Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы деятельности органов внутренних дел в системе обеспечения экологической безопасности Российской,Федерации
1. Понятие, сущность и содержание экологической безопасности 17
2. Органы внутренних дел в системе обеспечения экологической безопасности 37
3. Правовые основы деятельности министерств внутренних дел по республикам, главных управлений, управлений МВД России по субъектам Российской Федерации в экологической сфере. Цели, задачи, функции подразделений территориальных органов МВД России по обеспечению экологической безопасности России на региональном уровне 64
Глава II. Совершенствование организационных и правовых основ деятельности территориальных органов МВД России на региональном уровне в сфере обеспечения экологической.безопасности России
1. Организационно-структурное построение специализированных подразделений территориальных органов МВД России на региональном уровне по предупреждению и пресечению экологических преступлений и правонарушений. Международный опыт в противодействии экологической преступности 90
2. Организация деятельности подразделений территориальных органов МВД. России по предупреждению и пресечению, экологических преступлений и правонарушений в России 115
3. Совершенствование нормативно-правового обеспечения деятельности подразделений территориальных органов МВД России на региональном уровне в области охраны окружающей среды 135
4. Организация условий функционирования подразделений территориальных органов МВД России на региональном уровне по предупреждению и пресечению экологических преступлений и правонарушений 149
Заключение 168
Список использованной литературы
- Органы внутренних дел в системе обеспечения экологической безопасности
- Правовые основы деятельности министерств внутренних дел по республикам, главных управлений, управлений МВД России по субъектам Российской Федерации в экологической сфере. Цели, задачи, функции подразделений территориальных органов МВД России по обеспечению экологической безопасности России на региональном уровне
- Организация деятельности подразделений территориальных органов МВД. России по предупреждению и пресечению, экологических преступлений и правонарушений в России
- Совершенствование нормативно-правового обеспечения деятельности подразделений территориальных органов МВД России на региональном уровне в области охраны окружающей среды
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Охрана природы, рациональное использование ее богатств возведены в нашем обществе в ранг конституционных принципов1. Их полная реализация стала общегосударственной проблемой, имеющей общечеловеческую значимость. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ 30 ноября 2010 года, Дмитрий Медведев заявил, что здоровье нации, ее будущие успехи прямо зависят от того, какое природное наследие мы оставим детям. Несмотря на уникальность и богатство российской природы, ее состояние сегодня трудно назвать благоприятным. Решать эту проблему можно, лишь создав современную эффективную систему управления в природоохранной сфере2.
Седьмая часть территории России (с населением в 50 миллионов россиян) или трети всего населения находится в неудовлетворительном экологическом состоянии. Крайне неблагоприятная ситуация отмечается в Самаре, Волгограде, Нижнем Новгороде, Москве, и Московской области, Санкт-Петербурге, Архангельске, Норильске, Кемерово, Красноярске. В ряде регионов из-за чрезмерных антропогенных нагрузок меняются природные ландшафты, обостряется проблема сохранения биоразнообразия животных и растительных сообществ. К числу таких регионов относятся крупнейшие агломерации - Московская и Санкт-Петербургская, промышленные районы Центральной России, Среднего Поволжья, Среднего и Южного Урала, Кузбасса . По статистическим данным ГИАЦ МВД России анализ выявленных экологических преступлений свидетельствует о ежегодном их увеличении, так если в 1997 г. было выявлено 6971 преступлений, то в 2002 г. - 23417, 2003 г. - 26,1 тыс., в 2004 г. - 30,6 тыс., в 2005 г. - 37113, в 2006 г. - 46609 преступлений, в 2007 г. - 46020 экологических преступлений, в 2008 г. -44883, в 2009 г. - 46607, в 2010г. - 39155. Большая часть экологических преступлений совершается группами и организованными группами. В тоже время, по оценкам экспертов, латентность экологической преступности считается одной из самых высоких и реально составляет 95-99% в зависимости от вида преступлений.
Достаточно отметить лишь такой факт, 9 февраля 2007 г. в Москве на расширенном заседании коллегии МВД России заместитель Министра внутренних дел РФ О.А. Сафонов указал на неудовлетворительную работу подразделений криминальной милиции и, в частности подразделений по борьбе с экономическими преступлениями; по борьбе с организованной преступностью; в сфере оборота биоресурсов, лесопромышленном комплексе; сельском хозяйстве. Одной из причин такой ситуации названо отсутствие глубо-
1 Ст. 41, 42, 36, 58 Конституции РФ (с внесенными поправками от 30 декаб
ря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Рос. газ. 2009.21 янв.
С.З.
2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ
30 ноября 2010г. // Рос. газ. 2010. 1 дек.
3 Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России
(2002-2010 годы) // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 11). Ст. 4973.
ко системной научной проработки проблемы, в необходимости разработать новые подходы к организационно-структурному построению подразделений криминального блока, обеспечивающих наиболее оптимальное осуществление оперативной деятельности. Прошло 4 года и ситуация во многих регионах России не изменилась. Например, в Приморском крае за 2009 г. ущерб от незаконных рубок составил 1,8 миллиарда рублей, в Красноярском крае за первый квартал 2010 г. ущерб от незаконных порубок оценен в 828 миллионов рублей, в Архангельской области за первое полугодие 2010 г. черные лесорубы нанесли ущерб государству на 258,9 миллиона рублей.
На расширенном заседании коллегии МВД России, которое состоялась 18 февраля 2010 года, Министром внутренних дел вновь указано на неадекватность складывающейся ситуации принимаемым мерам в сфере добычи и оборота биологических водных ресурсов, в лесопромышленном комплексе. Не лучше ситуация складывается и в сфере оборота земельных ресурсов, хотя еще в 2007 г. в Совете Федерации Федерального Собрания РФ в своем докладе Первый заместитель начальника Правового департамента МВД России генерал-майор милиции Т.Н. Москалькова указала на необходимость в рамках противодействия криминалитету в земельных отношениях разработать и реализовать меры предупредительного характера, улучшить координацию органов, осуществляющих учет и распределение земель, усилить контроль со стороны правоохранительных органов.
Раскрытие преступлений и пресечение административных правонарушений, в том числе и экологического характера - неоспоримая задача органов внутренних дел1. Она осуществляется в форме административной и оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия. В соответствии со ст. 150-151 УПК Российской Федерации в компетенцию органов внутренних дел относится проведение дознания и предварительного следствия по 17 составам экологических преступлений.
В отличие от природоохранных органов, территориальные органы МВД России на региональном уровне имеют право вести оперативно-розыскную деятельность (ОРД) - в строгом соответствии с Федеральным законом РФ от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Одной из главных задачей ОРД, согласно ст. 2 помимо «выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений», является: «добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу экологической безопасности России». В соответствии со ст. 7 основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются: «сведения о событиях или действиях (бездействии) создающих угрозу государственной, военной, экономической, или экологической безопасности Российской Федерации».
Актуальность исследования обусловлена недостатками правового регулирования деятельности органов внутренних дел, их роли и месте в системе государственных органов участвующих в обеспечении экологической безопасности и охране окружающей среды, существующей недооценкой
1 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» ст.2, п. 2; п. 3.
правовых и организационных возможностей системы МВД России и территориальных органов МВД России на региональном уровне в решении задач, имеющих важное значение в общегосударственной деятельности экологического характера.
Степень научной разработанности темы. Трудами многих ученых была заложена основа теории управления в сфере охраны правопорядка, управления органами внутренних дел, таких, как Л.Ш. Берекашвили, В.П. Бурмистров, В.З. Веселый, СЕ. Вицин, В.В. Грищенко, И.В. Гончаров, Г.Г. Зуйков, А.П. Ипакян, М.П. Киреев, Л.М. Колодкин, СМ. Крылов, А.Г. Лекарь, И.Е. Ложкин, В.А. Малюткин, А.Х. Миндагулов, А.В. Мелехин, М.Н. Никитин, Г.А. Туманов, В.Ф. Сухарев.
Необходимо отметить научные исследования В.Е. Сизова, и В.Н. Кузьмина, которые разрабатывали теоретически-правовые аспекты экологической функции государства и механизм ее реализации, а также работы Н.К. Гориславского А.Г. Елагина М.А. Лапиной, Э.В. Маркиной, Ф.Г. Мышко СА. Старостина и М.Е. Труфанова, в которых затронуты отдельные аспекты обеспечения экологической безопасности органами внутренних дел.
Правовые и организационные аспекты организации взаимодействия правоохранительных органов, в том числе и с органами участвующие в обеспечении экологической безопасности рассматривались в трудах В.М. Атмажитова, А.Г. Братко, В.Н. Бутылина, В.В. Герасимова, В.В. Гордиенко, И.М. Кардашовой, A.M. Кононова, А.П. Коренева В.Д. Малкова, А.Ф. Май-дыкова.
Что касается проблем экологического права в целом, то значительный вклад в разработку данной тематики вносят исследования таких видных ученых, как Г.А. Аксенок, В.И. Андрейцев, Р.Д. Боголепов, М.М. Бринчук, В.П. Виноградов, Ю.Е. Винокуров, А.Ю. Винокуров, О.Л. Дубовик, Э.Н. Жевла-ков, А.И. Казанник, Э.С. Навасардова, Г.И. Осипов, Н.Т. Осипов, В.В. Петров, В.П. Сальников и др.
В трудах перечисленных авторов, анализируются вопросы расширения сферы правового регулирования экологических отношений, рассматриваются проблемы совершенствования российского экологического законодательства. Наряду с теоретическими проблемами формирующейся системы экологического права, большое внимания в данных исследованиях уделяется анализу действующего российского законодательства, экологической функции государства и его перспективам.
Однако многие вопросы, связанные с формированием и функционированием организационно-правового механизма экологической безопасности, повышением его эффективности, не нашли своего достаточно полного освещения в научной литературе.
Таким образом, изучение опыта организации обеспечения экологической безопасности, обобщения теоретических работ и выработка на этой основе предложений по совершенствованию данного направления управленческой деятельности в системе территориальных органов МВД России на региональном уровне, представляют актуальную и значимую для практики задачу, решение которой предполагает выдвижение новых подходов к деятельности органов внутренних дел с системных позиций.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся в деятельности территориальных органов МВД России на региональном уровне по обеспечению экологической безопасности и охраны окружающей среды.
Предметом исследования являются правовые и организационные основы деятельности подразделений территориальных органов МВД России на региональном уровне в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности личности, общества и государства, нормотвор-ческая и правоприменительная деятельность в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Цель исследования состоит в выявлении проблем правового и организационного обеспечения деятельности территориальных органов МВД России в области экологической безопасности, поиска путей совершенствования этой деятельности, их теоретического обоснования и разработки практических рекомендаций.
Исходя из цели исследования, были поставлены следующие задачи:
-
Раскрыть сущность и содержание понятий «экологическая безопасность», «обеспечение экологической безопасности» в сфере деятельности органов внутренних дел, «система обеспечения экологической безопасности».
-
Уточнить основные направления деятельности органов внутренних дел в системе обеспечения экологической безопасности.
-
На основе анализа действующего законодательства, регламентирующего деятельность субъектов обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации, в том числе и органов внутренних дел, выработать предложения по совершенствованию правоприменительной практики.
-
Уточнить типовые задачи и функции специализированных подразделений в территориальных органах МВД России на региональном уровне в области реализации экологической функции государства.
-
Выработать предложения и рекомендации по совершенствованию правовых и организационных основ организации взаимодействия территориальных органов МВД России на региональном уровне по обеспечению экологической безопасности с другими органами исполнительной власти России.
-
Обобщить передовой опыт работы экологических подразделений территориальных органов МВД России на региональном уровне с целью определения путей их эффективного построения в современных условиях, с учетом международной практики противодействия экологической преступности.
-
Разработать авторский вариант организационно-структурного построения специализированных подразделений территориальных органов МВД России на региональном уровне по предупреждению и пресечению экологических правонарушений и преступлений.
Гипотезой исследования является предположение о возможности существенного повышения эффективности функционирования органов внутренних дел в сфере противодействия экологическим преступлениям и
правонарушениям путем совершенствования организационно-правового обеспечения.
Методологическая основа и методика исследования представлена системой принятых в юридической науке принципов познания действительности. Диссертантом использованы как общенаучные, так и специально-юридические методы исследования (социологический, формальнологический, сравнительный методы, анализ юридических документов). Особое внимание уделено методу сопоставления правовых норм, подходов и методов нормативно-правового и организационного регулирования организации деятельности органов внутренних дел в противодействии экологическим преступлениям и правонарушениям. В работе применен широкий спектр общенаучных методов - системный, структурно-функциональный, исторический, анализ, синтез, обобщение, сравнение.
Эмпирической базой исследования являются:
материалы уголовных дел по экологическим преступлениям за 2001-2009 гг.;
материалы социологического опроса, проведенного автором среди 410 руководителей органов внутренних дел, слушателей ВАК и факультетов Академии управления МВД России, практических работников Южного, Северо-Кавказского, Центрального, Северо-Западного и Приволжского федеральных округов;
статистические данные ГИАЦ МВД России за 2003-2010 гг.;
материалы заседаний межведомственных комиссий: прокуратуры, Рослесхоза, Россельхознадзора по Южному федеральному округу, МВД по Карачаево-Черкесской Республике за 2008-2009 гг.;
материалы заседаний Координационного совещания руководителей правоохранительных и природоохранных органов в Сибирском Федеральном округе, на котором рассматривались вопросы экологической безопасности и охраны окружающей среды за 2007 год;
результаты изучения инспекторских, целевых, контрольных проверок, статистических данных, докладов, справок, обзоров характеризующих состояние обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды в различных субъектах Российской Федерации;
положения и ведомственные нормативные акты, регламентирующие деятельность подразделений участвующих в противодействии экологическим преступлениям и правонарушениям;
результаты социологических исследований проведенных авторами занимающимися исследованиями в области обеспечения экологической безопасности;
- тексты официально опубликованных Государственных докладов
Министерства природных ресурсов и экологии России «О состоянии и об
охране окружающей среды в 2002 г., 2009 г.
Научная новизна диссертационного исследования определяется ее актуальностью. В рамках диссертационного исследования на монографическом уровне впервые осуществлен системный анализ правовых и организационных основ деятельности территориальных органов МВД России на региональном уровне по обеспечению экологической безопасности и охране
окружающей среды. В процессе реализации цели диссертационного исследования научная новизна нашла свое отражение в решении частных задач. Наиболее существенные результаты, обладающие научной новизной, выразились в следующем:
разработаны авторские определения: «экологической безопасности», «обеспечения экологической безопасности» в сфере деятельности органов внутренних дел и «система обеспечения экологической безопасности»;
уточнены цели, задачи, функции специализированных подразделений территориальных органов МВД России на региональном уровне по обеспечению экологической безопасности России;
определены основные направления деятельности органов внутренних дел в системе обеспечения экологической безопасности Российской Федерации;
выработаны предложения по совершенствованию правоприменительной практики территориальных органов МВД России на региональном уровне в сфере обеспечения экологической безопасности;
разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию правовых и организационных основ взаимодействия территориальных органов МВД России на региональном уровне по обеспечению экологической безопасности и укреплению экологического правопорядка с другими органами исполнительной власти Российской Федерации;
на основе обобщения передового опыта работы экологических подразделений территориальных органов МВД России на региональном уровне разработан авторский вариант организационно-структурного построения специализированных подразделений по предупреждению и пресечению экологических правонарушений и преступлений.
Указанные элементы новизны позволяют сделать вывод о том, что диссертационное исследование вносит определенный вклад в теорию и практику организации деятельности органов внутренних дел.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятий: «экологическая безопасность» как состояние защищенности жизненно важных интересов человека, общества и окружающей его природной среды от угроз, которые могут возникнуть в результате экологических преступлений и правонарушений, а также антропогенных и природных воздействий; «обеспечение экологической безопасности» как деятельность по осуществлению комплекса мер правового, организационного, экологического, экономического, материально-технического, воспитательного и иного характера, направленных на нейтрализацию угрозы жизненно важным интересам человека, общества и природной среде от негативного воздействия экологических преступлений и правонарушений, хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий; «система обеспечения экологической безопасности» - совокупность органов общей и специальной компетенции, различных организаций и их ресурсов, воздействующих на объекты управления, информационных и организационных связей между ними, а также методов формирования управленческих решений, действие которых направле-
но на обеспечение экологической безопасности и осуществляемых на основе норм, правил и процедур.
-
Органы внутренних дел являются одним из субъектов системы обеспечения экологической безопасности, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными договорами, руководствуясь Федеральными законами «О полиции», «О безопасности», «Об оперативно-розыскной деятельности», КоАП РФ, УК РФ, УПК РФ и др., осуществляют деятельность по следующим направлениям: защита конституционных прав человека и гражданина на благоприятную окружающую среду; обеспечение экологической безопасности личности, общества и государства; охрана окружающей среды и экологического правопорядка на территории субъекта Российской Федерации; предупреждение, выявление и пресечение экологических и смежных с ним преступлений и правонарушений; раскрытие и расследование экологических преступлений; проведение мероприятий по профилактике экологических преступлений и правонарушений; оказание содействия органам, осуществляющим государственный экологический контроль и санитарно-эпидемиологический надзор; участие в установленном порядке в обеспечении режима экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности при проведении карантинных мероприятий, в том числе при чрезвычайных ситуациях на территории субъекта Российской Федерации.
-
Предложения по совершенствованию организационных и правовых основ деятельности территориальных органов МВД России в обеспечении экологической безопасности включают в себя внесение следующих дополнений в действующее законодательство:
- в Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федера
ции и в Типовое положение о территориальном органе МВД России по субъ
екту Российской Федерации. В раздел II. «Полномочия» добавить пункт:
«организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской
Федерации мероприятия по обеспечению экологической безопасности и ох
ране окружающей среды».
- в Федеральный закон «О полиции» - в статью 2 «Основные направ
ления деятельности полиции» после пункта 7 «обеспечение безопасности
дорожного движения», добавить пункт - обеспечение экологической безо
пасности и охрана окружающей среды;
- в статью 12 «Обязанности полиции» после пункта 17 «участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму...» добавить пункт - участвовать совместно с органами прокуратуры, Росприроднадзором, Россельхоз-надзором, Росрыболовством, Росздравнадзором, Роспотребнадзором, Рос-лесхозом и другими заинтересованными ведомствами и общественными организациями в мероприятиях по пресечению браконьерства (незаконной охоты), незаконных порубок леса, незаконной добычи водных биоресурсов, незаконного оборота земли, загрязнения воды, почвы, атмосферы, реализации фальсифицированной и недоброкачественной пищевой, фармакологической и иной продукции угрожающей жизни и здоровью граждан. Совместно с МЧС России участвовать в профилактике и предупреждению лесных пожаров;
- в статью 12, в п. 19 после слов «осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения...» добавить осуществлять контроль (надзор) за нормативами содержания загрязняющих веществ в выбросах и нормативами уровня шума при эксплуатации механических транспортных средств.
-
С целью повышения эффективности деятельности территориальных органов МВД России на региональном уровне в области обеспечения экологической безопасности и противодействия экологическим преступлениям и правонарушениям целесообразно создание специализированных отделов в министерствах внутренних дел по республикам, главных управлениях, управлениях МВД России по субъектам Российской Федерации. В регионах с высоким уровнем концентрации промышленных производств, а также в субъектах Российской Федерации с наиболее интенсивной добычей и разработкой природных ресурсов необходимо образование управлений полиции по пресечению экологических преступлений и правонарушений.
-
Авторский проект Положения о специализированном подразделении территориальных органов МВД России на региональном уровне в области обеспечения экологической безопасности, в котором определены цели, задачи, функции, структура и организация деятельности, финансирование и материально-техническое обеспечение подразделения.
6.Авторский проект Соглашения между территориальным органом внутренних дел, Росприроднадзором и Государственным Тебердинским биосферным заповедником в области обеспечения экологической безопасности.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы автора вносят определенный вклад в развитие теории управления в сфере деятельности органов внутренних дел по обеспечению экологической безопасности. В методологическом аспекте рассматриваются правовое и организационное обеспечение исследуемого предмета, что позволяет объективно оценить место и роль, тенденции развития органов внутренних дел в сфере противодействия экологическим преступлениям и правонарушениям.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что выводы и предложения автора могут быть использованы в практической деятельности территориальных органов МВД России на региональном уровне. В процессе исследования выработаны предложения, направленные на совершенствование системы обеспечения экологической безопасности, форм и методов ее организации.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для проведения занятий в рамках служебной подготовки, а также при написании учебных материалов для слушателей образовательных учреждений системы МВД России.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обеспечиваются используемыми методами сбора и анализа информации, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы; всесторонним анализом
нормативных правовых актов, регулирующих правоохранительную и управленческую деятельность органов внутренних дел и других правоохранительных органов в сфере противодействия экологической преступности и обеспечения экологической безопасности и позволившими обстоятельно изучить предмет исследования, проведенным социологическим исследованием.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации представлены в десяти опубликованных научных работах, общим объемом 3,0 п.л.
Основные положения диссертационного исследования обсуждены в рамках научно-практического семинара «Охрана и рациональное использование биологического разнообразия Российского Кавказа и перспективы развития сети, особо охраняемых территорий в регионе», 13-17 февраля 2006 г. (Домбай, Карачаево-Черкесская Республика); на практическом семинаре в рамках проекта TACIS-IBPP WWF России 26-28 апреля 2006 г. (Теберда, Карачаево-Черкесская Республика); 3-4 октября 2008 года на Международной научно-практической конференции, посвященной памяти В.Н. Кудрявцева.
Ряд теоретических положений и практических выводов внедрены в практическую и управленческую деятельность Государственной лесной охраны Тебердинского биосферного заповедника и Управления Росприроднад-зора по Карачаево-Черкесской Республике, а также в учебный процесс юридического факультета Северо-Кавказского государственного технического университета и Ставропольского филиала Краснодарского университета МВД России (о чем имеются соответствующие акты).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Органы внутренних дел в системе обеспечения экологической безопасности
Анализируя понятия «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности», используемые как в научных трудах, так и в нормативных документах, можно отметить различные подходы к трактовке данных дефиниций. Одни авторы рассматривают экологическую безопасность как составную часть охраны окружающей среды, некоторые считают эти понятия практически одинаковыми, другие же включают в понятие экологической безопасности охрану окружающей природной среды, и рациональное природопользование. Рассмотрим более подробно мнение отдельных ученых по этой проблеме.
Большое- место вопросы «экологической безопасности» занимают в научном творчестве М.Н. Копылова, ведущего в России специалиста по международному праву окружающей среды. Отношения-по поводу обеспечения экологической безопасности М.Н. Копылов включает в предмет экологического права, наряду с отношениями по поводу охраны окружающей среды, рационального природопользования и- соблюдения экологических прав человека2. При характеристике предмета международного экологического права; с его точки зрения, «обеспечение экологической безопасности — это комплексная деятельность, включающая в себя совокупность мер, где охрана окружающей среды является лишь одной из них».
На основе выполненного докторского диссертационного исследования региональных особенностей правового обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, А.И. Лагунова определяет содержа ние термина «обеспечение экологической безопасности» как одну из форм деятельности, преследующей цель достижения такого качества окружающей среды (и поддерживающей его), при котором воздействие внутренних и внешних факторов окружающей среды обеспечивало бы здоровье человека, его плодотворную жизнедеятельность на биологически предопределенный ему период времени; это деятельность по доведению до биологически безопасного состояния реальных и потенциальных угроз природных и техногенных факторов с применением системы адекватных угрозам мер экономического, политического, организационного, правового и иного характера, способных обеспечить безопасность человека и основ его жизни1. М.М. Бринчук полагает, что проблема экологической безопасности может быть решена в рамках охраны окружающей природной среды путем соблюдения природопользователями установленных для них нормативов предельно допустимых вьібросові в атмосферу, сброса сточных вод, норм применения агрохимических средств, выполнения требований природоохранного и природоресурсного законодательства. Более того, в своих статьях М.М. Бринчук утверждает, что некорректно выделять в ст. 72 Конституции РФ обеспечение экологической безопасности как предмет совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации наряду с природопользованием и охраной окружающей природной среды . По мнению М.М. Бринчука, понятие «обеспечение экологической безопасности» может рассматриваться как один из основных принципов охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая деятельность, связан ная с вредным воздействием на окружающую среду, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике правовые и иные природоохранительные меры должны оцениваться с позиций экологической безопасности. Как принцип «обеспечение экологической безопасности» реализуется преимущественно через такие правовые меры охраны природы и регулирования использования природных ресурсов как нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическая сертификация. М.М. Бринчук также утверждает, что «обеспечение экологической безопасности» может служить правовым критерием оценки эффективности правовых норм по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов. Соблюдение этих норм - показатель обеспечения экологической безопасности. И наоборот, их нарушение - показатель создания экологической опасности1.
Мы не можем согласиться с мнением М.М. Бринчука, что проблему обеспечения экологической безопасности можно решить только в рамках охраны окружающей природной среды. В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей природной среды» охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий2. Этим же законом определено, что экологическая безопасность это состояние защищенности природной среды и жиз 27 ненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Авария на Саяно-Шушенской ГЭС, террористический акт на Баксанской гидроэлектростанции летом 2010 года несет угрозу как жизни и здоровью человека, так и окружающей природной среде. В то же самое время строительство жилых домов из материалов, содержащих химически опасные вещества, радиоактивные элементы, создает прямую угрозу жизни и здоровью человека, одновременно не оказывая влияния на природу. Следует отметить, что в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»1 законодателем дано следующее определение окружающей среды: окружающая среда — это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.
Правовые основы деятельности министерств внутренних дел по республикам, главных управлений, управлений МВД России по субъектам Российской Федерации в экологической сфере. Цели, задачи, функции подразделений территориальных органов МВД России по обеспечению экологической безопасности России на региональном уровне
Указом Президента Российской» Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры, федеральных органов; исполнительной власти» Министерство природных ресурсов Российской Федерации преобразовано в Министерство-природных ресурсов и экологии Российской Федерации2. Данному министерству переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды. Необходимо отметить, что в соответствии с этим же Указом, в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации находятся Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральное агентство по недропользованию1. Такая реорганизация органов исполнительной власти, на наш взгляд, позволила более эффективно обеспечить экологическую безопасность Российской Федерации, однако нынешняя реорганизация не устранила главное противоречие — сохранение под крышей одного ведомства природоохранных и природопользовательских функций. В условиях «сырьевой» экономики функция природопользования является доминирующей для нынешнего объединенного- Министерства природных ресурсов и экологии России.
В результате катастрофических пожаров в России летом и осенью 2010 года и техногенных катастроф на Саяно-Шушенской ГЭС и угольной шахте «Распадская» Указами Президента России от 27 августа 2010 г. № 1074 и от 23 июня 2010 г. № 780 Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору переподчинено напрямую Правительству России.
Особое значение в России имеет прокурорский надзор за соблюдением требований законодательства, в том числе экологического. Эти вопросы достаточно разработаны в теории прокурорского надзора.
В соответствии с Федеральным законом РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры осуществляют пять видов прокурорского надзора2. Среди них наиболее существенными в области реализации экологической функции государства и обеспечения экологической безопасности в частности следует отметить осуществление надзора за исполнением законов федеральными министерствами, агентст вами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Прокуратура России в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляет координацию деятельности других правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью. В ряде регионов страны в 1985-1986 гг. для повышения эффективности прокурорского надзора в сфере экологии были созданы специализированные природоохранные прокуратуры1. К 1990 г. в стране их насчитывалось более 100, но после распада СССР на территории России осталось действующими 63 природоохранные прокуратуры.
Там, где их нет — функции надзора за состоянием законности в сфере экологии выполняют прокуроры территориальных прокуратур.
В своем докладе 19 февраля 2008 г. на расширенном заседании коллегии Генеральной.прокуратуры Российской Федерации Генеральный прокурор России Ю.Я. Чайка отметил, что природоохранная деятельность прокуратуры приобретает все более важное значение. Органами прокуратуры налажен системный мониторинг правоотношений в экологической сфере, особенно в неблагоприятных регионах. В структуре Генеральной прокуратуры создан специальный отдел, задачей которого является надзор за исполнением законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Особо важную роль в решении экологических проблем играют специализированные природоохранные прокуратуры, система которых значительно была расширена. В частности на Юге России, в 2007 году создана Азово-Черноморская природоохранная прокуратура1, в 2010 году созданы природоохранные прокуратуры в Ставропольском крае и Карачаево-Черкесской Республике.
На коллегии Генпрокуратуры было отмечено, что за последние два года (2006-2007) Генеральная прокуратура наладила тесное и конструктивное взаимодействие с Министерством природных ресурсов, организован совместный комплексный подход к решению возникающих экологических проблем. Впервые в практику работы внедрена новая форма — совместное заседание коллегий Генеральной прокуратуры и МПР России. На одном из заседаний был выработан ряд эффективных мер по обеспечению экологической безопасности- в сфере осуществления недропользования предприятиями нефтегазодобывающего комплекса.
В тоже время Генеральный прокурор подчеркнул, что не нужно фиксировать из года в год одни и те же нарушения, которые ранее не были устранены контролирующими органами. Только реальная работа, результативные проверки, системный мониторинг ситуации в экологически неблагоприятных регионах, принятие своевременных мер позволят нам достичь успеха
Организация деятельности подразделений территориальных органов МВД. России по предупреждению и пресечению, экологических преступлений и правонарушений в России
В соответствии со ст. 1 Федерального закона РФ «О полиции», одной из основных задач полиции является обеспечение общественной безопасности. Неотъемлемой частью общественной безопасности населения является безопасность от негативного воздействия окружающей среды вследствие чьих-либо противоправных деяний (действий или бездействия). Наглядным примером может служить ситуация, которая сложилась в городе Новоалександровске, Ставропольского края, где 13 февраля 2007 года был тяжело ранен в.голову и позже скончался атаман Нижне-Кубанского казачьего отдела Терского казачьего войска Андрей Ханин1. Причиной преступления стал тот факт, что А. Ханин пытался организовать экологические проверки на мясокомбинате, который уже несколько лет работает, не имея очистных сооружений. Данное предприятие производило широкий ассортимент изделий, но отходы производства превратили территорию городских окраин в скотомогильник. Нечистоты с мясокомбината напрямую попадали в почву и в реку Расшеватку. В нескольких сотнях метров от . предприятия находятся артезианские скважины, питающие город с его тридцатитысячным населением. Убийство атамана вызвало погромы в городе торговых точек принадлежащих некоренным жителям Новоалександ-ровска. На экстренном заседании Совета безопасности Ставропольского края было принято решение о создании специальной комиссии, которая займется изучением общественно-политической, экологической и экономической ситуацией в районе. По нашему мнению, данную ситуацию можно было бы избежать при надлежащей работе правоохранительных органов. К правоприменительным действиям сотрудников экологических подразделений, которые выявляют и пресекают нарушения природоохранительных правил, относятся документирование нарушений, установление личности правонарушителей или их обнаружение и задержание и т.д. Но основная профилактическая возможность содержится в непосредственном административном надзоре, проводимом сотрудниками подразделения в организационных формах, например, инспектирование подчиненной территории, рейды, выставление постов и т.п.
Количество объектов окружающей среды, непосредственно проверяемых экологическими и иными подразделениями территориальных органов МВД России на региональном уровне, определяется перечнем объектов окружающей среды по действующему законодательству, как на уровне Российской Федерации, так и отдельного субъекта РФ в зависимости от создавшейся экологической обстановки.
Раскрытие преступлений, в том числе и экологического характера - неоспоримая задача полиции1. Она осуществляется при помощи оперативно-розыскнойдеятельности дознания и следствия. В соответствии со ст. 150-151 УПК Российской Федерации в компетенцию органов внутренних дел относится проведение дознания и предварительного следствия по 17 составам экологических преступлений. Анализ выявленных экологических преступлений- (материалы Главного Информационного Центра МВД России) указывает на следующую динамику: Анализ выявленных экологических преступлений свидетельствует о ежегодном их увеличении. Так если в 1997 году было выявлено 6971 преступлений, то в 2002 г. -23417 тыс., 2003 г. - 26,1 тыс., в 2004 г. - 30,6 тыс., в 2005 г. - 37 тыс. 113, в 2009 г. - 46 тыс. 607 (+ 3,8 % к АППГ). По данным экспертов МВД России латентность экологических преступлений составляет 95-99% в зависимости от вида преступления2. В структуре специализированных подразделений территориальных органов МВД России по пресечению экологических преступлений и правонарушений раскрытие преступлений осуществляется главным образом дознавателями, зональными инспекторами и группами немедленного реагирования. При этом необходимо подчеркнуть, что оперативно-розыскная деятельность в основном осуществляется подразделениями уголовного розыска, по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, по борьбе с организованными формами преступности.
Так незаконной порубкой деревьев, как правило, занимаются организованные преступные группы, имеющие коррупционные связи в органах исполнительной власти, что значительно затрудняет борьбу с данным видом преступлений. По данным МВД России, в первом полугодии 2005 г. в России, только подразделениями по борьбе с экономическими преступлениями, в лесопромышленном комплексе выявлено 2354 преступления. К уголовной ответственности привлечено 680 лиц из них 80 человек — руководители различного уровня, 118 человек это служащие различных государственных учреждений (материалы ГИЦ МВД России Форма 5).
Следующей.основной задачей ОВД в области обеспечения экологической безопасности, на наш взгляд, является оказание в пределах своей компетенции помощи органам, осуществляющим государственный экологический контроль и санитарно-эпидемиологический надзор; Отметим, что на заседании расширенной коллегии Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, состоявшейся 27-28 февраля 2007 года, руководитель Службы К.Пуликовский заявил: «...те сложные и трудоемкие задачи, которые стоят перед Службой по экологическому направлению, невозможно решить без конструктивного участия других федеральных органов исполнительной власти...»1. В Федеральном законе «О полиции», в ст.1 сказано, что полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, ор 85 ганам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав, а, следовательно, содействие в охране окружающей природной среды и обеспечении экологической безопасности. Для повышения эффективности деятельности территориальных органов МВД России необходимо в законодательных актах конкретизировать область содействия другим природоохранным органам в их совместной работе по обеспечению экологической безопасности. Как правило, под оказанием помощи сотрудникам специально-уполномоченных органов, в области охраны окружающей среды понимают меры, принимаемые органами внутренних дел для создания условий, способствующих выполнению соответствующими должностными лицами указанных органов своих служебных обязанностей. В процессе данного научного исследования нами подготовлен проект соглашения о взаимодействии Министерства внутренних дел по Карачаево-Черкесской Республики, Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Карачаево-Черкесской Республике и Тебердинского Государственного природного биосферного заповедника в области охраны окружающей природной среды и природопользования1.
Совершенствование нормативно-правового обеспечения деятельности подразделений территориальных органов МВД России на региональном уровне в области охраны окружающей среды
Сегодня, к сожалению, механизм, способствующий эффективному применению законодательных и иных норм на практике в экологическом праве и в смежных отраслях, разработан чрезвычайно слабо. В первую очередь, пожалуй, это относится, к отсутствию четких разграничительных признаков проступка и преступления. Ст. 251 УК РФ, например, не содержит никаких разграничительных признаков позволяющих разделить уголовно и административно наказуемые загрязнение атмосферы. Столь же слабо разграничены экологические преступлениями сходные административные правонарушения в статьях 246, 259, 262 и в ряде других статей УК РФ. Не учитываются в законодательстве и последующие изменения экологической ситуации и их воздействие на человека и природу, хотя нанесенных ущерб зачастую имеет чрезвычайно опасный и тяжелых характер. В результате практически все экологические преступления по-прежнему относятся к категории небольшой тяжести, а виновные в них отделываются небольшим штрафом. Отмеченные недостатки, а также неконкретность ряда законодательных норм, регулирующих природопользование, отсутствие соответствующих санкций за совершение таких чрезвычайно опасных деяний, как незаконная разработка невозобновимых природных ресурсов, экспорт и импорт высокотоксичных и ядерных отходов и материалов, что серьезно снижают возможности правового регулирования и эффективность деятельности правоохранительных органов. Однако нельзя не учитывать, что административно-правовые и уголовно-правовые воздействия является средством борьбы с наиболее опасными нарушениями экологического законодательства. В других случаях эффективность и действенность регулирования природопользования зависит от активности и скоординированно сти действий специальных государственных органов, уполномоченных контролировать использование природных ресурсов и состояние окружающей среды, а также осуществлять их охрану. Среди других моментов, затрудняющих правоприменение федерального экологического законодательства, можно отметить нечеткость формулировок, внутреннюю несогласованность и противоречивость положений различных законов, несовершенство норм, регламентирующих деятельность контролирующих и надзорных органов, неясность вопросов ответственности и определения масштабов ущерба при классификации правонарушений1. На сегодняшний день наибольшее распространение получили такие виды экологических правонарушений как нарушения земельного и лесного законодательства, санитарных норм, законодательства об охране атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод. Причем государственные органы охраны окружающей среды и санитарного надзора, органы местного самоуправления и исполнительной власти даже-в случае грубых нарушений, как правило, ограничиваются фиксацией факта либо внесением предложений об устранении нарушений, крайне редко принимая меры административного воздействия, и не передают материалы о нарушениях, содержащих признаки состава преступления в правоохранительные органы. Не секрет также и тот факт, что ряд этих нарушений допускается с разрешения соответствующих органов власти, при их попустительстве, а то и ими самими. Так диссертантом, в рамках научно-исследовательской работы, изучался опыт работы охраны «Кавказского государственного природного биосферного заповедника». В процессе исследования было установлено, что на территории заповедника грубейшим образом нарушается законодательство Российской Федерации. В ходе опроса действующих и бывших сотрудников заповедника, установлено, что директором и начальником охраны заповедника организован браконьерский вылов рыбы и незаконная охота на территории Кавказского государственного природного биосферного заповедника, входящего в список Всемирного наследия ЮНЕСКО.
Так, 9 октября 2006 г. на территории заповедника была задержана группа браконьеров из 5 человек, которая занималась незаконным ловом форели. Все задержанные дали показания, что были доставлены на территорию заповедника на вертолете с разрешения директора и начальника охраны заповедника, за лов рыбы на территории заповедника ими было заплачено 64 тысячи за вертолет и 15 тысяч за непосредственный лов рыбы. Выявленные правонарушения содержат признаки преступлений, предусмотренных статьями УК РФ: 262, 256 ч. 3, 285, 290, 291. Данные материалы, были укрыты от органов прокуратуры. Анализируя сложившуюся социально-правовую ситуацию, можно сделать вывод, что основными факторами, обусловившее критическое положение в сфере охраны окружающей природной среды, являются общее ослабление роли государства в управлении этой сферой, непроработанность законодательства, коррупция, бездействие государственных структур и должностных лиц1.
Недостатки правового регулирования на уровне нормотворчества и связанная с этим недостаточная эффективность правоприменительной деятельности в сочетании с широким распространением правового нигилизма в обществе обусловили особую роль правоохранительных органов,в реализации экологической функции государства. Именно они призваны, не только обеспечивать защиту экологических прав граждан и охрану норм экологического права от нарушений, но и осуществлять постоянный контроль над соблюдением ряда норм и правил природопользования, предупреждать. и пресекать экологические преступления и правонарушения, осуществлять охрану природных объектов.
