Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Происходящие в России общественно-политические и социально-экономические преобразования, обусловленные необходимостью обеспечения конституционных прав и свобод граждан, изменением форм и методов государственного управления, сокращением сфер государственного влияния на экономику, построением гражданского общества и, одновременно, развитием и совершенствованием правоохранительной системы, требуют от государства создания эффективного аппарата исполнительной власти, успешно функционирующего как на федеральном, так и региональном уровнях. Этому процессу отведена ведущая роль в общих усилиях по модернизации государства и общества.
В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России Д.А. Медведев отметил: «...мы обязаны быть на переднем крае инноваций в основных сферах экономики и общественной жизни»'. Глава государства неоднократно обращал внимание также на то, что в России сложилась качественно иная криминальная ситуация, которая далеко не соответствует ожиданиям общества. Поэтому сегодня, как никогда, актуальны поиск путей совершенствования правоохранительной системы государства, разработка основ принципиально новой модели деятельности органов правопорядка, отражающей потребности современного общества.
Органы внутренних дел Российской Федерации активно вовлечены в этот процесс. На расширенном заседании Коллегии МВД России, состоявшемся в марте 2011 г., министр внутренних дел, генерал армии Р.Г. Нурга-лиев подчеркнул необходимость учёта в ходе реформирования, положительного опыта полицейского строительства. Кроме того, залогом эффективности деятельности полиции и неотъемлемой частью проводимой модернизации органов внутренних дел названо широкое внедрение кадровых, технических и иных инноваций. Важность такого подхода в решении этих организационных задач отмечается и в нормативно правовых актах МВД России .
Органы внутренних дел, как часть системы обеспечения национальной безопасности страны, выполняют комплекс правоохранительных задач. По-
1 Ежегодное послание Президента России Д.А. Медведева Федеральному
собранию Российской Федерации // Рос. газ. (неделя). 2008. 6 ноября. № 4787.
2 Об организации научного обеспечения и распространения передового опыта
в органах внутренних дел Российской Федерации и внутренних войсках МВД
России: Приказ МВД России № 1055-2005 г.; О внесении изменения в приказ
МВД России от 28 декабря 2005 г. № 1055 «Об организации научного
обеспечения и распространения передового опыта в органах внутренних дел
Российской Федерации и внутренних войсках МВД России»: Приказ МВД
России № 543-2006 г.; Об объявлении решения коллегии МВД России от 28
апреля 2009 г. № 2 км/1: Приказ МВД России № 476-2009 г.
стоянно меняющаяся оперативная обстановка требует от ОВД адекватной реакции. В этом смысле наиболее актуальной задачей является проблема выбора и внедрения современных технологий управления, поиска перспективных стратегических направлений развития. Директивой Министра внутренних дел Российской Федерации от 1 декабря 2010 г. № 2дсп, определена необходимость расширенного применения инновационных средств, систем и технологий. Предложено направить усилия на дальнейшее развертывание правоохранительных сегментов аппаратно-программного комплекса «Безопасный город», обеспечить постановку на снабжение современных систем удаленного доступа к базам данных и навигационных мониторинговых систем ГЛОНАСС/GPS, активизировать разработку отраслевых сегментов автоматизированных систем информационного обеспечения и их внедрения в практическую деятельность ОВД, развивать инновационную основу образовательного процесса.
Проблема внедрения передового опыта в деятельность ОВД состоит в том, что если в общегосударственном значении применение инноваций рассматривается через их решающее влияние на макроэкономические показатели, то в деятельности органов внутренних дел - через влияние на уровень преступности, введение новых форм, методов борьбы с ней, совершенствование и применение новой спецтехники, выявление, внедрение и распространение передового и положительного опыта и т.д.
Вместе с тем, проведенное исследование выявило такие проблемы, как: а) размытость представлений о сущности и содержании практического опыта, смысле и механизмах его выявления и внедрения; б) недостаточность мер правового и организационного характера, необходимых для квалифицированного сопровождения процесса выявления, распространения и закрепления передового опыта работы; в) ограниченность доступа значительной части сотрудников ОВД к материалам по изучению и внедреншо передовых форм и методов работы, относящимся к служебным сведениям и документам, их содержащим; г) невостребованность выявленного и оформленного передового опыта; д) отсутствие реальной заинтересованности сотрудников в оформлении имеющегося опыта. На это, в частности обратила внимание почти половина (41,4%) опрошенных в ходе исследования респондентов из числа лиц руководящего состава ОВД различных регионов страны.
Следует отметить, что, несмотря на насущную потребность в научном осмыслении проблемы необходимости совершенствования деятельности по выявлению и внедрению передового опыта в органах внутренних дел, вопросы её комплексного видения в научной литературе должного освещения не получили. Это ставит автора перед необходимостью выявления и чёткого определения роли и места передового опыта в механизме повышения эффективности деятельности органов внутренних дел, выработки системы мер, исходя из современных подходов по оптимизации деятельности по выявлению, внедрению и распространению передового опыта в органах внутренних дел.
Степень разработанности темы исследования. Проблема повышения эффективности деятельности органов внутренних дел ввиду своей емкости и многоаспектное на протяжении последних лет привлекала внимание многих российских ученых. Так, в работах В.Н. Бутылина, СИ. Гирько, В.В. Горди-енко, М.А. Громова, В.В. Вахниной, Н.Н. Иванова, СД. Ильенковой, A.M. Камалова, М.П. Киреева, Л.М. Колодкина, A.M. Кононова, СП. Коноплева, В.Б. Коробова, А.Ф. Майдыкова, С.Н. Мазуренко, Н.В. Малаховой, А.В. Ме-лёхина, В.Я. Русакова, В.Ф. Сухарева, СЮ. Ягудина, Е.Ф. Яськова и ряда других ученых, содержится широкий круг вопросов, касающихся понятийного аппарата и проблем выявления, внедрения и распространения передового опыта в органах внутренних дел. Следует, однако, отметить, что, применительно к органам внутренних дел, большинство работ подготовлено до начала процесса реформирования системы МВД России. В настоящее же время, в связи с высоким уровнем динамичности среды функционирования, многие из теоретических положений нуждаются в уточнении, а целый ряд - в новом осмыслении. Специальное монографическое исследование, посвященное конкретно выявлению, внедрению и распространению передового опыта в органах внутренних дел не проводилось.
В последнее время возрос интерес к вопросам повышения эффективности работы по выявлению, внедрению и распространению передового опыта, которая рассматривается не как самоцель, а как реальный и действенный элемент механизма совершенствования организации всей правоохранительной деятельности в системе МВД России.
Но, несмотря на насущную потребность в научном осмыслении проблемы, касающейся выявления, внедрения и распространения передового опыта, вопросы её комплексного видения в научной литературе должного освещения не получили. Это ставит автора перед необходимостью выявления и чёткого определения роли и места исследуемой деятельности в механизме повышения эффективности органов внутренних дел, выработки системы мер, исходя из современных инновационных подходов, предназначенных для оптимизации деятельности по выявлению, внедрению и распространению передового опыта.
Цель исследования состоит в изучении роли передового опыта в механизме совершенствования организации деятельности органов внутренних дел, и его использования в процессе повышения эффективности решения задач, стоящих перед системой МВД России и в разработке предложений по совершенствованию деятельности органов внутренних дел по выявлению, внедрению и распространению передового опыта.
Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:
определены сущность и содержание деятельности по выявлению, внедрению и распространению передового опыта в органах внутренних дел;
установлены роль и место деятельности по выявлению, внедрению и распространению передового опыта в процессе совершенствования управлен-
ческой деятельности органов внутренних дел, включая её исторический аспект;
исследован порядок организации в органах внутренних дел деятельности по выявлению, внедрению и распространению передового опыта, определён субъектный состав этой деятельности;
изучены современные подходы к совершенствованию деятельности органов внутренних дел по выявлению, внедрению и распространению передового опыта;
намечены пути совершенствования правовой основы деятельности по выявлению, внедрению и распространению передового опыта в системе МВД России, определены критерии её оценки;
выработаны предложения по оптимизации деятельности органов внутренних дел по выявлению, внедрению и распространению передового опыта.
Объектом исследования выступают правоотношения, которые складываются в процессе деятельности по выявлению, внедрению и распространению передового опыта, направленной на повышение эффективности функционирования органов внутренних дел.
Предметом исследования являются правовые и организационные аспекты деятельности органов внутренних дел по выявлению, внедрению и распространению передового опыта.
Гипотезой исследования является предположение о возможности повышения эффективности деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействию преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечению общественной безопасности путем совершенствования форм и методов работы, направленных на выявление, внедрение и распространение передового опыта.
Методология и методика исследования представлена системой принятых в юридической науке принципов познания социальной действительности и норм в их развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики. Диссертантом использованы как общенаучные, так и специально-юридические методы исследования (социологический, формально-логический, сравнительный методы, анализ юридических документов, правовое моделирование). Особое внимание уделено методу сопоставления правовых норм, подходов, форм и методов нормативно-правового и организационного регулирования организации деятельности по выявлению, внедрению и распространению передового опыта. Указанные методы использованы в сочетании с приёмами логики и аргументации: анализом, синтезом, индукцией, дедукцией. Использование указанных способов и приёмов познания послужило конечной цели - сведению всех полученных знаний и сделанных на их основе выводов и предложений в системное целое в рамках настоящего исследования.
Использованы труды российских ученых, в том числе - представляющих МВД России: В.М. Анисимкова, В.В. Беликина, Л.Ш. Берекашвили, СВ. Бородина, В.Н.Бутылина, В.З. Веселого, В.В. Гордиенко, М.А. Громова, Г.Г. Зуйкова, А.Г. Елагина, Н.Н. Иванова, А.П. Ипакяна, Т.Н. Кильмашкиной, Л.М. Колодкина, В.Б. Коробова, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, А.В. Мелё-хина, Г.А. Туманова, Н.Д. Шелякина, Е.Ф. Яськова.
Теоретической основой исследования послужили работы таких зарубежных ученых как: Ф. Никсон, Э. Мэнсфилд, Э. Роджерс, Б. Санто, Р. Фос-тер, И. Шумпетер и др.
Эмпирической базой исследования являются:
материалы социологического опроса, проведенного автором среди 320 сотрудников центрального аппарата МВД России, МВД по республикам, главным управлениям, управлениям МВД России по иным субъектам Российской Федерации, руководителей и практических работников территориальных органов МВД России районного уровня. Кроме того, в качестве респондентов выступили слушатели Академии управления МВД России.
результаты изучения статистических данных, 23 докладов, 18 обзоров, 29 справок департаментов Министерства внутренних дел Российской Федерации, иной информации, характеризующей состояние деятельности по выявлению, внедрению и распространению передового и положительного опыта, монографии, диссертации и авторефераты, иные публикации, посвященные проблемам управления в органах внутренних дел, иностранные источники;
материалы заседаний коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации, Совета МВД России по науке и передовому опыту и его региональных научно-практических секций, нормативные правовые акты федерального и регионального уровней, регламентирующие исследуемую работу;
тексты выступлений руководителей и ведущих специалистов научно-исследовательских и образовательных учреждений МВД России на научно-практических конференциях, семинарах, круглых столах, посвященных деятельности органов внутренних дел по выявлению, внедрению и распространению передового опыта;
результаты исследований, в том числе социологических, проведённых по исследуемой проблематике другими авторами, выводы по которым были использованы для сопоставления и выявления тенденций развития исследуемого явления.
Научная новизна работы определяется её актуальностью, недостаточной правовой и организационной разработанностью проблем организации деятельности по выявлению, внедрению и распространению передового опыта, так и системным подходом к их изучению, который охватывает правовые и организационные аспекты исследуемой проблемы. В диссертации реализована попытка теоретического обоснования модели организационно-правового механизма выявления, внедрения и распространения передового опыта, методики его построения, что может выступить в качестве связующего звена меж-
ду теорией организации правоохранительной деятельности и практикой деятельности органов внутренних дел по выявлению, внедрению и распространению передового опыта. В процессе реализации цели диссертационного исследования и решения связанных с ней задач получены следующие обладающие научной новизной результаты:
- разработаны авторские определения понятий «передовой опыт»,
«внедрение», «распространение» этого опыта, «инновационно активный ор
ган внутренних дел».
рассмотрены теоретико-правовые основы деятельности по выявлению и внедрению передового опыта в органах внутренних дел; предпринята попытка систематизации основных направлений, форм и методов этой деятельности, определения и конкретизации компетенции её субъектов, а также построения её организационно-правовой модели;
обоснована необходимость внесения изменений в приказы МВД России и правовые акты регионального уровня, касающиеся организации деятельности по выявлению, внедрению и распространению передового опыта, подготовлены проекты соответствующих нормативных правовых актов, внедрённые в практическую деятельность ОВД;
выработаны критерии оценки деятельности ОВД по выявлению, внедрению и распространению передового опыта, определены показатели инновационной активности, выступающие факторами, позитивно влияющими на организацию и деятельность ОВД;
сформулированы предложения о создании специализированного интернет-сайта (раздела официального сайта, страницы ЕИТКС МВД России) по распространению передового опыта в органах внутренних дел, предложена его структура и технологические принципы функционирования;
Указанные и другие элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определённый вклад в развитие теории организации правоохранительной деятельности.
Положения, выносимые на защиту:
-
Авторское определение понятия передового опыта, под которым следует понимать выработанные практикой прогрессивные формы и методы деятельности органов (подразделений) внутренних дел в сфере противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и общественной безопасности, признанные в качестве передовых Советом МВД России по науке и передовому опыту на федеральном уровне и его секциями на региональном уровне, и внедряемые в деятельность органов внутренних дел.
-
Алгоритм деятельности ОВД по выявлению и признанию новых форм и методов работы передовыми включает в себя: а) поиск нового, полезного опыта работы; б) его оценку, одобрение, то есть признание передовым, пригодным для широкого круга субъектов правоохранительной деятельности (в первую очередь - полиции, ОВД в целом), а не только тех структур, где этот опыт был выявлен; в) направление соответствующей информации адресатам; г)
адаптацию полученной информации к конкретным территориальным (отраслевым) условиям; д) использование передового опыта в интересах повышения эффективности оперативно-служебной и иной деятельности органов внутренних дел; е) получение позитивных результатов оперативно-служебной деятельности, на основе внедренного передового опыта; ж) информирование о результатах внедрения передового опыта органа его инициировавшего.
-
Внедрение передового опыта, основанного на практической и инновационной деятельности органов внутренних дел, предназначено для разрешения таких противоречий как: а) несоответствие между ожиданиями социума и уровнем правоохранительной деятельности органов внутренних дел; б) несоответствие между характером и содержанием внутриорганизаци-онной деятельности и требуемыми результатами; в) несоответствие существующей ведомственной нормативной правовой базы в этой сфере, современному законодательству.
-
Предложение автора о создании специализированного интернет-сайта (страницы, раздела официального интернет-сайта МВД России, сайта ЕИТКС), на котором в режиме свободного доступа регулярно размещалась бы информация о передовом опыте работы органов и подразделений внутренних дел всех территориальных уровней, и который обслуживало бы минимальное количество сотрудников центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации (департамента информационных технологий, связи и защиты информации, Организационно-аналитического, Договорно-правового департаментов, Главного информационно-аналитического центра, ВНИИ МВД России и др.).
-
Критерии, позволяющие признать органы и подразделения МВД России инновационно активными, то есть обладающими следующими качествами: а) наличие собственного передового опыта; б) активное внедрение передового опыта других ОВД; в) участие в разработке инноваций; г) использование сотрудниками результатов научно-исследовательских, рационализаторских работ, современных информационных технологий, при выполнении своих должностных обязанностей; д) внедрение в повседневную деятельность управленческих инноваций; е) выделение определенных ресурсов на развитие деятельности органов внутренних дел по выявлению, внедрению и распространению передового опыта.
-
Разработанные автором проекты нормативных правовых актов: а) о внесении изменений в пункты 3 и 5 приказа МВД России № 825 дсп от 15 декабря 1997 г., в части исключения из перечня служебных сведений информации о передовом опыте не имеющей ограниченного распространения, б) о внесении изменений в раздел 2 приложения №2 к приказу МВД России № 1055 от 28 декабря 2005 г. в части наделения научно-практических секций Совета МВД России по науке и передовому опыту в МВД по республике, Главному управлению, Управлению МВД России по субъекту Российской Федерации правом принятия решения о признании практического опыта ра-
боты подчиненных органов и подразделений внутренних дел передовым и имеющим региональное значение; б) об утверждении Положения о конкурсе среди органов (подразделений) Министерства внутренних дел по республике, Главного управления, управления внутренних дел по иному субъекту Российской Федерации и их сотрудников на лучшее применение научной, научно-технической продукции и передового опыта.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что, во-первых, полученные автором результаты расширяют имеющиеся в теории организации правоохранительной деятельности преставления об инновационной деятельности в органах внутренних дел в целом и о выявлении, внедрении и распространении передового опыта, в частности; во-вторых, диссертантом на методологическом уровне рассмотрены положения, касающиеся организационных и правовых основ исследуемой деятельности, компетенции участвующих в ней субъектов управления.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и рекомендации автора могут быть использованы в качестве методологического инструментария организации деятельности по выявлению, внедрению и распространению передового опыта в органах внутренних дел на федеральном и территориальных уровнях системы МВД России. В процессе исследования осуществлён ретроспективный анализ организации деятельности по выявлению, внедрению и распространению передового опыта, обоснованы предложения по оценке её эффективности, внесены предложения, направленные на совершенствование организационно-правовых основ данной деятельности в органах внутренних дел.
Практическое значение исследования состоит также в том, что содержащиеся в нём выводы и предложения могут способствовать дальнейшему совершенствованию форм и методов организации деятельности по выявлению, внедрению и распространению передового опыта в органах внутренних дел.
Материалы диссертационного исследования также могут быть использованы для подготовки лекций, учебных пособий и спецкурсов по организации правоохранительной деятельности в рамках обучения слушателей образовательных учреждений системы МВД России.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается системным, комплексным подходом к исследованию организации деятельности по выявлению, внедрению и распространению передового опыта в органах внутренних дел. Она базируется на использовании: научной логики; широкой информационной базы исследования, в том числе: репрезентативных данных, полученных в ходе социологического опроса руководителей и специалистов подразделений центрального аппарата МВД России, ряда территориальных органов внутренних дел регионального уровня; теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных учёных, в том числе представителей ведомственной науки, зарубежных исследователей; анализа
теоретических источников, правовых актов, законопроектов, а также правоохранительной практики.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные выводы и предложения автора получили апробацию в виде:
участия: в вузовской научно-практической конференции на тему: «Программно-целевое управление в органах внутренних дел: проблемы и пути совершенствования» (Москва, апрель 2009 г.); восемнадцатой международной научно-практической конференции на тему: «Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов» (Москва, май 2009 г.); межведомственной научно-практической конференции на тему: «Проблемы профессиональной подготовки и технологии профессионально-ориентированного обучения сотрудников ОВД» (Москва, май 2009 г.); научной конференции на тему: «Актуальные проблемы повышения качества научного обеспечения деятельности органов внутренних дел»; (Москва, февраль 2010 г.); научно-практической конференции на тему: «Актуальные проблемы реформирования органов внутренних дел и совершенствования системы управления» (Москва, сентябрь 2010 г.); двенадцатой международной научно-практической конференции на тему: «Экстремальные ситуации, конфликты, согласие в контексте национальной и региональной безопасности» (Москва, ноябрь 2010 г.); научно-практической конференции на тему: «Реформа МВД России: актуальные проблемы нормативно-правового обеспечения и совершенствования системы управления органами внутренних дел» (Москва, март 2011 г.); научно-практической конференции на тему: «Проблемы реализации функций управления в органах внутренних дел» (Москва, апрель 2011 г.); научно-практической конференции на тему: «Проблемы совершенствования организационно-правовых основ управления органами внутренних дел (Москва, май 2011 г.).
изложения основных идей, теоретических выводов и практических рекомендаций диссертационного исследования в шести опубликованных научных работах (три из которых - в журналах, рекомендованных ВАК) общим объёмом 4,69 п.л., в том числе одна - объёмом 2,5 п.л. - выполнена в соавторстве (соавторство не разделено).
Теоретические разработки автора использованы в практической деятельности ВНИИ и Бюро по защите государственной тайны МВД России, МВД по Республике Калмыкия, а также в учебном процессе Академии управления МВД России, имеются соответствующие акты о внедрении.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
