы в ряде отраслей экономики Российской Федерации, прежде всего, вследствие убыли собственного трудоспособного населения и др.
Организационный механизм функционирования ФМС России и ее территориальных органов
Существенные изменения миграционной политики и последовавшие вслед за ними меры по совершенствованию организационного построения системы ФМС России неизбежно должны были сказаться на организации деятельности, как всей системы ФМС России, так и ее территориальных органов.
Наиболее важными параметрами в характеристике и оценки эффективности организации (в том числе и территориального органа ФМС России - прим. автора) являются: объект, предмет, принципы, цели, функции и структура. 3
По справедливому замечанию большинства отечественных правоведов, каждая функция государства имеет свой объект (предмет), объектную направленность, ибо беспредметных функций не существует.8 Объектами миграционной функции являются процессы и явления, наблюдение за которыми необходимо для обеспечения конституционного строя, реализации прав и свобод граждан, а также для обеспечения безопасности жизнедеятельности общества.
Объектом деятельности ФМС России и ее территориальных органов является права и свободы человека и гражданина, а также общественные отношения в миграционной сфере.
На основании анализа, проведенного в первом и втором параграфах настоящей главы, можно сделать вывод о том, что предметом деятельности территориальных органов ФМС России в сфере противодействия незаконной миграции являются: 1) регулирование миграционных процессов; 2) осуществление мер по предупреждению незаконной миграции на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. В рамках диссертационного исследования целесообразно рассмотреть основные принципы организации деятельности территориальных органов ФМС России.
Принципы определяют, наряду с учетом особенностей целей, задач и функций, основное содержание и специфику любой деятельности по управлению силами и средствами». Руководствуясь ими, субъекты организации обеспечивают необходимую интеграцию отдельных видов организационной деятельности во всех элементах, подразделениях системы, их взаимную согласованность и общую направленность на реализацию поставленных задач. В своей работе И.Н. Кузнецов приводит классическое определение принципов, как руководящих правил, положений, норм поведения, которыми руководствуются органы управления при осуществлении организационной функции. Г.И.Петров расширяет определение и характеризует принципы как исходные положения, базирующиеся на познании объективных законов общественного развития и которыми руководству-ются в организационной деятельности.
Немало точек зрения относительно сущности принципов организации правоохранительных органов. Однако сегодня, исследования, посвященные принципам организации деятельности системы ФМС России, практически отсутствуют. В целях настоящего исследования под принципами организации мы будем понимать основные правила, определяющие структурное построение и функционирование территориального органа ФМС России, в том числе в сфере противодействия незаконной миграции. Ана лизируя их, следует подчеркнуть, что в данном аспекте важное методологическое значение имеет учет диалектического взаимодействия общего, особенного и единичного. С этой позиции принципы организации деятельности территориального органа ФМС России в сфере противодействия незаконной миграции можно разделить на общетеоретические принципы организации и общие принципы организации деятельности территориальных органов.
Общетеоретические принципы носят универсальный характер и необходимы для эффективной организации любой деятельности, вне зависимости от ее характера и особенностей субъекта, ее исполняющего. К общетеоретическим принципам организации относятся: 1) принцип разделения и специализации труда; 2) принцип единства цели и руководства; 3) принцип соотношения централизации и децентрализации; 4) принцип власти и ответственности; 5) принцип цепи (создание соподчиненной цепи руководителей от высших звеньев управления до низших уровней). В соответствии с пунктом 6 Типового положения о территориальном органе ФМС России принципами деятельности территориального органа ФМС России являются: 1) уважения прав и свобод человека и гражданина; 2)законности; 3) гуманизма; 4) планирования; 5) сочетания единоначалия в решении вопросов служебной деятельности и коллегиальности при их обсуждении; 6) персональной ответственности каждого сотрудника, гражданского служащего, работника территориального органа за состояние дел на порученном участке и выполнение отдельных поручений.
В соответствии с ранее действующим Регламентом проведения проверочных мероприятий по соблюдению положений законодательства Российской Федерации в сфере миграции территориальными органами Федеральной миграционной службы, утвержденного Приказом Федеральной миграционной службы от 16 января 2007 г. № 10 г. «Об утверждении Регламента проведения проверочных мероприятий по соблюдению положений миграционного законодательства Российской Федерации территориальными органами Федеральной миграционной службы»92 территориальные органы ФМС России при осуществлении проверочных мероприятий руководствовались принципами законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, гласности при строгом соблюдении государственной и иной охраняемой законом тайны, самостоятельности при реализации поставленных задач, а также при выборе форм и методов использования собственных сил и средств
Совершенствование функций территориальных органов ФМС России
В результате продолжающегося расширения Европейского Союза, центр внимания в сфере миграции все в большей степени перемещается в направлении восточной, южной и юго-восточной внешней границы Союза СНГ и Европейского содружества. По оценкам европейских специалистов масштабы незаконной миграции в пределах региона СНГ, а также из и через него, неуклонно растут, и можно предположить, что эта тенденция усилится в ближайшем будущем. Сегодня определенно прослеживается необходимость углубления и активизации диалога, как между странами СНГ, так и между ними и странами Европы по вопросам управления миграцией и контроля миграционных потоков - как нынешних, так и будущих - из данного региона, внутри него и в его направлении.
Возросшая эффективность контроля внешних границ Европейского Союза порождает новый феномен, когда транзитные страны как бы сами по себе становятся странами назначения для незаконных мигрантов. Данный феномен все более явственно наблюдается в Украине, поскольку въезд в страну через восточные границы представляет собой задачу более простую, чем преодоление хорошо оснащенных и надежно защищенных за ). падных границ со странами ЕС, в результате чего многие из транзитных мигрантов «оседают» в Украине. Перед рядом стран СНГ, в особенности, Арменией, Азербайджаном, Грузией, и Таджикистаном продолжают стоять серьезные проблемы в связи с притоком сюда, вследствие региональных конфликтов, беженцев и внутреннее перемещенных лиц, долговременные решения, в отношении которых все еще не найдены.
В октябре 1992 года 12 стран - участниц СНГ подписали «Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников» (Бишкекское соглашение). 138 В целом в рамках СНГ на двусторонней основе заключено более 100 соглашений, регулирующих сотрудничество государств в рамках СНГ.
Одним из первых базовых актов в области совместного противодействия незаконной миграции, как уже было отмечено выше, является Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г. и принятые в его развитие документы. 139 Соглашением предусматривается осуществление иммиграционного контроля, учет иностранных граждан, незаконно прибывающих на территорию сторон, выработка механизма депортации, обмен информацией о
136 каналах незаконной миграции. За прошедшее время разработаны базовые документы сотрудничества, определившие основные направления и механизмы его осуществления. Это, прежде всего, Концепция сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии незаконной миграции, одобренная Решением Совета глав государств СНГ 16 сентября 2004 г. и Программа сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2009 - 2011 годы, утвержденная Решением Совета глав государств СНГ 10 октября 2008 г. 140
Кроме того, Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ в рамках реализации Перспективного плана модельного законотворчества и сближения национального законодательства в СНГ на 2005-2010 годы приняты модельные законы: «О противодействии торговле людьми», «Об оказании помощи жертвам торговли людьми», а также Рекомендации по унификации и гармонизации законодательства государств - участников СНГ в сфере борьбы с торговлей людьми. 141
В целях реализации этих документов, выработки направлений и механизмов сотрудничества Решением Совета глав правительств СНГ от 16 апреля 2004 года в рамках Содружества был создан единый координирующий орган - Совместная комиссия государств - участников Соглашения о сотрудничестве государств - участников Содружества независимых государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 года. В состав Совместной комиссии вошли полномочные представители Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана и Украи 137 ны.142 29 января 2008 года был образован Совет руководителей миграционных органов государств-участников СНГ. 143 По результатам проведения заседаний Совместной комиссии под руководством первого заместителя ФМС России М.Л. Тюркина выпускаются сборники по рассматриваемым вопросам, проблемам и путях их решения. В большинстве изданий сборников включены статьи автора диссертационного исследования.
Большую роль в выработке решений, направленных на обеспечение контроля за миграционными процессами, играет образованная постановлением Совета Министров Союзного государства от 29 октября 2003 года № 23 Межгосударственная межведомственная рабочая группа по выработке рекомендаций по проведению согласованной миграционной политики и осуществлению скоординированных мер в области борьбы с незаконной миграцией и иными, связанными с ней проявлениями противоправной деятельности (ММРГ).
Продолжается работа над проектом Рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ «О законодательном обеспечении регулирования миграционных процессов в государствах -участниках СНГ». 31 октября 2008 года МПА СНГ приняла постановление «О правовом обеспечении согласованной миграционной политики государств - участников Содружества Независимых Государств» № 29-5, разработанное с участием ФМС России, нацеленное на развитие законодательного обеспечения регулирования миграционных процессов на пространстве СНГ. В настоящее время под эгидой МПА СНГ ФМС России
Развитие международного сотрудничества ФМС России и ее территориальных органов в сфере противодействия незаконной миграции
Подводя итог исследованию, помимо высказанных выше предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность ФМС России и ее территориальных органов, представляется возможным сделать следующие выводы: 1) Под понятием незаконной миграции предлагаемой для закрепления на законодательном уровне следует понимать форму территориального перемещения физического лица через государственную границу, нарушающего порядок въезда, выезда и/или пребывания, установленный законодательством государства, перемещение границ которого затронуто, или соответствующими нормами международного права. 2) В целом анализ миграционных процессов на территории Российской Федерации показал, что прослеживается две тенденции незаконной миграции. а) незаконная миграция, связанная с въездом в страну тех граждан, которые имеют целью определенное время оставаться в России, как прави ло, для осуществления нелегальной трудовой деятельности. В основном это граждане Содружества Независимых Государств, Китая, Вьетнама, Монголии. б) незаконная «транзитная» миграция через территорию России. При мерно треть лиц, задерживаемых при попытке нелегального проникнове ния с территории России в другие страны составляют китайцы, остальные — преимущественно афганцы и мигранты из Южной и Юго-Восточной Азии (главным образом из Вьетнама, Индии, Пакистана, Бангладеш и Шри-Ланки). 3) Проведенный анализ нормативных правовых актов, устанавливаю щих полномочия государственных органов, участвующих в реализации миграционной политики показал, что в настоящее время реально нет кон 158 кретного государственного института, в полном объеме занимающегося всеми аспектами миграции. Данные органы можно классифицировать на органы общей компетенции и специальные органы, непосредственно реализующие миграционную политику государства. Объем (масштабы) их участия в решении миграционных проблем неравнозначны, при этом основная нагрузка приходится на федеральные органы исполнительной власти. 4) Автором предлагается выделять два основных направления форми рования системы органов государственной власти Российской Федерации, обладающих полномочиями в сфере миграции: - определение специализированных органов, участвующих в реализации миграционной политики, в том числе проводящих весь комплекс практических мероприятий в данной сфере; - определение общих векторов развития миграционной политики, выработка юридических оснований ее осуществления и единого руководства всеми направлениями управленческой деятельности в сфере миграции. 5) Сопоставление полномочий органов внутренних дел Российской Федерации в области иммиграционного контроля и задач ФМС России и ее территориальных органов позволяет проследить преемственность полно мочий и сделать вывод о наличии значительной правоохранительной со ставляющей в деятельности ФМС России.
На основании всего вышесказанного и на основании полномочий ФМС России, как координирующего органа в вопросах регулирования миграции, нам представляется возможным выделить ее основные функции в рамках управления миграционными процессами: интегрирующую - ФМС России и ее территориальные органы играют объединяющую роль по отношению к другим субъектам миграционной системы, осуществляющим функции государственного управления в миграционной сфере. В рамках реализации данной функции деятельность ФМС России и ее территориальных органов направлена на определение и устранение дезинтегрирующих факторов, ведущих к разобщенности системы управления миграционными процессами, к чрезмерному росту их самостоятельности в ее составе, выявление ее недостающих звеньев, активное включение которых в функционирование системы придает ей большую гармоничность и оптимальность, т. е. повышает степень упорядочен- ности, организованности государственной системы управления миграционными процессами; регулятивную - функция, которая обеспечивает упорядочение общественных отношений и координирование деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ; правоохранительную - охраны прав граждан российской федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (мигрантов), установленного законодательством Российской Федерации правопорядка в сфере миграции с использованием предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами юридических мер воздействия к нарушителям в строгом соответствии с законом и соблюдением определенных законом правил (процедур). 6) Иерархическая структура нормативных правовых актов, регулирующих деятельность ФМС России и ее территориальных органов состоит из двух составляющих: источники права международного характера и национальное законодательство Российской Федерации.
Международные источники представлены универсальными, двусторонними и многосторонними договорами и соглашениями, регламентирующими взаимоотношения государств в области миграции. Национальное законодательство в данной сфере включает два самостоятельных подуровня: внешний или общий (направленный непосредственно на регулирование миграционных процессов в Российской Федерации) и внутриорга-низационный (регламентирующий структурное построение, распределение полномочий, обязанности и систему взаимодействия в ФМС России и с иными государственными органами по вопросам миграции).
Законодательство, регулирующее деятельность государственных органов (исполнительных органов) в сфере реализации миграционной политики и противодействия незаконной миграции разрозненно, кроме того, на законодательном уровне не установлены полномочия различных органов исполнительной власти, реализующих государственную политику в сфере регулирования миграции. 7) К вопросу организации государственного управления миграционными процессами и реализации миграционной политики следует подходить комплексно, не передавая решение проблем или принятие решения по данному вопросу в руки какого-либо одного ведомства. Следует признать, что сегодня с задачей государственного регулирования миграционных процессов справится одному даже специализированному ведомству (ФМС России) невозможно.
ФМС России и ее территориальные органы должны остаться органами, осуществляющими координацию деятельности государственных органов, направленную на регулирование миграционных процессов в Российской Федерации.
Для дальнейшего совершенствования государственного контроля в сфере миграции представляется целесообразным издание межотраслевого нормативного правового акта (Указа Президента Российской Федерации или Постановления Правительства Российской Федерации), устанавливающего структуру федеральных органов государственной власти, в полномочия которых входит решение вопросов в миграционной сфере с указанием их соподчиненности, порядок их взаимодействия и задачи.
