Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие конституционных основ статуса прокуратуры в странах СНГ в постсоветский период с.16
1 Особенности конституционного законодательства стран СНГ о месте и роли прокуратуры с. 16
2 Правовые основы системы органов прокуратуры и принципы их функционирования с. 31
Глава 2. Иерархия и содержание функций органов прокуратуры в странах СНГ с. 49
1 Надзорные функции органов прокуратуры: сущность, содержание и пределы их осуществления с. 49
2 Функции уголовного преследования и обвинения: особенности нормативного закрепления и их содержание с. 77
З Общая характеристика иных функций органов прокуратуры с.96
Глава 3. Полномочия органов прокуратуры в странах СНГ и механизмы их реализации с. 124
1 Общая характеристика полномочий органов прокуратуры с. 124
2Акты прокурорского надзора: их понятие, классификация и эффективность с. 147
Заключение с. 166
Библиография
- Особенности конституционного законодательства стран СНГ о месте и роли прокуратуры
- Правовые основы системы органов прокуратуры и принципы их функционирования
- Надзорные функции органов прокуратуры: сущность, содержание и пределы их осуществления
- Общая характеристика полномочий органов прокуратуры
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современный период развития и становления стран Содружества Независимых Государств сопровождается , кардинальным обновлением правовых систем, реформированием государственно-правовых институтов власти, а также правоохранительных органов, включая прокуратуру, правовое положение которой претерпело существенные изменения. Проведение судебно-правовой реформы в России и других странах СНГ тесно связано с определением роли, места, статуса, функций и полномочий органов прокуратуры в системе государственных органов.
Жизнеспособность и эффективность любой правовой системы напрямую обусловлена принципами взаимоотношений человека, общества и государства, уровнем правовой и общей культуры граждан, степенью развития и функционирования определенных институтов власти.
Заметную роль в становлении правовых систем и институтов государственной власти в странах СНГ играют центробежные тенденции и процессы, обусловливающие их стремление дистанцироваться от всего того, что каким-либо образом напоминает модель прежней советской системы. Поэтому поиски собственной идентичности и модели развития органов прокуратуры в ряде стран СНГ сопровождаются в большей степени ориентацией на западные правовые теории и конструкции.
Учитывая, что идеальной модели прокуратуры для всех стран мира не существует и каждая из них имеет свои преимущества и недостатки, можно сделать вывод о том, что феномен прокуратуры следует определять в контексте социально-политических условий ее организации и функционирования, с учетом национальных традиций и менталитета общества. Изменение статуса, структуры, задач и функций прокуратуры должно осуществляться гармонично и в рамках социально обусловленной концепции реформирования судебной и правовой систем. Именно в этом ключе
4 законодатели стран СНГ пытаются разрешить вопрос о том, какое место в правовой системе занимает и должна занимать прокуратура как государственно - правовой институт.
Обращение к зарубежному опыту не дает однозначного ответа, а лишь заставляет еще глубже задуматься над тем, как обеспечить устойчивое и эффективное функционирование органов прокуратуры среди других государственных институтов.
В ряде государств-участников СНГ идет формирование собственной модели и конституционно-правового статуса прокуратуры как одного из важнейших правоохранительных органов, главным предназначением которого является обеспечение верховенства закона и укрепление законности. Учитывая тенденции развития демократических государств, а также опыт стран европейского Сообщества в регламентации роли и статуса прокуратуры, законодатели отдельных государств-участников СНГ по-разному определили место прокуратуры в национальных правовых системах, в том числе среди властных государственных институтов. Не случайно поэтому в России продолжаются ожесточенные споры о месте и роли прокуратуры и вносятся диаметрально противоположные предложения о необходимости обновления законодательства об органах прокуратуры в соответствии с особенностями развития государственного устройства, разделения властей и становления новых правовых отношений. Практика показала, что заимствование некоторыми постсоветскими республиками западно-европейских моделей построения и функционирования органов прокуратуры без адекватных изменений в правовых системах порождает коллизии, затруднения и ошибки в их деятельности. Подтверждением тому служит тот факт, что некоторые государства-участники СНГ представили на проект Модельного закона о прокуратуре абсолютно разные либо даже взаимоисключающие идеи и предложения о месте и роли органов прокуратуры в соответствующих странах.
Изложенные обстоятельства вызывают необходимость осуществить
5
сравнительно-правовое исследование современных тенденций,
конституционных и специальных правовых положений, определяющих статус, функции, задачи и полномочия прокуратуры в странах СНГ. Изучение и научная интерпретация законодательства и практики деятельности прокуратуры в странах Содружества в свете сравнительного правоведения дает возможность выявить сильные и слабые стороны функционирования той или иной модели органов прокуратуры, использовать позитивный опыт других стран для обоснования предложений об усилении роли и укреплении статуса прокуратуры в Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Сопоставительный анализ юридической литературы показал, что проблемы организации и деятельности органов прокуратуры исследуются в работах известных российских ученых Алексеева А.И., Баскова В.И., Бессарабова В.Г., Бойкова А.Д., Быкова А.В., Викторова И.С, Винокурова Ю.Е., Власова А.А., Герасимова СИ., Демидова И.Ф., Додонова В.Н., Казариной А.Х., Лопатина В.Н., Савицкого В.М., Смирнова А.Ф., Рохлина В.И., Рябцева В.П., Скворцова К.Ф., Соловьева А.Б., Сухарева А.Я., Токаревой М.Е., Халиулина А.Г., Шульженко Ю.Л., Щербы СП., Ястребова В.Б. и других.
Актуальные вопросы правового статуса и функций прокуратуры на национальном уровне рассматриваются в трудах ученых Азербайджана (Гасанова Э.Г.), Армении (Казиняна Г.С), Беларуси (Бибило В.Н.), Грузии (Деметрашвили В. Д.), Казахстана (Ахпанова А.Н., Бахтыбаева И.Ж., Журсимбаева С.К., Туякбаева Ж.А.), Кыргызстана (Калдыбая М.), Туркменистана (Кадырова В.А.), Украины (Давиденко Л.М., Долежана В.В., Коржа В.П., Косюты М., Потебенько М.А., Руденко Н.В., Сухоноса В.В., Тертышника В.М.) и др.
На современном этапе особое внимание многих авторов было уделено вопросам места прокуратуры в системе органов исполнительной, законодательной и судебной властей, а также судьбе общенадзорной функции прокуратуры. Данной проблеме посвящено огромное число различных
6 публикаций. Однако самостоятельного компаративистского исследования правового статуса прокуратуры, ее функций, задач и компетенции в странах Содружества в последнее время не проводилось.
Диссертационная работа Сидоренко А.В. «Конституционный статус органов прокуратуры стран СНГ» (М., 2003г.) не восполняет пробелов по названной проблематике. Отдавая должное результатам его исследования и отмечая определенный вклад автора в теорию конституционного права, необходимо признать, что в последующий период произошли существенные изменения в структуре государственно-правовых систем ряда стран СНГ, включая развитие нормативной регламентации организации и деятельности прокуратуры, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, арбитражного, административного и иных отраслей законодательства, где определены статус, задачи, функции и полномочия прокуратуры.
Цели исследования заключаются в дополнительной теоретической разработке нормативно-правовых и организационных основ деятельности органов прокуратуры России в современных условиях, получении новых научных результатов, которые могут быть использованы и в странах Содружества для разрешения проблемных ситуаций в сфере функционирования этого института государственной власти.
В соответствии с поставленными целями, задачами исследования являются:
1) выявление социальной обусловленности и необходимости
реформирования органов прокуратуры в современных правовых системах
стран СНГ;
уточнение основных параметров статуса прокуратуры, включая место, роль, функции и направления деятельности прокуратуры с учетом общепризнанных принципов и норм международного права, а также европейских стандартов и обязательств России и других стран СНГ;
разработка предложений об укреплении правовых основ и усилении
7 роли прокуратуры в жизни общества, а также организационных и методических рекомендаций по эффективному осуществлению прокурорского надзора в странах Содружества;
4) поиск путей и механизмов усиления взаимодействия и сотрудничества прокуроров, следователей и органов дознания стран СНГ в сфере борьбы с преступностью и оказания правовой помощи по уголовным делам.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является система регламентированных конституциями и другими законами правоотношений, возникающих между прокуратурой и другими институтами государственной власти в странах СНГ, а также между органами прокуратуры, должностными лицами и гражданами в сфере прокурорского надзора.
Предметом исследования является совокупность нормативных
положений, определяющих правовой статус, функции, задачи и направления деятельности прокуратуры, а также практика организации и осуществления прокурорского надзора за законностью в странах СНГ, отраженная в официальных материалах, уголовных, гражданских и административных делах (производствах).
Методология, методика и эмпирическая база исследования. Для достижения целей и задач исследования использованы общенаучные и частнонаучные методы познания: исторический, сравнительно-правовой, статистический и конкретно-социологический методы получения научных знаний и эмпирических данных об организации и деятельности прокуратуры в странах СНГ.
Нормативной базой исследования стали действующие конституции стран Содружества, определяющие правовой статус и функции прокуратуры, законы о прокуратуре государств-участников СНГ, уголовно-процессуальное и другое законодательство этих стран, международно-правовые акты, относящиеся к теме диссертации, решения Координационного совета генеральных прокуроров государств-участников СНГ, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, а также
8 приказы Генерального прокурора Российской Федерации.
Теоретической базой исследования явились труды известных ученых России и других стран Содружества в области международного, конституционного права, прокурорского надзора, организации правоохранительной деятельности, уголовного процесса и иных отраслей права.
Эмпирической базой исследования стали статистические показатели по направлениям деятельности прокуратуры Российской Федерации, Казахстана, Беларуси, Кыргызстана, Украины и других стран СНГ за 2000 - 2004 г.г., аналитические материалы, записки и обобщения практики прокурорского надзора в странах СНГ за указанный период, а также иные информационные источники о координационной деятельности органов прокуратуры, находящиеся в архиве Секретариата КСГП государств-участников СНГ.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая диссертация является первой научно-квалификационной работой, в которой в сфере сравнительного правоведения всесторонне исследованы нормативные положения о статусе, месте, роли и функциях прокуратуры в странах СНГ, изучены тенденции ее развития как государственно-правового института и опыт осуществления прокурорского надзора. В работе проведен анализ и дана научная интерпретация новых законодательных актов стран СНГ о прокуратуре, которые ранее не были предметом изучения. По результатам исследования сделаны научные выводы об общих тенденциях становления и закономерностях развития правовых основ прокуратуры в странах СНГ, показаны модели ее организации и функционирования в современных условиях, выявлены сильные и слабые стороны законодательного регулирования организации и деятельности органов прокуратуры, сформулированы теоретические выводы, предложения и рекомендации об использовании законодательных новелл некоторых стран Содружества в целях четкого определения правового статуса и системы функций прокуратуры Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что по результатам исследования сформулированы новые научные положения о социально-правовой природе прокуратуры, о факторах, обусловливающих тенденции ее развития, о ее месте и роли в системе органов государственной власти, об иерархии надзорных функций и направлениях ее деятельности на современном этапе развития стран Содружества. На основе полученных данных раскрыты три модели нормативного закрепления правового статуса, функциональной и организационной структуры органов прокуратуры в странах СНГ с учетом особенностей их правовых систем.
В диссертации обоснованы и сформулированы предложения по совершенствованию российского законодательства о прокуратуре, проекта Модельного закона о прокуратуре для стран СНГ, статистической отчетности генеральных прокуратур государств-участников СНГ, а также практические рекомендации об осуществлении прокурорского надзора по направлениям ее деятельности. Полученные результаты могут быть использованы в дальнейших теоретических исследованиях, в законотворческой работе, в учебном процессе по курсам конституционного права, прокурорского надзора, организации правоохранительной деятельности, а также в системе служебной подготовки сотрудников органов и учреждений прокуратуры.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В диссертации обосновывается общий теоретический вывод о том,
что поиски собственной идентичности и модели развития органов
прокуратуры в ряде стран СНГ сопровождаются в большей степени
ориентацией на правовые теории и конструкции ряда стран Западной
Европы. В условиях реформирования правовых систем процесс
трансформации прокуратуры Азербайджана, Армении, Грузии и Молдовы
проходит с учетом принципов и стандартов, присущих правовым системам
западно-европейских государств.
2. Для органов прокуратуры стран СНГ (кроме Грузии) общим
нормативным правилом является то, что этому институту в обязательном
10 порядке отведено особое место в конституциях государств Содружества. В данном контексте, на наш взгляд, оптимальный путь избран в Беларуси, Таджикистане, Туркменистане, Узбекистане и Украине, где в конституциях предусмотрены специальные главы или разделы, посвященные прокуратуре, что уже свидетельствует о ее самостоятельном и независимом конституционном статусе, специальном предназначении такого института в государственно-правовом механизме. Включение в конституции ряда стран СНГ статей о прокуратуре в главы о судебной или исполнительной власти вовсе не свидетельствует о ее принадлежности к названным ветвям власти.
3. Конструктивную и адекватную нормативно-правовую модель
использовали законодатели тех стран СНГ (например, Беларуси,
Азербайджана, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы и др.), которые на
конституционном уровне определили как предназначение и основные
принципы, так и функции прокуратуры, что в дальнейшем нашло свое
развитие в специальных законах о прокуратуре.
При формулировании понятия функций прокуратуры необходимо исходить, прежде всего, из определения функций государства, в основу которого ставятся наиболее значимые направления его деятельности, поскольку прокуратура является самостоятельным государственно-правовым институтом. Недопустимо отождествлять понятия «функции" и "направления деятельности", так как последнее характеризует приоритетную в плане укрепления законности сферу правовых отношений, в которой реализуются функции прокуратуры. Под функцией прокуратуры следует понимать установленный законом самостоятельный вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств.
Объективный процесс трансформации иерархии основных функций прокуратуры отвечает мировым и европейским принципам создания
современных правовых основ ее деятельности и должен соответствовать характеру и содержанию стоящих перед ней задач. При построении иерархии надзорных функций необходимо руководствоваться, прежде всего, Конституцией РФ, согласно которой признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является первейшей обязанностью государства. Поскольку прокуратура является самостоятельным властным институтом государства, то надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина должен занимать приоритетное положение среди других ее надзорных функций. В этой связи предлагается в части 2 статьи 1 Федерального Закона "О прокуратуре Российской Федерации» закрепить на первом месте надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Сравнительный анализ законодательства стран СНГ позволяет сделать вывод, что принципы организации и функционирования органов прокуратуры, а также их структура в целом сходны. На конституционном уровне эти вопросы наиболее полно разрешены только в Республике Молдова (ст. ст. 124 и 125 Конституции). В некоторых странах наряду с законностью, независимостью и гласностью выделены и иные принципы функционирования органов прокуратуры. Общим для всех стран СНГ является принцип независимости организации и деятельности прокуратуры и ее равноудаленности от законодательной, исполнительной и судебной властей с учетом особенностей государственно-правового устройства.
В большинстве государств-участников СНГ структура органов прокуратуры определяется специальными законами и включает в себя три основных звена (элемента), деление на которые предопределяется
12 административно-территориальным устройством той или иной страны. Каждое звено решает задачи и выполняет обязанности, вытекающие из функций прокурорской системы в целом с учетом направлений деятельности прокуратуры. В этом отношении исключением является Республика Молдова, где нормативные положения о том, что система органов прокуратуры включает Генеральную прокуратуру, территориальные и специализированные прокуратуры закреплены, прежде всего, в Основном законе страны - Конституции (ч. 2 ст. 124).
В настоящее время структура деятельности прокуратуры в государствах-участниках СНГ организуется с учетом избранных моделей. В четырех странах (Азербайджан, Армения, Грузия и Молдова) упразднена функция общего надзора. В восьми государствах - России, Беларуси, Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане, Туркменистане, Узбекистане и Украине функция общего надзора остается.
Законодательные решения в России и других странах СНГ в конечном результате привели к значительному изменению статуса органов прокуратуры, однако функция уголовного преследования с различной полнотой элементов ее структуры стала универсальной во всех государствах-участниках СНГ.
При этом в законодательстве некоторых государств закреплены более широкие формулировки понятия уголовного преследования, нежели в УПК РФ. Так, согласно ст. 7.0.4. УПК Азербайджанской Республики под уголовным преследованием понимается уголовно-процессуальная деятельность, осуществляемая в целях установления события преступления, изобличения лица, совершившего деяние, предусмотренное уголовным законом, предъявления ему обвинения, поддержания этого обвинения в суде, назначения наказания, обеспечения при необходимости мер процессуального принуждения. Иными словами, в содержание определения уголовного преследования включены все или почти все элементы, составляющие деятельность прокурора в этой сфере. С нашей точки зрения,
13 такое понятие является более предметным и удобным для его практической реализации.
В компетенцию органов прокуратуры большинства стран СНГ входят одновременно осуществление уголовного преследования, производство предварительного следствия, процессуальное руководство им, надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, поддержание государственного обвинения в суде. В целях совершенствования механизмов поддержания государственного обвинения в суде автор предлагает предусмотреть в российском законодательстве письменную форму изменения либо отказа прокурора от обвинения в суде. Как показывает опыт Украины, этот процессуальный документ имеет огромное значение для отправления правосудия по уголовным делам и служит эффективным средством обеспечения прав участников уголовного судопроизводства.
10. Уголовно-процессуальное законодательство государств-участников СНГ содержит надежную нормативную базу для международного сотрудничества органов прокуратуры этих стран в сфере уголовного преследования, экстрадиции и оказания правовой помощи по уголовным делам. Мы полагаем, что в целях получения из каждого государства Содружества наиболее полной и достоверной информации о работе органов прокуратуры, МВД и других правоохранительных органов в сфере оказания правовой помощи и выдачи лиц для уголовного преследования Координационному совету генеральных прокуроров государств-участников СНГ необходимо усовершенствовать утвержденную им форму сведений о работе по исполнению Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, предоставляемых в Секретариат КСГП к 31 марта после отчетного периода (годовая). В эту форму желательно внести следующие дополнения:
в разделе I "Следственные поручения" предусмотреть графы, отражающие информацию о международных следственных поручениях,
14 поступивших из каждого государства-участника СНГ в отдельности;
в раздел II "Выдача" включить дополнительные графы о получении и рассмотрении ходатайств о выдаче по всем показателям этой работы применительно к каждому государству Содружества;
в раздел III "Уголовное преследование" включить дополнительные графы, отражающие работу о получении и разрешении ходатайств об уголовном преследовании в каждом государстве-участнике СНГ.
Предлагается также сосредоточить все эти сведения в Секретариате КСГП, что позволит всесторонне изучать практику оказания взаимной правовой помощи и выдачи лиц для уголовного преследования в каждом государстве-участнике СНГ, а также проводить дальнейшие научные исследования и осуществлять разработку соответствующих рекомендаций.
11. Учитывая международный опыт стран СНГ, в плане de lege ferenda предлагается дополнить Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" новой статьей 28-1 следующего содержания:
"Статья 28-1. Опубликование актов прокурорского надзора"
В целях обеспечения гласности и повышения эффективности своей деятельности органы прокуратуры в установленном порядке могут публиковать в средствах массовой информации, в том числе в сети "Интернет", информацию об актах прокурорского надзора на незаконные нормативные акты, действия и решения органов и должностных лиц, нарушающие общепризнанные принципы и нормы международного права, конституционные и иные охраняемые законом права и свободы человека и гражданина".
Очевидно, что такая законодательная новелла способствовала бы укреплению законности в стране, усилению защиты прав и свобод человека и гражданина, а также повышению правовой культуры и правосознания граждан.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Основные теоретические положения и прикладные рекомендации,
15 сформулированные в диссертации, докладывались и обсуждались на Международном семинаре "Функции прокуратуры вне рамок уголовного преследования" (22 - 23 сентября 2004г., г. Москва), а также в ходе работы Международной научно-практической конференции "Правозащитное предназначение органов прокуратуры на современном этапе (23 - 24 ноября 2004г., г. Алматы). Наиболее актуальные предложения одобрены в Рекомендациях названной конференции и опубликованы в сборнике "Конституционные основы деятельности органов прокуратуры и их реализация в законодательстве Республики Казахстан и Российской Федерации". Москва, Алматы. 2004.
Научные работы автора по теме диссертации используются в учебном процессе Московской академии экономики и права и Карагандинского юридического института МВД Республики Казахстан им. Б.Бейсенова, о чем имеются соответствующие акты внедрения.
Новые научные положения использованы также в нормотворческой работе при подготовке предложений в проекты Модельного закона о прокуратуре для стран СНГ, Регламента совместного заседания уставных и отраслевых органов СНГ, осуществляющих сотрудничество в сфере борьбы с преступностью, и Соглашения о сотрудничестве между учебными заведениями, научно-исследовательскими учреждениями прокуратур государств-участников СНГ.
Основные научные результаты исследования опубликованы в 7 работах автора, общим объемом 3,5 п.л.
Структура диссертации обусловлена логикой, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы.
Особенности конституционного законодательства стран СНГ о месте и роли прокуратуры
В юридической литературе в качестве основной характеристики правового положения, состояния того или иного субъекта права используется понятие «правовой статус». Слово статус - латинского происхождения («status»), которое в переводе означает правовое положение, состояние1. Принято различать правовой статус личности, человека и гражданина, лица, занимающего какую-либо определенную должность, а также органа, учреждения и иных участников правоотношений.
Основой правового статуса органа являются нормы, определяющие его цели, задачи, функции и полномочия, а также правовое положение, которое он занимает в государстве и обществе среди других органов. Однако, среди норм права, закрепляющих правовое положение органа, первостепенное место отдается конституционно-правовым правилам, поскольку именно они устанавливают общие статутные характеристики и образуют в своей совокупности конституционно-правовой (конституционный) статус . Поэтому общий правовой статус прокуратуры как государственного органа, определяется, прежде всего, нормами, прописанными в Основном законе страны - конституции.
Принятие новых конституций в странах СНГ повлекло за собой преобразование системы правоохранительных органов. Анализ положений основных законов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры, позволяет выявить их специфику в каждом конкретном государстве.
Какое же место прокуратура заняла во вновь созданных правовых системах государств-участников СНГ? Здесь по результатам исследования удалось выявить следующие тенденции.
Общим для органов прокуратуры стран СНГ является то, что этому институту в обязательном порядке отведено место в конституциях этих государств (кроме Грузии).
В ряде стран нормативные положения конституций о статусе прокуратуры включены в главы, посвященные судебной власти (Азербайджан, Армения, Казахстан, Молдова и Россия). В Конституции Кыргызской Республики прокуратуре отведено место в главе "Исполнительная власть".
В конституциях Беларуси, Таджикистана и Узбекистана определен ее статус в самостоятельных главах "Прокуратура", а в Туркменистане и Украине - в специальных разделах конституций.
Что же означает отнесение органов прокуратуры к той или иной системе власти? В поисках ответа на этот вопрос обратимся к опыту Армении.
Так, основной перспективной задачей судебно-правовой реформы в Республике Армения, по признанию ее правоведов, было утверждение судебной власти в государственном механизме как влиятельной и независимой силы, обеспечение верховенства суда. Наряду с этим, существуют и другие важные ее социально-правовые цели: создать гарантии соблюдения законности в стране, осуществить реальную, а не декларированную защиту прав личности и гражданского общества, обеспечить эффективную борьбу с преступностью правовыми методами. Иными словами, в Армении реформа правовой системы затронула и институт прокуратуры, закрепив ее статус в рамках механизма правового государства, прежде всего как важной гарантии и средства обеспечения законности.
Несмотря на общую принадлежность к правоохранительной системе и близость некоторых задач и статусов, прокуратура и судебная власть являются отдельными системами в общем механизме государства, которые не дублируют друг друга и не имеют каких-либо форм превосходства одной из них над другой. Наоборот, взаимоотношения прокуратуры и судов в Армении, по мнению Г.С.Казиняна, носят характер сотрудничества и взаимного профессионального контроля с целью повышения уровня законности в республике, обеспечения эффективности правоохранительной деятельности и правосудия1.
Системы судебной власти и прокуратуры в Армении отделены друг от друга как в организационном плане, так и функционально. Несмотря на то, что конституционная регламентация статуса прокуратуры включена в главу Конституции Республики Армения "Судебная власть", тем не менее она имеет иную, чем судебные органы, правовую природу и функционально-целевое предназначение. Прокуратура находится вне системы судебной власти, и именно из такого подхода исходят и Конституция, и Закон о прокуратуре Республики Армения . По смыслу статьи 103 Конституции Республика Армения входит в группу тех стран, где прокуратура выделена в отдельную систему, возглавляемую Генеральным прокурором, где статус прокуратуры как конституционного органа является многофункциональным. В результате проведенной в Республике Армения судебно-правовой реформы прокуратура сохранена в виде единой, централизованной системы, надзирающей за законностью. Однако, как отмечают некоторые правоведы Армении, ряд вопросов организации, деятельности и взаимоотношений прокуратуры с судебной властью были решены непоследовательно.
В Конституции Азербайджанской Республики 1995г. прокуратуре также определено место в системе судебной власти (ст. 133), но здесь можно наблюдать процесс правопреемства, поскольку учрежденная в 1918 году прокуратура функционировала в системе судебных органов, а затем в составе Наркомюста. После обретения независимости и реформирования правовой системы прокуратуре было отведено место в данной системе как органу государственной власти, уполномоченному осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением и применением законов, а также возбуждать уголовные дела и вести следствие, поддерживать в суде обвинение, возбуждать в суде иски и приносить протесты на решения суда.
Однако конституционное положение о надзоре за точным и единообразным исполнением и применением законов не следует принимать за то, что прокуратура обладает статусом высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов предприятиями, учреждениями и организациями, отдельными должностными лицами и гражданами1. В этом смысле положение ст. 133 Конституции находится в противоречии с законом прокуратуре Азербайджанской Республики, принятом в 1999 году, где предусмотрен только надзор за законностью предварительного следствия и дознания, за применением наказаний и иных мер принуждения.
Правовые основы системы органов прокуратуры и принципы их функционирования
Рассматривая вопрос о системе органов прокуратуры, следует исходить из того, что под системой понимается множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство1. Применительно к органам прокуратуры под системой нами понимается не только совокупность составляющих ее органов и их определенное место в структуре, но и их соотношения между собой и организационные связи.
Объединение органов и подразделений прокуратуры происходит посредством распределения функций, полномочий, установления взаимоотношений между элементами системы, основным содержанием которых является их взаимодействие".
При этом следует отметить, что системе органов прокуратуры свойственны связи между элементами системы как по вертикали, т.е. для ее внутреннего управления по подчиненности, так и по горизонтали - для взаимодействия равнозначных органов и подразделений внутри системы, а также с другими органами и структурами. В свою очередь, вертикальный и горизонтальный характер взаимосвязей определяет линейный и функциональный тип построения органов прокуратуры.
Сущность линейной структуры заключается в построении аппарата управления только из взаимоподчиненных органов, подразделений и единиц. Звенья каждого низшего находятся в непосредственном (линейном) подчинении по отношению к руководителю вышестоящего уровня. Каждый работник прокуратуры непосредственно подчинен и подотчетен только одному руководителю и, следовательно, связан с вышестоящими органами только через него. Кроме того, линейный руководитель (прокурор) несет полную ответственность за весь объем деятельности подчиненных ему органов.
Функциональная организационная структура, в отличие от линейной, состоит из органов и подразделений, которые специализируются на конкретных видах деятельности, выполняют определенные функции. К числу таких структур относятся, например, транспортные, природоохранные и иные прокуратуры, которые осуществляют свою деятельность в пределах, ограниченных специальными субъектами.
Организация системы органов прокуратуры строится на определенных принципах, которые прописаны в Основном законе страны. В конституциях Азербайджана (ч. 2 ст. 133), Беларуси (ст. 126), Армении (ст. 103), Казахстана (ч.2 ст. 83), Кыргызстана (ст. 112), России (п.1 ст. 129), Узбекистана (ст. 119), Таджикистана (ст. 94) закреплено, что прокуратура - единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящему и Генеральному прокурору.
В ст. 121 Конституции Украины только отмечено, что прокуратура составляет единую систему.
Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры составляют единую систему и каждый прокурор действует как ее представитель. В связи с этим в п. 3 ст. 11 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" подчеркнуто, что создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается.
Принцип единства применительно к прокурорскому надзору выражается в единстве целей и задач, принципов организации и деятельности всех органов прокуратуры. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Единство полномочий прокуроров имеет фундаментальное значение для создания условий согласованного функционирования всей прокурорской системы. Все приказы и указания прокурора подписываются им лично и являются обязательными для нижестоящих прокуроров.
Характерным принципом системы прокуратуры государств Содружества является централизация, которая определяется основными задачами, выполняемыми прокуратурой в государстве, и вызвана необходимостью обеспечения единой законности на территории каждой страны.
Централизация прокуратуры означает, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим, в свою очередь все прокуроры - Генеральному прокурору, возглавляющему всю систему органов прокуратуры. Вместе с тем каждый прокурор сохраняет самостоятельность в принятии решений и несет за них полную ответственность.
Исходя из указанного принципа, каждый вышестоящий прокурор обязан осуществлять руководство и контроль за деятельностью подчиненных ему прокуроров, а также отвечать за правильную организацию их работы.
Иными словами, принцип централизации обеспечивает единство прокурорской практики, направляемой и координируемой генеральной прокуратурой.
Таким образом, система органов прокуратуры в странах СНГ построена на принципах централизации, единства, взаимосвязи и взаимодействия элементов структуры.
В большинстве государств-участников СНГ структура органов прокуратуры определяется специальными законами. Так, согласно ст. 11 Закона о прокуратуре Российской Федерации систему прокуратуры России, как федеративного государства, составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
В соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре Кыргызской Республики систему органов прокуратуры составляют: Генеральная прокуратура Кыргызской Республики; прокуратуры областей, города Бишкека и военная прокуратура Кыргызской Республики; межрайонные, городские, районные и приравненные к ним специализированные прокуратуры.
Исключением является Республика Молдова, где нормативное положение о том, что система органов прокуратуры включает Генеральную прокуратуру, территориальные и специализированные прокуратуры закреплено также и в Основном законе страны - Конституции (ч. 2 ст. 124).
Таким образом, структура органов прокуратуры в странах СНГ включает в себя три основных звена (элемента), деление на которые предопределяется административно-территориальным устройством-той или иной страны. Каждое звено решает задачи и выполняет обязанности, вытекающие из функций прокурорской системы в целом, с учетом определенных законом направлений деятельности прокуратуры.
Надзорные функции органов прокуратуры: сущность, содержание и пределы их осуществления
Одной из основных правовых категорий, которая позволяет раскрыть содержание деятельности любого государственного органа, является функция. Прокуратура, как и иной государственный правоохранительный орган, имеет свои функции. Однако, прежде чем перейти к характеристике и раскрытию их содержания, необходимо остановиться на определении этого понятия, поскольку в юридической науке не существует на этот счет единого мнения.
Термин "функция" произошел от латинского слова "functio", который означает "исполнение, осуществление, работа" 1.
В философии функция означает комплекс операций, посредством которых проявляет себя органическая, физическая и социальная жизнь. Когда Кант говорил, что ум - это функция, он имел в виду, что ум существует не как абстрактная способность, а наоборот, сводится к операциям познания и к действиям, посредством которых он себя проявляет, т.е. "функционирует". Применительно к определенным направлениям ( видам ) деятельности функцию рассматривают и в юридической науке. В этой связи А.Б.Венгеров отмечает, что" таково уж свойство юридического языка - он заимствует чужие понятия и наполняет их своим смыслом, порой понятным лишь посвященным, специально обученным лицам, прежде всего юристам. Причем таким смыслом, который подчас утрачивает связь с первоначальным " .
Именно поэтому в теории государства и права принято выделять функции права, государства, а также самой науки теории государства и права. Функции права - это направления его воздействия на поведение людей, общественные отношения; функции государства - направления деятельности государства . На наш взгляд, наиболее четкое и верное определение, отражающее в полной мере сущность и содержание функций государства, является следующее: "Функции государства - это основные направления деятельности государства по реализации стоящих перед ним задач" . Таким образом, можно сделать вывод о том, что в юридической науке под функциями государства понимают направления деятельности государственно-правовых институтов либо их предназначение в обществе.
Относительно определения функций прокуратуры, являющейся государственно-правовым институтом, ведутся постоянные споры. Так, В.С.Зеленский является противником общетеоретического определения понятия "функции", так как, по его мнению, "указание только на то, что функция - это определенное направление или вид процессуальной деятельности ничего не дает для правильного уяснения понятия функции"4.
В.Н.Галузо полагает, что под функцией прокуратуры необходимо понимать "совокупность действий субъекта (прокурора, прокурорского работника), предусмотренных законодательством, и направленных на обеспечение исполнения законов и подзаконных нормативных актов, а также достижение иных целей"5. Автор считает, что именно цель как видовой признак и позволяет отграничить функции прокуратуры от иных правовых категорий и исчерпывающим образом определить перечень этих функций.
На наш взгляд, такое определение нельзя признать исчерпывающим, поскольку целью деятельности прокуратуры является решение поставленных перед ней задач.
Кроме того, во многих работах термин "функция" используется вообще без раскрытия его понятия, либо функция и деятельность прокуратуры никак не разграничиваются, а отождествляются1.
Как нам представляется, при определении понятия функций прокуратуры необходимо исходить, прежде всего, из определения функций государства, в основу которого ставятся основные виды его деятельности, поскольку прокуратура является самостоятельным государственно-правовым институтом. Недопустимо отождествлять понятия "функции" и "направления деятельности", так как последнее характеризует приоритетную в плане укрепления законности сферу правовых отношений, в которой реализуются функции прокуратуры. Под функцией прокуратуры следует понимать установленный законом самостоятельный вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств2.
В настоящее время в европейских странах сложились две основные модели прокуратуры, в которых определяются ее функции в каждом конкретном государстве в соответствии с особенностями его правовой системы и структуры государственного механизма. В первом случае прокуратура является, прежде всего, органом уголовного преследования и обвинения, а во втором - преимущественно органом надзора за законностью. В соответствии с первой моделью функции прокуратуры включают в себя уголовное преследование лиц, совершивших преступные деяния, поддержание публичного обвинения в суде, надзор за законностью деятельности органов предварительного следствия и органов дознания, а также за содержанием лиц в местах лишения свободы. Согласно второй модели, прокуратура выступает многофункциональным органом, приоритетной функцией которого является надзорная. Таким образом, построение иерархии основных функций прокуратуры предопределяется той или иной моделью органов прокуратуры, органически вытекающей из характера и содержательной характеристики правовой системы конкретного государства.
Общая характеристика полномочий органов прокуратуры
Для успешного выполнения возложенных на прокуратуру функций прокуроры наделены определенными полномочиями, под которыми понимается совокупность их прав и обязанностей. Характер и пределы полномочий определяются спецификой задач, поставленных перед прокуратурой той или иной страны СНГ.
В целом полномочия прокуроров по их нормативному содержанию и направленности можно разделить на определенные группы. Ряд авторов1 предлагает выделить три самостоятельные группы полномочий: 1) полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий; 2) полномочия по устранению нарушений закона; 3) полномочия по предупреждению нарушений закона. Существуют также сторонники иной классификации полномочий прокурора , по мнению которых их перечень следует разделить на две группы: 1) полномочия, направленные на своевременное выявление нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц; 2) полномочия, направленные на устранение выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона.
Применительно к общему анализу полномочий прокурора по законодательству стран СНГ наиболее приемлемым, на наш взгляд, представляется предложение о разграничении (классификации) полномочий на две группы, поскольку у авторов первой модели полномочий третья группа сводится лишь к праву прокурора объявлять предостережение. Учитывая, что такой акт прокурорского реагирования предусмотрен не во всех странах СНГ, то, разумеется, что для осуществления безупречной классификации полномочий прокурора по этому признаку не достает нормативно-правовых оснований.
Законы о прокуратуре всех государств-участников Содружества Независимых Государств содержат нормы, в которых определен перечень полномочий прокурора. В научных целях, с определенной долей условности, можно выделить три модели их нормативного регулирования.
В первом из них полномочия прокуроров регламентированы применительно к организационной структуре органов прокуратуры той или иной страны. По такой модели сконструированы нормы в законодательстве Азербайджанской Республики. В статьях закона о прокуратуре этого государства более детально, по сравнению с другими странами СНГ, определены полномочия Генеральной прокуратуры Азербайджанской Республики и ее Генерального прокурора, Военной прокуратуры, Транспортной прокуратуры, а также территориальных и специализированных прокуратур. Полномочия прокурора применительно к отдельным видам деятельности органов прокуратуры закреплены только отраслевым законодательством Азербайджанской Республики.
По второй модели регламентация полномочий прокурора осуществлена как в отношении функциональной структуры органов прокуратуры, так и применительно к отдельным направлениям их деятельности. Такая модель нормативного регулирования прав и обязанностей прокуроров использована законодателями Республики Армения и Грузии.
Необходимо отметить, что при конструировании норм о полномочиях прокурора законодатели отдельных стран СНГ допустили смешение основных направлений деятельности прокуратуры с конкретными правами и обязанностями прокурора. Такая форма изложения нормативного материала просматривается в Законе о прокуратуре Республики Армения, где в пунктах 2 и 6 статьи 4 к общим полномочиям прокуратуры отнесено осуществление надзора за законностью предварительного следствия и дознания, осуществление надзора за применением наказаний и иных мер принуждения. Очевидно, что в данных нормах не содержится законодательных положений о том, какими полномочиями обладает прокурор при осуществлении надзора за законностью предварительного следствия и дознания и применением наказаний и иных мер принуждения. Такая техника изложения нормативных предписаний создает определенные трудности в повседневной практической деятельности прокурора, поскольку ему каждый раз приходится обращаться к отраслевому законодательству.
Третью (смешанную) модель определения полномочий прокуроров применили Белоруссия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан и Украина. В законах о прокуратуре этих государств права и обязанности прокуроров предусмотрены в трех группах норм: 1) в нормах, устанавливающих организационную структуру органов прокуратуры; 2) в общих и специальных нормах, определяющих надзорные функции либо общую компетенцию органов прокуратуры ( Республика Молдова); 3) в статьях, предусматривающих отдельные направления деятельности органов прокуратуры. Первая группа полномочий предусмотрена в разделах законов о прокуратуре названных государств-участников СНГ, посвященных системе органов прокуратуры и их организации. Основным звеном органов прокуратуры в странах СНГ является Генеральная прокуратура, возглавляемая Генеральным прокурором. Поэтому в большинстве стран СНГ законодатели выделяют полномочия Генерального прокурора, но в Азербайджане, Казахстане, Кыргызстане и Туркменистане отдельно определены и полномочия Генеральной прокуратуры. Так, в статье 9 Закона Азербайджанской Республики "О прокуратуре" установлено, что Генеральная прокуратура: - изучает и обобщает практику прокурорского надзора за исполнением и применением законов, разрабатывает и осуществляет меры по совершенствованию прокурорского надзора и предупреждению правонарушений; - вместе с соответствующими органами принимает участие в разработке методики по единому учету и статистической отчетности состояния преступности, раскрываемости преступлений и движения уголовных дел; - организует работу по подбору и расстановке кадров прокуратуры и повышению их профессиональной подготовки; - обеспечивает статистические отчеты, организует обобщение и совершенствование прокурорской и следственной практики, применение научно-технических средств; - обеспечивает подготовку предложений по финансированию и научно техническому оснащению прокуратуры; - издает приказы, указания и другие акты Генерального прокурора Азербайджанской Республики.
