Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические и правовые аспекты планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России 18
1.1. Понятие и сущность планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы 18
1.2. Ретроспективный анализ развития функции планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний 40
1.3. Правовое обеспечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы 62
2. Совершенствование организации планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России 87
2.1. Система, структура и содержание актов планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы 87
2.2. Субъекты планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы 115
2.3. Стадии планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы 135
Заключение 160
Библиографический список 166
Приложения 198
- Понятие и сущность планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы
- Правовое обеспечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы
- Система, структура и содержание актов планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы
- Стадии планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена повышением значения планирования деятельности государственных органов в условиях политических, экономических и социальных преобразований. Уголовно-исполнительная система (далее – УИС) находится в состоянии реформирования. При этом одним из направлений реформы является совершенствование правоохранительной деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Для того чтобы максимально полно и эффективно достичь поставленные цели, следует, прежде всего, оптимально определить необходимые мероприятия и требуемые для их исполнения ресурсы.
Если советский период характеризовался определенным преувеличением значимости функции планирования в регулировании общественных отношений, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний, то при переходе к рыночным отношениям произошло во многом необоснованное снижение роли планирования и недооценка его важности. В настоящее время планирование правоохранительной деятельности УИС должно выступить одним из основных способов эффективного решения важных социальных задач по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнения уголовных наказаний.
На базе применения новейших разработок науки и техники в управленческой деятельности, на основе изучения положительного опыта в России и зарубежных странах, с учетом ошибок, допущенных в практике планирования в предыдущие годы, необходимо придать планированию правоохранительной деятельности УИС инновационный характер, отвечающий современным потребностям управления.
Несмотря на значимость планирования в решении актуальных задач в сфере исполнения уголовных наказаний, в теории государственного управления не достаточно исследованы вопросы становления и развития правового и организационного обеспечения планирования правоохранительной деятельности УИС в российском государстве. Не совсем четко определена сущность ряда теоретических понятий, таких как: «планирование», «акты планирования», «процесс планирования» и некоторых других. Определенные ранее в научной литературе данные понятия не объективированы и не адаптированы к правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы в настоящее время.
В полном объеме не сформировано правовое обеспечение организации планирования правоохранительной деятельности УИС на современном этапе. Нормативные акты, регулирующие общие вопросы планирования, были приняты в условиях ускоренной переработки правовой базы и приведения ее в соответствие с принятой Конституцией Российской Федерации 1993 года, что отрицательно отразилось на содержании и уровне юридической техники. Кроме того, с момента их принятия произошли существенные изменения в практике государственного планирования, в том числе и правоохранительной деятельности УИС. В результате в настоящее время не все формы государственного планирования правоохранительной деятельности имеют надлежащее правовое регулирование. Не выстроена единая, логически последовательная система актов планирования правоохранительной деятельности. Отсутствует современное обоснование и правовое закрепление перечня принципов, которыми необходимо руководствоваться в процессе планирования правоохранительной деятельности. Законодательно не установлен перечень субъектов планирования правоохранительной деятельности, не систематизированы полномочия отдельных субъектов в процессе государственного планирования правоохранительной деятельности. Не урегулированы формы и порядок участия общественности в планировании правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.
С учетом реформ в организации правоохранительной деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, изменений в пенитенциарной политике и уголовно-исполнительном законодательстве, новаций в научно-техническом обеспечении управления нуждаются в переработке положения ведомственных правовых актов, регулирующих вопросы планирования. Прежде всего, необходимо дальнейшее совершенствование положений Инструкции об организации планирования в уголовно-исполнительной системе, утвержденной Приказом ФСИН России от 8 августа 2005 года № 703 (далее – Инструкция, Инструкция об организации планирования в УИС). Требуется научное обоснование вопросов качества и необходимого количества актов планирования правоохранительной деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания. Нуждаются в уточнении требования к содержанию и структуре планов, обязанности отдельных субъектов в процессе планирования текущей правоохранительной деятельности УИС, а также ряд процессуальных сроков.
На федеральном уровне не создана единая информационная база актов планирования, подготовленных по вопросам правоохранительной деятельности различными государственными органами, что затрудняет поиск необходимой информации и сказывается на качестве и эффективности планирования правоохранительной деятельности, в том числе и уголовно-исполнительной системы.
Не в полной мере отвечают современным требованиям кадровое обеспечение планирования правоохранительной деятельности УИС, оснащенность подразделений уголовно-исполнительной системы современной техникой и информационными технологиями. Имеют место недостатки при профессиональной подготовке и мотивации должностных лиц органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, на которых возложены обязанности по реализации функции планирования правоохранительной деятельности.
Таким образом, правовое и организационное обеспечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы является актуальной проблемой, требующей своевременного, научного и комплексного исследования и решения.
Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты планирования исследованы в значительном количестве научных работ, однако, большинство из них анализируют планирование хозяйственной деятельности. Планирование как управленческая функция в экономике является предметом исследования в работах М.М. Алексеевой, М.И. Бухалкова, А.И. Ильина, Л.С. Максименко, И.В. Матвеевой, В.А. Мау, Б.А. Райзберга и многих других авторов.
Рассмотрению проблем правового обеспечения планирования уделялось меньшее внимание. Правовые аспекты планирования различных сфер народного хозяйства исследованы в трудах О.А. Брызгуновой, А.С. Беляковой, Е.Ю. Жаровой, Е.В. Кудряшовой, О.Е. Кутафина, А.Ф. Ноздрачева, А.С. Матненко, Г.Н. Сусловой и других.
Вопросы правового регулирования и организации планирования в правоохранительной сфере, преимущественно в органах внутренних дел, рассматривались А.В. Бабенко, А.В. Васевым, Б.Е. Власовым, Х. Исмайловым, В.В. Данилейко, А.Г. Залужным, А.М. Кононовым, Р.М. Кульбаевым, В.Г. Кутушевым, В.Д. Малковым, А.В. Ольшевским, Г.А. Тумановым, М.В. Ходжичем и другими. Среди имеющихся трудов необходимо выделить исследования, осуществленные в советские годы В.Г. Кутушевым и В.Д. Малковым, поскольку в них наиболее полно освещены организационные и правовые аспекты планирования в ОВД.
Отдельные проблемы планирования деятельности непосредственно уголовно-исполнительной системы в той или иной степени затронуты Г.А. Аванесовым, А.А. Аксеновым, В.М. Анисимковым, В.Г. Афанасьевым, В.З. Веселым, С.Е. Вициным, С.М. Зубаревым, А.И. Зубковым, Г.Г. Зуйковым, А.П. Ипакяном, Б.Б. Казаком, А.Ф. Майдыковым, А.П. Печниковым, В.И. Селиверстовым, И.Н. Смирновой, В.И. Старковым, Г.А. Тумановым, В.А. Уткиным, О.В. Филимоновым, С.Х. Шамсуновым и другими.
В целом, следует отметить явную недостаточность исследований, посвященных вопросам планирования правоохранительной деятельности УИС. Комплексный анализ правовых и организационных основ планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний не проводился.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения по правовому регулированию и организации планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.
Предмет исследования составили теоретические, организационные и правовые аспекты планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования – дальнейшая разработка теоретических, правовых и организационных основ планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы и обоснование комплекса мер, направленных на их совершенствование.
В соответствии с целью исследования были поставлены и решены следующие задачи:
1. Исследованы понятие и сущность планирования правоохранительной деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания;
2. Проведен ретроспективный анализ развития правового и организационного обеспечения функции планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний.
3. Проанализировано содержание правового обеспечения планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, выявлены проблемы в правовом регулировании планирования, определены направления их решения.
4. Исследована специфика системы, структуры и содержания актов планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, определены пути их совершенствования.
5. Изучены правовые и организационные аспекты системы субъектов, участвующих в планировании правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, предложены направления по их совершенствованию.
6. Осуществлен анализ процессуально-правовых аспектов организации планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, на основе которого разработаны предложения по совершенствованию этапов планирования.
Методологическая основа и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили комплексный, системный и конкретно-исторический подходы.
Исследование основано на комплексном подходе, предполагающем использование теоретических положений разных наук, в том числе уголовного, уголовно-исполнительного права, теории социального и государственного управления, экономической теории, юридической психологии, политологии и др.
Системный подход определил последовательность проведения исследования, направленного на достижение единой цели, а также логику, взаимосвязь и взаимозависимость сформулированных выводов.
Исследование проблемы планирования правоохранительной деятельности УИС проведено на основе конкретно-исторического подхода, с учетом процессов реформирования уголовно-исполнительной системы, приведения ее состояния в соответствие с международными актами и стандартами.
Методика исследования включила как общие научные методы (диалектический метод, методы индукции и дедукции, анализа и синтеза), так и специальные (историко-правовой, сравнительно-правовой, метод анкетирования, экспертного опроса и другие).
Диалектический метод позволил исследовать планирование правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний в развитии на основе принципов объективности, всесторонности и полноты познания.
Получению большинства из сформулированных выводов, разработке понятийного аппарата, связанного с тематикой исследования, способствовали методы индукции и дедукции, анализа и синтеза.
Историко-правовой метод позволил выявить последовательность подходов к пониманию сущности планирования правоохранительной деятельности УИС и особенности развития его правового обеспечения в тот или иной исторический период развития российского государства.
С помощью сравнительно-правового метода были установлены недостатки в правовом регулировании планирования деятельности органов и учреждений УИС по сравнению с иными федеральными органами исполнительной власти (МВД России, Минюстом России, ФССП России и другими), в результате разработаны предложения по внесению изменений в Инструкцию об организации планирования в УИС.
Методы анкетирования и экспертного опроса позволили определить проблемы в практике планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России и способствовали разработке основных направлений их решения.
Теоретическая основа исследования включает положения теории государственного управления, менеджмента, теории государства и права, конституционного, административного, уголовного, уголовно-исполнительного и иных отраслей права, а также научные знания в области психологии, экономической теории, социологии, политологии. В своей работе автор, прежде всего, опирался на результаты исследований таких ученых, как А.А. Аксенов, В.М. Анисимков, М.Н. Гернет, С.М. Зубарев, А.И. Зубков, В.Г. Кутушев, О.Е. Кутафин, Л.С. Максименко, В.Д. Малков, А.С. Матненко, А.П. Печников, Г.А. Туманов.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты и стандарты, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, подзаконные нормативные правовые акты, акты органов местного самоуправления, имеющие отношение к теме диссертационного исследования.
Эмпирическую основу исследования образуют материалы практической деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (планы работы, справки об их выполнении), а также результаты анкетирования сотрудников органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.
Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой одну из первых попыток разработки комплекса теоретических и практических вопросов правового и организационного обеспечения планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.
Элементы новизны содержатся в авторских определениях понятий «планирование правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы», «акт планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы», «процесс планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы».
Научной новизной обладают положения о периодизации этапов становления и развития правового и организационного обеспечения функции планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний.
Диссертантом выявлены основные направления совершенствования правового обеспечения планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы: во-первых, аргументировано внесение изменений и дополнений в действующие правовые акты (Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Инструкцию об организации планирования в УИС); во-вторых, обосновано принятие новых нормативных правовых актов, в том числе федеральных законов о государственном стратегическом планировании правоохранительной деятельности, о правоохранительной службе Российской Федерации.
Автором приведены доводы о необходимости формирования новой системы актов планирования правоохранительной деятельности, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний. Обоснована важность создания для уголовно-исполнительной системы единой информационной базы актов планирования правоохранительной деятельности различных органов государственной власти. Подготовлены практические рекомендации по планированию правоохранительной деятельности в органах (учреждениях) ФСИН России, их подразделениях. Разработаны критерии и показатели, на основе которых возможно оценить качество планирования правоохранительной деятельности в УИС. Изложено авторское представление о содержании квалификационных требований к должностям по реализации функции планирования правоохранительной деятельности УИС.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия «планирование правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы».
Планирование правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы – это реализуемая установленными субъектами управленческая функция по разработке, согласованию, утверждению и организации исполнения актов планирования (документов, в которых определены цели (задачи) на предстоящий период времени, мероприятия по их достижению, исполнители и сроки их выполнения), выступающая способом повышения эффективности деятельности по обеспечению безопасности, правопорядка и законности, борьбе с преступностью, защите прав, свобод и законных интересов лиц в сфере исполнения уголовных наказаний.
2. Периодизация этапов становления и развития функции планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний в зависимости от состояния ее правового и организационного обеспечения.
В развитии данной функции выделены пять основных этапов:
- первый этап (IX век - до конца XVII века) – этап зарождения планирования пенитенциарной функции, обусловленный возникновением государства и началом правового регулирования государственной деятельности по исполнению наказаний;
- второй этап (XVIII век - до октября 1917 года) – этап становления планирования как самостоятельной функции в управлении пенитенциарной системой России;
- третий этап (октябрь 1917 года - 50-е годы ХХ века) – этап формирования научных, организационных и правовых основ реализации функции планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний;
- четвертый этап (60-е - 80-е годы ХХ века) - этап интенсивного развития форм и методов планирования и широкой практики их применения в сфере правоохранительной деятельности органов, исполняющих уголовные наказания;
- пятый этап (начало 90-х годов ХХ века – по настоящее время) - этап совершенствования планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России в условиях рыночной экономики и демократизации общества, реформирования органов государственной власти и правового регулирования.
3. Предложения по формированию правовой основы планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.
В целях формирования правовой основы планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы предлагается:
- разработать и принять Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании правоохранительной деятельности», концепция которого сформулирована автором;
- дополнить Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» нормой о социальном предназначении этих органов, которая будет служить ориентиром планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы по различным направлениям, а также положением о том, что цели (задачи) правоохранительной деятельности органов и учреждений УИС, направления по их достижению определяются на основании (с учетом) актов государственного стратегического планирования правоохранительной деятельности в целом.
4. Предложения по совершенствованию системы, структуры и содержания актов планирования правоохранительной деятельности в УИС.
В целях повышения качества и эффективности планирования правоохранительной деятельности, совершенствования системы, структуры и содержания актов планирования правоохранительной деятельности в УИС предлагается:
- создать единую информационную систему актов планирования правоохранительной деятельности;
- внести в Инструкцию об организации планирования в УИС следующие изменения и дополнения:
о переходе от квартального к полугодовому периоду планирования работы структурных подразделений органов (учреждений) УИС, что позволит сократить количество разрабатываемых планов;
о закреплении за руководителями органов (учреждений) УИС, их подразделений полномочия по самостоятельному решению вопроса о разработке актов планирования правоохранительной деятельности с учетом специфики работы и требований правовых документов;
о новой редакции примерной структуры плана организационно-практических мероприятий в УИС, отражающей новейшие направления правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы;
о требованиях, предъявляемых к содержанию планов, включающих: законность, актуальность, обоснованность, реальность, конкретность, системность содержания, равномерность, напряженность плана.
5. Предложения, направленные на совершенствование правового и организационного положения субъектов планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы:
- законодательно установить перечень субъектов государственного стратегического планирования правоохранительной деятельности, определить полномочия указанных субъектов и основы их взаимодействия; урегулировать формы участия общественности в обсуждении актов планирования правоохранительной деятельности;
- сформировать правовую основу для определения квалификационных требований к должностям по реализации функции планирования правоохранительной деятельности в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы (Федеральный закон о правоохранительной службе Российской Федерации, Указ Президента Российской Федерации о перечне типовых должностей правоохранительной службы, Приказ ФСИН России о перечне должностей сотрудников уголовно-исполнительной системы, соответствующих им специальных званий и общих квалификационных требований);
- в Инструкции об организации планирования в УИС определить показатели и критерии оценки качества реализации субъектами планирования этой функции.
6. Предложения по совершенствованию процесса планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы:
- на законодательном уровне установить перечень принципов процесса планирования правоохранительной деятельности: законности, системности, непрерывности, открытости, самостоятельности и ответственности;
- в Инструкции об организации планирования в УИС:
определить требования, предъявляемые к предложениям, направляемым в проекты планов; регламентировать порядок и сроки доработки предложений в проекты плана; закрепить ответственность за непредставление в установленный срок предложений, отвечающих установленным требованиям;
определить субъектов, ответственных за согласование проекта плана, установить сроки и форму согласования проекта плана; указать субъекта, на которого возлагается обязанность организовать утверждение проекта плана, и субъекта, уполномоченного утверждать проект плана, а также четко регламентировать срок, в течение которого проект вносится на рассмотрение субъекта, утверждающего проект плана;
указать субъектов организации выполнения плана и субъектов, ответственных за его выполнение, установить их обязанности и ответственность; определить сроки доведения мероприятий плана до конкретных исполнителей.
Теоретическая значимость исследования. В диссертационном исследовании содержатся научные выводы, позволяющие расширить теоретические взгляды на организацию планирования в сфере исполнения уголовных наказаний, которые могут оказаться полезными при дальнейших научных исследованиях, связанных с совершенствованием отдельных видов, форм и методов планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.
Практическая значимость исследования выражается в разработанных автором предложениях по совершенствованию нормативных правовых актов и практических рекомендациях по планированию правоохранительной деятельности органов и учреждений ФСИН России.
Материалы диссертационного исследования могут применяться в учебном процессе при преподавании курсов, затрагивающих проблемы организации планирования работы правоохранительных органов, для подготовки учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам.
Обоснованность и достоверность результатов исследования подтверждаются комплексностью анализа правовых и организационных основ планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, выразившейся в использовании положений различных отраслей научного знания и применении разнообразных научных методов. В ходе исследования изучено более 200 правовых и научных источников, документация органов и учреждений УИС, связанная с темой исследования.
Проводились беседы с сотрудниками различных подразделений органов и учреждений УИС с целью выявления проблем в организации планирования правоохранительной деятельности и разработки предложений по их решению. Изучено и обработано 506 анкет, предложенных сотрудникам УИС 11-ти субъектов Российской Федерации (республик Карелия и Коми, Архангельской, Вологодской, Калининградской, Кемеровской, Мурманской, Новгородской, Псковской и Ленинградской областей, г. Санкт-Петербурга), из которых большинство проходят службу в должностях руководителей или сотрудников организационно-инспекторских (организационно-аналитических) подразделений.
Апробация и внедрение результатов исследования. Наиболее значимые положения диссертационного исследования нашли отражение в одиннадцати научных публикациях, а основные результаты были представлены в докладах на международных научно-практических конференциях «Управление и экономика: опыт, теория, практика» (Вологда, 2009 год), «Уголовно-исполнительная система России: история и современность (к 130-летию УИС)» (Вологда, 2009 год), «Управление и экономика: опыт, традиции, инновации» (Вологда, 2010 год), «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального законодательства, регулирующего деятельность уголовно-исполнительной системы в условиях ее реформирования» (Рязань, 2010 год), «Уголовно-исполнительная система России в условиях реформирования» (Вологда, 2010 год), «Становление и развитие уголовно-исполнительной системы России» (Пермь, 2010 год), научно-практических семинарах «Административно-правовой статус сотрудника ФСИН России в условиях реформирования УИС и системы государственной службы в Российской Федерации» (Вологда, 2010 год), «Проблемы формирования ювенальной юстиции в России и создания исправительных учреждений нового типа для несовершеннолетних» (Вологда, 2010 год).
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Вологодского института права и экономики ФСИН России, Пермского института ФСИН России, а также практическую деятельность органов и учреждений ФСИН России двух субъектов: Республика Карелия, Вологодская область, о чем имеются соответствующие акты о внедрении.
Структура и объем работы. Структура диссертации, ее содержание соответствуют объекту, предмету, цели и задачам исследования. Она состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Понятие и сущность планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы
Исследование сущности планирования правоохранительной деятельности УИС имеет теоретическое значение, поскольку позволяет рассмотреть данную категорию в различных аспектах, с использованием знаний различных отраслей науки, дает возможность определить значение планирования в управлении правоохранительной деятельностью органов и учреждений УИС. Полученные сведения имеют большое практическое значение, так как раскрывают особенности, специфику, методологию организации планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы и являются необходимыми для разработки мероприятий, направленных на ее совершенствование.
Несмотря на достаточно длительный период осуществления планирования в общественной практике, до сих пор отсутствует единое общепризнанное определение данной категории. Ответ на вопрос, чем считать планирование: принципом, способом, методом, функцией или процессом, в научных кругах определяется по-разному.
Ряд авторов (О.А. Брызгунова1, Л.Ю.Кузнецова , О.Е. Кутафин , В.Д. Малков и другие) рассматривают планирование как принцип управленческой деятельности, то есть руководящее, исходное правило управления. В России указанный подход получил наибольшее распространение в годы социалистического хозяйствования, когда система государственного планирования выступала в качестве основы управления страной. В это время планы жестко регламентировали все аспекты жизнедеятельности советского общества, практически обладали силой закона. Виновные в невыполнении запланированных показателей привлекались к ответственности.
Развитие рыночных отношений привело к ликвидации системы централизованного планирования. В начале 90-х годов XX века исследуемый термин приобрел сугубо негативное значение. Однако со временем пришло осознание того, что за планированием продолжает сохраняться роль исходного положения в определении направлений развития государства. Так, О.А. Брызгунова, отводя планированию роль принципа государственного управления на современном этапе, поясняет, что указанный принцип не ориентирует на возврат директивного планирования, жесткой системы управления народным хозяйством, существовавшей в советский период, а наоборот, обусловлен потребностью формирования эффективного механизма регулирования .
На наш взгляд, в настоящее время необходимость планирования выполнения государственных функций, в том числе правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний, не вызывает сомнений. Реализация практически всех мероприятий в уголовно-исполнительной системе осуществляется на плановой основе, решение любых проблем начинается с предварительной подготовки соответствующего плана.
В соответствии с другой точкой зрения планирование рассматривается в качестве метода (инструмента, способа). Так, по мнению В.Б. Крымова, планирование выступает одним из актуальных методов управления в условиях мирового финансового кризиса, необходимости проведения посткризисной политики стабилизации и обновления российской экономики1. Важнейшим методом деятельности государства считает планирование и А.С. Матненко . Б. Плышевский определяет планирование как способ сознательного целенаправленного управления социально-экономическим развитием3. Л.П. Владимирова рассматривает план как «рабочий инструмент достижения поставленной цели субъектом предпринимательства, созданный на основе конъюнктурного прогноза среды хозяйствования и расписанный по исполнителям, времени и средствам» . Е. Иванов называет планирование «инструментом преодоления неопределенности» .
Полагаем, что планирование как способ воздействия на общественные отношения находит достаточно широкое применение при принятии решений на макро- и микро- уровнях. Так, в настоящее время является актуальным планирование эффективных мероприятий по смягчению последствий экономического кризиса, определению путей дальнейшего развития экономики и социальной сферы государства в целом, правоохранительной деятельности УИС в частности. Программно-целевой метод организации планирования различных направлений деятельности уголовно-исполнительной системы находит выражение в форме федеральных и ведомственных программ, например, в форме Федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 - 2016 годы)6.
Достаточно распространен в научной литературе подход, в соответствии с которым планирование рассматривается в качестве функции управления. Так, М.М. Алексеева определяет планирование как одну из функций менеджмента, сущность которой состоит в умении предвидеть будущее предприятия и использовать это предвидение1. Е.В. Емельянова называет планирование важнейшей функцией управления, при должной организации обеспечивающей условия, когда финансовые затруднения не могут иметь постоянный стабильный характер . По мнению Е.Ф. Яськова, планирование как одна из функций характеризуется определением целей и задач организации на предстоящий период деятельности, средств их достижения, сроков и последовательности реализации, выявлении материальных, трудовых и финансовых ресурсов, необходимых для решения поставленных задач . Подобный подход к исследованию планирования также применили И.Н. Герчикова4, И.С. Гладков , О.И. Короткова , Д.М. Меркулов , А.Ф. Ноздрачев , Е.Е. Пирогова , МБ. Ходжич10 и ряд других авторов.
Рассмотрение планирования работы органов, исполняющих уголовные наказания, в качестве одного из направлений управленческой деятельности представляется наиболее актуальным и обоснованным. В Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года поставлена задача повышения эффективности управления11, а значит, и планирования как отдельной его функции.
Планирование непосредственно может быть реализовано посредством выполнения определенных процедур. В связи с этим практическое значение имеет рассмотрение планирования как совокупности этапов, последовательно сменяющих друг друга. Так, процесс научного обоснования целей, приоритетов, определения путей и средств их достижения исследует В.И. Борисевич1. Д. Хан считает, что планирование - это процесс принятия управленческих решений, связанных с будущими событиями . Р. Акофф понимает планирование в качестве процесса проектирования желаемого будущего предприятия и определения наиболее эффективных путей его достижения . Планирование как процесс подготовки и принятия управленческого решения рассматривают Р.А. Снитко и Т.М. Щабалов .
Существуют и иные подходы к определению понятия и исследованию сущности планирования (искусство , наука , форма общественной практики ). Все из рассмотренных точек зрения по определению понятия «планирование», на наш взгляд, научно обоснованны и верно отражают сущность и значение исследуемого понятия. Действительно, планирование является многозначным, сложным феноменом, который можно одновременно рассматривать в разных аспектах (см. рис. 1). Указанное обстоятельство предопределяет целесообразность исследования планирования с позиций комплексного подхода, сочетающего в себе различные взгляды на его сущность.
Правовое обеспечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы
Анализ правового обеспечения планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы необходим потому, что позволяет оценить его уровень, выявить проблемы в нормативном регулировании функции планирования, разработать предложения по совершенствованию правовых актов, регулирующих исследуемое направление деятельности.
Как свидетельствуют результаты эмпирического исследования, одной из проблем в практике организации планирования деятельности УИС является несовершенство правового обеспечения (18,2%). 27,2% опрошенных сотрудников УИС связывают возможность повышения эффективности планирования с дальнейшим совершенствованием его правового обеспечения (см. приложение 2).
Прежде чем перейти к анализу содержания правового обеспечения планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний, следует определить понятие указанного термина.
Категория «правовое обеспечение» занимает важное место в юридической науке и практике. Изучению данного понятия уделяется достаточное внимание представителями различных отраслей права .
Особый интерес у специалистов вызывает соотношение «правового обеспечения» с иными правовыми категориями, например, такими как «правовое регулирование», «правотворчество», «правоприменение». Так, по мнению В.В. Дралова, правовое обеспечение включает в себя правовую деятельность (правотворчество, правоприменение и правоохрану), правовые средства (юридические нормы, индивидуальные правовые предписания и правовые акты, нацеленные на упорядочение системы управления), правовое сознание участников управленческих отношений (представления о правовых явлениях, их субъективный образ), процесс формирования правосознания (юридическое образование, приобретение передового опыта, правовое мышление) .
С точки зрения СМ. Зубарева, в широком понимании этим термином охватывается весь процесс выработки средств юридической регуляции и использования их в практической деятельности субъектов права для достижения фактических результатов в конкретной сфере общественных отношений, важнейшими элементами которого выступают: правотворчество, правоприменение и правовая культура. В узком (нормативном) смысле содержание правового обеспечения совпадает с содержанием понятия правового регулирования .
Р.Н. Салиева отмечает, что правовое обеспечение тесно связано с механизмом правового регулирования, но не совпадает с ним: «правовое обеспечение, также как механизм правового регулирования, представляется как система правовых средств, но в отличие от последнего эта система однозначно должна способствовать достижению целей права в той или иной сфере общественных отношений»о. Подобную позицию отстаивает и А.Б. Олынанецкий. Он считает, что правовые нормы могут действовать в двух направлениях: либо способствовать поиску, принятию и осуществлению оптимальных решений, либо, наоборот, препятствовать этим процессам4.
Наиболее приемлемой, на наш взгляд, представляется последняя из изложенных позиций, согласно которой правовое обеспечение рассматривается как правовое регулирование, то есть в узком значении этого термина, но не совпадает с ним полностью. Действительно, сам по себе факт наличия правовых норм еще не означает, что общественные отношения урегулированы должным образом. Если нормы права не отражают реальные потребности общества в планировании, не гарантируют достижение поставленных целей управленческой деятельности, не способствуют осуществлению необходимых преобразований в этой сфере, нельзя сделать вывод о наличии удовлетворительного уровня правового обеспечения.
Итак, правовое обеспечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы будет рассматриваться как правовое регулирование указанной функции управления, направленное на дальнейшее ее совершенствование. Понятия «правовое обеспечение», «правовые основы», «правовое регулирование» будут использоваться как взаимозаменяемые.
В науке продолжает оставаться дискуссионным вопрос о соотношении планирования и правового регулирования. Раскроем содержание указанной дискуссии, что будет способствовать более глубокому пониманию сущности правового обеспечения планирования.
По вопросу о соотношении вышеуказанных категорий существует несколько точек зрения. Для правовых исследований 20-х - 30-х годов XX века была характерна позиция, в соответствии с которой планирование противопоставлялось правовому регулированию и играло ключевую роль в регулировании общественных отношений. Так, А.И. Елистратов считал, что по мере того, как побеждается стихия, правовое регулирование и само право теряют свое значение. Зато с ростом социалистических элементов нашего хозяйства все более усиливается и укрепляется роль организационно-планового начала . Е.Б. Пашуканис полагал, что постоянное развитие планового хозяй-ства будет означать постепенное отмирание правовой формы .
Нивелирование роли правового регулирования общественных отношений было обусловлено социально-экономической и политической ситуацией того времени, безграничной верой в возможности построения социализма путем лишь административно-командного управления и планирования общественных отношений. На современном этапе развития общества и государства указанные взгляды, безусловно, не могут быть оценены положительно.
В соответствии со следующей точкой зрения планирование является разновидностью правового регулирования. Одним из представителей указанного подхода выступал А.Ф. Шебанов1. В обоснование своей позиции им приводились следующие аргументы. Во-первых, каждое плановое задание является велением государства, имеющим общеобязательное значение, отражающее определенные общественные отношения и преследующее цель через их урегулирование организовать дальнейший рост производительных сил. Во-вторых, такое государственное веление направлено на регулирование не конкретного отношения, а определенной области отношений. В-третьих, плановое задание не исчерпывается каким-либо одним действием обязательных органов, а требует от них ряда действий. Периодичность подобных плановых предписаний выступает в виде непрерывности, постоянства их дейстВИЯ. В-четвертых, круг исполнителей такого здания твердо не определен2.
Полагаем, что следует согласиться с автором в том, что объектом воздействия и планирования, и правового регулирования являются общественные отношения, то есть отношения между людьми и их социальными группами. Результаты правового регулирования и планирования - правовые нормы и плановые задания - выступают как веления государства, его органов и должностных лиц, выраженные в определенных формах, имеют общеобязательное значение на определенной территории и для определенного круга лиц. Правовые нормы и плановые задания имеют единую цель - упорядочение и дальнейшее развитие общественных отношений.
Среди современных ученых указанная точка зрения поддерживается А.С. Матненко. Вывод о том, что «плановые акты носят юридический характер и являются разновидностью нормативных правовых актов» , сделан исследователем на основе анализа действующих бюджетных программно-целевых актов, положения которых обладают признаками нормативности -рассчитаны на заранее не определенное количество случаев применения и индивидуально не определенный круг субъектов. Кроме того, бюджетные программно-целевые акты относятся к нормативным правовым актам и по формальному признаку (по форме издания): например, федеральные целевые программы утверждаются постановлениями Правительства Российской Федерации.
Доводы А.С. Матненко являются убедительными, но лишь применительно к бюджетным программно-целевым актам, однако, планирующие решения не исчерпываются данным видом. Вряд ли можно признать нормативным правовым актом, к примеру, план организационно-практических мероприятий УФСИН России по субъекту Российской Федерации на полугодие.
Система, структура и содержание актов планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы
Планирование, с одной стороны, можно представить как совокупность планов, между которыми существуют определенные связи. С другой стороны, в качестве отдельных элементов системы планирования могут рассматриваться субъекты, которые участвуют во взаимосвязанных стадиях процесса планирования1.
В связи с этим, для исследования организации планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, необходимо проанализировать:
- специфику и виды актов планирования, принимаемых по вопросам правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний;
- особенности правового статуса участников планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы;
- содержание процесса планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения наказаний.
Организация своевременного и эффективного планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний невозможна без четкого представления о сущности, содержании и видах планов. Различные определения данного понятия предлагаются М.М. Алексеевой , М.И. Бухалковым , О.В. Волковым , Л.С. Максименко , В.И. Мухиным , М. Швайтцером и многими другими исследователями. Анализ определений свидетельствует, что, как правило, они отражают сущность актов планирования, однако, не являются универсальными. Так, по мнению В.И. Мухина, планы являются утвержденным порядком будущей деятельности со строго определенными ресурсами и сроками исполнения всех работ и операций, которые являются директивными и не могут произвольно изменяться5. Вместе с тем, в практической деятельности УИС наряду с директивными разрабатываются и рекомендательные (индикативные) планы, которые не подлежат обязательному исполнению, а выступают ориентирами дальнейшего развития общественных отношений в сфере исполнения уголовных наказаний .
На взгляд М.М. Алексеевой, исследующей вопросы планирования хозяйственной деятельности, план - это «набор инструкций для менеджеров, описывающих роль, которую каждая часть организации должна играть в процессе достижения целей фирмы» . По нашему мнению, автор чрезмерно ограничивает роль плана, полагая, что он предназначен лишь для лиц, занимающихся управленческой деятельностью (менеджеров). В уголовно-исполнительной системе планы имеют важное значение в практической деятельности всех сотрудников, независимо от занимаемой должности.
М.И. Бухалков рассматривает план как предвидимую и подготовленную на известный период программу (прогноз) социально-экономического развития предприятия (фирмы) и всех его подразделений8. Недостаток указанного определения, на наш взгляд, состоит в том, что программа и прогноз понимаются как единственные формы планирования.
При определении сущности плана необходимо учитывать следующие обстоятельства. Рассматриваемое понятие может быть представлено в узком значении, когда речь идет о решениях, выраженных исключительно в форме плана, а также в широком - когда под ним понимается решение по регулированию общественных отнощений в предстоящем периоде времени, принятое в различных формах (концепция, программа, директива, план, график и другие).
Каждая из форм планирования имеет особенности. Так, прогноз предполагает наличие системы научно обоснованных представлений о направлениях и ожидаемых результатах развития соответствующего сектора. Доктрина представляет собой документ, в котором отражены официальные взгляды, постулаты и принципы государственной политики в соответствующей области. Концепция (лат. conceptio - понимание, система ) содержит оценку ситуации и комплексные проблемы в соответствующей сфере, систему представлений о целях и приоритетах политики государства на долгосрочную перспективу, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. В стратегии (strategia: stratus - войско, ago - веду ) определяются цели развития на долгосрочный период, приоритеты государственной политики и способы их эффективного достижения. Наиболее обобщенное понятие стратегии - общий, не детализированный план какой-либо деятельности, охватывающий длительный период времени, направленный на достижение сложной цели. От других видов планов выщеуказанные документы отличаются долгосрочным периодом, стратегическим характером и меньщей степенью детализации.
Отдельной формой планирования являются программы (государственные, федеральные целевые, ведомственные целевые и иные). Их специфика заключается в комплексном решении какой-либо крупной социально-экономической проблемы. Продолжительность программно-целевого акта, сроки ее начала и завершения устанавливаются заказчиками (разработчиками) программ с учетом анализа сложившейся ситуации. Для разработки и реализации программно-целевого акта характерно создание специальных структур временного характера.
Одной из современных форм актов планирования является приоритетный национальный проект (например, приоритетные национальные проекты «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», «Развитие АПК»). Эту форму отличает еще большая масштабность задач, нацеленность на решение ключевых проблем всего общества, привлечение различных источников финансирования, применение новейших технологий координации и синхронизации деятельности исполнителей проектных мероприятий на всех уровнях власти .
В сфере исполнения уголовных наказаний данная форма пока не нашла применение. Вместе с тем, направленность на модернизацию сферы исполнения уголовных наказаний за счет повышения личной заинтересованности максимально широкого круга граждан, согласованное объединение различных ресурсов всех уровней организации власти в государстве могли бы способствовать ускоренному достижению положительных результатов в решении приоритетных задач развития уголовно-исполнительной системы для общества.
В УИС достаточно распространено составление различного рода планов-графиков (график контроля за службой караула, график инспекторских и контрольных проверок подчиненных учреждений и организаций и других). Применение планов, оформленных посредством графиков, предполагает формализацию процесса выполнения мероприятий, детализацию действий во времени. Наглядность графических форм позволяет осуществлять более полный и качественный контроль за их исполнением1.
Следует отметить, что в настоящее время не все формы государственного планирования получили надлежащее правовое урегулирование, не соблюдается технико-юридический принцип единства наименования таких документов. Отсутствует общий термин, объединяющий возможны виды указанных актов. В результате отсутствует единая, логически последовательная система государственных актов планирования, что делает не достаточно эффективным использование их в качестве ориентира и для практической деятельности, и для научных исследований. Указанное обстоятельство обуславливает необходимость четкого законодательного закрепления перечня актов государственного планирования, их иерархии, а также особенностей содержания и разработки.
Итак, акт планирования как управленческое рещение имеет различные формы выражения (проект, прогноз, концепция, доктрина, стратегия, программа, план, план-график и другие), каждая из которых обладает определенной спецификой.
Акты планирования от иных актов управления отличаются изложением содержания, однако, в теоретических трудах указанная особенность планов практически не исследуется. Исключением является работа А.С. Матненко, в которой автор анализирует юридическую технику программно-целевых актов. В практической же деятельности правоохранительных органов УИС более распространены планы деятельности на относительно небольщой период - от месяца до года.
Стадии планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы
Ранее уже указывалось на возможность применения процессного подхода при исследовании планирования, были рассмотрены проблемы правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе планирования. В данном параграфе анализируются организационные аспекты процесса планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, выявляются особенности каждого из этапов, на основе чего разрабатываются предложения, направленные на повышение эффективности процесса планирования в целом и его отдельных этапов.
Организация процесса планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы должна основываться на ряде принципов, что позволит более качественно и быстро решать поставленные задачи, повысит эффективность и практическое значение планирования.
В настоящее время отсутствует единое мнение о количестве и содержании принципов планирования. В связи с этим полагаем необходимым исследовать различные подходы к составу принципов планирования и предложить собственную точку зрения по данному вопросу.
Принципы планирования в рыночных условиях хозяйствования впервые были сформулированы А. Файолем. В качестве «общих черт хорошей программы действия» он указал на необходимость, непрерывность, единство, гибкость и точность1. Принцип необходимости означал повсеместное и обязательное применение планов при выполнении любого вида трудовой деятельности. Сущность принципа непрерывности заключалась в том, что процесс планирования должен был осуществляться постоянно. Принцип единства планов предполагал взаимосвязь всех видов планов организации. Гибкость означала возможность корректировки установленных показателей. Принцип точности планов определялся как необходимость их конкретизации. Позднее Р. Акофф обосновал еще один принцип планирования - принцип участия, предполагающий, что каждый член организации может принимать участие в процессе планирования2.
В период действия в нашей стране административно-командной системы управления В.Д. Малковым среди принципов планирования работы органов внутренних дел были названы; партийность, социалистическая законность, научность, демократический централизм, системность, непрерывность, эффeктивнocть3. Рассмотрение названных принципов свидетельствует, что они, отражая особенности существовавших в то время общественных отношений, в определенной мере продолжают сохранять актуальность и в настоящее время. Так, принцип партийности означал, что планы деятельности должны быть политическими документами, нацеленными на решение важнейших задач, поставленных партией, исходить из программных требований партии, из решений ее съездов и руководящих указаний центральных и местных органов. В современной постановке подобный принцип определяется иногда как принцип учета приоритетов развития государства . Сущность указанного принципа заключается в обусловленности целей, задач, способов какой-либо деятельности конкретно-историческими обстоятельствами, актуальными проблемами и потребностями, складывающимися на определенном этапе развития государства и общества.
Ряд современных отечественных исследователей (М.М.Алексеева, Л.П. Владимирова, И.Н. Маринец, Н.А. Платонова, Т.В. Харитонова и другие) во многом основываются на разработках представителей западной школы планирования.
Помимо указанных классических принципов широкую известь имеют и ряд других. Так, по мнению Т.П. Любановой, Л.В. Мясоедовой, Ю.А. Олейниковой для практической реализации планирования представляется важным соблюдение следующих правил: адекватности, предполагающей отражение реальных проблем; комплексности как взаимосвязи и отражения в плане всех направлений деятельности предприятия; многовариантности, позволяющей выбрать наилучшую из альтернативных возможностей достижения поставленной цели; итеративности, предусматривающей неоднократность проработки уже составленных разделов плана и творческий характер самого процесса планирования .
С точки зрения В.Н. Егорова и С.А. Варакуты планирование деятельности организации должно осуществляться согласно следующим принципам: конкретность и измеримость планов, маржинальность (ориентация плана на максимально возможный результат), ориентированность во времени, реалистичность, гибкость, комплексность, согласованность различных видов пла-нов, обязательность исполнения3.
Отдельными авторами предпринимались попытки классифицировать принципы. Так, Э.А. Уткин предлагает разделить их на две группы: общие и специальные. К общим автор относит принципы единства экономики и политики, единства централизма и самостоятельности, научной обоснованности и эффективности, сочетания общих и локальных интересов. Вторая группа принципов, по его мнению, включает такие как; обеспечение оптимальной пропорциональности на основе выделения ведущих звеньев, единство и комплексность прогнозов, стратегических программ и планов, единство и комплексность разработки, обеспечения возможности выполнения и проверки выполнения программ и планов .
По мнению Л.С. Максименко, эффективное и качественное планирование основывается на общих (в силу их общеуправленческого характера) и частных (в силу учета всех особенностей планирования) принципах. Среди общих она выделяет следующие группы принципов: технологические (целенаправленность и эффективность), поведенческие (участие), общеуправленческие (научность); к частным принципам относит единство, непрерывность, гибкость, точность .
В теории управления существуют и иные взгляды на перечень принципов . Однако, в целом, необходимо отметить, что основные принципы признаются практически всеми авторами. Иногда исследователи, вкладывая практически одинаковое содержание, называют принцип по-разному, иногда - одно и то же основополагающее начало излагают более детально, или, наоборот, - обобщенно, в результате чего количество принципов может различаться.
Анализ принципов свидетельствует, что исследователи далеко не всегда проводят четкое разграничение между принципами, определяющими содержание планов (требованиями к планам), и организационными принципами процесса планирования. Вместе с тем, принципы каждой из этих групп устанавливают достаточно специфические правила в сфере планирования.
Рассмотрим принципы, устанавливающие организационные основы процесса планирования правоохранительной деятельности УИС, к которым по нашему мнению, следует отнести законность, системность, непрерывность, открытость, самостоятельность и ответственность участников процесса планирования.
Законность как исходное требование к организации процесса планирования правоохранительной деятельности означает соблюдение правовых актов, регулирующих общественные отношения в ходе подготовки, обсуждения, утверждения проекта и организации исполнения плана, всеми органами и должностными лицами, участвующими в этом процессе. Ранее указывалось, что процесс планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы регулируется значительным количеством нормативных актов. Вместе с тем, очевидно, что невозможно правовыми нормами закрепить особенности процесса планирования работы по всем направлениям деятельности на различных уровнях уголовно-исполнительной системы. Следует согласиться с А.А.Аксеновым, что многообразная сложная управленческая деятельность не может в полном объеме осуществляться из центра, быть изложена в виде готовых схем1. Выход из ситуации, на наш взгляд, видится в закреплении в нормативных правовых актах за субъектами планирования определенной свободы действий, усмотрения в организации и планировании работы.
Системность организации планирования (внутренняя сбалансированность или согласованность основных элементов) предполагает, что все действия субъектов процесса планирования правоохранительной деятельности на различных этапах направлены на достижение единой цели управления, а стадии взаимосвязаны между собой, завершение одной из них является основанием для начала другой.
