Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Реформа уголовно-исполнительной системы - составляющая часть преобразований российского общества 19
1. Уголовно-исполнительная система как социальный институт и ее роль в обществе 19
2. Исходные положения формирования Концепции реформы уголовно- исполнительной системы 37
3. Механизм реализации реформы уголовно-исполнительной системы 58
Глава II. Опыт реформирования уголовно-исполнительной системы и перспективы ее развития 74
1. Реформа уголовно-исполнительной системы как процесс и ее основные этапы 74
2. Тенденции реформирования и перспективы развития организации исполнения наказания в виде лишения свободы
3. Организация исполнения наказаний без изоляции от общества — приоритетное направление реформирования уголовно-исполнительной системы 138
4. Кадровая политика, проводимая в период реформирования уголовно-исполнительной системы 154
Заключение 171
Список использованной литературы 176
Приложения
- Уголовно-исполнительная система как социальный институт и ее роль в обществе
- Исходные положения формирования Концепции реформы уголовно- исполнительной системы
- Реформа уголовно-исполнительной системы как процесс и ее основные этапы
- Тенденции реформирования и перспективы развития организации исполнения наказания в виде лишения свободы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. За последние годы в России радикально изменились система политической власти, экономические отношения и духовная сфера. Проводимые в стране преобразования, коснувшиеся практически всех сторон жизни общества и государства, столкнулись со многими серьезными социальными проблемами. К одной из них относится значительный рост преступности, ее качественное изменение. Преступность становится более организованной, проникает в экономику и политику, обладает значительными финансовыми ресурсами, превращается в реальную угрозу национальной безопасности России. Это объективно обуславливает поиск новых подходов в организации деятельности правоохранительных органов страны.
Особое место в системе правоохранительных органов занимает уголовно-исполнительная система (УИС), которая, наряду с правоохранительными функциями, реализует задачи воспитания осужденных, производственно-хозяйственную деятельность, материально-бытовое и медицинское обеспечение. За годы советской власти в организации исполнения наказаний накопилось немало проблем: приоритет производственных задач, идеологизированно-принудительный подход к воспитанию осужденных, существенные ограничения их правового статуса и многие другие. В комплексе они существенным образом повлияли на характер и темпы проводимых преобразований УИС.
В последние десять лет преобразования осуществляются на качественно иных принципах: демократизма, гуманизма, реального расширения нрав осужденных, учета международно-правовых актов по вопросам исполнения наказаний, участия общественных и правозащитных организаций в выработке и реализации мероприятий по реформированию УИС.
Существенные недостатки в деятельности УИС и проблемы, которые накапливались десятилетиями, а также радикализм проводимых преобразований, объективно показали, что быстро осуществить реформы в УИС нельзя. Для этого требуется время, значительные ресурсы, фундаментальные научные исследования, а также масштабные организационно-правовые усилия.
Реформа УИС в современной России фактически берет свое начало с конца 80-х гг. XX в. В 1996 г. Президентом Российской Федерации была утверждена Концепция реорганизации уголовно-исполнительной (пенитенциарной) системы МВД России (на период до 2005 года), направленная на обеспечение функционирования и развития УИС в соответствии с общепринятыми международными стандартами в области исполнения наказаний. Особое значение при этом имеет принятый новый Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации(УИК), вступивший в действие с 1 июля 1997 г., создавший прочную правовую базу для развития УИС в современных условиях. Важным решением в деле демократизации УИС явилось принятие 8 октября 1997 г. указа Президента РФ № 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной системы МВД РФ», предусматривающего ее передачу в ведение Министерства юс-
тиции Российской Федерации. С этого периода начался новый этап преобразований УИС.
В целом, более чем десятилетний опыт преобразований в УИС принес положительные результаты. Последовательно снижается численность осужденных в местах лишения свободы, формируются новые отношения между персоналом и осужденными, основанные на взаимоуважении и доверии, фактически сняты все излишние ограничения в порядке исполнения наказаний, решена проблема обеспечения осужденных продуктами питания. В результате, в местах лишения свободы не допущено массовых беспорядков, количество правонарушений и преступлений среди осужденных сокращается.
Сказанное не означает, что реформа УИС уже полностью реализована и в ней нет существенных проблем. До сих пор актуальными остаются вопросы организации деятельности исправительных учреждений, дальнейшего совершенствования правовой базы исполнения наказаний, системы управления УИС. В этой связи теоретическую и практическую значимость приобретает анализ и обобщение накопленного опыта реформирования УИС, выявление имеющихся здесь тенденций и закономерностей. Принимая во внимание масштабность проводимых преобразований, их позитивную оценку со стороны большинства зарубежных стран, можно констатировать, что данный опыт имеет не только российское, но и международное значение.
Степень разработанности темы исследования. Любая реформа, в том числе и в такой специфической сфере, как исполнение наказаний, предполагает
внедрение в практику соответствующих новаций. Поэтому проблемы исполнения наказаний за последние годы исследуются достаточно интенсивно с учетом новых условий функционирования УИС. Этому в немалой степени способствует и то обстоятельство, что разработка проблем исполнения наказаний осуществляется на основе объективных, лишенных каких-либо идеологических установок и требований. От ученых ожидается объективная и всесторонняя оценка современных проблем исполнения наказаний.
Анализ проводимых в этом направлении исследований показывает, что основной акцент делается на исследование правовых основ реформы УИС. Этому в немалой степени способствовало наличие традиционно сильных научных школ в области уголовно-исполнительного права. Значительный вклад в разработку нового законодательства, определяющего правовой фундамент реформы УИС, внесли такие ученые, как В.П. Артамонов, М.Г. Детков, М.П. Журавлев, А.И. Зубков, М.П. Мелентьев, А.С. Михлин, СИ. Кузьмин, П.Г. Пономарев, А.Е. Наташев, А.Ф. Сизый, Н.А. Стручков, В.И. Селиверстов, А.А. Рябинин, И.В. Шмаров и другие.
Весьма положительной и новационной особенностью функционирования УИС в современных условиях является ее открытость для общества. Поэтому в разработке проблем реформирования активное участие принимают правозащитные организации.
Социологическим проблемам реформы УИС посвящены работы В.Ф. Аб-рамкина, Н.Л. Андреева, М.Г. Деткова, В.И., Зубкова, О.Г. Перминова, О.В. Филимонова, Г.В. Хохрякова и других.
За последние годы проведен ряд исследований по управленческим проблемам реформирования УИС. Среди них следует назвать работы В.М. Ани-симкова, М.Г. Деткова, А.И. Зубкова, Ю.И. Калинина, СМ. Петрова, Г.А. Туманова и др.
Вместе с тем, следует констатировать, что до настоящего времени специальных монофафических работ, фундаментальных исследований, посвященных проблемам реформирования УИС в современной России, с учетом накопленного здесь опыта, не проводилось. Частично исследовались, как правило, отдельные этапы реформы УИС, а также некоторые аспекты: правовые, организационные, психолого-педагогические, кадровые, международные. Поэтому накопленный опыт, а также результаты отдельных научных исследований но указанным направлениям, обуславливают необходимость и целесообразность комплексного исследования данной проблемы с учетом определения возможных перспектив дальнейшего развития УИС. Указанные обстоятельства предопределили выбор темы настоящего исследования, его содержание и направленность.
Объектом исследования являются организационно-правовые отношения, связанные с реформированием уголовно-исполнительной системы в современных условиях.
Предметом исследования выступают проблемы раскрытия сущности реформы УИС, принципов ее проведения и реализации, а также выработки конкретных предложений по совершенствованию деятельности исправительных учреждений, организации исполнения некоторых видов наказаний, кадрового обеспечения реформы УИС.
Основная цель диссертационной работы заключается в комплексном исследовании теоретических, организационных и правовых проблем реформирования уголовно-исполнительной системы России на современном этапе, уточнении ряда концептуальных положений реформы УИС, обосновании основных этапов ее проведения, разработке на этой основе конкретных предложений но совершенствованию организации отдельных видов наказаний.
Задачи исследования:
уточнить понятие УИС как определенного социального института, оказывающего влияние на многие отношения в обществе (правопорядок, экономику, здравоохранение и др.);
раскрыть сущность реформы УИС как процесса перехода от одной модели исполнения наказаний к другой, определить ее цели и задачи;
обосновать принципы разработки и реализации реформы УИС;
выявить и раскрыть содержание основных этапов проведения реформы УИС;
определить основные пути реформирования организации исполнения наказаний в виде лишения свободы и показать возможные перспективы развития исправительных учреждений;
обосновать комплекс мер по развитию органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества;
- раскрыть содержание кадровой политики в условиях реформирования
УИС, а также механизм ее реализации.
Методология и методика исследования. Диссертация подготовлена с использованием методов комплексного и системного подходов, конкретных методов исследования. Правовую основу работы составляют Конституция РФ, законодательные и ведомственные нормативные акты, регламентирующие порядок исполнения наказаний. В диссертации широко использован междисциплинарный метод исследования, научные труды различных отраслей знаний: права, управления, экономики, социологии, психологии, теории организации. В работе был применен историко-сравнительный метод познания, а также некоторые работы по истории исполнения наказаний. В процессе подготовки диссертации использовались международные стандарты в области исполнения наказаний, а также опыт проведения пенитенциарных реформ в зарубежных странах.
В процессе исследования применялись конкретно-социологические методы исследования, включая специальное анкетирование, контент-анализ документов, интервьюирование и статистический анализ.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые на осно
ве системного, комплексного подходов осуществлено исследование теоретиче
ских, организационных и правовых аспектов реформы уголовно-
исполнительной системы России. Это способствовало выявлению сущности,
целей, задач, принципов и способов реализации реформы УИС. Ранее в такой
постановке указанные вопросы в научной литературе не рассматривались. В
процессе реализации основной цели и связанных с ней исследовательских за
дач, в диссертации были получены следующие, имеющие научную новизну, ре
зультаты:
выделены основные периоды проведения реформы УИС современной России, раскрыты их взаимосвязи и особенности принимаемых управленческих решений;
определены направления реформирования организации исполнения наказаний в виде лишения свободы и показаны возможные перспективы развития исправительных учреждений на федеральном, региональном и местном уровнях;
раскрыта значимость и перспективность приоритетного развития органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества;
- представлен механизм реализации указанной идеи, включая правовые,
организационные и исправительные аспекты;
- обоснованы особенности формирования кадровой политики в усло
виях реформы УИС, ее цели, принципы и направления.
Положения, выносимые на защиту.
Реформа УИС, учитывая ее значимость и масштабность, должна основываться на понимании ее сущности, которую следует рассматривать как переход от одной модели исполнения наказаний, действовавшей в рамках исправительно-трудовой системы советского государства, к другой, новой модели уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. При этом речь должна идти не о замене терминов, а об изменении самого содержания организации исполнения наказаний в соответствии с новой уголовно-исполнительной политикой современной демократической России. Важным условием успешного проведения реформы УИС является разработка ее концепции, которая должна основываться на принципах учета социальных факторов, соответствия уголовной и уголовно-исполнительной политике, международному опыту. Это требует выработки новых подходов к механизму ее реализации, основывающемуся на принципах государственной и социальной поддержки проводимой реформы УИС, ее ресурсном и организационно-правовом обеспечении.
Реформа УИС как преобразование от одной модели исполнения наказаний к другой предстает в виде процесса, в котором можно выделить три периода.
Первый из них связан с преобразованием исправительно-трудовой системы в уголовно-исполнительную систему в период 80-х - начала 90-х гг. в условиях советского государства.
Второй протекал в условиях становления демократической России (период с 1991 г. до передачи УИС из МВД в Минюст России). Для данного периода характерно: формирование новой уголовно-исполнительной политики, принятие Уголовно-исполнительного кодекса РФ и других законодательных актов в сфере исполнения наказаний.
Третий связан с передачей УИС в 1998 г. в Минюст России. Особенностью данного периода явилось создание новой системы управления УИС, обеспечение комплексного подхода к реформированию всех ее важнейших составляющих: исправительных колоний, следственных изоляторов, учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, форм и методов работы с осужденными, кадрового, правового и научного обеспечения.
3. Ведущее место в реформе УИС отводится преобразованиям учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы. За время проведения реформы можно выделить следующие положительные результаты:
построение новой системы исправительных колоний;
гуманизация исполнения наказаний и расширение прав осужденных;
качественное изменение средств и методов исправительного воздействия на осужденных;
приведение условий содержания осужденных к требованиям и нормам международных стандартов;
формирование новых подходов к организации производственно-хозяйственной деятельности исправительных учреждений и трудового воспитания осужденных;
последовательное сокращение лиц, осужденных к лишению свободы;
реализация территориального принципа отбывания наказания по месту жительства.
Дальнейшие перспективы развития исправительных учреждений УИС связаны с приведением организации исполнения наказаний в соответствии с требованиями международных европейских стандартов, включая улучшение материально-технического обеспечения осужденных, оптимизацию лимитов наполнения, внедрение современных форм и методов исправления осужденных.
4. Приоритетным направлением реформирования УИС в настоящее время является ускоренное развитие органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества (альтернативные виды наказаний). Для реализации данной стратегии необходим комплексный подход, учитывающий особенности судебно-правовой реформы в целом, а также правовые, организационные, ресурсные и исправительные аспекты создания и развития конкретных видов учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества; формирование кадровой политики, направленной на отбор и подготовку специалистов новой формации их социальной и правовой защиты, внедрение новых кадровых технологий, совершенствование системы управления кадровой службой.
5. Мерами, призванными обеспечить успешное завершение реформирования УИС, являются:
предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок исполнения наказаний УИС, порядка прохождения службы в органах и учреждениях УИС, социальной помощи осужденным, отбывающим наказания;
предложения по совершенствованию системы управления УИС в части уточнения компетенции территориальных округов, аппаратов управления, учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества.
Теоретическая значимость исследования. За последние годы накоплен значительный опыт реформирования УИС, а в научной литературе высказано немало предложений на этот счет. Однако до настоящего времени не разработаны теоретические основы реформы УИС современной России. Это в значительной мере затрудняет обоснование конкретных и стабильных приоритетов развития УИС, ведет к частым изменениям в ее организационном построении и правовом обеспечении. Разработка такой теории позволила бы устранить указанные недостатки. В научной литературе основной акцент делается на комментирование тех или иных решений, связанных с реформой УИС; обобщающих исследований в данной сфере не проводилось. Выявление данных направлений позволит не только показать эффективность проводимых преобразований УИС, но и более обоснованно определить возможные перспективы ее развития. Уголовно-исполнительная система представляет собой совокупность взаимо-
связанных элементов, поэтому изменение одного из них (исправительные учреждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, кадры и т.п.), предполагает соответствующие новые подходы к организации функционирования других ее составляющих элементов (аппараты управления, ресурсное и правовое обеспечение). Научное обоснование комплексного иод-хода к проведению реформы УИС позволит повысить ее практическую отдачу и эффективность конечного результата.
При разработке практических предложений по реформированию УИС преобладают мероприятия, связанные с совершенствованием внутреннего построения данной системы: структура управления, кадры, порядок исполнения наказаний и т.п. Это правильно, но недостаточно. Поскольку реформа УИС в своей основе взаимосвязана с происходящими в обществе изменениями, то при ее разработке и реализации важно учитывать внешние факторы, воздействующие на преобразования судебно-правовой системы в целом.
Одним из важных итогов проведенного исследования является то, что в нем обобщены и сформулированы исходные теоретические положения, связанные с проведением реформы УИС: определены сущность реформы, ее цели
и задачи, обобщен имеющийся опыт реформирования и разработан комплекс мер, направленный на ее дальнейшее осуществление и завершение.
Теоретическое значение проведенного исследования заключается также и в том, что проблема реформы УИС показана не только с позиции ведомства, но и в контексте проводимой судебно-правовой реформы в целом, учета внешних
и внутренних факторов, ее определяющих. В работе уточнены и предложены некоторые варианты понятий, связанных с реформой УИС (сущность реформы, принципы ее проведения, механизм реализации), которые имеют значение для формирования знаний, связанных с реформой правоохранительных органов страны в целом.
Практическая значимость диссертационного исследовании. Полученные знания можно использовать (а в ряде случаев они уже реализованы при разработке решений но реформированию УИС на общенациональном уровне) при подготовке концепций, программ развития системы.
В работе обоснован ряд предложений, направленных на изменение карательной политики государства в направлении ее либерализации, совершенствование организации исполнения наказаний в виде лишения свободы. Сформулирован комплекс организационно-правовых мероприятий, направленных на развитие учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества. Практическая значимость исследования проявляется также и в предложенных автором основных направлениях совершенствования кадровой политики в условиях реформирования УИС: отбор, подготовка и повышение квалификации кадров, социальная защита, правовой статус.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется принятой методологией и методикой исследования, всесторонним анализом результатов функционирования УИС в условиях се реформирования. В целом исследование основывается на трудах ученых в области права, управления,
социологии, психологии и экономики, что определило его комплексный характер. В процессе диссертационного исследования опрошено более 450 сотрудников УИС но специально разработанной анкете с учетом репрезентативной выборки (их отношению к проводимой реформе), изучены основные показатели, характеризующие кадровый потенциал системы. Сформулированные выводы и предложения основываются на всестороннем анализе правовых актов, регламентирующих деятельность УИС, международно-правовых стандартов, историческом опыте реформирования пенитенциарной системы. При подготовке работы использован и личный профессиональный опыт автора, длительное время проходившего службу в территориальных учреждениях и органах исполнения наказаний, а последние пять лет в качестве руководителя Главного управления исполнения наказаний Минюста России.
Апробации и внедрение результатов исследования. Основные результаты исследования были использованы и внедрены при подготовке Концепции реформирования УИС на период до 2005 года, Постановления Правительства Российской Федерации от 29.08.2001 за № 636 «О Федеральной целевой программе реформирования уголовно - исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы». Отдельные положения диссертации использовались при подготовке концепций и программ реформирования конкретных направлений деятельности УИС (воспитательной работы с осужденными, правового обеспечения, организации работы с кадрами, развития предприятий исправительных учреждений, образовательной и научной дея-
телыюсти УИС). Многие идеи автора реализованы при подготовке законодательных и нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование порядка и условий применения мер уголовно-процессуального пресечения в виде заключения под стражу, гуманизацию порядка и условий отбывания наказаний в виде лишения свободы, введение в действие новых видов наказаний.
Одной из форм апробации и внедрения результатов проведенного исследования явились выступления автора на международнілх и российских научных и научно-практических конференциях, а также публикации по теме исследования. Материалы диссертации используются в учебном процессе в образовательных учреждениях УИС Минюста России, Академии управления МВД России при подготовке руководящих кадров по курсу «Теоретические основы управления в правоохранительной сфере» и учебным дисциплинам: «Организация управления в УИС», «Оперативно-розыскная деятельность».
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Уголовно-исполнительная система как социальный институт и ее роль в обществе
Функция исполнения наказаний является объективно необходимой для любого государства. Пока существует преступность, государство вынуждено обращаться к наказанию лиц, его совершивших. Столь же объективно существование органов и учреждений его исполняющих, которые в совокупности представляют определенную систему. В зависимости от особенностей политики государства в сфере исполнения наказаний, сложившихся традиций в различных странах данную систему определяют как тюремную, пенитенциарную. В советский период для характеристики органов и учреждений, исполняющих наказания, использовался термин «исправительно-трудовая система» \ Перемены в российском обществе конца XX века предопределили изменения политики государства в сфере исполнения наказаний. Данная политика стала называться уголовно-исполнительной, а система, ее реализующая, соответственно, уголовно-исполнительной системой. На законодательном уровне данный термин нашел свое отражение в ст. 5 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».
В связи с введением данного термина в научный и практический оборот, в литературе уделяется значительное внимание его толкованию. Так, ряд авторов связывают данный термин лишь с системой исправительных учреждений. Такой подход является недостаточным, поскольку существуют и иные, помимо лишения свободы, наказания, для реализации которых создаются соответствующие виды учреждений: уголовно-исполнительные инспекции, исправительные центры и т.п.1 Поэтому в литературе существует и более широкое толкование уголовно-исполнительной системы (УИС). По мнению О.Г.Перминова понятие УИС должно отражать все органы и учреждения, в той или иной мере связанные с исполнением наказаний: суды, министерство обороны (в части исполнения наказания в виде направления в дисциплинарную воинскую часть), департамент судебных приставов Минюста России, а также «предприятия и организации, которые сами непосредственно в исполнении наказаний не участвуют, но, выполняя свои задачи, функции и полномочия, способствуют повышению эффективности реализации уголовного закона, деятельности центрального элемента данной системы - учреждений и органов, исполняющих наказа-ния» . В литературе выделяют и более узкое понимание УИС, которое связывают с деятельностью специализированного органа государства — Главного управления исполнения наказания (ГУИН) Минюста России, который возглавляет уголовно-исполнительную систему Российской Федерации 1. Не вдаваясь подробно в научную дискуссию по данному вопросу, отметим, что расширительное толкование УИС имеет существенные недостатки. Дело в том, что суды, воинские части, которые исполняют отдельные виды наказаний, по своему статусу исполняют другие, более важные функции и поэтому входят в другую систему классификации органов государства. С учетом этого мы разделяем мнение Ю.М.Ткачевского, который полагает, что включение в уголовно-исполнительную систему органов, непосредственно наказания не исполняющих, нарушает признаки системы 2. Связано это с тем, что систему образуют лишь те её элементы, которые взаимосвязаны между собой и объединены общими целями.
Предметом настоящего исследования является УИС Минюста России, которая включает в себя органы и учреждения, исполняющие наказания, а также осуществляющие содержание под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Данная система является многофункциональной и поэтому изучается в различных аспектах: правовом, управленческом, психолого-иедагогическом, экономическом. За последние годы определенное внимание уделяется анализу УИС в качестве социального института. Такой подход дает возможность комплексного анализа УИС, включая ее взаимосвязи с обществом. Одна из основных идей настоящей работы заключается в том, что реформа УИС не должна ограничиваться только решением ведомственных, сугубо профессиональных задач, а должна проводиться в контексте социальных изменений, преобразований правоохранительной системы в целом.
Реализация данной идеи во многом зависит от того, какой смысл и содержание вкладывается в понимание уголовно-исполнительной системы как определенного института. Как было сказано выше, данному вопросу в научной литературе уделяется серьезное внимание. При этом ряд авторов анализируют УИС с учетом ее целей и составляющих органов и учреждений, исполняющих наказания, другие - как совокупность различных форм организации . Такой подход имеет значение, прежде всего, для исследования проблем управления УИС - ее реформы. При решении данного вопроса необходимо относиться к УИС как к определенному социальному институту и основываться на общем его понимании и важнейших признаках. С учетом этого, для раскрытия УИС как социального института, следует проанализировать следующие ее характеристики: социальное назначение, функционально-структурное построение, нормативное регулирование, ресурсное обеспечение.
Исходные положения формирования Концепции реформы уголовно- исполнительной системы
Уголовно-исполнительная система как всякий институт общества подвержена изменениям. Данные изменения по своей значимости носят различный характер и во многом, как было показано в предыдущем параграфе, обусловлены происходящими изменениями в самом обществе. При этом пенитенциарные системы во всем мире во многом являются своеобразным индикатором политического режима, состояния экономики страны, они отражают, причем в акцентированном виде, многие проблемы и недостатки общества. Неслучайно поэтому Ф.М. Достоевский писал о том, что «об уровне цивилизации народа можно судить, когда открываешь ворота его тюрьмы».
Происходящие перемены в российском обществе обусловили необходимость реформирования и такой его специальной сферы как исполнение наказаний. Реформа УИС в силу ее важности и сложности должна основываться на определенной концепции. Ее разработка предполагает, прежде всего, уточнение того какой смысл и содержание вкладывается в сами термины «реформа» и «концепция». Несмотря на кажущуюся очевидность указанных терминов, в литературе применительно к УИС они фактически не анализируются.
В общем виде термин «реформа» обозначает внесение в систему тех или иных изменений, которые меняют ее в лучшую сторону, у системы появляются новые свойства и характеристики. Поэтому вносимые изменения должны быть направлены на те элементы системы, которые являются для нее основополагающими, а именно: виды исправительных учреждений, кадры, правовое регулирование, ресурсы. Этим отличается реформа от других инновационных процессов рационализирующего свойства: изменение функций, структуры, регламента работы и т.п., которые не затрагивают ее сущностных характеристик.
Реформа УИС отличается от мероприятий рационализирующего характера и способами ее проведения. Она проводится не только силами ведомства, но и при поддержке органов государственной власти, с привлечением дополнительных ресурсов. Отсюда важность разработки механизмов ее реализации. Для настоящего исследования важное значение имеет также уточнение термина «концепция». В общем виде концепция означает систему определенных знаний, научную трактовку того или иного явления. Данные значения должны быть определенным образом систематизированы, содержать элементы новизны. В качестве такого систематизирующего фактора выступают цели проведенных преобразований. К сожалению, анализ проектов концепций реформирования УИС, разработанных за последние годы, показывает, что в данных концепциях вопрос о целях реформы УИС фактически отсутствует и последний нередко понимается как обоснование внесения тех или иных изменений в уголовно-исполнительную систему. Однако значение концепции реформы УИС заключается, прежде всего, в том, что она (концепция) должна содержать новые теоретические знания но вопросам организации исполнения наказаний. Концепция имеет и прикладное значение: на ее основе разрабатываются программы, правовые акты, конкретные мероприятия, связанные с проведением реформы УИС.
Таким образом, концепция реформы уголовно-исполнительной системы -это совокупность новых взглядов и предложений, объединенных общим замыслом (целью), направленных на качественное изыскание организации исполнения наказаний с учетом новых требований, предъявляемых и ее функционированию.
Подчеркивая элемент новизны, который должна содержать концепция реформы УИС, важно отметить и необходимость сохранения при проведении реформы преемственности с тем положительным опытом, который был в той или иной мере накоплен ранее по вопросам исполнения наказаний, включая индивидуализацию наказаний, организацию общеобразовательной и профессиональной подготовки осужденных, обеспечение надзора, профилактики правонарушений и др. Конечно, накопленный положительный опыт в условиях реформы УИС должен наполняться новым содержанием, с учетом новых требований, предъявляемых к системе. Словом, реформы УИС не должны пониматься упрощенно как противопоставление или отрицание всего прошлого опыта организации исполнения наказаний и проводится по схеме «не столько лучше, сколько иначе».
Реформа уголовно-исполнительной системы как процесс и ее основные этапы
При рассмотрении теоретических основ реформы УИС ее сущность была нами определена так: это переход от исполнения наказания в рамках исправительно-трудовой системы к новой модели, которая должна быть построена в соответствии с общепринятыми международными стандартами в области исполнения наказаний, гуманизации условий отбывания наказания, обеспечения прав и законных интересов осужденных и других принципов современной уголовно-исполнительной политики. Для того чтобы понять, насколько сложными и масштабными являются задачи построения такой новой модели исполнения наказания, важно показать основные характеристики исправительно-трудовой системы, которую предстояло не только качественно изменить, но и демонтировать ее фундаментальные основы.
Важнейший признак исправительно-трудовой системы (ИТС) заключался в ее направленности на получение экономической выгоды для государства за счет труда осужденных. Как отмечает А.И.Зубков, «с конца 20-х годов исправительная система стала входить составной частью в единый хозяйственно-экономический комплекс страны, являясь его существенной частью. Достаточно сказать, что все крупные стройки практически всех пятилетних планов (особенно первых двух) выполнялись если не главным образом, то преимущественно руками заключенных. В 70-80 годы Главное управление исполнения наказаний МВД СССР входило в число крупнейших производителей валового национального продукта, занимая среди промышленных министерств пятое - седьмое место» .
Все это во многом стимулировало карательную политику государства в направлении увеличения числа граждан, осуждаемых к лишению свободы. Так, только в период первой пятилетки (1927-1932 годы) численность осужденных в местах лишения свободы выросла более чем в десять раз и составила 1,6 млн. человек. В результате за годы советской власти через места лишения свободы прошло более 60 млн. человек. Л если учесть, что у каждого осужденного имелась семья, родственники, то в орбиту функционирования ИТС вовлекалась в той или иной форме значительная часть населения страны. Пожалуй, в этом самый главный порок и наследие советской системы исполнения наказаний, которая строилась во многом не в интересах обеспечения правопорядка, а для решения экономических задач. Широкое применение наказания в виде лишения свободы негативно влияло и на состояние правопорядка. Криминологические исследования показывают, что лица, отбывшие наказания в виде лишения свободы, в семь раз больше совершают преступления вновь, по сравнению с теми, которые не отбывали наказание в виде лишения свободы. Получался замкнутый круг: увеличивая процент осуждаемых к лишению свободы (в среднем в советский период он составлял 60-70 % в общей системе видов наказания), государство в определенной мере стимулировало рост преступности.
Нельзя не указать и на такую особенность ИТС, как ее военизация. Проявлялось это не только во внешних атрибутах (форма одежды, дисциплина), но и в самой системе управления: охрану осужденных осуществляли внутренние войска; методах воздействия на осужденных; строгой регламентации порядка отбывания наказания.
Исправительное воздействие на осужденных того периода отличалось тем, что оно носило ярко выраженный идеологизированный характер, а сами средства исправления осужденных были ограничены и сводились к режиму, труду, политико-воспитательной работе и обучению. Данная концепция воздействия на осужденных сложилась еще в 20-е годы и, несмотря на все изменения, ее суть составляло «исправительно-трудовое воздействие» .
Конечно, было бы неправильным оценивать ИТС Советского государства только в негативном плане. За время своего развития она также претерпевала изменения, порой достаточно существенные. Особенно это относится к слому лагерной системы в 50-60 годы. Определенные положительные результаты были достигнуты в 70-е годы, когда формировалась отрядная система, широко развивалось общеобразовательное и профессионально-техническое обучение, самоуправление осужденных. Однако, при всем этом, проводимые преобразования не затрагивали сущностных основ исправительно-трудовой системы \ Являясь продуктом сложившихся в обществе отношений, ее совершенствование происходило в соответствии с политической системой государства, догма-тико-партийными идеологическими воззрениями, ограниченными экономическими возможностями. Недооценивалось значение международного опыта исполнения наказаний, права осужденных неоправданно ограничивались2.
Переход от одной модели исполнения наказания, в силу масштабности перемен, не может произойти быстро, а предстает как определенный процесс. Рассмотрение реформы УИС как процесса имеет важное теоретическое и практическое значение. Это позволяет вілявить причины принятия тех или иных решений по реформированию УИС, их результативность, определить взаимосвязи периодов проведения реформы. В силу различных причин вопрос о динамике реформы УИС в литературе освещается недостаточно полно, он, как правило, связан с комментированием законодательных актов, принимаемых в различные периоды времени.
Определение временных периодов проведения реформы УИС представляет известную сложность, которая связана с тем, что само российское общество конца XX - начала XXI веков находится в состоянии перманентных изменений, которые отличаются радикализмом и масштабностью. Поэтому реформа УИС не может произойти быстро и однозначно, а «формируется постепенно в процессе преобразований в государственном строительстве, экономике и общественной жизни. От успеха этих преобразований зависит возможность ускорения реформирования уголовно-исполнительной системы»1.
Обусловленность процесса реформирования УИС уровнем и состоянием развития общества приводит в ряде случаев к мнению о том, что отдача от реформы УИС произойдет лишь тогда, когда в самом обществе произойдут пози-тивные изменения . Доля истины в таких рассуждениях есть: успех реформы УИС во многом предопределяется отношениями, складывающимися в обществе. Однако столь же очевидно, что нельзя ожидать проведения реформы УИС до тех пор, пока в обществе произойдут позитивные изменения, когда появятся все необходимые для этого ресурсы. Реформа УИС должна проводиться динамично и поэтапно с учетом преобразований, происходящих в самом обществе.
Тенденции реформирования и перспективы развития организации исполнения наказания в виде лишения свободы
На уголовно-исполнительную систему возложена реализация многих видов наказания, предусмотренных уголовным законодательством: лишение свободы, исправительные работы, ограничение свободы и т.н. Ведущее место здесь, безусловно, занимает лишение свободы. По числу осужденных к лишению свободы на 100 тысяч населения Россия занимает одно из первых мест в мире 1. Исполнение наказания в виде лишения свободы для государства является обременительным в экономическом плане, что связано с большими затратами на строительство и содержание зданий и сооружение тюремного типа, жизнеобеспечение осужденных. Нельзя также не учитывать и значительные затраты, связанные с организацией службы самого персонала уголовно-исполнительной системы, общая численность которого на 1 января 2004 года составила 347 тысяч человек.
Если брать социальный аспект эффективности деятельности исправительных учреждений в плане достижения цели исправления осужденных, то в силу ряда объективных факторов (изоляция, тюремная атрибутика, субкультура, разрыв социально-полезных связей и др.) многие освобожденные из мест лишения свободы вновь совершают преступления. По данным криминологов и статистики рецидив преступлений со стороны лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы, составляет около 30 %. Учитывая данные обстоятельства, в ряде случаев высказывается мнение о том, что «о воспитательной роли колоний вообще говорить не приходится» 2.
Действительно, места лишения свободы вряд ли можно рассматривать в качестве хорошего и надежного средства воспитания. Однако акцент в деятельности пенитенциарных учреждений (как показывает отечественный и зарубежный опыт) на достижение цели исправления осужденных ориентирует на улучшение условий отбывания наказания, обеспечение прав осужденных и гуманное обращение с ними, создает предпосылки для ресоциализации последних в обществе после отбытия ими наказания. Данные основополагающие идеи организации исполнения наказания находят свое закрепление в международно-правовых актах по вопросам исполнения наказания. Поэтому современные пенитенциарные реформы ориентированы на то, чтобы места лишения свободы способствовали исправлению осужденных. С учетом этой стратегической цели разрабатывались и осуществлялись мероприятия по совершенствованию деятельности исправительных учреждений в процессе реформы УИС. Анализ и обобщение данных мероприятий позволяет говорить об определенных тенденциях реформирования организации исполнения наказания в виде лишения свободы. К их числу можно отнести следующие: обеспечение отбывания наказания осужденными по месту их жительства до ареста или осуждения (так называемый территориальный принцип отбывания наказания); построение рациональной системы исправительных учреждений с учетом изменений состава осужденных; совершенствование организации исправительного воздействия на осужденных; создание механизма обеспечения прав и законных интересов осужденных; качественное изменение организации производственно-хозяйственной деятельности исправительных учреждений и организации трудового воспитания осужденных; формирование системы гражданского контроля за деятельностью исправительных учреждений. Рассмотрим содержание указанных тенденций.
1. Одна из важных задач, которая решалась в процессе реформы УИС -это обеспечение отбывания наказания лицами, совершившими преступления по месту их прежнего жительства или осуждения. Данное положение является одним из основополагающих требований международных стандартов, поскольку обеспечение отбывания наказания на минимальном удалении от места жительства является важным условием соблюдения прав не только осужденных, но их родственников. В частности, тем самым создаются условия для поддержания его связей с семьей, для последующей социальной адаптации освобожденных. При этом также сокращаются расходы на перевозку осужденных, обмен криминальным опытом во время таких массовых этапов.
