Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью 18
1. Понятие и сущность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью 18
2. Цели, задачи и принципы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Иерархия координационных отношений 36
3. Участники координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью 50
4. Приоритеты координации. Соотношение функции координации с иными функциями прокуратуры 74
Глава II. Правовые основы координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью 89
1. Становление и развитие правовых основ координационной функции прокуратуры 89
2. Современное состояние и тенденции правовой регламентации координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью 107
3. Направления развития правового регулирования координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью 123
Глава III. Организационно-методические основы координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью 130
1. Организационное обеспечение координации 130
2. Основные формы осуществления координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью 163
Заключение 178
Библиография 183
- Понятие и сущность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью
- Участники координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью
- Становление и развитие правовых основ координационной функции прокуратуры
- Основные формы осуществления координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью
Введение к работе
Деятельность системы органов государственной власти охватывает различные сферы жизни общества. Она включает: решение проблем, связанных с обеспечением нормального функционирования экономики; осуществление внешней политики; создание условий для развития культуры, науки и образования; поддержание обороноспособности и охрана государственной безопасности страны, а также реализацию других важных функций.
Одно из центральных мест в данной системе занимает выполнение задач по обеспечению законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов и общественных объединений, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Это приобретает особое значение для обеспечения жизни общества на фоне роста преступности, усиления ее организованности, коррупционной, террористической и иной опасной направленности.
Преступность присуща любой социально-экономической и политической системе. В каждой из них помимо общих для преступности причин есть свои, проистекающие из конкретно-исторических, экономических, политических, социальных и иных, в том числе индивидуальных, условий жизни общества.
Государство через свои органы предпринимает попытки контролировать и противостоять названному явлению, избирая с этой целью многообразные меры, требующие согласованности и последовательности.
Актуальность проблемы обеспечения и совершенствования взаимодействия правоохранительных органов Российской Федерации по борьбе с преступностью в современных условиях, адекватного состоянию и тенденциям в этой сфере, очевидна и обусловлена не ослабевающей
сложностью криминогенной ситуации в стране. Несмотря на значительную работу, проведенную правоохранительными органами, коренного перелома в борьбе с преступностью не произошло. Просчеты и недостатки в организации деятельности, ведомственная разобщенность правоохранительных и иных государственных органов негативно и в существенной мере влияют на ход и результаты борьбы с преступностью.
В России на протяжении последнего десятилетия состояние преступности ухудшается из года в год. В конце XX века криминальная ситуация становилась все более напряженной: возросла общественная опасность преступности; отмечены ее отрицательные структурные изменения; наблюдалась все более интенсивная криминализация различных сфер жизни общества, в частности политической, экономической, социальной и др.
Только в 2001 году зарегистрировано около 2 млн. 968 тыс. 255 преступлений1. По оценкам же некоторых криминалистов, в 2001 году фактически в России совершено около 14 млн. преступлений. Рост преступности отмечается в большинстве регионов страны. Не достигнуто перелома в борьбе с организованной преступностью, посягательствами на жизнь и здоровье людей и другими опасными преступлениями. Вызывает тревогу положение, которое сложилось в связи с безнадзорностью детей и ростом числа преступлений среди несовершеннолетних.
В ряде мест продолжает оставаться низкой раскрываемость преступлений. Недостаточно используются в этом возможности оперативно-розыскных служб правоохранительных органов. Выполнение требования закона о неотвратимости ответственности за совершение преступлений по-прежнему не обеспечивается. Удельный вес нераскрытых преступлений в 2001 году составляет 30% - это более 884 тысяч.
Здесь и далее статистические данные о состоянии преступности приводятся в соответствии с ф.ф. 1 и 2 МВД РФ.
Обращает на себя внимание рост особо тяжких и тяжких преступлений, которые составляют 59,6 %. По каждому второму такому преступлению лица, их совершившие, не установлены, в том числе более 7 тысяч преступников, причастных к убийствам. Остается высокой латентная преступность в этой сфере, о чем косвенно свидетельствуют данные о более чем 30 тыс. граждан, пропавших без вести.
Отсутствие в стране должного государственного порядка в организации производства, учета, использования и хранения огнестрельного оружия является одним из условий, способствующих росту организованной преступности, бандитизма, числа случаев совершения убийств и террористических актов.
Воз^рзщшйФС числа убийств, похищений людей, разбойных нападений, грабежей, незаконного распространения наркотиков и оружия носит устойчивый характер и требует принятия более решительных и согласованных мер со стороны органов власти и всей системы правоохранительных органов.
Участие в деятельности по борьбе с преступностью различных государственных органов предопределяет необходимость системного согласования их усилий. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в связи с этим выступает одной из важнейших функций прокуратуры и является механизмом обеспечения такого согласования, инструментом повышения эффективности противостояния преступности. Она позволяет правильно определить главные направления, приоритеты деятельности, использовать оптимальные формы и методы борьбы с преступностью.
Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая на Всероссийском совещании работников прокуратуры 11 января 2001 г., сделал акцент на важности координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и особо подчеркнул, что на прокуратуре лежит большая часть ответственности за
слаженную, командную работу всех правоохранительных органов государства .
На расширенной коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 11 февраля 2002 г. Президент Российской Федерации в своей речи вновь указал на государственную важность осуществляемой прокуратурой функции координации. В частности, В.В. Путин отметил, что «координационная структура формально существует везде - и в районах, и в городах, и в федеральных центрах. Но относиться к этой важнейшей государственной функции нужно не так, как к общественной повинности. Генеральной прокуратуре необходимо взять под особый контроль регулярное проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов субъектов РФ. Необходимо, чтобы решения координационных совещаний имели практическую направленность. Именно на них должны вырабатываться стратегия, тактика, политика борьбы правоохранительного сообщества со всеми видами преступлений »3.
Однако координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью во многих регионах страны не всегда адекватна складывающейся криминогенной обстановке. В условиях разрастания криминальных структур и активизации их деятельности правоохранительные органы зачастую не проявляют должной решительности, наступательности и профессионализм в нейтрализации преступных элементов и в устранении причин, способствующих их проявлению. По-прежнему недостаточно эффективно осуществляется эта работа на уровне городских (районных) прокуратур, где многие координационные мероприятия носят эпизодический, формальный характер и не достигают желаемого результата.
2 Путин В.В. Выступление на Всероссийском совещании работников прокуратуры 11 января 2001 г.
(Архив Генеральной прокуратуры РФ).
3 Выступление Президента РФ на коллегии Генеральной прокуратуры РФ 11 февраля 2002 г. (Архив
Генеральной прокуратуры РФ).
Этому в немалой степени способствуют и недостатки правовой регламентации координационной деятельности, которая уже не в полной мере отвечает складывающимся реалиям, а также организационных отношений в системе правоохранительных органов.
Актуальность темы исследования. Приведенные данные о криминогенной ситуации в стране, серьезные недостатки в организации согласованной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью свидетельствуют о: необходимости разработки, обоснования и реализации системы мер по усилению правового регулирования координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью, повышения организующей роли органов прокуратуры в консолидации усилий всех правоохранительных органов государства на приоритетных направлениях борьбы с преступностью; потребности в комплексном анализе и определении состава и структуры координационных отношений на различных уровнях правоохранительной системы в современных условиях. Качественные изменения преступности неизбежно должны повлечь усиление комплексности подхода и качественные изменения в организации борьбы с ней, изменения направлений и форм координации.
Объект исследования составили общественные правоотношения, возникающие в сфере координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на современном этапе развития российского государства.
Актуальность темы исследования и недостаточная теоретическая разработанность определяют предмет исследования, которым являются теоретические, правовые и методические основы осуществления прокуратурой координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Цель исследования - комплексное изучение правовой природы координационной функции прокуратуры, развитие научных основ и обоснование конкретных путей совершенствования
координации деятельности по борьбе с преступностью в Российской Федерации.
Для этого определены следующие исследовательские задачи:
на основе современных научных достижений и результатов
комплексного анализа практики сформулировать понятие и предмет
координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью как самостоятельной функции прокуратуры;
определить цели, задачи и принципы координации
правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью, адекватные
современным правовым реалиям;
выделить критерии определения участников координационных
отношений;
исследовать и обобщить практику осуществления
координационной функции прокурорами различных уровней (от
городского (районного) до федерального);
с учетом современных требований проанализировать
действующее законодательство, регулирующее координацию деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
проанализировать тенденции и закономерности развития
функции координации прокуратурой деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью;
обосновать элементы структуры методики координационной
функции прокуратуры;
выработать и обосновать предложения по развитию
законодательства, регулирующего координационные отношения
правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Теоретическая, методологическая и эмпирическая базы
исследования. Проблемам координации деятельности
правоохранительных органов неоднократно уделялось внимание в юридической науке. Теоретическую базу исследования составили труды
ведущих специалистов: Д.М. Бакаева, В.Г. Бессарабова, Л.М. Давыденко, В.К. Звирбуля, В.В. Клочкова, Ф.М. Кобзарева, Н.Н. Кондрашкова, В.Д. Ломовского, Т.Л. Маркелова, В.П. Рябцева, В.И. Рохлина, В.И. Шинда и ряда других авторов. Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказало изучение трудов ученых в области правоохранительных органов и прокурорского надзора: А.И. Алексеева, В.Б. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.ПБожьева, А.Д. Бойкова, К.Ф. Гуценко, А.И. Долговой, В.В. Долежана, А.Б. Карлина, М.А. Ковалева, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Б. Соловьева, А.Я. Сухарева, В.М. Семенова, С.В.Тюрина, А.А. Чувилева, М.А. Шапкина, С.Ф. Шумилина, В.Б. Ястребова и др.
Теоретической основой исследования послужило изучение и осмысление научных работ названных авторов, посвященных рассматриваемой теме, а также ряда разработок специалистов в области общей теории права, философии, криминологии, уголовного процесса, государственного управления, системы правоохранительных органов, их классификации и соотношения.
Анализ показывает, что функция координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов в целом исследуется, как правило, в соответствии с действующей нормативной правовой базой, в частности статьей 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 10 февраля 1999 г.4 и Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г.5 № 567. Комплексные исследования монографического характера по данной проблеме в современных условиях, анализ практики осуществления координационной функции прокурорами
4 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст.878
5 Там же. 1996. № 17. Ст. 1958.
различных уровней прокурорской системы, в условиях осуществления судебной реформы и развития полицентризма органов по борьбе с преступностью на сегодняшний день отсутствуют. Современные неоднозначные взгляды теоретиков, политиков и практиков на место и роль прокуратуры в системе правоохранительных органов в условиях кардинальных социально-экономических преобразований в стране, неуклонного роста преступности требуют переосмысления некоторых базовых теоретических положений, адекватного подхода к решению поставленных задач, подготовки конкретных предложений, реализация которых способствовала бы дальнейшему повышению значимости и укреплению координирующей функции прокуратуры в сложном процессе противодействия и предупреждения преступности и укреплению законности в государстве.
В НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ с участием диссертанта проводятся плановые исследования по проблемам координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Комплексное изучение проблем координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью соответствует современным реалиям, особенностям государственного строительства, нормативного регулирования, политики, тенденциям социального развития общества, с учетом специфики правоохранительной системы и состояния преступности.
В диссертационном исследовании применены общенаучные методы познания: диалектического системного анализа, исторический и логический методы. Использован комплекс специальных научных методов исследования - сравнительно-правовой, нормативно-логический, функциональный. С использованием анкетирования, интервьюирования проводились исследования, обобщалась практика осуществления координационной функции прокурорами различных уровней, материалы
координационных совещаний, а также статистические данные, оценки специалистов и другие материалы.
По специально подготовленной программе изучены более трехсот постановлений (решений) координационных совещаний руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью различных уровней за период с 1998 по 2001 год, проведено анкетирование практических работников правоохранительных органов в ряде субъектов Российской Федерации: республиках Алтай, Башкортостан, Коми, Карачаево-Черкесской Республике, Бурятском автономном округе, Алтайском, Ставропольском краях, Архангельской, Воронежской, Калининградской, Новосибирской, Рязанской, Самарской, Сахалинской, Свердловской и Тюменской областях, а также в прокуратурах городского (районного) звена.
Всего в анкетировании приняли участие 2 456 респондентов, в том числе 719 работников прокуратуры, 351 сотрудник МВД России, 105 сотрудников ФСБ России, 123 - ФСНП России, 124 работника таможенных органов, 295 судей, 111 представителей органов юстиции. При этом лишь 2,8% респондентов были удовлетворены состоянием и результатами координации деятельности по борьбе с преступностью, 43,1% - частично удовлетворены, 37,8% заявили, что не удовлетворены итогами этой деятельности, а 14,4% затруднились ответить на данный вопрос.
Полностью не удовлетворены результатами координации деятельности по борьбе с преступностью 25,3% опрошенных сотрудников ФСБ России, 39,3% - сотрудников МВД России, 43,4% - представителей налоговой полиции, 45,4% - работников таможни, 44,5% опрошенных судей, 48,5% работников юстиции, и что особенно важно - 23% принявших участие в анкетировании работников прокуратуры также высказали свою полную неудовлетворенность проводимой координационной деятельностью. В ходе анкетирования высказаны
многочисленные оценки и некоторые предложения правового, организационного, методического и иного характера.
Для изучения складывающейся практики осуществления прокурорами координационной функции диссертантом в составе групп сотрудников Института в течение 2000 - 2001 гг. были осуществлены выезды в прокуратуры субъектов Федерации, городские/районные прокуратуры, в Управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой комплексное исследование проблем координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью с учетом современных реалий, особенностей и специфики законодательного регулирования в условиях осуществления поэтапной судебной реформы, затрагивающей практически все стороны правоохранительной системы и сопровождаемой значительными изменениями в различных сферах деятельности государственных структур.
Выводы диссертанта основаны на результатах анализа норм действующего законодательства, регулирующих правоохранительную деятельность по борьбе с преступностью в Российской Федерации, изучения научных разработок ведущих специалистов, а также на обширной эмпирической базе, включающей обобщение практики координационной деятельности в прокуратурах различных уровней прокурорской системы - от городского (районного) до федерального. При этом проанализированы данные, полученные из прокуратур 18 субъектов Российской Федерации, 7 федеральных округов, 5 районных и специализированных прокуратур, а также материалы Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Основные выводы диссертанта базируются на том, что всякое изменение состояния законности и других факторов осуществления правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью
сопровождается изменением условий осуществления координации, которое в свою очередь требует усовершенствования нормативно-правовой регламентации. То, что было достаточным для эффективного осуществления координации при принятии Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в 1995 году, в настоящее время, с учетом стремительных изменений и в социально-экономической, и в общественно-политической жизни страны диктует необходимость дальнейшего адаптационного развития.
Новизна исследования характеризуется положениями и выводами, выносимыми на защиту:
1 .Определение понятия координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью как взаимосогласование правоохранительной деятельности уполномоченных государственных органов, направленное на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению, в целях укрепления законности и противодействия преступности, путем разработки и реализации совместных мероприятий по наиболее актуальным проблемам борьбы с преступностью в пределах компетенции каждого из ее участников.
2.Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как важнейшая самостоятельная функция российской прокуратуры, объективно присущая ей на всех этапах деятельности, требует дополнительной разработки и развития теоретических, правовых и организационных основ ее осуществления;
3.Определение правоохранительной функции по борьбе с преступностью, включающей: прокурорский надзор, оперативно-розыскную деятельность, расследование преступлений, охрану общественного порядка, а также исполнение мер пресечения, уголовных наказаний и других судебных решений по уголовным делам, в качестве
критерия формирования состава участников координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью.
4. Комплекс предложений по совершенствованию законодательной регламентации координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в частности:
о дополнении Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» главой о координации прокурором деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью, включающей
систему норм, определяющих предмет координации, критерии отнесения
тех или иных правоохранительных органов к числу участников
координационных отношений, организатором которых выступает
прокурор, его полномочия по координационной функции, а также
особенности направлений, форм и методов осуществления координации на
федеральном, региональном, городском (районном) уровнях, а также на
уровне федеральных округов;
о разработке проекта Федерального закона «Об основах
координации правоохранительной деятельности по борьбе с
преступностью», который определяет координацию как особую
государственную функцию по укреплению законности и правопорядка,
предусматривающего нормы, регламентирующие различные аспекты
взаимодействия не только правоохранительных, но и иных
государственных органов на федеральном и региональном уровнях в
соответствии с предметом их ведения и компетенции.
5.Разработка и обоснование методики организации и
осуществления прокурором координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью с целью повышения ее эффективности, с учетом реформирования действующего законодательства, в частности:
определение основных направлений (приоритетов)
координационной деятельности;
использование основных форм координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью;
определение особенностей организационного обеспечения координационной функции прокуратуры;
определение особенностей взаимодействия правоохранительных органов по борьбе с преступностью в процессе осуществления координационных мероприятий с судами, органами государственной власти, органами контроля, иными организациями и общественными объединениями.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение работы заключается в комплексном научном исследовании на современном уровне теоретических, правовых и методических основ координации прокуратурой правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью, в развитии и дополнении имеющихся научных разработок в этой области с учетом тех задач, которые стоят перед правоохранительными органами по борьбе с преступностью в условиях противодействия росту преступности и качественным изменениям ее структуры, укреплению законности, построению правового государства на современном этапе развития российского государства.
Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы при совершенствовании законодательства, в частности, для подготовки федерального закона об основах координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью, внесения изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в части расширения правовой регламентации осуществления координационной функции прокуратурой, совершенствования федеральных законов, определяющих правовой статус федеральных органов по борьбе с преступностью. Результаты исследований могут быть использованы в методических и лекционных курсах при преподавании в
вузах дисциплин «Правоохранительные органы Российской Федерации», «Прокурорский надзор в Российской Федерации», теория государства и права, в системе различных форм повышения квалификации, а также в дальнейших научных исследованиях
Материалы исследования могут найти применение в деятельности прокуроров, так как систематизируют данные прокурорской практики по осуществлению координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью и содержат соответствующие рекомендации.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения получили отражение в научных публикациях автора на данную тему в журналах: «Законность» и «Журнал Российского права», изложены на научно-практической конференции молодых ученых по актуальным проблемам укрепления законности и борьбы с преступностью 5 июня 2001г.
Результаты исследования использованы при подготовке отделом № 1 НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации соответствующего раздела в ежегодной плановой теме по анализу законности и управлению в органах прокуратуры, при даче заключений о соответствии требованиям Конституции Российской Федерации и федеральным законам соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами республик Татарстан, Башкортостан, Ингушетия и Удмурдской Республики, администрациями Краснодарского и Хабаровского краев, Калининградской, Иркутской и Ростовской областей, губернатором Свердловской области по вопросам борьбы с преступностью и другими правонарушениями, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, обеспечения законности, охраны общественного порядка.
В составе авторского коллектива диссертантом в течение 2000 -2001 гг. подготовлены: глава III методического пособия «Организация
работы городской (районной) прокуратуры», посвященная порядку, целям и задачам организации координации на уровне городской/районной прокуратуры, а также научно-методические рекомендации «Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», содержащие выводы, основанные на практике применения норм действующего законодательства, с учетом мнения практических работников правоохранительных органов, которые направлены прокурорам на места и используются ими в координационной работе.
Г л а в a I ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КООРДИНАЦИИ ПРОКУРАТУРОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
1. Понятие и сущность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью
Для пояснения и развития дальнейших положений, на которых построена данная работа, необходимо четко определить основной предмет исследования, в качестве которого выступает координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как одна из основных функций российской прокуратуры.
Термин «координация» в теоретических исследованиях и нормативных правовых источниках используется довольно широко, в том числе применительно к деятельности по борьбе с преступностью. Координация - слово латинского происхождения «coordination», что в переводе означает согласование, упорядочение, приведение в порядок, в соответствие. В словаре русского языка СИ. Ожегова «координировать» определено как «согласовывать, устанавливать целесообразное соотношение между какими-нибудь действиями, явлениями» . В юридической литературе под координацией обычно понимается взаимосогласованная деятельность различных участников по достижению общей цели7.
Всякая взаимосогласованная деятельность по достижению общих целей требует согласованности усилий ее участников. В этом смысле координация является объективной потребностью, постоянно присутствующей и необходимой в системе общественных,
6 Ожегов СИ. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984. С. 253.
7 Маркелов Т.Л., Шинд В.И. Формы координации деятельности по борьбе с преступностью. М., 1968.
С.6; Клочков В.В. Система противодействия преступности//Государственная политика предупреждения
преступности несовершеннолетних и защита их прав и интересов. М., 1997. С. 133; Кобзарев Ф.М.
Правовые и организационные основы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе
с преступностью. М., 1999. С. 6.
государственных и хозяйственных отношений. При любом государственном и общественном устройстве, при любой организации управления государственной или общественной жизнью общества необходимым элементом обеспечения жизнедеятельности этого общества была и остается взаимосогласованность, взаимоувязка составляющих элементов.
Координацию в широком смысле можно определить как объективную потребность в согласованности и взаимозависимости, постоянно присутствующую и являющуюся непременным условием успешной жизнедеятельности всякого общества и деятельности его властных и управленческих структур. Как бы ни строилось управление, никогда не удавалось создать такую систему, при которой определенное ведомство или даже отрасль хозяйства смогли бы быть самодостаточными и независимыми от других ведомств и отраслей. В любых условиях преодолеть разобщенность можно только путем организации действенной системы координации, объединения усилий различных ведомств, органов управления в определенных сферах деятельности, направлениях, имеющих общегосударственное значение.
Еще К. Маркс отмечал: «Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере» .
Координация - категория объективная, в той или иной мере и форме постоянно и необходимо присутствующая во всех сферах государственной, хозяйственной и общественной жизни. Она складывается либо
Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С.342.
самопроизвольно в силу объективной необходимости, либо путем нормативного установления координации деятельности и ее соответствующих организационных форм. В жизни всегда возникают отношения, которые порождают необходимость координации деятельности их участников. Но и тогда, когда координация осуществляется ее участниками самостоятельно, определяется организатор координации деятельности всех остальных участников. При этом каждый орган остается в этой системе координации самостоятельным, равным по статусу в координационном процессе с иными его участниками. Координационные решения принимаются лишь при наличии общего согласия всех участников координации, а реализуются путем издания соответствующих распорядительных документов органами, участвующими в координации.
Координация означает как согласованность действий в достижении определенной общей цели, так и соблюдение определенных процедурных правил поведения в общей сфере деятельности, четкое и последовательное выполнение своих функций каждым из участников отношений в этой сфере, где одна структура дополняет либо подкрепляет другую. Данное обстоятельство обосновывает наличие и организационных форм координации. Либо она осуществляется путем создания президентских, правительственных консультативных, координационных структур, которые вырабатывают рекомендации для Президента и Правительства, либо на организацию координации уполномочивается соответствующий специальный орган, функции которого являются организационными.
Государство объективно вынуждено наряду с отраслевыми ведомствами создавать определенные координирующие структуры по различным направлениям. Так, Президентом, Правительством, Советом Безопасности Российской Федерации регулярно создаются различные координационные советы, комиссии, совещания по направлениям государственной деятельности, основной задачей которых является
координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, государственных и негосударственных организаций, общественных объединений по реализации принятых на государственном уровне решений .
Общий анализ полномочий и деятельности названных координационных структур позволяет сделать следующие выводы:
1)эти структуры, как правило, предназначаются для выработки общих концептуальных положений, принципов, правил и мероприятий, обеспечивающих их единое применение в тех сферах, где необходимо общее регулирование и объединение усилий;
2)координационные органы создаются специально для осуществления координации в определенной сфере отношений по мере возникновения необходимости и ликвидируются в случае устранения такой необходимости;
3)подобные создаваемые структуры обладают в области
координации лишь консультативными, рекомендательными
полномочиями;
4)такие органы не имеют соответствующих органов на местах, подчиненных «по вертикале», так как создаются только в центре.
Система общественных, государственных отношений настолько сложна и многообразна, в ней столько процессов, которые носят взаимозависимый, взаимоопределяющий и взаимодополняющий характер, что создать специальные координирующие структуры на все случаи и таким образом исчерпать все процессы, требующие координации, практически невозможно и в этом нет необходимости. Зачастую присутствуют процессы саморегуляции, самокоординации субъектов,
9 Например, постановление Правительства РФ от 26 сентября 2001 г. № 692 «О координационных и совещательных органах правительства РФ»//СЗ РФ. 2001. № 40. Ст. 3845; Указ Президента РФ от 12 июля 1994 г. № 1490 «О координационном комитете по делам инвалидов при Президенте РФ»//СЗ РФ. 1994. № 12. Ст. 1373; Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1603 «Вопросы межведомственных комиссий Совета Безопасности РФ»//СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3701.
участвующих в единых сферах деятельности и выполняющих задачи, требующие взаимодействия.
Таким образом, координация как система отношений - постоянно существующая объективная категория, необходимая как условие и регулятор многих государственных и общественных отношений. Суть координации заключается в постоянной выработке единых правил поведения всех участников самых различных процессов, разработке согласованных действий, процедур, обеспечивающих единство в деятельности.
Необходимо подчеркнуть, что всякая координация является неотъемлемым элементом содержания общего понятия управления, одной из основных форм его осуществления. Но правовой характер собственно координации, ее правовое значение и наполнение различно и зависит от того, в какой сфере правовых отношений она используется как форма управления.
В сфере управления подчиненными органами, структурами само
управление носит подчас координирующий характер в том смысле, что
обеспечивает согласованность функционирования подведомственных
структур в целях выполнения общих задач. В этом случае управленческая
координация является властной, распорядительной, имеет характер
руководства. Здесь все подчиненные структуры действуют в соответствии
с общими для всех директивами, приказами, указаниями, инструкциями
вышестоящих управленческих звеньев, чем и обеспечивается в
значительной мере согласованность их деятельности. Примером могут
служить координационно-управленческие отношения внутри
прокурорской системы, когда на вышестоящие прокуратуры возлагается полномочие по координации действий нижестоящих прокуратур в пределах субъекта Федерации, федерального округа10.
10 Пункт 4 приказа Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. № 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах»; п.З приказа Генерального прокурора РФ от 26
Координация в сфере отношений самостоятельных, не зависимых друг от друга органов носит характер обязательного либо добровольного, но непременно совместного поиска и выработки согласованных решений и самостоятельной ответственности за их исполнение, реализацию своими способами и формами, присущими каждому органу. Обязательность относится лишь к установлению необходимости осуществления координации. Но названная координация не носит властного характера руководства, а орган, на который она возложена, выполняет лишь организационные, рекомендательные либо консультативные функции.
Между тем именно в данном вопросе существует немало разночтений и заблуждений, негативно воздействующих на процесс и результаты координации. Это касается и нормативного регулирования, и теоретических разработок, и практической деятельности. В теории и на практике высказывались самые различные и прямо противоположные взгляды о сущности и характере координации, причем нередко происходила подмена понятий координации и управления, координации и взаимодействия11.
Например, А.В. Варданян определяет координацию как внешнее взаимодействие, тогда как внутреннее взаимодействие, по его мнению, осуществляется лишь в рамках одного ведомства12.
А.Ф. Смирнов полагает, что координационная деятельность прокуратуры тесно переплетается с ее управленческими функциями13.
По нашему мнению, всякая управленческая деятельность обладает элементами координации, поскольку тоже обеспечивает согласованную
июня 1997 № 34 «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью»//Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999. С. 133.
11 См. например: Лейкин В.М., Михеев В.В. О некоторых вопросах координации работы прокуратуры и
управления охраны общественного порядка по организации борьбы с перступностью//Следственная
практика. 1968. Вып. 77. С. 21-30; Пирогов В.Н. Координация и взаимодействие в предупреждении
преступлений несовершеннолетних. Дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. 1985. С. 136-137;
Голова нцев А. К новой концепции прокурорского надзора//Социалистическая законность. 1990. № 1.
С.25.
12 Варданян А.В. Криминологическая характеристика и социально-правовые аспекты предупреждения
изнасилований. Дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1996. С. 99.
13 Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997. С. 10.
деятельность подчиненных и соподчиненных предприятий, учреждений, органов, направленную на достижение единых целей, выполнение задач и т.д., при этом она носит властно-распорядительный характер.
Однако не всякая координация, хотя и обладает элементами управления, является управленческой деятельностью, основанной на властно-распорядительных началах. Там, где речь идет о необходимости обеспечения согласованной деятельности на определенном направлении деятельности самостоятельных, не зависимых друг от друга ведомств, органов, учреждений, предприятий, особенно относящихся к различным ветвям власти, может и должна использоваться координация как самостоятельная форма деятельности, обеспечивающая выработку совместных согласованных решений. Орган, на который возлагается указанная координация, выполняет лишь роль организатора процесса выработки таких совместных решений и системы контроля за их исполнением.
С термином «координация» тесно связано другое, более широкое понятие - «взаимодействие». Здесь следует согласиться с мнением Ф.М. Кобзарева о том, что фактически любая согласованная деятельность осуществляется на основе взаимодействия ее участников. Однако не всякое взаимодействие носит строго упорядоченный и регламентированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии, в отличие от координации, у участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, по установлению спроса за исполнение рекомендуемых мероприятий, а главное - не выделяется специальный участник, имеющий полномочия по организации взаимодействия14.
Кобзарев Ф.М. Правовые и организационные основы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. М., 1999. С.6-7.
Н.И. Костенко выразил мнение, что координация - это то же взаимодействие, но более высокого качественного уровня1 .
Вместе с тем следует иметь в виду, что и координация, и взаимодействие в одной сфере могут осуществляться в единых целях. При этом задачи координации, как правило, более конкретны по своему содержанию, рассчитаны на относительно продолжительный период времени, носят спланированный характер.
В связи с этим А.Н. Балашов отмечает важное различие координации и взаимодействия на примере взаимодействия следователей и органов дознания, которое в процессуальном значении не равнозначно координации их деятельности. При этом автор указывает на функциональное различие, заключающееся в том, что координация деятельности органов дознания и следствия в борьбе с преступностью в отличие от взаимодействия при расследовании преступлений не ограничена расследованием конкретного уголовного дела16.
С учетом предмета данного исследования, на базе общих представлений о координации важно рассмотреть определение понятия щугдщмыщ?ш деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Для правоохранительных органов она означает, прежде всего, воздействие на преступное поведение путем выявления и пресечения всех фактов преступлений, изобличения виновных, привлечения их к ответственности, т.е. применение закона к каждому случаю преступного поведения зщщзяна17.
15 Костенко Н.И. Прокуратура в государственном механизме РФ. Дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид.
наук. М., 1996. С. 76.
16 Балашов А.Н. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и
предварительного следствия при расследовании преступлений. Дис. на соиск. уч. степ. докт. юрид. наук.
М., 1990. С. 271.
17 Мыцыков А.Я. Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью (оценки, возможности, перспективы) // Прокурорская и следственная практика.
1999. № 1-2. С. 148.
Борьба с преступностью, как известно, - задача и функция государства. Государство обязано организовывать борьбу с преступностью, определять политику указанной деятельности. Задача эта в целом специальная, вполне конкретная и самостоятельная и, казалось бы, могла бы определяться из единого государственного органа - центра, который бы осуществлял, организовывал и руководил всей деятельности по борьбе с преступностью.
Однако такой единый центр или орган по осуществлению борьбы с преступностью невозможен, так как преступность - сложное и многообразное социальное явление, пронизывающее всю общественную, экономическую, политическую и иные сферы жизни. Борьба с нею слагается из многих составных и самых разных элементов и форм воздействия на преступность, включая моральные, экономические, уголовно-правовые и иные.
Эта многогранная и многопрофильная деятельность осуществляется практически всеми государственными структурами - и в каждом случае своими специфическими методами, способами.
Следовательно, участвовать в борьбе с преступностью путем как создания условий, предупреждающих возможность совершения противоправных действий, причиняющих вред обществу в самом широком смысле слова, так и непосредственного пресечения и реагирования на само преступление должны все структуры общества и государства.
Руководство всеми участниками названной деятельности из единого центра невозможно хотя бы потому, что в их число входят органы, составляющие различные ветви власти - исполнительную, судебную.
При этом оказывается, что и осуществление функции уголовно-правового реагирования на преступность также невозможно из одного центра. В решении данной задачи задействовано много процессуально самостоятельных правоохранительных органов, каждый из которых выполняет свои задачи в соответствии с законом.
Необходимо отметить, что борьба с преступностью в значительной мере осуществляется на процессуальной правовой основе. Участники борьбы с преступностью - процессуально самостоятельные субъекты уголовного процесса, их правовой статус определяется уголовно-процессуальным и иным законом - и в этом их специфическая особенность.
Как сама борьба с преступностью не только состоит из процессуальных действий, но и включает меры профилактического, оперативно-розыскного характера, применение силовых методов, осуществление охраны и поддержание общественного порядка, так и многие правоохранительные органы осуществляют не только чисто процессуальные действия в борьбе с преступностью. Важно, что завершение этой деятельности всегда носит процессуальный характер реагирования на преступление путем разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, возбуждения уголовного дела, привлечения виновного в совершении преступления к уголовной ответственности, его осуждения и применения к нему мер уголовно-исполнительного характера. Поэтому все органы, наделенные указанными процессуальными полномочиями, можно объединить общим понятием - органы, осуществляющие уголовно-процессуальную деятельность, которая в свою очередь представляет собой основу борьбы с преступностью. Все они составляют единую, взаимосвязанную и взаимодополняющую правоприменительную систему, обеспечивающую реагирование на преступление от его выявления до рассмотрения в суде и применения мер наказания к лицам, виновным в совершении преступлений. Изъятие из этой системы хотя бы одного субъекта лишает правоохранительную деятельность этих органов системного характера, так необходимого для осуществления эффективной борьбы с преступностью.
В борьбе с преступностью задействовано много самостоятельных, не зависимых и не подчиненных друг другу государственных органов,
каждый из которых решает свою задачу в этой общей проблеме присущими только ему средствами и методами, определенными законом. Однако какими независимыми и самостоятельными не были бы участники деятельности по борьбе с преступностью, их разобщенность недопустима, так как каждый из них составляет лишь одно из звеньев общей государственной и правовой системы, призванной обеспечить решение единой задачи борьбы с преступностью. Каждый из них в отдельности, как бы он ни работал, не в состоянии только своими средствами решать проблему борьбы с преступностью. В этом процессе они лишь дополняют друг друга, а поэтому их деятельность, безусловно, нуждается в согласованности и взаимодействии. И единственным способом объединить усилия, обеспечить согласованность действий остается координация. Но координация тоже должна быть особого рода и определяться теми особенностями, которые свойственны органам, деятельность которых координируется, и сферой их деятельности по борьбе с преступностью. Эти особенности заключаются в том, что борьба с преступностью осуществляется прежде всего на процессуальной основе, а правоохранительные органы процессуально самостоятельны и независимы, что само по себе исключает какие-либо властные формы координации. Поэтому координация деятельности по борьбе с преступностью может осуществляться только на основе равенства всех ее участников, самостоятельности каждого из них при выполнении согласованных решений, ответственности руководителей каждого органа за их выполнение, при непременном соблюдении законности.
Таким образом, в борьбе с преступностью участвуют субъекты права - процессуально самостоятельные, не зависимые друг от друга, во многом равные, а их деятельность в своей основе является процессуальной -процессуально ориентированной и регламентированной и нуждается в согласованности, взаимодействии, а следовательно, в координации.
Предметом координации здесь выступает правоохранительная деятельность государственных органов по борьбе с преступностью. В связи с этим важно определить, что же понимается под правоохранительной деятельностью и какими государственными органами она осуществляется.
Необходимо отметить, что понимание правоведами терминов «правоохранительная деятельность» и «правоохранительный орган» различно. За основу исследования данного вопроса мы взяли наиболее распространенный, так называемый функциональный подход к определению этих понятий18.
В.П. Божьев, К.Ф. Гуценко, Ю.А. Дмитриев, М.А. Ковалев,
В.М. Семенов, Ю.И. Скуратов, М.А. Шапкин, В.Б. Ястребов19 и некоторые
другие авторы определяют правоохранительную деятельность как
государственную деятельность, которая осуществляется с целью охраны
(защиты) права специально уполномоченными на то органами путем
применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с
законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка. По их
мнению, правоохранительные функции составляют определенным образом
обособленную, самостоятельную систему функций государства,
определяющих правоохранительную деятельность. Реализующие эту функцию правоохранительные органы защищают жизнь, здоровье и имущество граждан, собственность государства и его органов, организаций, природные ресурсы и т. д. Функции правоохранительных органов характеризуются следующими специфическими чертами, реализация которых призвана обеспечить полноту, всесторонность и объективность их выводов и решений:
18 Функция - вид деятельности, которая определяется ее предназначением, характеризуется определенными предметами ведения и требует использования присущих ей полномочий, правовых средств и процедур. См.: Дмитриев Ю.А., Шапкин М.А. Правоохранительные органы. М., 2002. С. 170. 1 Правоохранительные органы Российской Федерации/ Под ред. проф. В.П. Божьева. М., 1996; Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. М., 2000; Дмитриев Ю.А., Шапкин М.А. Правоохранительные органы. М., 2002. С.7.; Семенов В.М., Скуратов Ю.И. Правоохранительные органы Российской Федерации. М., 1998.; Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. М., 2001. С.329.
начало деятельности правоохранительных органов в каждом случае должно иметь повод - сообщение о совершении преступления или иного правонарушения либо необходимость предупредить правонарушение. Во всех иных случаях правоохранительные органы не вправе вмешиваться в жизнь граждан, в деятельность других государственных органов государства, государственных, общественных и частных организаций;
правоохранительные органы осуществляют деятельность только на основании закона и в соответствии с ним, а в некоторых случаях - и в определенной процессуальной форме. Любые произвольные действия недопустимы.
Перечисленные черты целиком относятся и к деятельности по борьбе с преступностью, и к составляющим ее функциям. Борьба с преступностью - это функция государства, под которой понимается одно из основных направлений деятельности, соответствующее целям и главным задачам государства, выражающее его сущность и социальное назначение20. Государственная функция борьбы с преступностью предопределяет функции государственных органов, призванных обеспечить борьбу с преступностью в государственном масштабе.
Функциональный анализ законодательства и практики деятельности соответствующих государственно-правовых структур позволяет заключить, что к числу правоохранительных в сфере борьбы с преступностью могут быть отнесены структуры, которые наделены в законодательном порядке полномочиями по выполнению одной или нескольких правоохранительных функций, направленных специально на борьбу с преступностью.
На наш взгляд, правоохранительными функциями, направленными на борьбу с преступностью, можно считать:
оперативно-розыскная деятельность;
Федоров Ю.Н. Федеральная правоохранительная система по борьбе с преступностью в Российской Федерации. Дис. насоиск. уч. степ. канд. юрид. наук. М., 1997. С. 15.
дознание по делам о преступлениях;
предварительное следствие;
охрана общественного порядка и безопасности;
іц^югшеезг^авввй. прокурорский надзор за соблюдением законов в деятельности по борьбе с преступностью;
исполнение уголовных наказаний.
Государственные органы, выполняющие одну или несколько из
названных правоохранительных функций, являются правоохранительными
в смысле субъектности координационной деятельности. Основная цель
всех государственных органов, осуществляющих функции по борьбе с
преступностью - решение задач по укреплению законности и
правопорядка, своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и
предупреждению преступлений, устранению обстоятельств,
способствующих их совершению. В борьбе с преступностью одинаково важно как предупредить преступление, так и своевременно привлечь к ответственности и изолировать от общества опасных преступников. Правоохранительные органы по борьбе с преступностью в соответствии с действующим законодательством призваны добиваться того, чтобы любое лицо, совершившее преступление, было привлечено к уголовной ответственности и подвергнуто справедливому наказанию и в то же время чтобы ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден.
Взаимосогласование действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью заключается в совместной разработке и реализации мероприятий, согласованных по месту, времени и исполнителям, направленных на повышение эффективности борьбы с преступностью, укрепление законности и правопорядка. При этом согласованные действия осуществляются каждым государственным органом в пределах его компетенции и сферы деятельности, свойственными ему способами и методами, в едином направлении для
достижения поставленной цели одновременно с другими органами, так как каждый из правоохранительных органов является самостоятельным, обладает своей компетенцией, имеет свою структуру, условия функционирования и т.п.
Вопрос о едином координаторе правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью требует специального рассмотрения. Заведомо определенного для этой цели органа, который изначально по своему государственному и функциональному статусу был бы предназначен для выполнения этой роли, в государстве нет. Ни исполнительная, ни законодательная, ни судебная власть в силу своего правового статуса не может взять на себя миссию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. И вопрос о том, какой орган может выполнять эту роль в государстве, не является безусловно предопределенным.
В Российской Федерации были предприняты попытки создать такие координационные структуры при Совете Безопасности РФ в виде различных комиссий или комитетов. Тем не менее эти вновь создаваемые структуры не имели правовой формы взаимоотношений с правоохранительными органами. С одной стороны, комиссия при Совете Безопасности РФ - структура практически президентская и, казалось бы, способна воздействовать на правоохранительные органы и объединять их усилия, а с другой - возникает вопрос, насколько вправе подобные структуры включать в сферу своего воздействия органы прокуратуры и суд. На практике все эти комиссии и комитеты наталкивались на непреодолимые правовые препятствия во взаимоотношениях с правоохранительными органами.
В этом смысле уникальным органом, способным осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, является прокуратура. В силу своего правового статуса она в состоянии выступать организатором координации, нисколько не
подавляя самостоятельности остальных участников названной деятельности, не ущемляя их прав, оставаясь при этом органом надзора за соблюдением законности в деятельности всех правоохранительных органов.
Прокуратура не только участвует в выработке единых согласованных решений и рекомендаций в области деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, но и сама непосредственно в их исполняет.
При этом прокуратура является органом, действующим на процессуальной основе. Выполняя координирующую функцию, она проявляет себя как партнер, знающий и соблюдающий процессуальную самостоятельность каждого правоохранительного органа и в соответствии с этим строит свои отношения с координируемыми органами. Названное делает ее наиболее приемлемым для самих правоохранительных органов организатором координации, что нашло отражение в действующем законодательстве.
Однако необходимо учитывать, что в современных условиях координационная деятельность в сфере борьбы с преступностью носит многоуровневый характер. В связи с этим внутри координационных правоотношений выделяются отдельные направления борьбы с преступностью, в которых в качестве координатора определяется не прокуратура, а иной правоохранительный орган, основной задачей которого является борьба с конкретными видами преступлений.
В частности, постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 211 утверждено Положение о Комитете Российской Федерации по
финансовому мониторингу». В соответствии с п.1 указанного Положения Комитет по финансовому мониторингу - федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных
21 СЗРФ. 2002., № 14. Ст. 1311.
преступным путем, и координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
При проведении совместных мероприятий по пресечению незаконного оборота наркотиков координация деятельности правоохранительных органов в соответствии с совместным приказом МВД РФ, ГТК РФ, ФСБ РФ, ФПС РФ от 7 мая 1998 г. № 284/328/204/217 возлагается на отделы (отделения) межведомственного взаимодействия в сфере пресечения незаконного оборота наркотиков, созданные при МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, что закреплено в типовом положении об этом подразделении. Согласно п. 11 типового положения такая координация осуществляется в целях организации и проведения мероприятий по выявлению и разоблачению наиболее опасных преступных групп, действующих на международных каналах незаконного оборота наркотиков.
Тем не менее, прокурор вправе в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и Положением о координации осуществлять общую координацию, в том числе по конкретным направлениям борьбы с преступностью.
Требует научного, содержательного определения и само понятие координация. Теория и практика свидетельствуют о том, что нередко допускается неверное толкование термина «координация», что влечет неправильное понимание координирующей роли прокурора в борьбе с преступностью.
Согласно ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор координирует, т.е. согласовывает, деятельность правоохранительных органов при выполнении ими правоохранительных функций по борьбе с преступностью. Однако при этом прокурор не является организатором борьбы с преступностью в целом как таковой. Таким организатором выступает государство в лице высших органов законодательной (представительной) и исполнительной власти. Именно
они в соответствии со своим конституционным статусом должны определять главные направления в борьбе с преступностью, принимать законодательные, экономические и иные меры, направленные на укрепление законности, проводить реструктуризацию правоохранительной системы с целью повышения результативности противостояния преступным проявлениям. Прокурор же лишь организует непосредственно процесс координации, согласовывает действия всех участников правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью в должном направлении, осуществляя при этом надзор за соблюдением законности при проведении правоохранительными органами мероприятий, направленных на борьбу с преступностью. В п.2 ст.8 Закона о прокуратуре РФ определены отдельные полномочия прокуроров при осуществлении координации. Этот перечень не является исчерпывающим, однако и здесь можно проследить именно организационный характер указанных полномочий: созыв координационных совещаний, организация рабочих групп, истребование статистической и иной информации, необходимой для проведения анализа состояния преступности и борьбы с ней.
Координация, посредством определенных форм ее обеспечения, дает возможность глубоко и всесторонне оценивать происходящие процессы, выявлять негативные тенденции, проблемы, требующие первоочередного внимания, вырабатывать единые оценки и подходы, осуществлять согласованные меры. Координация также позволяет правильно определить, что зависит от правоохранительных органов, а решение каких вопросов необходимо отнести на другой уровень - законодательной, исполнительной власти 2.
На наш взгляд, под координацией в смысле ст. 8 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» понимается взаимосогласование правоохранительной деятельности уполномоченных государственных органов, направленное на своевременное выявление,
22 Бессарабов В.Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. М., 1999. С. 310-311.
раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению, в целях укрепления законности и противостояния преступности, путем разработки и реализации совместных мероприятий по наиболее актуальным проблемам борьбы с преступностью в пределах компетенции каждого из ее участников.
2. Цели, задачи и принципы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Иерархия координационных отношений
2.1. Борьба с преступностью может осуществляться успешно тогда, когда деятельность правоохранительных органов строго согласованна, целенаправленна.
Под целью координационной деятельности следует понимать достижение результата, в качестве которого в данном случае можно рассматривать повышение эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и как следствие - снижение уровня темпов роста преступности либо ее стабилизация, достигаемая путем применения мер сдерживания. Основная цель координации соотносится с целью правоохранительной деятельности в целом, так как координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является одной из составляющих правоохранительной деятельности, задачей, посредством решения которой достигается цель правоохраны - противодействие преступности.
Основная цель координации в обобщенном виде в рамках конкретной административно-территориальной единицы- посредством согласованных действий правоохранительных органов способствовать снижению роста числа преступлений и укреплению законности на определенной территории.
Четкое определение целей и их иерархии дает позволяет действовать целенаправленно, избирательно, в соответствии с актуализирующимися приоритетами, разрабатывать конкретные планы мероприятий, прогнозировать развитие социальных явлений и определять результативность согласованной деятельности. Поэтому цель должна быть точной для данного уровня органов, территориальных структур, конкретной и реально достижимой имеющимися средствами в определенный срок.
Поставленная цель конкретного вида деятельности достигается путем решения ряда задач, общих для всех ее участников.
Задачи координации по сравнению с целями более конкретны и дифференцированы.
Объектом координации выступает правоохранительная деятельность процессуально самостоятельных, не зависимых друг от друга правоохранительных органов, которая нуждается в согласованности.
Координация способствует устранению разобщенности в работе, концентрации в необходимых случаях сил и средств для осуществления борьбы с преступностью единым фронтом.
Автор разделяет позиции других исследователей по определению задач координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью23. К ним, в частности, отнесятся:
разработку и осуществление правоохранительными органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, качественному расследованию уголовных дел, принятию необходимых мер по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений;
23 Давыденко Л.М. Организующая роль районного (городского) прокурора в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. М., 1988. С.12-1.3; Маркелов Т.Л., Бакаев Д.М. Координация действий прокуратуры с органами МВД, юстиции и судами по борьбе с преступностью. М., 1983. С. 8 - 9; Кобзарев Ф.М. Правовые и организационные
объединение усилий и активизация работы правоохранительных
органов по борьбе с преступностью;
устранение дублирования и параллелизма в деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью призвана обеспечивать всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений в целях определения основных направлений борьбы с преступностью. В связи с этим можно согласиться с точкой зрения В.И. Рохлина, относящего к основным задачам координации совместный анализ состояния преступности.
На основе решения вышеперечисленных задач должна быть повышена эффективность согласованной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и обеспечено достижение основной цели координации.
Помимо общих задач можно выделить частные (конкретные) задачи координации, определяемые в зависимости от направления борьбы с преступностью и условий, в которых осуществляется координация деятельности правоохранительных органов. Перечислить все частные задачи координации весьма сложно, поскольку они не являются постоянными, могут возникать в одних условиях и отсутствовать в других.
В зависимости от конкретной ситуации для нужд координации необходимо решать такие относительно частные задачи, как, например: улучшать раскрываемость отдельных видов преступлений, выявлять причины возникновения ошибок и других недостатков предварительного следствия и их предупреждать, вырабатывать меры по усилению борьбы с отдельными видами преступлений. Данные задачи определяются на основе
основы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. М., 1999. С. 9.; Рохлин В.И. «Прокурорский надзор в Российской Федерации» - СПб., 2000. С. 115 - 116.
результатов анализа информации, а также исходя из практической потребности борьбы с преступностью в конкретных регионах.
В п.1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (далее - Положение о координации) закреплена основная цель координации и задачи, посредством которых она достигается. В частности, указывается, что координация осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления правоохранительными органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.
Таким образом, в основу координации положено единство целей и задач по укреплению законности и правопорядка, усилению борьбы с преступностью и устранению причин и условий, способствующих их совершению.
Следует отметить, что правоохранительная деятельность координируется только в пределах общих для всех ее участников целей и задач. Специфическая деятельность, относящаяся к исключительной компетенции отдельных правоохранительных органов, межведомственной координации не подлежит. Соответствующий правоохранительный орган самостоятельно определяет возможности, потребности и пределы использования такой специфической деятельности для достижения согласованных задач и осуществления мер по их реализации.
Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется при соблюдении определенных принципов. Некоторые из них являются общими принципами управления общественными процессами, другие - более частными и применяются лишь в отдельных сферах жизни общества и государства и адаптируются к данному виду согласованной деятельности.
Принципы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью - это общие, руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и признаки этой многогранной деятельности и основные предъявляемые к ней требования.
Так как принципы определяют наиболее общие признаки и требования, то они являются обязательными для всех участников координационной деятельности.
Основной принцип организации и осуществления координации,
относящийся к числу универсальных, - соблюдение законности,
включающее безусловное и точное исполнение всеми участниками
координации действующего законодательства, обеспечение
неотвратимости наказания за совершенное преступление, защиту прав и
законных интересов человека и гражданина. Указанный принцип положен
в основу деятельности всех государственных и негосударственных
органов, объединений, учреждений и т.д., в том числе правоохранительных
органов. Под принципом законности принято понимать соблюдение и
исполнение предписаний Конституции Российской Федерации, законов и
соответствующих им иных правовых актов всеми государственными и
негосударственными учреждениями и организациями, их служащими и
должностными лицами, гражданами. Конституция Российской Федерации
имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей
территории Российской Федерации. Основные положения
рассматриваемого принципа закреплены в ч.2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, где сказано: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». К законам, в данном контексте, относятся федеральные законы и федеральные конституционные законы, а также принимаемые в субъектах Федерации конституции и уставы, другие законодательные акты, которые
в свою очередь должны соответствовать предписаниям Конституции Российской Федерации и международным договорам.
Помимо принципа законности универсальным можно назвать также принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении правоохранительной деятельности в целом и координационных мероприятий в частности. Жизнь и здоровье, честь и достоинство, права и свободы человека и гражданина - ценности, которые подлежат первоочередной защите во всех сферах государственной и общественной жизни, приобретают особую важность при осуществлении правоохранительной деятельности, разработке мероприятий по борьбе с преступностью, и зачастую связаны с ограничением прав и свобод человека и гражданина. Юридическая база данного принципа - это ст. 2 Конституции Российской Федерации, провозглашающая: «Человек, его права и свободы, являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». ^ Эта идея нашла свое развитие в предписаниях о равенстве всех перед законом и судом, о неприкосновенности личности граждан, их частной жизни и жилища.
Одно из условий развития данного принципа - гласность в деятельности правоохранительных органов в той мере, в какой она не противоречит ст. 5 Федерального закона «О государственной тайне» от 6 октября 1997 г. и Указу Президента РФ «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» от 6 марта 1997 г. Доведение до сведения широкой общественности результатов практики борьбы с преступностью, осуществляемой на координационной основе, создает благоприятные условия для проверки обоснованности и необходимости принятия конкретных решений. Гласность необходима для достижения
целей общей превенции . Прокуратура должна в полном объеме
*-
25 Там же. № 10. Ст. 1127.
26 Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. М., 2001. С. 339.
ІМШШТШКА
использовать возможности усиления за счет гласности эффекта, получаемого от проводимых координационных мероприятий, от деятельности по борьбе с преступностью в целом. О координационных мероприятиях правоохранительные органы, участвующие в координации, должны информировать органы исполнительной власти, законодательные (представительные) органы власти, органы местного самоуправления, широкие слои граждан.
Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры обязаны информировать население о состоянии законности. В этих же целях в составе Генеральной прокуратуры РФ создано самостоятельное структурное подразделение -Центр информации и общественных связей, в обязанности которого входит информировать через средства массовой информации граждан, широкую общественность о состоянии законности в стране и в отдельных регионах; о принимаемых мерах по борьбе с преступностью и нарушениями законности, а также о проводимых координационных мероприятиях.
Ограничения принципа гласности в основном связаны с опасностью разглашения сведений, содержащих государственную, следственную, служебную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну. При этом, как обоснованно полагает профессор В.Б. Ястребов, всегда остается возможность информировать общественность о результатах борьбы с преступностью с использованием таких приемов и средств, которые не отражаются в целом на качестве и полноте сообщаемой гражданам информации, сохраняя при этом требуемый режим работы с документами.
В настоящее время в стране происходят значительные преобразования общественно-политического, экономического и иного характера, которые не могли не затронуть правоохранительную деятельность по борьбе с преступностью, а также осуществляющих ее государственных структур. В качестве основополагающей провозглашена
задача построения правового демократического государства, его приоритетной обязанностью определена защита прав и свобод граждан.
На усиление борьбы с преступностью направлен ряд федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства РФ, принятых в последнее время.
В связи с этим совершенно обоснованно возникает вопрос: сумеют ли правоохранительные органы, осуществляя борьбу с преступностью, создать все необходимые условия для соблюдения прав человека и гражданина в полном объеме.
На наш взгляд, при проведении судебно-правовой реформы особое
внимание необходимо уделить соблюдению прав и защите не только лиц,
подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, но и
потерпевших от преступления, так как именно по отношению государства
к этой категории граждан можно судить о соблюдении прав человека в
обществе. Координация деятельности правоохранительных органов по
борьбе с преступностью в современных условиях способствует
нахождению оптимальных решений при осуществлении
правоохранительной деятельности, позволяющих защищать права и законные интересы человека и гражданина при неизменном ужесточении борьбы с преступностью, особенно с наиболее опасными ее проявлениями.
В качестве основополагающего принципа координации также рассматривается равенство всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, требующих согласования, внесении предложений, разработке рекомендации и мероприятий. В отношении граждан данный принцип обеспечивается независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства и т.п. (ст. 19 Конституции Российской Федерации). В отношении юридических лиц дополнительно включена гарантия единства экономического пространства свободного
перемещения товаров, услуг и финансовых средств и т.п. (ст. 8 Конституции Российской Федерации).
Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется при организующей роли прокурора и инициативной роли всех органов, участвующих в этом процессе. Совместные решения исполняются каждым органом самостоятельно, в соответствии с его компетенцией, присущими ему способами и методами; выполнение координационных мероприятий поручается конкретным должностным лицам правоохранительных органов.
Два последних принципа не случайно нашли закрепление в Положении о координации. Особо подчеркивается равенство и самостоятельность участников координации. Ни один из правоохранительных органов не выделяется законодателем как главный, способный навязывать свою волю другим. Координационные отношения между различными правоохранительными органами лишены властно-распорядительного характера. Компетенция прокурора по организации координационного процесса в данном случае, как нам представляется, не может расцениваться как навязываемые, диктуемые правила осуществления борьбы с преступностью тем или иным ее участником.
Осуществление скоординированной деятельности по борьбе с
преступностью должно регламентироваться определенными правовыми
нормами, устанавливающими ее обязательность, ответственность за
невыполнение совместных решений участниками координации. Поэтому
в Положении о координации в качестве одного из основополагающих
принципов организации координационной деятельности закреплена
персональная ответственность руководителей каждого
правоохранительного органа, участвующего в координации, за невыполнение согласованных решений.
Однако, по нашему мнению, закрепление данного принципа только в Положении о координации не решает всех проблем, связанных с
ответственностью за ненадлежащее и несвоевременное выполнение совместно принятых координационных решений. Закрепление обязанности каждого правоохранительного органа по борьбе с преступностью участвовать в координации, а также разработка механизма контроля исполнения и установление конкретного вида ответственности за неисполнение принятых совместных координационных решений в федеральных законах, регламентирующих деятельность каждого из участников координации, позволили бы поднять координационные отношения на более высокий уровень правовой регламентации и, соответственно, усилить восприятие важности координационной деятельности самими ее участниками27.
Помимо упомянутых в Положении о координации существует еще несколько принципов организации координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, сложившихся в процессе осуществления указанной деятельности и имеющих также немаловажное значение.
Согласованная деятельность по борьбе с преступностью должна базироваться на достоверных данных о состоянии, динамике и структуре преступности, с учетом знания и использования объективных закономерностей и процессов, происходящих в обществе и государстве, в конкретном регионе, городе, районе. В этом проявляется принцип объективности в оценке криминогенной ситуации и адекватности принимаемых координационных решений, направленных на согласование деятельности по борьбе с преступностью.
При осуществлении координации необходимо соблюдать также принцип конкретности, т.е. согласованность действий по предмету, органам, лицам, месту, времени и способам исполнения.
Координация осуществляется на основе принципа централизма, являющегося первостепенным для организации деятельности всей
Подробнее об этом см. ГЛ.П.
правоохранительной системы по борьбе с преступностью. При этом каждый вышестоящий правоохранительный орган координирует деятельность нижестоящих структур. Координатором всей правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью, в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», является Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. В ст. 129 Конституции Российской Федерации определен один из основных принципов организации и деятельности российской прокуратуры - принцип централизма, который проявляется в следующем:
все прокуроры, кроме Генерального прокурора Российской Федерации, назначаются на должность Генеральным прокурором РФ и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ;
в органах прокуратуры закреплена иерархия, основанная на подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех прокуроров -Генеральному прокурору РФ;
вышестоящие прокуроры полномочны давать подчиненным прокурорам обязательные для них указания и поручения.
В соответствии с принципом централизма каждый вышестоящий прокурор наделен правом в пределах своей компетенции организовывать координацию деятельности по борьбе с преступностью не только правоохранительных органов своего уровня, но и всех нижестоящих прокуроров и соответствующих их уровню правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Принцип централизма, распространяясь на координационные отношения, выстраивает в них определенную иерархию.
Координация, основанная на единстве и взаимосвязи всех вышеперечисленных принципов, предоставляет возможность для наиболее целенаправленного и эффективного осуществления всеми правоохранительными органами, участвующими в этом процессе,
комплекса совместных мер, необходимых для проведения успешной борьбы с преступностью.
2.2. Иерархия координационных отношений правоохранительных органов по борьбе с преступностью вытекает из иерархичности построения правоохранительной системы в целом и прокурорской системы в частности.
Принимая во внимание, что прокурор является координатором правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в п.З Положения о координации определен принцип построения иерархии координационных отношений по аналогии с иерархической системой органов прокуратуры. Деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Федерации, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры.
Таким образом, можно выделить четыре уровня координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью:
федеральный;
межрегиональный, окружной, определяемый рамками федерального округа;
региональный (в субъектах Федерации);
территориальный (город/район).
Генеральный прокурор Российской Федерации возглавляет
координацию федеральных правоохранительных органов, является
председателем координационного совещания федеральных
правоохранительных органов. Прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры
координируют деятельность по борьбе с преступностью правоохранительных органов субъектов Федерации, возглавляют координационные совещания соответствующего уровня, утверждают регламент координационной деятельности на территории субъекта Федерации.
Территориальные прокуроры и приравненные к ним специализированные прокуроры организуют координацию с территориальными правоохранительными органами по борьбе с преступностью, председательствуют на координационных совещаниях в городе/районе.
На уровне федеральных округов координация возглавляется заместителями Генерального прокурора Российской Федерации в соответствующих федеральных округах. Так сложилось на практике. Однако в нормативном порядке этот вопрос остается неурегулированным. В соответствии с ч.1 ст. 8 Закона о прокуратуре РФ, а также п.З. Положения о координации координируют Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры. Этот перечень прокуроров-координаторов является исчерпывающим. Заместители Генерального прокурора РФ в данный перечень не включены. Но, исходя из сущности их правового статуса по отношению к деятельности управлений (ныне отделов) в федеральных округах, представляется возможным делегирование Генеральным прокурором Российской Федерации своих полномочий по осуществлению координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в федеральных округах своим заместителям, курирующим работу отделов (управлений) Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, посредством издания соответствующего приказа Генерального прокурора РФ. Более четкое и легитимное нормативное решение видится во внесении изменений в ст. 8 Закона о прокуратуре РФ и в п.З Положения о
координации в части, касающейся перечня должностных лиц, осуществляющих координационную функцию. Начальник управления, находясь в должности старшего помощника Генерального прокурора РФ, в смысле ст. 8 Закона о прокуратуре РФ координатором в силу своего правового статуса быть не может. Отсутствие нормативного решения о координаторе в федеральных округах порождает самодеятельность на местах.
Например, в Северо-Западном федеральном округе начальник управления Генеральной прокуратуры РФ по этому округу решением координационного совещания был назначен заместителем председателя координационного совещания. Однако должность заместителя председателя координационного совещания не предусмотрена действующим Положением о координации. Как представляется, периодичность заседаний координационных совещаний (как правило, раз в квартал), наличие секретариата, постоянно действующих рабочих групп, а также четко соблюдаемый порядок возложения исполнения обязанностей прокурора на период его временного отсутствия обычно и не требуют наличия у председателя координационного совещания заместителей. Скорее всего здесь уместно говорить о возможном порядке замещения на период временного отсутствия соответствующего заместителя Генерального прокурора РФ другим его заместителем, определяемым соответствующим приказом Генерального прокурора Российской Федерации. Начальник же отдела (управления) Генеральной прокуратуры РФ в федеральном округе обеспечивает организацию и оперативный контроль в процессе координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на соответствующем уровне, а не возглавляет ее и не заменяет председателя координационного совещания даже на период его временного отсутствия.
Координационные отношения на каждом из рассмотренных выше уровнях строятся в соответствии с законодательством Российской
Федерации, но обязательно с учетом специфики соответствующего уровня, а также во исполнение решений, принятых координационными совещаниями вышестоящих правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Основная специфика осуществления координации
правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью на различных уровнях заключается в субъектном составе координационных отношений, а также в приоритетах осуществления координации по тем или иным направлениям борьбы с преступностью.
3. Участники координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью
При рассмотрении координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью мы имеем в виду процесс согласования действий конкретных субъектов, при определении которых ключевыми правовыми понятиями являются «правоохранительные органы» и «борьба с преступностью».
В настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует специально сформулированное понятие «правоохранительные органы», как, впрочем, и законодательное определение понятия «правоохранительная деятельность». Это в какой-то мере предопределяет разнобой в перечне государственных или негосударственных органов, которые можно было бы отнести к правоохранительным. Тем не менее названные два понятия сложились на практике и широко используются наукой, а также законодателем.
В юридической литературе, в законах и иных нормативных актах, в
средствах массовой информации повсеместно используются термины:
"правоохранительный орган", "правоохранительная система",
"правоохранительная деятельность" и т.д. Применение законодателем этих терминов при всей их важности, но без четкого определения понятий и
критериев, способно вызвать серьезные юридические коллизии, противоречия в деятельности государственных органов, неопределенность в организационных отношениях и неполноту выполнения ими возлагаемых обязанностей, отсутствие необходимой скоординированности их действий и другие отрицательные последствия.
Решением данной проблемы занимаются многие российские ученые. В частности, предприняты попытки конкретизации терминологии, систематизации и упорядочения правоохранительной деятельности в работах В.П. Божьева, В.А. Галкова, К.Ф. Гуценко, М.А. Ковалева, Л.Д. Кудинова, В.П. Рябцев, Л.К. Савюка, В.М. Семенова, В.М. Фокина, С.Ф. Шумилина и др.
В различных законах, иных нормативных актах, в юридической и иной литературе одни и те же государственно-правовые структуры относятся к числу "сил обеспечения безопасности", к "органам охраны правопорядка", "специальным службам", "правоохранительной системе" и т.п. В большинстве случаев данное обстоятельство объяснимо и не является ошибкой, ибо в общей структуре задач и функций такого рода органов содержатся признаки, позволяющие допускать указанное многообразие. Нередко тот же смысл вкладывается в понятие: "органы уголовной юстиции". В правоохранительную систему в широком смысле включается и динамичная совокупность государственных органов, наделенных функциями вневедомственного контроля за соблюдением законов и иных нормативных актов в различных специализированных сферах правовых отношений. Представляется, что те из них, на которые возложены обязанности по выявлению и устранению фактов правонарушений, содержащих признаки преступлений, и направлению
28 Божьев В.П. и др. Правоохранительные органы Российской Федерации. М., 1996; Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. М., 2000; Кудинов Л.Д. Субъекты правоохранительной деятельности. Волгоград, 1992; Рябцев В.П. Правоохранительные органы Российской Федерации по борьбе с преступностью/ЯТроблемы теории, практики и кадрового обеспечения управления в органах прокуратуры. М., 2000; Савюк Л.К. Правоохранительные органы. М„ 2001; Семенов В.М., Скуратов Ю.И. Правоохранительные органы Российской Федерации. М., 1998.
материалов о них для расследования в органы прокуратуры, могут быть отнесены к числу органов, входящих в правоохранительную систему по борьбе с преступностью, в широком смысле. Термин "правоохранительный орган" используется и в действующей Конституции Российской Федерации. Согласно п. "л" ст.72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат. Из этой нормы следует, что суды, адвокатура и нотариат в состав правоохранительных органов, согласно Конституции, не входят, или, точнее, занимают в ней специфическое место. Однако конституциями, уставами (основными законами) ряда субъектов Федерации этот вопрос решается неоднозначно.
Так, в Уставе Ленинградской области раздел VII назван "Правоохранительная деятельность в Ленинградской области". В него включены нормы, касающиеся прокуратуры (ст.59); милиции (ст.60); частной детективной и охранной деятельности (ст.61); органов безопасности (ст.62); нотариата (ст.63); коллегий адвокатов (ст.64).
В Уставе (основном законе) Новгородской области в раздел VIII "Правоохранительная деятельность в Новгородской области" включены нормы о прокуратуре (ст. 59-61); милиции (ст.62); частной детективной и охранной деятельности (ст.63); органах безопасности (ст.64); нотариате (ст. 65); адвокатуре (ст. 66).
Согласно Уставу Свердловской области губернатор обеспечивает правопорядок и безопасность граждан, возглавляет Совет общественной безопасности. Порядок создания и деятельности Совета устанавливается областным Законом (п.З ст.74). Более того, губернатор координирует работу правоохранительных органов на территории области. В его подчинении находится милиция общественной безопасности (п.4 ст.74) .
См. Уставы краев, областей, городов Федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. - М, 1995. С. 117-118.
Законодатель часто оперирует понятиями правоохранительный орган", "правоохранительная функция", хотя в соответствующем законе они не определяются. Так, согласно Федеральному закону «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ (в ред. от 7 августа 2001 г. № 47-ФЗ) Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, с одной стороны, вправе "направлять материалы в правоохранительные органы и обращаться с исками в суд" (п.8 ст.44), а с другой - направляет материалы проверки по фактам недобросовестной эмиссии в органы прокуратуры при наличии в действиях должностных лиц эмитента признаков преступления (п.З ст.51). К каким иным правоохранительным органам и в каких случаях обращается Комиссия - из содержания Закона не следует. Это неизбежно создает ситуации "усмотрения" соответствующих должностных лиц Комиссии, требует дополнительного принятия нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений. Аналогичные ситуации возникают и применительно к деятельности иных контролирующих органов.
Очевидность содержания этих понятий на обыденном уровне лишь кажущаяся. Для правоприменительной деятельности необходимы точные, определенные в законе критерии для признания ее в качестве правоохранительной в плане осуществления специальной право- и дееспособности.
И в уголовном праве, и в практике его применения понятие "правоохранительный орган" также не получило однозначной трактовки. Ввиду отсутствия законодательного или иного правового определения понятия "правоохранительный орган" неизбежны затруднения в практике применения таких статей Уголовного кодекса РФ, как "посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа" (ст.317), "разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении должностного лица правоохранительного органа" (ст. 320) и ряда других. В примечании к
30 СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.; 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3424.
ст. 318 УК дается определение только понятия "представитель власти'. Но и в нем одно понятие - "представитель власти" формулируется через другое неопределенное понятие - "должностное лицо правоохранительного органа". Федеральный закон "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ (в ред. от 29 ноября 2001 г. № 160-ФЗ),31 не устанавливает, какие из них относятся к правоохранительным, а какие - к контролирующим органам (ст. 2). В данном случае законодатель пошел по пути определения категорий должностных лиц, в отношении которых осуществляется государственная защита, и не определил правоохранительные органы, работниками которых они являются.
В общем виде понятие «правоохранительный орган» используется для обозначения государственных органов, на которые возложена обязанность осуществления правоохранительной деятельности.
В интересах четкого установления состава и структуры правоохранительной системы, потребностей в ее дальнейшем развитии и дифференциации, а также обеспечения надлежащих условий успешной координации их деятельности по борьбе с преступностью необходимо нормативное определение универсальных, закрепленных в законе общепринятых отличительных признаков. Попытка определить понятие "правоохранительные органы" с использованием критерийного понятия "функция" предпринята в Федеральной программе Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы (утверждена Указом Президента РФ от 24 мая 1994 г. № 1016)32.
В разделе "Основные понятия, используемые в программе" "органы правоохранительные" определяются как "государственные органы, основной функцией которых является охрана законности и правопорядка, борьба с преступностью: суд, прокуратура, органы внутренних дел,
31 СЗ РФ. 1995. №17. Ст. 1455; 2001. № 49. Ст. 4566.
32 СЗ РФ 1994. N 5. Ст.403. Ст.698.
контрразведки, таможенного контроля, налоговой полиции, юстиции, арбитража. В широком смысле данное понятие включает также государственно-общественные (субсидируемые государством) органы самодеятельности населения".
Главным позитивным качеством этого определения является использование в нем правового понятийного критерия - "функция", хорошо исследованного в теории государства и права, административном праве, теории управления и в иных научных дисциплинах.
Определение правоохранительного органа, данное в Программе, тем не менее слабо согласуется с соответствующими нормативными характеристиками структур, относимых к числу правоохранительных, в том числе самой Программой. В ней однопорядково к числу правоохранительных отнесены и органы, чьей прямой задачей не является борьба с преступностью, например, арбитражный суд (Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации", ст.5)33.
Наукой также предпринимаются попытки разработки ряда критериев отнесения государственных органов к числу правоохранительных. Л.К. Савюк выделяет, в частности, четыре основных критерия :
правоохранительный орган уполномочивается законом для
осуществления этой деятельности;
правоохранительный орган осуществляет свою деятельность не в произвольной форме, а с соблюдением установленных законом правил и процедур, за нарушение которых в отношении должностных лиц, их допустивших, установлена юридическая ответственность;
в процессе своей деятельности правоохранительные органы, используя властные полномочия, имеют право применять государственное принуждение;
Российская газета. 1995.16 мая
Савюк Л.К. Правоохранительные органы. М., 2001. С. 23-24.
законные и обоснованные решения правоохранительных органов подлежат обязательному исполнению; их неисполнение влечет дополнительную юридическую ответственность.
Понятие и сущность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью
Для пояснения и развития дальнейших положений, на которых построена данная работа, необходимо четко определить основной предмет исследования, в качестве которого выступает координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как одна из основных функций российской прокуратуры.
Термин «координация» в теоретических исследованиях и нормативных правовых источниках используется довольно широко, в том числе применительно к деятельности по борьбе с преступностью. Координация - слово латинского происхождения «coordination», что в переводе означает согласование, упорядочение, приведение в порядок, в соответствие. В словаре русского языка СИ. Ожегова «координировать» определено как «согласовывать, устанавливать целесообразное соотношение между какими-нибудь действиями, явлениями» . В юридической литературе под координацией обычно понимается взаимосогласованная деятельность различных участников по достижению общей цели7.
Всякая взаимосогласованная деятельность по достижению общих целей требует согласованности усилий ее участников. В этом смысле координация является объективной потребностью, постоянно присутствующей и необходимой в системе общественных, государственных и хозяйственных отношений. При любом государственном и общественном устройстве, при любой организации управления государственной или общественной жизнью общества необходимым элементом обеспечения жизнедеятельности этого общества была и остается взаимосогласованность, взаимоувязка составляющих элементов.
Координацию в широком смысле можно определить как объективную потребность в согласованности и взаимозависимости, постоянно присутствующую и являющуюся непременным условием успешной жизнедеятельности всякого общества и деятельности его властных и управленческих структур. Как бы ни строилось управление, никогда не удавалось создать такую систему, при которой определенное ведомство или даже отрасль хозяйства смогли бы быть самодостаточными и независимыми от других ведомств и отраслей. В любых условиях преодолеть разобщенность можно только путем организации действенной системы координации, объединения усилий различных ведомств, органов управления в определенных сферах деятельности, направлениях, имеющих общегосударственное значение.
Еще К. Маркс отмечал: «Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере» .
Координация - категория объективная, в той или иной мере и форме постоянно и необходимо присутствующая во всех сферах государственной, хозяйственной и общественной жизни. Она складывается либо самопроизвольно в силу объективной необходимости, либо путем нормативного установления координации деятельности и ее соответствующих организационных форм. В жизни всегда возникают отношения, которые порождают необходимость координации деятельности их участников. Но и тогда, когда координация осуществляется ее участниками самостоятельно, определяется организатор координации деятельности всех остальных участников. При этом каждый орган остается в этой системе координации самостоятельным, равным по статусу в координационном процессе с иными его участниками. Координационные решения принимаются лишь при наличии общего согласия всех участников координации, а реализуются путем издания соответствующих распорядительных документов органами, участвующими в координации.
Координация означает как согласованность действий в достижении определенной общей цели, так и соблюдение определенных процедурных правил поведения в общей сфере деятельности, четкое и последовательное выполнение своих функций каждым из участников отношений в этой сфере, где одна структура дополняет либо подкрепляет другую. Данное обстоятельство обосновывает наличие и организационных форм координации. Либо она осуществляется путем создания президентских, правительственных консультативных, координационных структур, которые вырабатывают рекомендации для Президента и Правительства, либо на организацию координации уполномочивается соответствующий специальный орган, функции которого являются организационными.
Участники координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью
При рассмотрении координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью мы имеем в виду процесс согласования действий конкретных субъектов, при определении которых ключевыми правовыми понятиями являются «правоохранительные органы» и «борьба с преступностью».
В настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует специально сформулированное понятие «правоохранительные органы», как, впрочем, и законодательное определение понятия «правоохранительная деятельность». Это в какой-то мере предопределяет разнобой в перечне государственных или негосударственных органов, которые можно было бы отнести к правоохранительным. Тем не менее названные два понятия сложились на практике и широко используются наукой, а также законодателем.
В юридической литературе, в законах и иных нормативных актах, в средствах массовой информации повсеместно используются термины: "правоохранительный орган", "правоохранительная система", "правоохранительная деятельность" и т.д. Применение законодателем этих терминов при всей их важности, но без четкого определения понятий и критериев, способно вызвать серьезные юридические коллизии, противоречия в деятельности государственных органов, неопределенность в организационных отношениях и неполноту выполнения ими возлагаемых обязанностей, отсутствие необходимой скоординированности их действий и другие отрицательные последствия.
Решением данной проблемы занимаются многие российские ученые. В частности, предприняты попытки конкретизации терминологии, систематизации и упорядочения правоохранительной деятельности в работах В.П. Божьева, В.А. Галкова, К.Ф. Гуценко, М.А. Ковалева, Л.Д. Кудинова, В.П. Рябцев, Л.К. Савюка, В.М. Семенова, В.М. Фокина, С.Ф. Шумилина и др.
В различных законах, иных нормативных актах, в юридической и иной литературе одни и те же государственно-правовые структуры относятся к числу "сил обеспечения безопасности", к "органам охраны правопорядка", "специальным службам", "правоохранительной системе" и т.п. В большинстве случаев данное обстоятельство объяснимо и не является ошибкой, ибо в общей структуре задач и функций такого рода органов содержатся признаки, позволяющие допускать указанное многообразие. Нередко тот же смысл вкладывается в понятие: "органы уголовной юстиции". В правоохранительную систему в широком смысле включается и динамичная совокупность государственных органов, наделенных функциями вневедомственного контроля за соблюдением законов и иных нормативных актов в различных специализированных сферах правовых отношений. Представляется, что те из них, на которые возложены обязанности по выявлению и устранению фактов правонарушений, содержащих признаки преступлений, и направлению материалов о них для расследования в органы прокуратуры, могут быть отнесены к числу органов, входящих в правоохранительную систему по борьбе с преступностью, в широком смысле. Термин "правоохранительный орган" используется и в действующей Конституции Российской Федерации. Согласно п. "л" ст.72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат. Из этой нормы следует, что суды, адвокатура и нотариат в состав правоохранительных органов, согласно Конституции, не входят, или, точнее, занимают в ней специфическое место. Однако конституциями, уставами (основными законами) ряда субъектов Федерации этот вопрос решается неоднозначно.
Так, в Уставе Ленинградской области раздел VII назван "Правоохранительная деятельность в Ленинградской области". В него включены нормы, касающиеся прокуратуры (ст.59); милиции (ст.60); частной детективной и охранной деятельности (ст.61); органов безопасности (ст.62); нотариата (ст.63); коллегий адвокатов (ст.64).
В Уставе (основном законе) Новгородской области в раздел VIII "Правоохранительная деятельность в Новгородской области" включены нормы о прокуратуре (ст. 59-61); милиции (ст.62); частной детективной и охранной деятельности (ст.63); органах безопасности (ст.64); нотариате (ст. 65); адвокатуре (ст. 66).
Согласно Уставу Свердловской области губернатор обеспечивает правопорядок и безопасность граждан, возглавляет Совет общественной безопасности. Порядок создания и деятельности Совета устанавливается областным Законом (п.З ст.74). Более того, губернатор координирует работу правоохранительных органов на территории области. В его подчинении находится милиция общественной безопасности (п.4 ст.74) .
Законодатель часто оперирует понятиями правоохранительный орган", "правоохранительная функция", хотя в соответствующем законе они не определяются. Так, согласно Федеральному закону «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ (в ред. от 7 августа 2001 г. № 47-ФЗ) Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, с одной стороны, вправе "направлять материалы в правоохранительные органы и обращаться с исками в суд" (п.8 ст.44), а с другой - направляет материалы проверки по фактам недобросовестной эмиссии в органы прокуратуры при наличии в действиях должностных лиц эмитента признаков преступления (п.З ст.51). К каким иным правоохранительным органам и в каких случаях обращается Комиссия - из содержания Закона не следует. Это неизбежно создает ситуации "усмотрения" соответствующих должностных лиц Комиссии, требует дополнительного принятия нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений. Аналогичные ситуации возникают и применительно к деятельности иных контролирующих органов.
Очевидность содержания этих понятий на обыденном уровне лишь кажущаяся. Для правоприменительной деятельности необходимы точные, определенные в законе критерии для признания ее в качестве правоохранительной в плане осуществления специальной право- и дееспособности.
Становление и развитие правовых основ координационной функции прокуратуры
Подходя к рассмотрению вопроса о правовых основах координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, следует отметить, что данная деятельность как функция прокуратуры имеет свою историю.
Российская прокуратура в той или иной форме всегда выполняла координирующие функции, причем именно в деятельности по борьбе с преступностью. Это делалось и тогда, когда требования об этом к прокуратуре прямо содержались в нормативных документах, и тогда, когда прямого указания в них не было. Ибо правоохранительные органы сами испытывали постоянную потребность в такой координации. И это лишь подтверждает положение о том, что координация является объективной категорией, действующей постоянно и везде, где жизнь диктует необходимость согласованности действий.
Координационная деятельность в той или иной степени была присуща прокуратуре практических на всех фазах ее развития. Таким образом, представляется возможным рассмотреть развитие координационной функции по определенным историческим этапам деятельности прокуратуры. По нашему мнению, эти этапы могут включать: становление прокуратуры; период усиления тоталитарных начал в организации государственного управления; при переходе к восстановлению принципов социалистической законности; после распада СССР и перестройки организации власти в Российской Федерации.
Особенно активно координация проводилась в начале советского периода, примерно до середины 30-х годов, главным образом в форме межведомственных совещаний.
В Положении о прокурорском надзоре, принятом 28 мая 1922 г. на 3-ей сессии Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета IX созыва, говорилось, что прокуратура создается в интересах «правильной постановки борьбы с преступностью»64.
Народным Комиссариатом юстиции РСФСР 29 июня 1922 г. была издана «Временная инструкция губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора», в которой указывалось, что прокурор губернии «созывает периодически совещания по борьбе с преступностью в составе председателя-прокурора и членов совещания: предсовнарсуда, председателя революционного трибунала, заведующего РКИ и начальника губернского ОГПУ с целью объединения усилий всех означенных органов в борьбе с преступностью, выработки необходимых мероприятий в этой области и обсуждения вопросов о правильной деятельности исправительно-трудовых учреждений, уголовного розыска и милиции»65.
Полномочия государственной прокуратуры по «общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью» были закреплены в ст.59 Положения о судоустройстве РСФСР, принятом 3-й сессией XII созыва ВЦИК 19 ноября 1926 г.66 Таким образом, прокуратура впервые была наделена конкретными полномочиями по руководству и согласованию деятельности всех административно-правовых органов, ведущих борьбу с преступностью, и тем самым впервые приобрела вполне определенное правовое основание для осуществления деятельности, которую мы сегодня называем координационной.
Основной формой координационной работы прокуратуры являлись руководство и созыв совещаний по борьбе с преступностью. Со второй половины 20-х годов практиковалась такая форма координации, как совместные письма, обращения и указания руководителей правоохранительных органов. Таким образом, координационная деятельность прокуратуры изначально связывалась с наделением прокуратуры конкретными полномочиями, по борьбе с преступностью, охватывающими деятельность практически всех правоохранительных органов, а также органов рабоче-крестьянской инспекции, что предполагало участие многочисленных трудовых коллективов в борьбе с правонарушениями и имело соответствующее правовое обеспечение. С учетом сложившихся тогда подходов, рассматривающих суд как орган борьбы с преступностью, на тот период и в дальнейшем предусматривалось участие в координационной деятельности руководителей судов. К середине 30-х годов в условиях проведения массовых репрессий и возросшей роли карательных органов и органов внесудебной расправы межведомственные совещания, общие циркуляры, обмен информацией и тому подобные формы совместной деятельности стали сходить на нет, а потом и вовсе исчезли из практики. В постановлении ЦИК и СНК СССР «Об утверждении Положения о прокуратуре Союза ССР от 17 декабря 1933 г. норм, связанных с координацией деятельности правоохранительных органов, полномочиями прокуратуры в этой сфере, уже не содержалось. Отсутствовали такие нормы и в Положении о прокурорском надзоре в СССР, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г.68 Несмотря на отсутствие законодательно закрепленных координационных полномочий прокуроров, практика продолжала идти по пути координации деятельности по борьбе с преступностью. Прокуроры на всех уровнях регулярно проводили межведомственные совещания, на которых совместно с другими органами, в том числе судебными, подводили итоги работы по борьбе с преступностью. Это была свободная форма обсуждения, не связанная никаким регламентом и обязательствами, обменивались мнениями и оценками, высказывали взаимную критику. На таких совещаниях не принимались обязательные решения, но обмен мнениями позволял лучше представить общие задачи и формы их согласованного решения. Органы милиции, суд и другие правоохранительные органы испытывали потребность в обмене информацией о состоянии преступности в регионе и борьбы с нею, во взаимодействии, особенно в такой форме, как межведомственные совещания, проводимые прокурором. В приказах Генерального прокурора СССР не раз подчеркивалась необходимость «устранять разобщенность в деятельности органов прокуратуры, суда и МВД по борьбе с преступностью. Систематически обсуждать состояние преступности и определять конкретные меры по координации следственных и розыскных действий, направленных на полное раскрытие преступлений, на устранение недостатков в деятельности административных органов и усиление борьбы с преступностью» .
Основные формы осуществления координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью
На основе анализа информации правоохранительными органами вырабатываются предписания, которые являются основой планирования координационной деятельности.
Планирование координационных мероприятий. Преступность -сложное социальное явление, и для ее предупреждения и ликвидации необходимо разработать продуманный план мероприятий, предусматривающий целый ряд совместных, осмысленных и взвешенных действий правоохранительных и иных заинтересованных государственных органов и общественных организаций. Планирование координационных мероприятий позволяет направить усилия правоохранительных органов на осуществление всего комплекса мероприятий по предупреждению преступлений и противоборству преступности в целом.
Сущность планирования заключается в заблаговременном принятии обоснованных решений по организации борьбы с преступностью. На основании анализа информации о состоянии, структуре, динамике преступности, об обстоятельствах, способствовавших совершению преступлений, о результативности согласованной деятельности правоохранительных органов и с учетом уже определенных целей и направлений разрабатывается план основных мероприятий координационной деятельности правоохранительных органов. Планирование придает согласованной деятельности по борьбе с преступностью целенаправленный, последовательный и конкретный характер.
При разработке планов учитываются прогнозы развития антиобщественных явлений, тенденций отдельных видов преступлений и в соответствии с этим планируются такие мероприятия, которые могут оказать позитивное влияние на изменение этих тенденций.
Планирование координационной деятельности правоохранительных органов следует увязывать с планами координационной деятельности правоохранительных органов Российской Федерации и ее субъектов, решениями коллегий и оперативных совещаний, приказами, указаниями и другими организационно-распорядительными документами прокуратур и иных правоохранительных органов, регламентирующими их деятельность, а также общими программами борьбы с преступностью и социального развития городов (районов).
Методика планирования имеет определенную специфику, поскольку требует участия на этом важном этапе координационной деятельности всех ее участников. Планы основных мероприятий в зависимости от сложившейся практики в прокуратурах субъектов Федерации, городских (районных) прокуратурах составляются на год, полугодие либо квартал. В каждом регионе устанавливаются единообразные подходы к соблюдению сроков планирования этой деятельности путем направления на места необходимых указаний и рекомендаций. Непременным условием планирования координационной деятельности является включение в план наиболее актуальных вопросов борьбы с преступностью, требующих согласованных совместных действий правоохранительных органов. Планировать целесообразно только такие мероприятия, которые реально выполнимы наличными силами и средствами правоохранительных органов. Планами координационной деятельности не должны охватываться мероприятия, являющиеся исключительной компетенцией того или иного правоохранительного органа либо выходящие за пределы их полномочий. Процедура формирования планов координационной деятельности имеет несколько этапов. Организующая роль в этой работе принадлежит органам прокуратуры. Непосредственно подготовка материалов по данным вопросам возлагается на секретариаты координационных совещаний. Руководители правоохранительных органов соответствующего уровня вносят предложения для включения их в план координационных мероприятий на предстоящий период. Поступление предложений из правоохранительных органов контролируется секретариатом координационного совещания. Предложения руководителей правоохранительных органов для включения в проект плана должны быть обоснованными, отражать вопросы, подлежащие рассмотрению на координационных совещаниях, и другие мероприятия координационной деятельности. Одновременно указываются предполагаемые сроки их исполнения, органы, ответственные за подготовку вопроса для рассмотрения на координационном совещании и исполнение других мероприятий, предполагаемые результаты исполнения (справки, аналитические информации, обзоры, обобщения и т.п.). При включении в число соисполнителей представителей других правоохранительных органов планируемые мероприятия согласуются с ними. Предложения по проекту плана представляются к установленному сроку на имя председателя координационного совещания за подписью руководителя соответствующего правоохранительного органа. Секретариат координационного совещания на основании поступивших предложений готовит проект плана координационных мероприятий, о чем докладывается прокурору, и направляет его на согласование с руководителями других правоохранительных органов -членами координационного совещания. Проект плана прорабатывается в каждом правоохранительном органе, при необходимости вносятся дополнения и замечания, которые должны быть мотивированы, и вместе с проектом плана возвращены в секретариат. При отсутствии замечаний проект плана визируется руководителем соответствующего правоохранительного органа. Согласованный проект плана дорабатывается секретариатом с учетом поступивших предложений и замечаний и представляется на подпись прокурору - председателю координационного совещания. Утвержденный план подписывается всеми членами координационного совещания. Организационные вопросы согласования проекта плана и его подписания решают на местах члены секретариата. Подписанный всеми членами координационного совещания план безотлагательно направляется руководителям правоохранительных органов для организации исполнения. Коррективы в план могут быть внесены по решению председателя координационного совещания на основании мотивированного ходатайства одного из руководителей правоохранительного органа.
