Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Историко-правовой анализ отечественной и иностранных миграционных систем 19
1. Историко-правовой анализ отечественной миграционной системы 19
2. Сравнительно-правовой анализ миграционных систем США, Франции и ФРГ 43
3. Состояние и основные тенденции развития миграционной системы России 87
Глава II. Концептуально-правовые основы миграционной системы России
1. Миграция как объект и управления 131
2. Обоснование требований к перспективной миграционной системе России 143
3. Сущность и структура миграционной системы России 177
4. Структурно-функциональный анализ правоотношений вмиграционной системе России и её подсистемах 195
Глава III. Экспериментально-правовые основы формирования перспективной миграционной системы России 253
1. Организационные основы экспериментально - правовой работы 253
2. Методологические основы экспериментально-правового исследования миграционной системы России 268
3. Результативность экспериментально-правовой оценки эффективности функционирования существующей миграционной системы России 300
Глава IV. Концептуально-правовая модель перспективной миграционной системы России 334
1 Организационно-правовое регулирование миграционной системы России 335
2. Оптимизация концепции совершенствования миграционной системы России 363
3, Структурно-функциональное преобразование правоотношений в миграционной системе России на основе перспективных миграционных моделей и технологии
4. Повышение профессионального уровня руководящего со става и персонала миграционной системы России
Заключение 438
Список литературы 458
Приложения 476
- Историко-правовой анализ отечественной миграционной системы
- Миграция как объект и управления
- Организационные основы экспериментально - правовой работы
- Организационно-правовое регулирование миграционной системы России
Введение к работе
Современная миграционная ситуация в России сформирована в результате изменений в политической, социально-экономической, правовой, демографической и иных сферах, происшедших на постсоветском пространстве с начала 90-х годов XX века.
Трансформация рынка труда, условий жизнедеятельности людей, их индивидуально-личностного статуса, общественных, семейных и иных отношений отчетливо проявилась в миграции населения, что привело к резкому снижению его общей миграционной активности, замедлению процессов урбанизации, формированию качественно новых миграционных потоков («утечка умов», «челноки», беспрецедентный вывод контингентов российских войск с зарубежных территорий и др.).
Правовое регулирование динамичной миграционной политики государства в основном адекватно отражает количественно-качественные изменения в складывающейся миграционной ситуации. Однако для совершенствования структуры и модели функционирования миграционной системы России в условиях международного и межведомственного взаимодействия с другими государственными институтами требуется более углубленный анализ её концептуальных организационно-правовых основ.
В настоящее время миграция населения представляет собой социально-экономическое, нормативное правовое явление, неоднозначное по своей сущностной, содержательной и процессуальной основе. Как процесс миграция населения изобилует множеством событий, влекущих за собой смену людьми их места жительства (переселение). Упорядочение миграционного процесса, как правило, затрагивает поток выбытия населения из одной местности и прибытия мигрантов из других местностей. Особенность миграционного процесса заключается в разнообразии его видов (иммиграционный, эмиграционный, переселенческий, реадмиссионный, внешней трудовой миграции, беженский и др.). Конечным результатом миграционного процесса является приживаемость пе-
5 ремещенного населения в новой местности, подтвержденная нормативно-правовыми государственными документами.
Миграционная сфера является прерогативой деятельности федерального органа исполнительной власти, Федеральной миграционной службы1, подведомственной Министерству внутренних дел России. Анализ различных миграционных процессов в целом, их составных частей позволяет обнаружить общественные отношения, регулируемые нормами международного, конституционного, административного, информационного, гражданского, таможенного, трудового, муниципального, жилищного, финансового и иных отраслей права.
При исследовании миграционных процессов с позиций системного правового подхода важен учет отечественного опыта реализации миграционной политики, сравнительно-правовой анализ миграционной системы России2 с иностранными системами, с приемлемым для России опытом, для определения тенденций развития и путей совершенствования правоотношений в миграционной сфере деятельности.
На основе Указов Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики», «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» и «Вопросы Федеральной миграционной службы»3, других важнейших документов, в государственно-правовом регулировании миграционной сферы всё устойчивее просматривается курс на противодействие негативным тенденциям. Это способствует поддержанию позитивных тенденций, а также позволяет определить контуры, цель, основные задачи, направления и этапы совершенствования МС РФ.
Степень разработанности темы исследования. Организационно-правовые основы для концепций миграции были заложены в работах английского учёного Е. Равенштейна, сформулировавшего правила миграции, как её зако-
1 Далее - ФМС.
2 Далее - МС РФ или МС.
3 См.: СЗ РФ. - 2002. - №8. - Ст.813; Российская газета № 154. - 2004.
иы . В концептуальных взглядах российского статистика А.4. Кауфмана нашла отражение переселенческая политика России конца XIX - начала XX в., получившая развитие в «Учении о колонизации и переселениях» В.П. Вощинина и H.JL Ямзина. На основе работ Е. Равенгитейна в середине 60-х тт. XX в. Э. Ли построил теоретическую модель миграции на многофакторной основе в районе выхода и районах потенциального вселения населения. В последующем были разработаны: концепция функций и причпн миграции Т.И. Заславской (1970 г.); концепция демографического и миграционного перехода американского учёного В. Зелинского (с 1971 г.); концепция миграционной подвижности населения Б.С. Хорева (1974 г.); концепция трёхстадийности миграционного процесса ЛЛ. Рыбаковского (1987 г.) и др.
Кроме того, на степень научно-практической разработанности темы определённое влияние оказали:
положения различных научных направлений в отечественной и иностранной миграции: историческое - В,М. Кабузана, Д.С. Шелестова и др.; географическое - BJ3. Покшишевского, Б.С. Хорева, В.Н. Чапека и др.; миграцио-логическое - МБ. Денисенко, В.А. Ионцева, Б.С. Хорева и др.; понятийно-классификационное - Т.И. Заславской, Л.Л. Рыбаковского, В.А. Ионцева и др.; меркантилизма - Т. Манн, Ж.-Б. Кольбер и др.; типологическое - Хеберле, Парнвелла, JLJ1. Рыбаковского и др.; стратификационная теория человеческого поведения; этнологическое - СИ. Брука, В_И. Козлова, В.А. Тинжова; экологи-ческое-Р.В. Татевосова, Стоуффера и др.; антропотока- СП. Артоболевского, Ж.А. Зайончковской, СП. Щедровицкого; иностранных МС - Т.М. Регента, Ю.А. Архиповаи др.;
концепции: классическая - А. Смита; мальтузианства — Т.Р. Мальтуса; демографического перехода- Ф. Поутстейна, Л. Таба, Р. Эпгтлеярда; мобильного и миграционного перехода - Ж.К. Шенэ, Ф. Мартина; нулевого сальдо междуна-
1 См.: RavensteinE. The laws of migration. Journal of the Statistical Society. 1885-1889; Иоицен В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. - М: 1999. - С.72.
7 родной миграции - Л. Бувье, Д. Постона; «притяжения- выталкивания» - Ю.
Арутюняна, А-А. Сусоколова; профессиональной подготовки для миграционной деятельности - В.Я. Кикотя, М.В. Немытиной, Ю. В. Рощина;
теории: управления - «двойного рынка труда» - Б.Д, Бреева, В.Г, Костако-ва; экономическая теория миграции - М. Тодаро; новая экономическая теория миграции К. Тейлора; обратной связи - Б. Томаса; общая теория народонаселения — А. Сови, Д.И. Валентея, А.Я. Кваши; технологического развития — Дж. Саймона; человеческого капитала - Дж. Беккера и др.;
работы, выполненные - О.Д. Воробьёвой в области регулирования миграционной политики России; Т.М. Регент и Ю.А. Архиповым по системе миграционного контроля; Е.В. Галузы в сфере правового регулирования миграции и обеспечения её правомерного осуществления; Е.Ю. Грачёвой по проблеме правового регулирования государственного финансового контроля; М.В. Костенни-ковым по теоретическим проблемам кодификации административного права России; А,А. Фатьяновым по правовому обеспечению безопасности информации; Л.Л. Рыбаковским по теоретическим вопросам миграции населения; В,А. Каламановым, В.М. Моисеенко - по управлению миграционными процессами.
Большая часть работ по миграционной тематике посвящена компонентам миграционной деятельности пограничному, паспортно-визовому, таможенному, экономическому и др. Так, Е.А. Абашева исследовала нормативно-правовое регулирование таможенной деятельности на европейской границе в первой половине XIX века; П.Б, Музыченко - административно-правовую информациоло-гию паспортно-визовой работы при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации; МД. Оздоев - конституционно- правовой статус вынужденных переселенцев и беженцев в РФ; А.В. Степанов - организационно-правовые аспекты деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан.
Проблемам государственного регулирования миграционных процессов, реализации конституционных, гражданских, социальных и иных прав беженцев
8 и вынужденных переселенцев в РФ посвящены работы О.Д. Воробьёвой, Н.А.
Ворониной, Л.И. Графовой, Ж.А. Зайончковской, В.А. Ионцева1, М.Д. Оздоева,
ХМ. Регент, JLJI. Рыбаковского и др.
Базовые положения теории управления изложены в трудах Г.В. Атаманчу-ка", Д.М. Гвишнани, В.З. Веселого, СЕ. Вицина, А.П. Ипакяна, Б.П. Курашви-ли, В.Д. Малкова, А.Х. Миндагулова, ММ. Рассолова и др.
Проблемы международной зашиты прав мигрантов получили освещение в трудах Г.С. Витковской, В.А, Капташкина, Ю.И. Лейбо, В.А. Туманова, Ы.В. Щербаковой, Л.М. Эптипа, А.Ю. Ястребовой и др.
Существенный вклад в изучение статуса беженцев и вынужденных переселенцев как одного из видов конституционно-правового статуса человека и гражданина, а также в исследование юридических механизмов обеспечения и защиты их прав и законных интересов внесли С.А. Авакьян, Э.А. Аметистов, В.В. Бойцова, Н.В. Витрук, ЛИ. Котиева, И,А. Ледях, О.О. Миронов, Н.А. Михалева, А.И. Туз, В.Е. Чиркин, ТЯ. Хабриева и др.
Отдельные аспекты административно-правового обеспечения национальной безопасности при возникновении чрезвычайных ситуаций в миграционной сфере рассмотрены в работах Н.И. Арзамасцева, И.И. Василишина, A.M. Воронова, АЛ, Герасимова, А.В. Мелехина, С.А. Старостина, СВ. Степашина3 и др.
Вместе с тем целостное исследование концептуальных организационно-правовых основ МС РФ прежде не проводилось. Отсутствие научно-практических разработок по исследуемой теме существенно влияет на эффективность проводимой Россией миграционной политики. Причём некоторые проблемы миграции представляют угрозу национальной безопасности страны. Поэтому в связи с определяющим влиянием политических, социально-
См.: Ионцев В.А, Миграция населения. Вып.З: Международная миграция. -М.ч 200 К
2 См.: АтаманчукПВ, Теория гос>гдарственного управления. Курс лекции. -М.:Юрид. лит.> 1997.
3 См.: Степашин СВ. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской
Федерации: Дис. ,..д-раюрид. наук. - СПб., - 1994.
экономических, организационно-правовых, демографических факторов совершенствование МС РФ выходит за рамки возможностей ФМС.
Так, практическая организационно-правовая деятельность ФМС в 2000-2004 гг. свидетельствует о первостепенной значимости для развития МС РФ административно-правового регулирования целого ряда актуальных задач: разработки комплекса мер по противодействию регрессивным миграционным тенденциям; повышение эффективности иммиграционного контроля и противодействия незаконной миграции; создание системы учета и контроля за въездом-выездом и пребыванием в стране иностранных граждан; минимизация административных барьеров, препятствующих привлечению иностранной рабочей силы на законных основаниях; обеспечение государственного регулирования процесса трудовой миграции; установление соответствия национальным интересам и законодательству РФ заключенных международных договоров и соглашений с государствами-участниками СНГ по проблемам миграции; предотвращение экономических потерь от незаконной миграции.
В целом правомерно утверждать, что современное состояние МС РФ не обеспечивает эффективность ее правового регулирования на уровне, адекватном политическим, социально-экономическим, демографическим и иным процессам, происходящим в стране и за ее пределами. Накопленные знания о миграционном законодательстве, разработанные концепции и обоснованные теоретические положения в сфере миграции не систематизированы, не представляют целостной научно обоснованной теории, а практика административного права для эффективного государственного регулирования различных миграционных процессов нуждается в поиске перспективных направлений совершенствования МС РФ,
Вышеизложенное актуализирует теоретическую значимость и важность обоснования перспективных направлений совершенствования МС РФ.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в области административно-правового регулирования миграци-
10 онных процессов в России. Предметом - генезис, современное состояние, перспективы административно-правового регулирования миграционных процессов в России их совершенствования.
Гипотеза исследования заключается в предположении, что возникшее противоречие между потребностями системы федеральных органов исполнительной власти в РФ в эффективно функционирующей миграционной системе и реальным уровнем ее функционирования на международном и российском уровне можно разрешить оптимизацией сложившихся концептуальных организационно-правовых основ миграционной системы на интегрированной, межведомственной, нормативной правовой основе.
Предполагается, что основными предпосылками разрешения противоречий между современными требованиями к МС и ее состоянием в РФ могут стать: творческое использование опыта отечественной и приемлемого для условий функционирования МС РФ опыта иностранных систем при решении актуальных административно-правовых, информационно-правовых, финансово-правовых и иных проблем; научное исследование сущности и структуры миграционного процесса; обоснование сущности, структуры и моделей функционирования МС и её подсистем; совершенствование правового регулирования МС; обоснованность концепции совершенствования МС РФ; структурно-функциональное преобразование правоотношений в МС РФ и её подсистемах на основе перспективных миграционных моделей и технологий, повышения профессионального уровня руководящего состава и персонала.
Цель исследовании - обосновать сущность, структуру и основные направления совершенствования миграционной системы России,
Задачи исследования;
провести историко-правовой анализ отечественной и иностранных миграционных систем, определить их состояние и тенденции развития;
обосновать концептуальные организационно-правовые основы миграционной системы России: требования к системе и её подсистемам; их сущность и
структуру; осуществить структурно-функциональный анализ правоотношений в миграционной системе и её подсистемах;
исследовать экспериментально-правовые основы формирования перспективной миграционной системы России;
обосновать концептуально-правовую модель перспекгнвной миграционной системы России на основе её правового регулирования; оптимизации кон-цепции совершенствования миграционной системы России; структурно-функционального преобразования правоотношений в миграционной системе России на основе перспективных миграционных моделей и технологий; повышения профессионального уровня руководящего состава и персонала миграционной системы России,
Методологические основы исследования составили: диалектический подход к сущности и содержанию миграционных явлений и процессов в их взаимосвязи и взаимообусловленности; общенаучные подходы - системный, структурно-функциональный, прогностический, комплексный, социально-лично стно-деятельностный; конкретно-научные подходы — историко-правовой, сравнительно-правовой, экспериментально-правовой, демографический, социально-экономический; принципы - объективности, единства исторического и логического, теоретического и эмпирического.
В процессе решения исследовательских задач для достижения цели работы и проверки гипотезы применялась комплексная методика на базе эмпирических и теоретических методов. Эмпирические методы составили: опросы (анкетирование, интервью), изучение и обобщение накопленного опыта, отзывов и отчётов о миграционной деятельности федерального органа миграционной Службы, субъектов РФ? региональных миграционных структур, миграционные эксперименты, методы статистической обработки данных и др. Среди теоретических методов преобладали: анализ, синтез, индукция, дедукция, обобщение, историко-правовой, терминологический, сравнительно-правовой, проектирование, моделирование, абстрагирование.
Нормативные правовые основы исследования сформированы совокупностью законодательных актов РФ в миграционной сфере: Конституцией РФ, указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, приказами и распоряжениями Министра внутренних дел РФ, нормативно-правовыми, организационными документами ФМС и др.
В современных политических, социально-экономических, правовых и демографических условиях вызревает потребность научного осмысления миграционной деятельности в РФ, продолжительное время находившейся в относительной изоляции от внешнего мира, для которой были не характерными масштабные научные исследования по миграционной тематике.
Эмпирические основы исследования. Научное исследование МС, апробация его результатов и их частичное внедрение осуществлялись автором в 2001-2004 гг. в 89 субъектах и 7 федеральных округах РФ, а также в 12 иностранных государствах. Общий объем проделанной работы характеризуется следующими показателями: изучено более 350 источников по различным аспектам миграционной деятельности; обобщены данные 159 ежегодных отчетов субъектов РФ по миграционной деятельности в 2000-2003 гг. и других отчетных документов, 16 государственных программ и проектов по различным аспектам миграционной сферы; осуществлено целенаправленное правовое наблюдение за миграционной деятельностью подразделений ФМС, Форума переселенческих организаций, Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в России и других органов, организаций и учреждений.
Кроме того, в работе использовались сведения о миграционной деятельности федеральных и региональных структур и служб, различных международных организаций, а также о профессиональной деятельности руководящего состава и персонала миграционной сферы. Такая исследовательская база обеспечила репрезентативность статистически достоверной выборки и расширила границы использования теоретических рекомендаций по научным выводам, содержащимся в диссертации.
Базой для апробации результатов исследования и их внедрения явились организованные автором и проводимые под его руководством (при участии) миграционные эксперименты для определения эффективности функционирования существующей МС России, её подсистем и основных элементов.
Основные результаты исследования отражены в 6 монографиях; 16 тезисах докладов на международных и всероссийских конференциях, семинарах и совещаниях; 26 научных статьях в ведущих научных рецензируемых журналах и других изданиях; 11 учебных пособиях, общим объемом свыше 101 п. л.
Научная новизна исследования заключается в том, что:
целенаправленно проанализирован историко-правовой опыт возникновения, становления и развития отечественной миграционной системы; проведен сравнительно-правовой анализ миграционных систем РФ, США, Франции и ФРГ, выявлены детерминирующие факторы, закономерности, противоречия, проблемы, принципы и тенденции их развития;
научно обоснованы требования к миграционной системе: ее структуре, процессу, результату функционирования и подсистемам; определены сущность и структура системы и ее подсистем; проведен структурно-функциональный анализ правоотношений в миграционной системе и се подсистемах; разработаны подходы, критерии и показатели к оценке эффективности функционирования миграционной системы и ее подсистем;
осуществлена всесторонняя характеристика миграционного процесса, обоснована его сущность и структура;
разработана концепция совершенствования миграционной системы России, обоснована ее сущность, структура, цель, основные задачи, основные принципы, этапы, ожидаемые результаты;
определены и экспериментально-правовым путём проверены основные направления совершенствования миграционной системы России; правовое регулирование миграционной системы; оптимизация концепции совершенствова-
14 ния миграционной системы; структурно-функциональное преобразование правоотношений в миграционной системе на основе перспективных миграционных моделей и технологий; повышение профессионального уровня руководящего состава и персонала миграционной системы, выработаны рекомендации по использованию научных выводов.
Совокупность новых основных научных результатов и положении, выдвигаемых автором для публичной зашиты, составляют:
L Терминологический. Миграция представляет собой совокупность правоотношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленном их административно-правовым регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правилоэ влекущем приобретение ими нового правового статуса. Под миграционным процессом следует понимать целенаправленное, согласованное функционирование структур управления, права, информатизации и обеспечения при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленном их административно-правовым регулированием, реализацией личных, общественных и государственных интересов и, как правило, влекущем приобретение ими нового правового статуса.
Сформулирована основная дефиниция работы миграционная система как совокупность управляющих, правовых, информационных и обеспечивающих средств и персонала органов, организаций и учреждений, функционирующих с целью проектирования и территориального перемещения людей, обусловленного его административно-правовым регулированием, реализацией личных, общественных и государственных интересов и, как правило, влекущего приобретение ими нового правового статуса. Структуру миграционной системы составляют подсистемы управления, права, информатизации и обеспечения»
2. Концептуально-правовой. Концепция совершенствования МС России представляет собой комплексное отражение нового целеполагающего административно-правового представления, целостное исследование явления «миграционная система»; систему взглядов на содержание и перспективные направле-
15 ния правового регулирования миграционной деятельности в России, В ней определены: ее сущность, цели, основные задачи в организации и осуществлении миграционной деятельности; формирующие принципы; этапы; механизм реализации и ожидаемые результаты преобразования миграционной системы.
Историко-правовой. Возникновение, становление и развитие МС РФ, в целом, основано на системообразующем элементе, верховенстве закона. Компоненты управления, права, информации и обеспечения в миграционной сфере приобрели вполне различимые контуры в 60-е годы XVIII века, что позволяет это время считать началом функционирования отечественной МС, Становление МС в России связано с административно-правовым регулированием процесса заселения присоединяемых территорий, В конце 80-х годов XX века предприняты попытки научного обоснования сущности понятия «миграционная система», разработки концепций «миграционных систем» и «миграциологииж
Сравнительно-правовой. Для совершенствования МС РФ неприемлемыми характеристиками МС США, Франции и ФРГ являются: создание своеобразного «железного занавеса» в МС США для прибытия и пребывания иностранных граждан на территории страны; практически доминирующее положение неправительственных и общественных организаций в сфере информационно-правового и финансово-правового регулирования в МС ФРГ, создание в стране иммиграционных анклавов-гетто; институт двойного гражданства в МС Франции.
Несомненные достоинства перечисленных систем: стандартизация правоотношений с различными категориями мигрантов; особенности противодействия нелегальной миграции (от депортации до легализации незаконных мигрантов); интеграция мигрантов; применение схем устройства иностранцев на работу, в которых работодатель выступает наиболее активным субъектом правоотношений в трудовой миграции; введение квотной системы; международно-правовое сотрудничество при выработке компромиссных решений между угрозами национальной безопасности и соблюдением прав человека.
5_ Методологический. Закономерности современного этапа развития МС РФ сведены в группы общемировых закономерностей миграции населения и внутрироссийских закономерностей развития МС, Противоречия современного этапа развития МС РФ составили основные группы во внешней и внутренней миграционной среде. Тенденции развития МС РФ имеют как прогрессивную, так и регрессивную направленность. Интегрированным требованием к МС РФ является её производительность как способность выполнить установленные государственные квоты по приёму и размещению иммигрантов из-за рубежа, а также обеспечить административно-правовое регулирование перемещения людей внутри страны и за её пределы в соответствии с действующими правовыми нормативными актами для реализации личных, общественных и государственных интересов.
Общетеоретический, Содержание концептуально-правовой миграционной теории составляют; объект (общественные отношения в области административно-правового регулирования МС РФ), предмет (изучение закономерностей функционирования МС РФ и её правового регулирования), цель, задачи, функции, признаки, концептуальные организационно-правовые основы, категории, термины, понятия, методы познания.
Организационно-правовой. Состояние правоотношений в существующей МС РФ, ее подсистемах и некоторой части элементов не соответствует современным и перспективным требованиям к их организационной структуре и моделям функционирования.
Прогностический. Основными направлениями совершенствования существующей МС РФ являются: её правовое регулирование, прежде всего, административно-правовое и информационно-правовое; оптимизация концепции ее совершенствования; структурно-функциональное преобразование правоотношений в системе и её подсистемах на основе разработки перспективных миграционных моделей и технологий; повышение профессиональною уровня руководящего состава и персонала.
9. Экспериментально-правовой. Модель существующей МС РФ неэффективна для сложных миграционных условий её функционирования; на исполнительном уровне она не обеспечивает необходимую автономность действий территориальных органов субъектов РФ; на законодательном уровне - не предоставляет достаточные правомочия территориальным органам на самостоятельные, упреждающие миграционные действия; на информационно-правовом уровне - не определены приоритеты в освещении складывающейся миграционной обстановки средствами массовой информации, требуется доведение некоторой части миграционных сведений в реальном масштабе времени или близком к нему; особую тревогу вызывает правовое обеспечение миграционных мероприятий при возникновении кризисных ситуаций техногенного, природного, экологического характера. Целесообразно внедрение в МС РФ иммиграционных инспекций.
Теоретическая значимость исследования в том, что разработанные теоретические положения в своей совокупности представляют собой новое крупное научное достижение, имеющее важное нормативное правовое, социально-культурное значение. Автором обоснована и изложена концепция совершенствования миграционной системы России, как практически сформированный проект. Концепция отражает генезис, современное состояние и тенденции развития как отечественной, так и ряда иностранных миграционных систем.
Особую теоретическую значимость исследованию придаёт формирование автором основ миграциологии в качестве самостоятельной теории. Тем самым разработаны теоретико-методологические предпосылки для кодификации миграционного законодательства с перспективой становления самостоятельной отрасли права - миграционного права.
Полученные данные могут быть использованы для упорядочения административно-правовой политики в миграционной деятельности России, совершенствования общественных отношений в её существующей миграционной системе, становления многоуровневой системы профессионального миграци-
18 онного образования. Основные положения теории обогащают систему правового научного знания за счет определения (уточнения) юридического аспекта понятий «миграция», «миграционная система», «миграционный процесс» и др.
Практическая значимость исследования в том, что оно способствует структурно-функциональному преобразованию правоотношений в существующей в МС РФ в перспективную систему на основе обоснованных теоретических рекомендаций по использованию научных выводов. Предлагаемые миграционные модели и технологии являются развитием социально-личностно-деятельностного подхода к административно-правовому регулированию МС РФ и его реализацией в российском миграционном законодательстве.
Кроме того, автором выработана и реализована комплексная методика экспериментально-правового исследования эффективности функционирования МС РФ и её подсистем на основе общего и частных миграционных экспериментов в современных миграционных условиях.
Обоснованность и достоверность полученных результатов исследования обусловлены: системным подходом к рассмотрению предмета исследования в его концептуальных организационно-правовых характеристиках, взаимосвязях между ними; использованием современных теоретических и эмпирических методов исследования в соответствии с логикой его организации; результатами экспериментально-правовой работы; репрезентативностью эмпирической базы, математико-статистической обработкой данных исследования; их опубликованием в иностранной и российской научной и периодической печати, в том числе в ряде ведущих рецензируемых научных журналов и изданий; апробацией и частичным внедрением в МС РФ рекомендаций по использованию научных выводов исследования. Ряд предложений автора правотворческого характера, полученных в процессе исследования, внесены в проекты законодательных и иных нормативных правовых актов в миграционной сфере РФ.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы и приложений.
Историко-правовой анализ отечественной миграционной системы
Изучение историко-правовых источников показало, чад многовековая история России наиболее полно, достоверно и последовательно представлена в исследованиях Н.М. Карамзина и О.В. Ключевского3, Однако это заключение не умаляет достоинства других, более ранних и современных трудов, СМ. Соловьёва, В.М. Кабузана, А.А. Кауфмана, Г.Ф. Чиркина, Д.В. Березовского и др.
Распад первоначальной русской народности на две ветви и колонизация других земель начались приблизительно с XIII в., когда население центральной среднеднепровской полосы разошлось в противоположные стороны, а Киев перестал быть их связующим центром. Колонизация русских переселенцев в область средней Оки и верхней Волги определялась двоякими условиями: с одной стороны, этнографическими, обусловленными встречей русских переселенцев с инородцами в междуречье Оки - Волги, с другой стороны, географическими, как действие природы края4. Встреча эта имела мирный характер. Переселенцы не воевали с туземцами, так как принадлежали в основном к мирному сельскому населению, уходившему из юго-западной Руси от тамошних невзгод и искавшему среди лесов Севера безопасные места для хлебопашества и промыслов. Поэтому происходило не завоевание, а заселение края, что подтверждается до сих пор чередующимися финскими и русскими названиями сел и рек на пути «из варяг в греки».
Вместе с тем «из жития преподобного Авраамия видно, что в XI веке в Ростове только один конец был населен чудью. Русские имена большинства ... городов Ростовской земли показывают, что основаны они были русскими и что Русь образовала господствующий элемент в составе их населения» , Расширение территории превратило Русь в многонациональное государство с особой этнографической структурой. Миллионы русских, украинцев, белорусов переселились в Сибирь, на Дальний Восток, в Центральную Азию, Закавказье, Прибалтику. Сотни тысяч коренных жителей этих регионов влились в население европейской части единого Российского государства.
Основываясь на обобщении перечисленных и ряда других трудов, автор разделяет вывод о том, что отчётливая и эффективная миграционная политика начала проводиться в конце XVII в., когда Россия, не имея миграционного потенциала на своей территории, начала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий2. На законодательном уровне это подтверждается изданием 4 декабря 1762 г Екатериной II Манифеста Ю свободном поселении иностранцев в России», в 1763 г. Указа «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». Коренное русское население лишь завидовало правам и льготам иностранцев, получавшим российское подданство, а прожившие в стране десять лет и более беспрепятственно вывозили всё нажитое. Видимо это обстоятельство в последующем повлияло на определение срока проживания для старожилов в 10 лет.
Осуществляя руководство создаваемой миграционной системой, Петр I позаботился об обеспечении переселенцев, существенно дополнив действующие законодательные акты законами о льготах и привилегиях для переселенцев, реестрами свободных и удобных для поселения земель1. Причём, обеспечение переселенцев было всесторонним: они освобождались от обязательной гражданской службы, уплаты налога в виде регионально дифференцированных льгот вне зависимости от численности населения в поселении (колонии) и рода деятельности; не несли воинскую повинность; имели свободу вероисповедания и все условия для отправления религиозных культов; им выплачивалось из казны для обзаведения хозяйством и приобретения необходимого инвентаря с рассрочкой возврата ссуды через десять лет и др.
Таким был внешний контур функционирования МС, по интенсивности управляющих, законодательных и всесторонности обеспечивающих воздействий явно доминирующий над внутренним, собственно российским, контуром функционирования системы. Упорядочение внутренней миграционной деятельности связано с отменой крепостного права, кардинальными і государственными реформами 1861 с, а также с изменением прав и свобод жителей России в россписком законодательстве второй половины XIX -начала XX вв.
В это время потребовалось переместить огромные массы населения в малонаселённые зауральские территории, как по политическим, так и по экономическим причинам. Было создано специальное Переселенческое управление в составе ведомств, занимающихся земельными вопросами (к началу XX в. в стране насчитывалось 2 млн. хозяйств без земельных наделов, около 10 млн. за счёт имеющейся земли не могли прокормиться). Для привлечения крестьян к переселению правительство отпускало значительные средства: переезжающим в Сибирь и на Дальний Восток выдавалась ссуда, соответственно, 250 и 400 руб. золотом, огромные для того времени деньги. Кроме того, переселенцу выделялась не только земля для освоения, но и участок леса для постройки дома и хозяйственных строений. На государственном уровне обеспечивалось строительство дорог, школ, больниц, колодцев.
Миграция как объект и управления
Исследование актуальных вопросов теории административного права, связанных с социально-экономическими преобразованиями и осуществлением государственного управления в России на основе его разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти предполагает научное решение задач совершенствования механизма административно-правового регулирования миграционных процессов, В первую очередь, это касается совершенствования системы управления ими, обновления административного блока миграционного законодательства, повышения эффективности правоприменительной практики, укрепления законности, правопорядка и дисциплины для противодействия незаконной миграции,
В этой связи государственное управление миграцией выступает в качестве объекта административно-правового регулирования для органов исполнительной власти. При этом автор исходит из представления управления вообще в качестве организующей деятельности людей для достижения определённых целей. Так как объектную область настоящего исследования составляет совокупность общественных отношений, складывающихся в области административно-правового регулирования миграционных процессов России, то автор делает акцент на социальном виде управления, формирующем взаимное влияние участников миграционных процессов, а также управления ими.
Это обусловлено тем, что административное право, являясь самостоятельной отраслью и системе российского права, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих особую группу общественных отношений, которые складываются, главным образом, в сфере государственного управления и являются разновидностью социального управления .
Применительно к сфере миграции социальное управление включает государственное управление для правового регулирования миграционных процессов и негосударственное" управление, связанное с миграционной деятельностью неправительственных организаций, а также общественных формирований.
Практическая деятельность ФМС в 2002-2004 гг. подтверждает, что управление миграцией в РФ осуществляют органы государственной власти, реализуя его в законодательной, исполнительной и судебной формах деятельности. В процессе историко-правового анализа МС РФ выявлено, что функционирование подсистемы управления предполагает наличие субъекта управления (того, кто управляет), объекта управления (тех, кем управляют), а также существование между ними прямой (отдача указаний, распоряжений, приказов) и обратной (информирование о выполнении или невыполнении задач, поставленных субъектом управления) связи.
Вместе с тем миграция как объект социального управления характеризуется рядом присущих ей признаков; проявляется только в совместной общественной деятельности субъектов миграционных процессов; цель регулирования поведения участников миграционных процессов достигается в рамках общественных (международных, межправительственных внутрироссийских межведомственных и иных) связей; основой является соподчинённость воли участников управленческих отношений; объектами управляющего воздействия является поведение участников миграционных процессов и взаимоотношения между ними; механизм реализации социального управления олицетворяют субъекты управления - органы управления; оказывает упорядочивающее воздействие на участников миграционных процессов.
Обобщение автором характерных признаков социального управления способствует заключению о том, что миграция представляет собой непрерывный интегрированный регулируемый процесс, состоящий из отдельных повторяющихся миграционных циклов, включающих совокупность наиболее выраженных операций - стадий управленческого цикла.
Изучение трудов по теории управления показало, что к основным стадиям управленческого цикла, как правило, относятся1: проектировочная - выработка и принятие управленческого решения2; исполнительская - организация исполнения управленческого решения - создание сети организационных отношений, обеспечивающих целостность структуры управляемой МС РФ, эффективное взаимоотношение её компонентов, целесообразные отношения координации и субординации между ними; результирующая - контроль и проверка исполнения управленческого решения, как необходимого условия обеспечения эффективности управления3.
Следовательно, в миграции как управляемом (регулируемом) процессе также можно выделять триаду перечисленных стадий, наиболее содержательно представленных в работах Л. Л. Рыбаковского, В А, Ионцева . Кроме того, социальным явлениям вообще и социальному управлению, в частности, присуща совокупность функциональных свойств (функций), связывающих стадии управляемого миграционного цикла и в зависимости от направления миграционной деятельности подразделяющихся па общую и особенную группу .
К основным общим функциям,, всесторонне охватывающим управление миграционными процессами, автор относит: информационную - сбор и анализ миграционных сведений; планирующую - субъект управления миграцией на основе изучения миграционной информации для оценки эффективности функционирования существующей в России МС и её возможностях по реализации традиционных и перспективных задач, заранее определяет промежуточные этапы их решения, необходимые для этого средства, исполнителей и сроки исполнения; организационную - формирование подсистемы управления в МС РФ, упорядочение отношений взаимодействия субъекта и объекта управления миграционными процессами, определение прав и обязанностей участников миграционной деятельности; подготовка, подбор и расстановка руководящего состава и персонала и др.; распорядительную - установление режима миграционной деятельности для достижения целей и задач регулируемой миграционной политики России, регулирования общественных отношений как поведения участников миграционной деятельности, отдача директив, предписаний, указаний, распоряжений; регулирующую - совокупность воздействий, направленных на упорядочение функционирования МС РФ в реально складывающихся миграционных условиях (принятие дополнительных управленческих решений по иерархии миграционной деятельности, проведение экспериментально-правовых исследований, организационно-правовое преобразование существующей МС на основе внедрения перспективных миграционных моделей и технологий и др.); прогностическую - научное предвидение, обоснование тенденций развития миграции как социального явления и различных миграционных процессов на основе объективной оценки миграционных сведений (данных) и достижений науки в миграционной сфере; контрольно-учётную - установление соответствия эффективности функционирования МС РФ предъявляемым к ней требованиям.
Разделяя мнения Г.В. Атаманчука, Д.М. Гвишиани, Б.П. Курашвили, В.Д. Маякова, И.А. Семенцовои, МБ, Смоленского и других специалистов в области теории управления, в качестве особенных функций в сфере регулирования миграционных процессов автор выделяет: политическую - управление миграционной политикой (правовое регулирование миграционных процессов); финансово-правовую - управление финансово-экономической сферой миграционной деятельности; образовательную - управление многоуровневой системой профессионального миграционного образования; научную - управление научным обеспечением МС РФ; чрезвычайную - управление экстренной массовой миграцией населения при возникновении кризисных ситуаций и др.
Организационные основы экспериментально - правовой работы
Системный подход к изучению явления «миграционная система России» позволяет использовать социальный эксперимент как один из эффективных научных методов для объективной и доказательной проверки достоверности основной гипотезы исследования. Содержание, организация и методика проведения экспериментально-правовой работы выработаны на основе изучения отечественной и иностранной научной литературы .
Так, К. Коданъоне считает, что «иммиграционная политика - действительно главный фактор миграционной системы, но вместе с тем нет оснований придавать ей более существенную степень рациональности, чем это вытекает из эмпирики и теоретической осмотрительности» . А Зольберг полагает недопустимыми «объяснения внутренней и международной миграции по одной и той же схеме» . Автору представляется обоснованным применение миграционных экспериментов социального характера для исследования МС РФ.
В отличие от изучения реальных условий функционирования системы избранный вариант ее модели на интегрированной основе деятельности экспериментальных объектов позволил искусственно отделить изучаемое явление от других явлений в правовой системе государства, осуществить управляемые воздействия на испытуемых, а также варьировать условиями экспериментов.
Поэтому основная исследовательская задача заключается в определении эффективности административно-правового регулирования миграционных процессов с опорой на общественный консенсус в наиболее сложных экспериментальных условиях, при наличии существенной незапланированной миграции.
Базу экспериментально-правовой проверки эффективности функционирования существующей МС составили положения вышеупомянутых источников. Прежде всего проверка предполагала определение замысла и алгоритма исследования (его этапов и их содержания), а также изучение и оформление полученных научных результатов (табл.31),
Миграционные эксперименты проводились в реальных условиях функционирования МС РФ в Дальневосточном, Сибирском, Центральном, Приволжском, Северо-Кавказском федеральных округах; ГУВД г Москвы, ГУВД Московской области, ГУВД Краснодарского края, ГУВД Алтайского края, МВД Республики Татарстан с характерными особенностями групповой и формирующей экспериментальной работы и выделением подготовительного, основного и заключительного этапов.
РФ, США, Франции и ФРГ, проведение констатирующих экспериментов для установления современного состояния МС РФ в федеральных округах и субъектах РФ, а также анализ достигнутых результатов в ходе ранее проведенных работ по теме исследования. В целом разработка и уточнение теоретических положений по МС позволили определить исходные данные для проведения миграционных экспериментов: цель, основные задачи, частную гипотезу, объекты.
Цель миграционного эксперимента - проверить эффективность управляемого воздействия экспериментальных факторов на часть МС и ее подсистемы, обосновать основные направления ее совершенствования в РФ,
Для достижения этой цели, в процессе формирующего эксперимента основными задачами на подготовительном этапе определены: приведение в относительное соответствие с реальными воздействие экспериментальных факторов, используемых в экспериментальных и контрольных объектах (ЭО и КО); организация непрерывной координации и оперативного влияния федеральных органов государственного управления миграционной политикой на МС и состояние миграционной деятельности в ЭО; выявление зависимостей между предпринимаемыми федеральными органами управляющими мерами воздействия и качеством осуществления миграционной деятельности; анализ промежуточных и заключительных результатов, разработка совместно с федеральными органами исполнительной власти и экспертными группами ФМС рекомендаций и предложений по совершенствованию МС, их апробация и практическое внедрение. При разработке гипотезы миграционных экспериментов за исходную принята основная гипотеза исследования, а также тот факт, что в процессе констатирующих экспериментов, структурно-функционального анализа правоотношений в МС и её подсистемах частично были выявлены некоторые основные направления совершенствования системы. Поэтому основное внимание в ходе миграционных экспериментов было уделено их проверке и уточнению.
На этой основе в качестве частной гипотезы миграционного эксперимента выдвинуто предположение о том, что эффективность функционирования МС РФ возрастет, если целенаправленно обеспечивать сбалансированное функционирование её подсистем в соответствии с изменившейся в РФ политической, социально-экономической, правовой, демографической средой. Для этого следует упорядочить структуру МС и усовершенствовать систему федеральных органов исполнительной власти, вплоть до каждого субъекта административных правоотношений в интересах обеспечения выполнения действующих правовых норм, регулирующих миграционную политику
Кроме того, необходимо продолжить разработку и внедрение перспективных моделей и технологий миграции (модульных анклавов, комплексных лагерей приёма и временного размещения мигрантов, перспективных методик сбора и обработки статистических сведений, создание миграционных модулей по сферам профессиональной деятельности трудовых мигрантов, международных и региональных миграционных модулей, компьютерных информационных технологий и др.), систематически повышать квалификацию, уровень подготовки и корпоративную культуру руководящего состава и персонала МС.
Организационно-правовое регулирование миграционной системы России
В ходе исследования факторов, влияющих на развитие МС РФ, выявлен их ярко выраженный государственно-правовой характер, объемлемый понятием «государственно-правовое регулирование миграционных процессов» (см.3 гл.1). Но концептуальные установки Правительства РФ, не раскрывая сущности этого понятия, представляют собой лишь его содержательную сторону. Подчёркивается, что «миграционная ситуация требует новых подходов, с тем чтобы миграционные процессы в РФ стали фактором, способствующим позитивному развитию российского общества, исходили из потребностей экономики, интересов национальной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения при строгом соблюдении международных обязательств РФ»1.
Вместе с тем миграционная политика, отвечающая потребностям реально складывающейся миграционной ситуации в стране, стала насущной необходимостью. Такая политика диктуется, в первую очередь, экономической миграцией; ее нелегальной составляющей, угрожающей национальной безопасности РФ; сокращением масштабов вынужденной миграции; пространственным расширением влияния ЕС и НАТО непосредственно до Госграницы с Россией и др.
Заметим, что применительно к объектно-предметной области данного исследования обосновывается одно из основных направлений совершенствования МС РФ посредством её административно-правового регулирования. В результате историко-правового и структурно-функционального анализа правоотношений в МС РФ, её экспериментально-правового исследования автором установлено, что административно-правовое регулирование МС в РФ осуществляется системой модулей различного целевого предназначения, посредством: управляющего воздействия на МС поручениями и распоряжениями Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, условно представляющими собой внешний административно-правовой модуль; управляющего правоприменительного, контрольного, надзорного, а также специального воздействия на МС, её подсистемы и элементы ФМС, условно представляющими внутренний административно-правовой модуль; законотворческой деятельности в МС путём разработки и сопровождения в инстанциях проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов, проведения правовых экспертиз, представления ФМС в судах по вопросам миграционной деятельности (законотворческий правовой модуль); сбора, обработки и преобразования миграционных сведений в управляющее административно-правовое воздействие на МС, её подсистемы и элементы в виде информационно-правового регулирования миграционной деятельности, осуществляемой ФМС, ПДМ МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, подведомственными ФМС государственными учреждениями и другими федеральными органами исполнительной власти (информационный модуль); всестороннего обеспечения МС, её подсистем и элементов, условно представляющего собой обеспечивающий модуль.
Поэтому, исходя из обоснованной сущности и структуры МС РФ, представляется целесообразным для её совершенствования путём правового регулирования обосновать направления развития сложившейся системы модулей различного целевого предназначения.
Внешний административно-правовой модуль. На современном этапе развития МС РФ в решении её проблем на уровне государственной миграционной политики доминирует планово-программный метод: Федеральная целевая программа «Миграция» (1994-1995 гг.); Федеральная миграционная программа (1996-2001 гг.); План мероприятий по реализации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации на 2003-2005гт. федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ и др.
Причём генеральная цель государственной миграционной политики в РФ определена концептуально Правительством РФ, как обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития, принципов национальной безопасности РФ, удовлетворение потребностей растущей российской экономики трудовыми ресурсами, рациональное размещение населения по территории страны, реализация интеллектуального и трудового потенциала мигрантов, построение демократического общества3.
Вместе с тем в связи с окончанием в 2005 г периода действия в РФ очередного программного политического документа требуется упреждающее, превентивное обоснование новой преемственной Федеральной программы. По мнению автора, разработка новой Программы должна быть, прежде всего, ориентирована на реальные бюджетные финансовые средства. В противном случае при проектировании миграции программные положения могут спровоцировать возникновение завышенных ожиданий со стороны мигрантов, что чревато негативными последствиями для миграционного прироста в РФ. Такой подход лежит и в природе миграции, чаще всего ориентированной на поиск людьми благоприятных условий жизнедеятельности («миграция это - благо»), сопряженных, в основном, с финансово-экономическим благополучием.
