Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и характеристика правовой природы координационной деятельности органов прокуратуры
1. Понятие, сущность и формы координации 20
2. Субъекты координационной деятельности 48
3. Детерминанты тенденций и закономерностей координационной деятельности 74
Глава II. Историко-правовые аспекты формирования координационной деятельности прокуратуры (1722-1922)
1. Органы уголовной юстиции и их взаимодействие в дореформенный период (1722-1864) 102
2. Взаимодействие органов уголовной юстиции в пореформенный период (1864-1917) 123
3. Проблема взаимоотношения правоохранительных органов в первые годы советской власти (1917-1922) 142
Глава III. Опыт и практика становления координационной деятельности прокуратуры (1922-1996)
1. Становление и развитие координационной функции советской прокуратуры (1922-1979) 150
2. Закон о прокуратуре СССР 1979 года и проблемы координационной деятельности 170
3. Объективная обусловленность необходимости координационной деятельности в годы кризиса и реформ (1992-1996) 177
Глава IV. Организационно-правовые проблемы координационной деятельности
1. Приоритетные направления в деятельности координационного совещания и критерии их определения 190
2. Система, иерархические уровни и экстерриториальность координационной деятельности 208
3. Координация законотворческой деятельности правоохранительных органов 224
4. Координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов 236
Глава V. Актуальные проблемы координации в современных условиях
1. Стратегия, тактика и методика координационной деятельности .248
2.Проблемы и перспективы развития законодательных основ координационной деятельности 261
3. Соотношение координации и взаимодействия 289
4. Критерии оценки координационной деятельности 304
Заключение 313
Список использованной литературы 331
Приложение
- Детерминанты тенденций и закономерностей координационной деятельности
- Органы уголовной юстиции и их взаимодействие в дореформенный период (1722-1864)
- Становление и развитие координационной функции советской прокуратуры (1922-1979)
- Приоритетные направления в деятельности координационного совещания и критерии их определения
Введение к работе
В современной России борьба с преступностью нуждается в организационном решении и законодательном урегулировании координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Рост преступности, ее тенденция к организованности и интернационализации, социально-экономические особенности российского и постсоветского пространства, закономерно обусловливают необходимость научного исследования концептуальных основ теории и практики координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, анализа опыта ее становления, развития, а также критического осмысления ее исторически сложившихся тенденций и закономерностей.
Актуальность темы исследования определяется тем значением которое придается сегодня проблемам борьбы с этим социальным злом не только в национальном, внутригосударственном, но и международном плане. Достаточно отметить, что за последние годы в России принят целый ряд политико-правовых документов (к примеру, Федеральная целевая программа по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы, утвержденная Правительством РФ 10 марта 1999 года в редакции его Постановления от 30 декабря 2000 года; Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года в редакции его Указа от 10 января 2000 года; Рекомендации по результатам «круглого стола» на тему «О состоянии борьбы с преступностью и мерах по укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации», одобренные Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 июля 200 года и др.), в которых указывается на серьезные недостатки в работе правоохранительных органов и необходимости повышения эффективности их деятельности в деле борьбы с преступностью в стране.
Повышение же эффективности в борьбе с преступностью является, как известно, целью координации этой деятельности (п.1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 года)
.Об улучшении координации деятельности правоохранительных структур в целях повышения эффективности их деятельности, а также о важности проведения научных исследований в этой области на международном уровне говорилось на седьмом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и правонарушений, принявшим Миланский план действий еще в 1985 году.
Нынешнее состояние преступности в России таково, что противодействие ей, а также координация деятельности правоохранительных органов в этой сфере, нуждаются в организационном улучшении и законодательном подкреплении. Эти вопросы требуют научного исследования концептуальных основ теории и практики координации деятельности правоохранительных органов в данной области, анализа опыта ее становления, развития, а также критического осмысления ее исторически сложившихся тенденций и закономерностей.
Теоретические и практические аспекты координационной деятельности, ее организация и методология, уже были предметом изысканий значительной группы ведущих ученых. В разное время свой вклад в разработку этих проблем внесли Т.Л.Маркелов, В.К.Звирбуль, С.В.Тюрин, С.И.Гусев, В.П.Рябцев, В.В.Клочков, А.Д.Бойков, А.И.Алексеев, А.Я.Мыцыков, В.Г.Бессарабов, А.Г.Халиулин, И.Ф.Демидов, А.Ф.Смирнов и другие. Не умаляя их вклада в развитие теории и практики координационной деятельности, работе обращается внимание на то, что большинство из указанных авторов либо проводили самостоятельные исследования института координации деятельности правоохранительных органов (например
Т.Л.Маркелов, В.К.Звирбуль, С.В.Тюрин, А.Я.Мыцыков, С.И.Гусев), либо ограничивались проблемами взаимодействия правоохранительных органов (В.Г.Бессарабов, А.Г.Халиулин, А.Д.Бойков и другие). Комплексный подход к изучению проблемы был предпринят в трудах И.Ф.Демидова, В.П.Рябцева, В,В.Клочкова и некоторых других авторов. Но специфика избранной ими темы исследования не позволяла детально рассмотреть концептуальные основы теории и практики координационной деятельности, весь комплекс особенностей и предпосылок становления и развития координационной функции прокуратуры в историко-правовом аспекте, в царской, советской и постсоветской России, исследовать ее тенденции и закономерности в различные периоды ее существования.
Потребность в научном исследовании указанной проблемы продиктована также процессом правовых реформ, обозначенных в Концепции судебной реформы в Российской Федерации, одобренной постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года, Указе Президента РФ от 22 августа 1995 года «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» и других документах.
Интеграция России в мировое сообщество, особенности пост советского социально-экономического и правового пространства, транснациональный характер преступности, в свою очередь вызывают необходимость изучения и совершенствования форм координации правоохранительных органов не только России, но и стран СНГ и других государств. Сегодня, из-за несовершенства законодательства в этой области, контакты между ними осуществляются с определенными трудностями. Выходом из этой ситуации может стать приведение российского законодательства о координации деятельности правоохранительных органов в соответствие с существующими реалиями, ' включающими необходимость усиления международного сотрудничества в деле борьбы с преступностью.
Необходимость разрешения современных законодательных проблем касающихся координационной деятельности, обусловлена и тем, что противодействие преступности нередко сопровождается нарушениями прав человека, порождающими негативные тенденции, которые отражаются на результативности деятельности правоохранительных органов, состоянии преступности.
Изложенные обстоятельства достаточны для вывода о важности научной разработки вопросов, связанных с координацией деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности, в виде диссертационного исследования. В связи с этим, вопросы выдвинутые для исследования, в диссертации определены с учетом обстоятельств диктующих необходимость научной разработки данной темы.
Цели и задачи исследования. Цели настоящего исследования заключаются в том, чтобы на основе теоретических выводов, опирающихся на теоретико-методологический фундамент и практику применения законодательства о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, провести поэтапное историко-правовое, системное и комплексное исследование координационной деятельности прокуратуры; выявить ее тенденции и закономерности определяющие роль координации в реализации правоохранительными органами уголовной политики государства; с учетом современных реалий разработать теоретические предложения и практические рекомендации по применению, изменению и дополнению законодательства о координации.
Для достижения этих целей, в диссертации решались следующие исследовательские задачи:
сформулировать авторский подход к криминологическому понятию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
на основе обзора и анализа теоретических положений разработать юридическое определение понятия правоохранительного органа, как члена координационного совещания;
исследовать социально-правовые и криминологические детерминанты тенденций и закономерностей координационной деятельности, рекомендовать их юридические определения;
на основе поэтапного, системного и комплексного методов, провести исследование историко-правовых аспектов формирования координационной деятельности в дореформенный (1722-1864), пореформенный (1864-1917) и советский (1917-1991) этапы;
исследовать организационно-правовые проблемы о приоритетных направлениях координации с разработкой критериев их определения;
на основе анализа проблемных сторон современного законодательства о координации внести предложения по его дальнейшему развитию и совершенствованию;
подвергнуть юридическому анализу понятия координации и взаимодействия в рамках противодействия преступности, рекомендовать правовое определение взаимодействия;
разработать и предложить критерии оценки координационной деятельности;
В соответствии с поставленными целями и задачами объектом диссертационного исследования является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как важнейшее средство реализации уголовной политики государства.
Предметом исследования выступают концептуальные основы координации деятельности правоохранительных органов в нормах и положениях законодательства о координации, теоретические и практические проблемы организационно-правовых аспектов координационной деятельности, историко-правовые предпосылки и особенности
возникновения, становления и развития координационной функции российской прокуратуры, материалы практики координационных совещаний различных уровней.
Методологическую основу работы составляют сравнительное
поэтапное историко-правовое исследование, общенаучный диалектический и
специальный методы познания, частно-научные методы: статистический,
системный, структурно-функциональный, историко-правовой и
сравнительный, включая анализ архивных материалов и нормативно-правовых документов о координационной деятельности в различные периоды.
Теоретической основой исследования служили труды Алексеева А.И., Белкина В.Г., Бессарабова В.Г., Гуценко К.Ф., Ковалева М.А., Демидова И.Ф., Звирбуль В.К., Кудрявцева В.Н., Карпеца И.И., Рябцева В.П., Скворцова К.Ф., Халиулина А.Г., Шейфера С.А., Бойкова А.Д., Гусева СИ., Герасимова СИ., Лунеева В.В., Агамова Г.Д. Жевлакова Э.Н., Маркелова Т.Л. Воронцова С.А., Кваша Л.Ф., Клочкова В.В., Смирнова А.Ф., Тюрина СВ., Скуратова Ю.И., Сухарева А.Я., Панченко П.Н., Токаревой НЕ., Бровкина В.Н., Шаршеналиева А.Ш., Репецкой А.Л., Кенжаева Сафарали, Безлепкина Б.Т., Туякбаева Ж.А., Казинян Г.С, Геворгян Г.С, БерензонА-Д, Долговой А.И. и других ученых.
В исследовании также использовались мнения и работы известных практических работников прокуратуры, таких как Мыцыков А.Я., Гасанов Э.Г., Вишнякова Н.Б., Багаутдинов Ф., Мухаметзянов И., Найденов В, Еременко В. и многих других.
Большое значение при исследовании и разработке проблем диссертации имел личный опыт, приобретенный автором в связи с непосредственным участием в координационной деятельности в качестве ответственного Секретаря координационного совещания правоохранительных органов Республики Башкортостан в 1994-1998 годах, опыт преподавания спецкурса
«Прокурорский надзор в органах внутренних дел» в Уфимском юридическом институте МВД РФ, а также работа в отделе правовой экспертизы и административных органов Правительства Республики Башкортостан в 2002-2003 годах..
Эмпирическую основу диссертации составили практика работы координационных совещаний в Республике Башкортостан, результаты изучения мнений работников правоохранительных органов и глав администраций 55 городов и районов республики, материалы координационной деятельности в Республике Татарстан, Ульяновской и Самарской областях.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное, поэтапное историко-правовое исследование концептуальных основ теории и практики координационной деятельности, предпосылок и особенностей возникновения, становления и развития координационной функции российской прокуратуры. Автором впервые осмыслен критерийно-понятийный аппарат научной периодизации координационной деятельности прокуратуры, выяснены тенденции и закономерности координационной деятельности, определены ее социально-правовые и криминологические детерминанты.
На основе сравнительно-правового и комплексного анализа законодательства о координации правоохранительной деятельности в различные исторические периоды, эмпирических данных о системе, формах и направлениях координационной деятельности, выявлены ее наиболее актуальные и проблемные положения, требующие совершенствования. В диссертации сформулированы предложения по их разрешению, сделаны выводы о предпосылках возникновения координационной функции прокуратуры в досоветский период, обоснованы рекомендации по совершенствованию действующего законодательства - ст. 8 и других норм Федерального закона о прокуратуре, Положения о координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью, ст. 72 Конституции России, предложен проект Федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности». Высказаны идеи о таких новых направлениях координации как координация правотворческой деятельности и координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов, предложены их дефиниции, дано юридическое определение понятия приоритетов координации, разработаны и предложены критерии оценки координационной работы прокуроров.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что промежуточные выводы по результатам исследования архивных материалов о взаимодействии прокуратуры и других органов уголовной юстиции царской и советской России использованы в монографиях автора «Прокуратура Республики Башкортостан: история и современность», «Прокуратура против преступности: страницы истории». Содержащиеся в диссертации идеи, выводы и предложения, опубликованные труды соискателя, имеют значение для дальнейшего развития и совершенствования координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности в современных условиях. Они могут быть использованы в нормотворческой деятельности, в практике работы правоохранительных органов и других участников координационной деятельности, а равно в учебном процессе юридических вузов, системы повышения квалификации и переподготовки работников прокуратуры и других правоохранительных ведомств. Теоретические положения диссертации могут послужить основанием для исследования аспирантов и научных сотрудников. Изданная в 2002 году монография «Координационная деятельность российской прокуратуры. Тенденции и закономерности» используется в учебном процессе Института права Башкирского государственного университета. На основе проведенного исследования, подготовлен проект Федерального закона
«О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности», который приложен к диссертации.
Как положения выносимые на защиту в диссертацию рассматриваются следующие основные выводы,предложения и рекомендации:
1. Концептуальные положения теории и практики о координации
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью,
связаны с объективными тенденциями и закономерностями к изменению,
развитию и совершенствованию ее законодательных основ, под влиянием
изменения правовых основ государства.
2. Как государственно-правовой институт, наделенный властно-
распорядительными полномочиями, прокуратура направляет и акцентирует
деятельность правоохранительных органов в наиболее важных сферах
противодействия преступности. С учетом функций государства, как
организатора борьбы с преступности и организующей и руководящей роли
прокуратуры в координационной деятельности, целью координации является
реализации государственной политики противодействия преступности на
основе законности, согласованности и взаимодействия всеми
правоохранительными органами, под руководством соответствующей
прокуратуры.
3. Анализ правовой природы и теоретического содержания имеющихся
в юридической науке позиций о понятии координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью, дает основание к ее
определению как предусмотренному законом, объективно обусловленному,
согласованному и постоянному взаимодействию в целях реализации
участниками правоохранительной деятельности совместных мер по наиболее
актуальным направлениям противодействия преступности и иным
правонарушениям, под руководством соответствующей прокуратуры.
'4. Правоохранительным органом является государственно-правовой орган, реализующий государственную политику противодействия
преступности и иным правонарушениям через свои функциональные обязанности, наделенный специальными полномочиями по предупреждению, выявлению, пресечению, расследованию преступлений и исполнению судебных решений по уголовным делам.
5. Необходимость совершенствования и развития координационной
функции российской прокуратуры, обусловлена социально-правовыми и
криминологическими детерминантами, как результатов социально-
экономических и политических условий, перемен в структуре, функциях и
форме российской государственности, изменений в системе, функциях и
основных направлениях деятельности прокуратуры и других
правоохранительных органов, осуществленных в ходе реформ 1990-х годов.
Предпосылки необходимости координационной функции российской прокуратуры, ее развития и совершенствования, объективно сложились в процессе взаимодействия и контактов между органами уголовной юстиции в дореформенный (1722-1864) и пореформенный (1864-1917) периоды, а также деятельности органов правопорядка первые годы Советской власти (1917-1922).
Не обладая функциями координационной направленности, царская прокуратура в дореформенный и пореформенный периоды, в силу своих надзорных полномочий и специального статуса, была ведомственно заинтересована в обеспечении взаимодействия полиции, судов и корпуса жандармов в интересах единого правоприменения, что являлось прообразом и предпосылкой ее последующей координационной функции.
8. Деятельность дореформенных органов уголовной юстиции
объективно нуждалась в согласованности. При отсутствии специального
закона, лишь органы прокуратуры наиболее подходили и были способны к
выполнению функции по регулированию правоприменительной деятельности
органов уголовной юстиции. Значительное сужение надзорных полномочий
прокуратуры в пореформенный период, появление новых органов -
судебных следователей, обострило тенденцию правовой регламентации взаимодействия этих органов. В этих условиях, прокуратура пореформенного периода, у которой в накапливалась информация в результате предписанных законом сообщений судебных следователей и полиции о преступлениях, закономерно осуществляла действия, которые заключались в даче указаний и наставлений полиции и судебным следователям.
.9. На основе стекающихся к ним данных о состоянии преступности, качестве расследования и уголовного судопроизводства, дореформенные прокуроры направляли в эти органы указания и напоминания, игравшие определенную роль в регулировании их правоприменительной деятельности. Данная тенденция обострилась к концу дореформенного и продолжала обостряться в пореформенный период, вследствие сужения надзорных полномочий прокуратуры.
10. Дореформенная, прокуратура, куда из полиции поступала вся информация о преступлениях, была связана не только с состоянием дел на подведомственных ему участках, но и с состоянием и уровнем преступности, практикой деятельности полиции, судов и корпуса жандармов. Эта закономерность, но в более усеченной форме, продолжала сохраняться и в пореформенный период.
11 .Тенденция необходимости урегулирования деятельности по борьбе с преступностью, резко обострилась в первые годы после революции с упразднением органов прокуратуры. Интересы обеспечения законности и противодействия преступности, захлестнувшей страну, закономерно требовали учреждения специального ведомства, одной из основных функций которого были бы надзор и упорядочение деятельности правоохранительных органов.
12. После учреждения института прокуратуры, функции которой содержали полномочия по урегулированию деятельности борьбы с преступностью в смысле правильного и единообразного правоприменения,
1922-1933 годы были наиболее активным и насыщенным этапом
осуществления прокуратурой деятельности координационной
направленности. Это свидетельствовало о закономерности придания данной деятельности прокуратуры нормативной основы.
С упразднением этой функции Положением о прокуратуре СССР 1933 года, данные о состоянии законности и преступности, а также информация о преступности, стекающиеся к прокурорам, объективно требовали осуществления прокуратурой деятельности координационной направленности. Другие органы такими данными и правовыми возможностями не располагали. Поэтому, в условиях отсутствия правовой регламентации этой функции, прокуроры закономерно продолжали ее осуществлять.
Сохраняясь и после принятия Положения о прокурорском надзоре 1955 года, эта тенденция закономерно обуславливала осуществление прокуратурой деятельности координационной направленности при отсутствии ее правовых основ, до начала 1960-х годов. Таким образом, еще до принятия закона о прокуратуре СССР 1979 года, тенденция необходимости правового урегулирования координационной деятельности, обусловила сформирование координационной деятельности как закономерной функции прокуратуры в сочетании с ее правовым статусом и надзорными полномочиями.
После упразднения этой функции законом о прокуратуре в 1992 года, отсутствие законодательной основы не ликвидировало актуальность и необходимость координационной деятельности. В новых экономических условиях, когда в пределах недавно единой страны преступность стала межгосударственной, эта тенденция резко обострилась. Это обусловило продолжение осуществления российской прокуратурой координационной функции при отсутствии ее нормативных основ.
16. Характер современной преступности и концептуальные основы
реализации уголовной политики государства, обуславливают необходимость
выделения наиболее важных приоритетов в работе координационных
совещаний .всех уровней. В диссертации предлагаются критерии по
определению этих направлений, дается правовое определение понятия
приоритетов в координации, рекомендуются примерные направления и виды
этих приоритетов.
17. Изучение системы и иерархических уровней координации,
свидетельствуют о необходимости осуществления координации по принципу
экстерриториальности. Необходимость такого уровня координации
обусловлена тенденциями современной организованной преступности и
практикой координационной деятельности на местах. Поэтому необходимо
внести изменения в п. 1 и 2 ст. 8, п. 2 ст. 4 Федерального закона о
прокуратуре, в ч. 2 ст. 3 Положения о координации.
Изучение и анализ практики координационной деятельности и критическое осмысление правовых норм об основных направлениях координации, свидетельствуют о необходимости таких новых направлений координации, как координация законотворческой деятельности и координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов, внесения соответствующего изменения в ч. 1 ст. 8 Федерального закона о прокуратуре.
Состояние разработанности организационно-методических основ осуществления совместных согласованных действий в рамках координационного процесса, требует необходимости разработки на всех уровнях координации ее стратегии, тактики и методики.
Изучение этапов развития и анализ современного состояния правовой регламентации законодательных основ координации, закономерно обуславливают внесение изменений в действующее законодательство о координации. Необходимо дополнить и изменить ст. 4, 5, 6, 7, и 8 Положения
о координации деятельности правоохранительных органов, об ответственности членов координационного совещания за невыполнение решений совещания, о необходимости обсуждения на координационных совещаниях опыта взаимодействия правоохранительных органов других государств с целью выработки наиболее результативных форм совместной деятельности, как нового направления координации.
Пунктами «ж» и «о» ст. 72 Конституции России, предусмотрены координация вопросов здравоохранения и международной внешнеэкономической деятельности субъектов федерации, выполнения международных договоров Российской Федерации. Между тем, такой важнейший вопрос общественной безопасности, как координация вопросов противодействия преступности, в Конституции не отражен. Юридический смысл и правовая логика формулировки п. «б» ст. 72 Конституции «обеспечение законности, правопорядка общественной безопасности», позволяет внести в него дополнение, и изложить его как «координация действий правоохранительных органов по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности». Законодательное инициирование данного изменения в Конституцию России, может быть осуществлено Генеральным прокурором России.
Изучение соотношения понятий координации и взаимодействия свидетельствует, что взаимодействие, будучи шире по содержанию и достаточно полно урегулированное уголовно-процессуальным законом, дополнительной правовой регламентации не требует.
Государственные вложения в деятельность правоохранительных органов по. борьбе с преступностью, задачи этих органов и тенденции современной преступности требуют эффективного использования этих средств всеми участниками координационной деятельности. Лишь реальные результаты работы правоохранительных органов могут выступать основой оценки деятельности прокуроров всех уровней по выполнению целей и задач
координации. На основе предложенных критериев оценки, эффективность координационной работы прокуроров должна оцениваться как высокая, средняя и низкая.
24. На основе изучения теории и практики координационной деятельности, анализа норм законодательства о координации разработан и предлагается проект Федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов».
Результаты исследования апробированы в практической деятельности
автора в качестве Секретаря координационного совещания
правоохранительных органов Республики Башкортостан в 1994-1998 годах, в
деятельности координационного совещания руководителей
правоохранительных органов республики в 1999-2002 годах. Концептуальные положения исследования, практические рекомендации по вопросам развития и совершенствования современного законодательства о координации апробированы в выступлениях и докладах на международных, общероссийских, региональных и республиканских научно-практических конференциях и семинарах в 1998-2002 годах в городах Уфе и Казани, а также нашли отражение на страницах журналов «Законность», «Закон и право», «История государства и права», «Правоведение. Политология», «Уголовное право» в 2002-2003 годах.
Промежуточные выводы по результатам исследования архивных материалов о взаимодействии прокуратуры и других органов уголовной юстиции царской и советской России, использованы в монографиях автора «Прокуратура Республики Башкортостан: история и современность», «Прокуратура против преступности: страницы истории». Монография «Координационная деятельность российской прокуратуры. Тенденции и закономерности», используется в учебном процессе Института права при Башкирском государственном университете и рекомендована к применению на практике в координационной деятельности прокуратуры Республики
Башкортостан. На основе настоящего исследования, с учетом мнений и предложений руководителей правоохранительных органов республики, разработан и предложен проект Федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности».
Детерминанты тенденций и закономерностей координационной деятельности
В юридической науке последних лет высказывались различные точки зрения на причины возложения на прокуратуру руководящей роли в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В конце 1980-х и начале 1990-х годов, когда разгорелась дискуссия, затронувшая не только статус, но и судьбу самих органов прокуратуры, ее руководящая роль в координационной работе трактовалась неоднозначно. Так, М.М.Давиденко считал, что в организации борьбы с преступностью очень важную и большую роль выполняет прокуратура 1. По мнению А.Я.Меженцевой, следовало не только сохранить руководящую роль прокуратуры в борьбе с преступностью, но и поставить ее на твердую правовую основу . А.Голованцевым была высказана точка зрения, согласно которой реализация координационной функции прокуратуры противоречит назначению прокуратуры как надзорного органа . Некоторые авторы возложение на органы прокуратуры функции координатора не связывали с ее статусом и полномочиями. В частности, по мнению Н.И.Костенко, «наличие у прокуратуры координационной функции оправдано тем, что для укрепления правопорядка, проведения с этой целью скоординированных мероприятий не требуется применять надзорные полномочия» . На наш взгляд, руководящая роль органов прокуратуры в координации определяется следующим обстоятельством. Осуществляя надзорные функции и воздействуя таким образом на другие правоохранительные ведомства, организации и учреждения, прокуратура активизирует их деятельность. Выступая как государственно-правовой институт, наделенный властно-распорядительными полномочиями, она направляет и акцентирует их деятельность в наиболее важных сферах правовых отношений, в которых совершаются различные пра 21 вонарушения, опасные для политического, социального и экономического развития государства и общества. Что касается целей координации, то иногда их трактуют в отрыве от функций государства как организатора борьбы с преступностью, кроме того, при этом не учитывается организующая и руководящая роль прокуратуры. В частности, в ст. 1 «Положения о координации деятельности правоохранительных органов» они определяются как «повышение эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления правоохранительными органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению». Обоснованной и приемлемой представляется позиция авторов проекта Модельного закона о прокуратуре, в ст. 51 которого закреплено, что «прокуратура координирует правоохранительную деятельность государственных органов по борьбе с преступностью, нарушениями законности в целях реализации единой правовой политики в государстве» . С учетом изложенного цель координации можно определить как реализацию государственной политики противодействия преступности на основе законности, согласованности и взаимодействия всех правоохранительных органов под руководством прокуратуры. Надзорные полномочия российской прокуратуры, входящей в государственный механизм , наделенной согласно закону о прокуратуре организующей ролью?, не только придают ее деятельности, в том числе и в области борьбы с преступностью, властно-распорядительный характер, но и обеспечивают прокуратуру постоянными и наиболее полными данными о состоянии преступности, какими не обладает ни один правоохранительный орган. Властно-распорядительный характер полномочий прокуратуры, считают Г.Д.Агамов и Э.Н.Жевлаков, заключается в том, что предложения и указания прокурора, а также акты прокурорского надзора по уголовным делам обязательны для исполнения должностными лицами правоохранительных органов . Принимая позицию авторов, отметим, что полномочия прокуратуры охватывают и вопрос ответственности работников правоохранительных органов за неисполнение актов прокурорского надзора. Однако в этом случае прокурор использует свои властные полномочия, так как применение мер прокурорского реагирования в отношении сотрудников правоохранительных органов, не исполнивших его указания, является специфической формой государственно-властного воздействия на правовые отношения.
Таким образом, координационная деятельность прокуратуры, во-первых, неразрывно связана с ее надзорными функциями, поскольку именно прокурорский надзор в значительной степени предопределяет наделение прокуроров функцией координации; во-вторых, это деятельность по реализации государственных программ в области противостояния преступности, ибо организатором как борьбы с преступностью, так и деятельности всех правоохранительных органов является государство.
Некоторые авторы наделение прокуратуры координационной функцией объясняют ее уникальностью как правоохранительного органа. Так, И.И.Карпец отмечал, что прокуратура уникальный правоохранительный орган. Однако, по его мнению, она нуждается в усилении государственными правозащитными функциями , что, кстати, и предусмотрел действующий закон о прокуратуре.
По мнению Н.Н.Дегтяревой, «...прокуратура занимает особое место в системе правоохранительных органов России: не относясь ни к одной из ветвей власти, она является самостоятельным и независимым правоохранительным органом, обеспечивающим законность в стране и в правоохранительных органах» 10.
Сторонники более распространенной точки зрения на причины наделения государством органов прокуратуры координационной функцией считают, что прокуратура обладает обширной и достаточной информацией о преступности, о ее раскрываемости, о качестве расследования преступлений, о причинах и условиях, способствующих их совершению, о результатах рассмотрения уголовных дел в судах! 1.
Признавая обоснованность и правоту авторов данной позиции, мы все же заметим, что все приведенные доводы об уникальной информированности прокуратуры о состоянии преступности сводятся к надзорной функции. Именно здесь прокуратура выступает как регулятор деятельности правоохранительных органов, наделенный таким комплексом правовых мер, которые значительно шире, чем у других государственно-правовых органов, и помогает ей правильно ориентироваться в криминогенной ситуации. Данное обстоятельство позволяет нам утверждать, что надзорные функции и полномочия прокуратуры, а не только координационная деятельность, как было высказано некоторыми авторами 12} позволяют правильно определять, что в предупреждении преступлений непосредственно зависит от усилий правоохранительных органов, а что от законодательной и исполнительной власти.
Признавая спорную природу тезиса о том, что функция координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности прокуратурой осуществляется как дополнительная, не основная, представляется необходимым остановиться на нем подробнее. В.В.Клочков обосновывает этот вывод тем обстоятельством, что «...функция координации самым лучшим образом сочетается с функцией надзора и не противоречит ей, а дополняет, повышает возможности надзора, но не подменяет надзор и не должна вести к растворению надзора в координации» 13, Аналогичную точку зрения высказали А.Г.Халиулин 4 и Н.Н. Дегтярева .
Органы уголовной юстиции и их взаимодействие в дореформенный период (1722-1864)
В предыдущей главе, отмечая тесную взаимосвязанность координационной и надзорной функций прокуратуры, мы подчеркнули, что именно надзорная обусловила наделение прокуратуры функцией координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Между тем российская прокуратура осуществляла надзорную функцию со времен своего учреждения в 1722 году. В последующем, в дореформенный период, эта функция оставалась основным направлением деятельности российской прокуратуры.
Однако здесь возникает закономерный вопрос, не обусловила ли надзорная функция прокуратуры в дореформенный период необходимость руководства деятельностью органов уголовной юстиции в осуществлении ими своих обязанностей по расследованию и судебному рассмотрению уголовных дел?
В связи с этим представляется, что освещение исторических условий необходимости возникновения, формирования и выполнения российской прокуратурой одной из своих основных функций - функции надзора, может способствовать лучшему пониманию условий и необходимости возникновения координационной функции современной прокурорской системы России. Кроме того, в целом это может помочь определению места прокуратуры царской России в государственной системе. В.Г. Бессарабов считает, что «представляется правомерным на основе исторического материала выделить те общие принципиальные черты, которые были присущи прокурорскому надзору и регулировавшему его законодательству»! . По его мнению, в настоящее время необходимо глубоко изучить историю возникновения прокуратуры как государственного органа в Российской империи2 . Соглашаясь с данной точкой зрения, следует отметить, что в аспекте нашей темы она полностью может быть отнесена и к проблеме становления и развития надзорной функции прокуратуры, являющейся основой для современной координационной деятельности.
В связи с этим нам представляется необходимым в историческом ракурсе рассмотреть условия и особенности осуществления прокуратурой своих функций в дореформенный и пореформенный периоды. Кроме того, чтобы ответить на вопрос, были ли присущи органам прокуратуры указанного периода попытки руководства деятельностью органов уголовной юстиции (полиция, суды, корпус жандармов), необходимо обратить особое внимание на характер взаимодействия этих органов с прокуратурой. В историческом развитии российской прокуратуры Н.И.Костенко предложил выделять четыре основных этапа, которым, по его мнению, соответствуют ее качественно различные типыЗ : I - дореформенная прокуратура (1722-1864) II - пореформенная прокуратура (1864-1917) III - прокуратура советского периода (1917-1991) IV - современная прокуратура (с 1991 года) Взяв за основу предложенные Н.И.Костенко этапы, рассмотрим условия и особенности осуществления дореформенной прокуратурой своих надзорных обязанностей. До учреждения органов прокуратуры в 1722 году Петр I неоднократно пытался создать особый надзорный орган. Так, его Указом от 2 марта 1711 года была создана служба фискалов, которым было предписано «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего». Надзорными полномочиями эта служба не обладала. Деятельность ее была сугубо тайной, а потому и непопулярной. В 1715 году была учреждена должность генерал-ревизора, служба которого стала функционировать параллельно с фискальной. По замыслу Петра I, генерал-ревизор был наделен особыми полномочиями, которые уже напоминали надзорную деятельность - он надзирал за исполнением указов Сената. Однако интересы реализации экономических, социальных и политических реформ царя-преобразователя требовали более обширной и жесткой надзорной работы, поэтому в 1722 году тремя царскими указами от 12 января, 18 января и 27 апреля был учрежден новый государственный орган- прокуратура. По мнению В.Г.Бессарабова, она была наделена чисто надзорными полномочия ми4 и должна была осуществлять надзор за законностью деятельности государственных органов, казной, арестантскими делами и местами содержания заключенных под стражей . К концу XVIII века, продолжая оставаться государственным органом надзора, прокуратура, по мнейию ряда авторов, постепенно превратилась в высший орган управления . Указом «Учреждения для управления губерний» от 7 ноября 1775 года, в специальной главе «О прокурорской и стряпческой должности», были установлены широкие полномочия прокуратуры в области общего и судебного надзора, надзора за местами лишения свободы. Надзорные полномочия прокуроров были существенно изменены Циркулярным ордером, утвержденным Указом Сената от 15 декабря 1802 года. В контексте нашей темы важными и актуальными представляются следующие его положения. Губернские прокуроры к своим прежним отчетам о количестве решенных и нерешенных дел, о «колодниках» теперь должны были добавлять и подробные ведомости по делам о должностных и общеуголовных преступлениях. Кроме того, Циркулярный ордер впервые возложил на прокуроров надзор за следствием? . Система органов государственной власти и управления дореформенной России, согласно ст. 11 Свода учреждений государственных и губернских 1842 года, была разделена на правительственные, казенные, судебные и поли цейские . Статьей 12 настоящего Свода были установлены «правительственные места и власти» для управления делами общего благоустройства, по охране общественного благосостояния, для управления делами по надзору за общественным хозяйством в городах и селениях, для содействия всем управлениям в исполнении законов .
К казенным органам управления ст. 13 Свода относила ведение «...всякого рода имуществом, доходами, расходами и счетоводство по оным».
Судебные органы ст. 14 Свода разделялись на суды гражданские и уголовные, причем «первые ведали тяжбы, последние - дела по преступлениям и наказаниям». Основным органом осуществления производства следствия по уголовным делам была полиция. Функции ее, согласно ст. 95 Указа от 7 ноября 1775 года и гл. X Указа от 16 января 1721 года, состояли в следующем: «Полиция свое особливое состояние имеет, а именно она споспешествует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет..., вкратце же над всеми сими полиция есть душа гражданства о всех добрых дел и порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобства»Ю .
Из приведенного положения о назначении полиции очевидно, что в качестве правоохранительного органа ей отводилась основная- роль. Но не менее важная роль отводилась и институту прокурорского надзора, благодаря чему прокуратура с начала XIX века также может быть названа правоохранительным органом. Вместе с тем институт надзора в дореформенной России был чрезвычайно сложным и многоступенчатым и не являлся исключительной прерогативой прокуратуры. В связи с этим необходимо уделить внимание сущности и особенностям прокуратуры.
Становление и развитие координационной функции советской прокуратуры (1922-1979)
В современной России борьба с преступностью обусловила необходимость и важность координации деятельности правоохранительных органов. Это отметил Президент Российской Федерации В.В.Путин 12 февраля 2002 года на расширенной итоговой коллегии Генеральной прокуратуры. В своем выступлении он подчеркнул, что «Генпрокуратура должна сыграть решающую роль как орган, координирующий работу всех правоохранительных ведомств»! т
Между тем в юридической науке до сих пор нет единства позиций по этой проблеме, затрагивающей важный вопрос общественной безопасности. В частности, противники координационной функции прокуратуры считают, что она противоречит надзорной и что координацию нужно возложить на органы исполнительной власти и т.д.
Мнения и пожелания сторонников необходимости обеспечения более полной законодательной основы координационной деятельности прокуратуры нашли отражение в проекте Модельного закона о прокуратуре, разработанного коллективом ученых из НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре. Координационной функции здесь впервые отведена самостоятельная глава.
Нам представляется, что для того, чтобы понять роль и значение координационной деятельности прокуратуры, нужно проанализировать путь ее становления и развития в Советской России.
К началу 1922 года состояние законности в деятельности государственных органов власти и управления, особенно в правоохранительных органах, диктовало необходимость создания в правовом поле страны специального государственного органа - прокуратуры, основным назначением которой был бы надзор за законностью. В частности, это понимали и сами работники органов юстиции, частично исполнявшие надзорные функции прокуроров, но не имевшие правильного представления об их полномочиях. Так, в 1921 году на совещании работников юстиции в г. Уфе было решено «...признать желательной организацию института прокуратуры, оставив за таковым надзор за отделом судоустройства и надзор органов юстиции» . 28 мая 1922 года Постановлением ВЦИК IX созыва в составе Народного комиссариата юстиции РСФСР была учреждена государственная прокуратура во главе с народным комиссаром юстиции.
В первом же законодательном акте, регламентировавшим деятельность нового для Советской России органа, было положено начало правовым основам регулирования прокуратурой деятельности других правоохранительных органов. В Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 года было указано, что прокуратура учреждается в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки вопросов в борьбе с преступно-стьк 3 .
Примечательно, что данная норма заключала в себе два основных, важнейших и на сегодняшний день вида прокурорской деятельности: надзорную функцию и вытекающую из нее координационную, причем уже тогда было отмечено, что «правильная постановка вопросов» касается не вообще работы правоохранительных органов, а лишь в части их деятельности по борьбе с преступностью.
Вскоре после учреждения органов прокуратуры временная инструкция НКЮ наделила прокуратуру полномочием периодически созывать совещания по борьбе с преступностью. Кроме того, в ней были определены и обязательные участники этих совещаний: прокурор, как председатель и член совещания, председатель революционного трибунала, заведующий РКИ, а также начальник ОПТУ. Однако речь шла о подобных совещаниях лишь губернского уровня, о нижестоящих структурах не говорилось. Целью таких совместных губернских совещаний было объединение усилий всех органов в борьбе с преступностью, выработка совместных мероприятий, обсуждение вопросов о правильной деятельности исправительно-трудовых учреждений, уголовного розыска и милиции .
На III сессии ВЦИК РСФСР 19 ноября 1926 года, пунктом «ж» ст. 59 Положения о судоустройстве РСФСР, на органы прокуратуры были возложены полномочия по общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью5 . В основе этой нормы лежали полномочия прокуратуры по надзору и наблюдению за следствием, дознанием, предусмотренные в пунктах «б» и «в» ст. 59 Положения .
Таким образом, прокуратура впервые была наделена полномочиями по руководству и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью, и впервые приобрела правовое основание для осуществления деятельности, которую мы сегодня называем координационной.
На основе норм Положения о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 года на местах также были приняты положения и инструкции, в которых подчеркивалась руководящая роль прокуратуры по обеспечению взаимодействия правоохранительных органов. В частности, в Башкирии уже в декабре 1922 года прокурор республики И.С. Герасимов на основе российского Положения и действующего УПК издал Инструкцию для помощников прокурора Башрес-публики. Помимо надзорных функций в ней отмечались и обязанности помощников прокурора республики руководить деятельностью по выявлению и расследованию преступлений. «Возбудив уголовное преследование, - говорилось в Инструкции, - помощник прокурора должен наблюдать за производством дознания и предварительного следствия соответствующими органами и давать им указания и разъяснения по вопросам, связанным с предварительным следствием, и в частности, по вопросу о мере пресечения, причем предложения помпрокурора о начатии следствия и других следственных действиях обязательны для исполнения»?.
О способах и формах осуществляемой прокуратурой координационной работы можно судить по архивным документам. Так, они нашли отражение уже в одном из первых распоряжений прокурора Башкирской Республики — циркуляре №5, адресованном помощникам прокурора республики на местах. В документе отмечалось: «...не видно, чтобы помощники прокурора пытались давать указания органам милиции, разъясняющие декреты, статьи УП кодекса и различные распоряжения, касающиеся ее функций и обязанностей в этом деле. Отдел прокурорского надзора предполагает совместно с НКЮ издать соответствующую инструкцию и разослать ее органам, что не исключает необходимости указанных разъяснений со стороны помощников прокурора органам милиции... »8 .
О том, как осуществлялись на практике требования Положения о прокурорском надзоре 1922 года, а также данной Инструкции, можно судить по докладу помощника прокурора БАССР по Белебеевскому кантону за ноябрь 1922 года. В докладе автор указал, что им даны указания следователям строго придерживаться ст. 119. уголовногпроцессуального кодекса, отмечалось неоднократное инструктирование органов дознания «по части их функций», чтобы они уделяли внимание «чистке милицейского состава» .
Приоритетные направления в деятельности координационного совещания и критерии их определения
Изменения социально-экономической и общественно-политической жизни российского общества и СНГ 1990-х годов обусловили перемены в структуре и состоянии преступности. Стало очевидно, что традиционные способы и меры борьбы с ней, в частности путем принятия на различных уровнях многочисленных программ по борьбе с преступностью, явно недостаточны. Преступность, особенно в ее организованных формах, совершенствуясь, быстрее и успешнее приспосабливается к новым социально-экономическим условиям и продолжает расти.
Исполняемые в последние годы правоохранительными органами программы по борьбе с преступностью при отсутствии единой государственной концепции, выделения основных направлений борьбы и приоритетности их финансирования существенного влияния на снижение преступности не оказали. Еще в начале 1990-х годов И.И.Карпец общесоюзную программу борьбы с преступностью назвал несбыточной и иллюзорной мечтой. Он высказал свое мнение резко и эмоционально: «Мы уже были свидетелями провалившихся общесоюзных программ — продовольственной, по борьбе с пьянством и других, так как они были широковещательны, декларативны, неконкретны, а самое главное не учитывали многообразие особенностей регионов и внутриних»1 . С этим трудно не согласиться. О преступности принято говорить как о многоликом социальном явлении, но при этом упускается из виду, что она столь же конкретна, как и многолика. Ведь очевидно, что ее общее состояние складывается из отдельных преступлений. Основным недостатком широковещательных и декларативных программ является то, что кроме общих призывов типа «усилить», «потребовать», «обязать» они ничего содержать не могут.
«Общие рекомендации бесполезны, так как они общеизвестны,- считал И.И.Карпец, — ведь никто не начинает строить дом с крыши. Даже в пределах одной области проявления преступности неоднозначны и рекомендации для одних районов не годятся для других» .
В юридической науке неоднократно высказывалась мысль о нерезультативности попыток исполнительной власти воздействовать на преступность путем принятия краткосрочных программ борьбы с ней и других локальных мерЗ .
В таком случае возникает вопрос — а нужны ли вообще программы по борьбе с преступностью? Однако делать такой вывод было бы ошибкой. Планы и программы необходимы, но они должны быть конкретными, реально выполнимыми и обязательно учитывать материальные, финансово-экономические возможности властей. Ликвидировать преступность в целом еще ни одному государству не удавалось. Более того, ни одна политическая система проблему преступности еще не решила. Поэтому планы и программы по борьбе с преступностью, прежде всего, должны быть направлены на определенные, актуальные и опасные ее проявления. Иными словами — ситуация требует воздействия на преступность в ее наиболее актуальных и опасных проявлениях. Мысль эта не является новой. Еще в 1964 году ученые-юристы отмечали, что «...в деятельности межведомственных совещаний по борьбе с преступностью важно проводить совещания по отдельным, наиболее актуальным вопросам совместной работы по борьбе с преступностью, поэтому, в зависимости от результатов анализа, должны выбираться наиболее важные вопросы, подлежащие совместному обсуждению» .
Таким образом, мнение Т.Л.Маркелова о том, что «роль прокуратуры в координационной работе должна была заключаться «в решении ряда организационных вопросов» , может быть дополнено следующим обстоятельством. Уникальность информированности прокуратуры о состоянии преступности и ее полномочия как нельзя лучше позволяют ей возглавить работу по определению наиболее актуальных направлений координационной деятельности. Вывод можно обосновать и другими факторами.
Воздействовать на причины и общее состояние преступности правоохранительные органы, в том числе и посредством координационной деятельности, не в силах, поскольку, как уже упоминалось, преступность имеет глубокие социально-экономические корни. Между тем усилия правоохранительных органов в рамках координационной работы по определенным направлениям преступности будут способствовать тому, что эти наиболее опасные и актуальные проявления преступности будут испытывать постоянное воздействие и давление правоохранительной системы. Метод всеохватности, как свидетельствует практика, неэффективен.
Наиболее актуальные направления борьбы с преступностью в юридической науке предложено назвать приоритетом координационной деятельности .
Состояние преступности на практике уже давно объективно диктует необходимость выделения участниками координационной деятельности наиболее важных направлений. В тех или иных формах в своей деятельности правоохранительные органы это уже практикуют. Так, в постановлении координационного совещания правоохранительных органов Республики Башкортостан по борьбе с преступностью от 17 февраля 1999 года отмечалось, что «важнейшим приоритетом деятельности в истекшем году оставался прокурорский надзор за исполнением законов в экономической сфере»? .
Существующее мнение о том, что «резервы для усиления борьбы с преступностью нужно искать в усилении взаимодействия и координации между правоохранительными органами, особенно на региональном уровне, где слабо используются возможности контролирующих органов» , представляется спорным, хотя важность и необходимость координации нельзя отрицать. Очевидно, что усиление координации и взаимодействия правоохранительных органов, при сохранении метода всеохватности, не будет результативным в плане влияния на криминогенную ситуацию.
