Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационно-правовые основы координирующей функции прокуратуры по противодействию контрабанде 13
1.1. Контрабанда, как явление преступности, угрожающее интересам национальной безопасности Российской Федерации 13
1.2. Координирующая функция прокуратуры, ее сущность и задачи 38
1.3. Ретроспективный анализ возникновения координирующей функции в законодательстве о прокуратуре 54
1.4. Прокуратура - организующий субъект в сфере противодействия контрабанде 72
Глава 2. Юридические формы совершенствования координационной деятельности прокуратуры по противодействию контрабанде 90
2.1. Правосубъектность участников координационной деятельности, уполномоченных в сфере противодействия контрабанде (на примере Амурской области) 90
2.2. Координирующая роль прокуратур субъектов Российской Федерации и управлений Генеральной прокуратуры в Федеральных округах в организации противодействия контрабанде (на примере Амурской области и ДВФО) 113
2.3. Основные направления совершенствования координирующей функции прокуратуры в сфере противодействия контрабанде 139
Выводы и предложения 157
Библиографический список использованной литературы 167
Приложения
- Контрабанда, как явление преступности, угрожающее интересам национальной безопасности Российской Федерации
- Координирующая функция прокуратуры, ее сущность и задачи
- Правосубъектность участников координационной деятельности, уполномоченных в сфере противодействия контрабанде (на примере Амурской области)
- Координирующая роль прокуратур субъектов Российской Федерации и управлений Генеральной прокуратуры в Федеральных округах в организации противодействия контрабанде (на примере Амурской области и ДВФО)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Темой данного исследования является координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по противодействию контрабанде (по материалам Амурской области и ДВФО),
В условиях развития внешней торговли и продолжающейся интеграции России в мировое экономическое сообщество особую актуальность представляют разработка новых и повышение эффективности применения уже существующих инструментов, способствующих нейтрализации криминальных проявлений в сфере внешнеэкономической деятельности, в частности контрабанде, которая на сегодняшний день приобретает размеры остро негативного, массового антисоциального явления, представляющего реальную угрозу важным экономическим и политическим интересам российского государства, а также его обороноспособности, здоровью населения и сохранению национального культурного достояния. Особую тревогу вызывает тот факт, что криминальный контрабандный бизнес все чаще проявляется в организованных формах устойчивых, тесно сплоченных преступных сообществ, а предметами контрабанды выступают наркотики и оружие.
Объективно необходимым условием противодействия контрабанде является выполнение прокуратурой функции координации деятельности правоохранительных органов, которую Президент РФ В.В. Путин обозначил как «важнейшую».'
Именно координации принадлежит важная роль в консолидации усилий правоохранительных структур, что позволяет значительно повысить тот суммарный эффект действий по противодействию контрабанде, который могло бы дать простое сложение результатов работы правоохранительных
1 Выступление Президента Российской Федерации ВВ. Путина на Всероссийском совещании прокуроров / В.В. Путин//Журнал российского права. -2001.-№3. -С, 4.
4 органов. Ее цели и задачи заключаются в обеспечении слаженных, целенаправленных, совместных действий правоохранительных органов по противодействию контрабанде и иным преступлениям, по укреплению законности и правопорядка. Правильная координация, призванная устранить параллелизм, дублирование, разобщенность, предполагает активное, творческое, эффективное выполнение каждым из правоохранительных органов, возложенных на них задач по противодействию контрабанде и недопустимость смешения их функций, подмены одних органов другими.
Другими словами, координационная деятельность правоохранительных органов необходима для создания широкого фронта и сплочения его в противодействии контрабанде. Надо сказать, что сегодня координационная деятельность Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров приобретает особое значение в условиях активного роста преступности во внешнеэкономической сфере, гибкого изменения форм криминального поведения. Вместе с тем приходится констатировать, что деятельность правоохранительных органов по противодействию контрабанде недостаточно эффективна, что в известной степени объясняется и недостатками координации.
Здесь сказываются многие известные причины, связанные с кризисным состоянием экономики, политической нестабильностью, отсутствием адекватного государственного механизма сдерживания роста связанной с контрабандой преступности. К числу последних следует отнести отсутствие апробированной концепции основ государственной политики в области противодействия контрабанде, а также эффективной системы взаимодействия всех ветвей власти по предупреждению преступлений на федеральном уровне, уровне федеральных округов и на уровне субъектов Российской Федерации.
В отношении координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по противодействию контрабанде, наряду с влиянием на ее состояние перечисленных составляющих, негативно
5 сказывается недостаточность ее правового урегулирования, нерешенность организационных и управленческих вопросов, отсутствие разработанного механизма ответственности участников координационных совещаний за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений координационных совещаний, а также отсутствие надлежащего ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности.
Кроме того, как показывают исследования, в самой координационной деятельности не произошло коренных изменений, координация не в полной мере еще используется для повышения эффективности противодействия контрабанде.
Как следствие, в работе прокуратуры как органа, координирующего деятельность правоохранительных органов по противодействию контрабанде, нередко отмечается порочная практика. Совместные анализы и обобщения преступлений, связанных с контрабандой, проводятся не на должном уровне. Не всегда своевременно выполняются решения координационных совещаний, отсутствует достаточный контроль за выполнением принятых решений. Принимаемые решения во многих случаях являются формальными, а справки поднадзорных органов об их исполнении содержат в себе перечень проводимых текущих мероприятий и т.п.
Следует отметить, что координация правоохранительной деятельности как функции прокуратуры в юридической литературе не стала предметом фундаментальных исследований. Данная проблематика оказалась обделенной вниманием правоведов, криминологов.
В этой связи исключительную актуальность приобретают исследования координационной деятельности прокуратуры в плане показа ее потенциала и роли в противодействии контрабанде, чему, собственно, и посвящена настоящая диссертация.
Целью исследования является изучение теоретических и практических проблем осуществления прокуратурой координационной деятельности правоохранительных органов по противодействию контрабанде
и разработки мер по повышению ее эффективности на примере Амурской области и Дальневосточного федерального округа.
Данная цель конкретизируется в постановке и разрешении следующих основных задач диссертационного исследования:
- исследование причин н условий угрозы контрабандной преступности
интересам национальной безопасности Российской Федерации;
определение понятия, значения координирующей функции прокуратуры, ее сущность и задачи;
- ретроспективный анализ возникновения координирующей функции в
законодательстве о прокуратуре;
- изучение роли прокуратуры в организации противодействия
контрабанде;
анализ правосубъектности участников координирующей деятельности прокуратуры, уполномоченных в сфере противодействия контрабанде;
проведение анализа практической деятельности органов прокуратуры Амурской области и управления Генеральной прокуратуры в Дальневосточном федеральном округе по организации противодействия контрабанде;
- обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию
координирующей функции прокуратуры в сфере противодействия
контрабанде посредством устранения пробелов и противоречий в
законодательстве.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления прокуратурой функции по координации деятельности правоохранительных органов по противодействию контрабанде в Амурской области и Дальневосточном федеральном округе.
Предметом исследования является содержание координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по противодействию контрабанде.
7 Теоретической и методической базой исследования послужили
труды Г.В. Атаманчука, Ф. Н. Багаутдинова, ВТ. Бессарабова, СИ.
Герасимова, К.Ф. Гуценко, Ю.В. Капитоновой, Ф.М. Кобзарева, В.В.
Клочкова, В.В. Лунсева, АЛ. Петрова, Г.И. Петрова, М.А. Ковалева, B.IL Кудрявцева, К.Ф. Скворцова, и других ученых.
Информационную базу исследования составляют материалы координационной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации с акцентом на деятельность прокуратуры Амурской области, законодательные и иные нормативные акты, специальная литература, статистические и аналитические данные о преступлениях, связанных с контрабандой, материалы судебной практики.
В исследовании также использовались мнения и работы известных практических работников прокуратуры, таких, как А.Я. Мыцыков, И. Мухаметзянов, В. Найденов, В. Еременко, Р.Ф. Медведев, В.В. Устинов, А.В. Щербаков и многих других.
Большое значение при исследовании и разработке проблем диссертации имел опыт преподавания спецкурса «Прокурорский надзор» в Амурском государственном университете, а также работа в прокуратуре Амурской области.
Анализ показывает, что функция координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по противодействию контрабанде в целом исследуется, как правило, в соответствии с действующей нормативной правовой базой, в частности ст. 8 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ)1 и Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с
1 Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 47. - Ст. 4472. - 1999. - № 7. - Ст.878; № 47. - Ст. 5620. - 2000. -№ 2. - Ст. 140. - 2001. - № 53. - (Ч. 1). - Ст, 5018. - 2002. - № 26. - Ст. 2523; Ш 30. - Ст. 3029: № 40. -Ст. 3853. - 2003. - № 27. - (Ч. 1). - Ст. 2700. - 2004. - № 35. - Ст. 3607. - 205. - № 29. - Ст. 2906 № 45. ~ Ст. 4586.
8 преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. №567.'
Комплексные исследования монографического характера по данной проблеме в современных условиях, анализ практики осуществления координационной функции прокурорами различных уровней прокурорской системы в условиях осуществления судебной реформы и развития полицентризма органов по противодействию контрабанде на сегодняшний день отсутствуют. Современные неоднозначные взгляды теоретиков, политиков и практиков на место и роль прокуратуры в системе правоохранительных органов в условиях кардинальных социально-экономических преобразований в стране, неуклонного роста связанной с контрабандой преступности требуют переосмысления некоторых базовых теоретических положений, адекватного подхода к решению поставленных задач, подготовки конкретных предложений, реализация которых способствовала бы дальнейшему повышению значимости и укреплению координирующей функции прокуратуры в сложном процессе противодействия и предупреждения контрабанде и укреплению законности в государстве.
Новизна диссертационного исследования заключается в самом подходе к исследованию поставленной проблемы как комплексной и многоплановой и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что находит отражение в основных положениях, выносимых на защиту. В частности, речь идет о комплексном освещении основных вопросов организации координационной деятельности работы прокуратуры по противодействию контрабанде по материалам Амурской области. Диссертация представляет собой одну из немногих монографических работ, в которой предпринята попытка комплексного исследования проблемы, имеющей научно-теоретическое и практическое значение для повышения эффективности
1 Собрание законодательства РФ. -1996. - № 17. - Ст. 1958.
9 деятельности органов прокуратуры Российской Федерации по организации противодействия контрабанде.
Наряду с этим проведен историко-правовой анализ основных этапов становления, развития координационной функции прокуратуры России.
Диссертантом уточнен понятийный аппарат, сформулированы конкретные предложения по реформированию и повышению эффективности координационной деятельности по противодействию контрабанде.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные и сформулированные в ней теоретические положения могут быть использованы при дальнейшей теоретической проработке проблем, связанных с организационным обеспечением органов прокуратуры в части ее координационной деятельности.
Результаты научного исследования могут быть также учтены при
разработке рекомендаций относительно совершенствования
законодательства. Это особенно важно в свете Указа Президента РФ от 13 сентября 2004 г. № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом», где предлагается внести «предложения, направленные на выработку принципиально новых подходов к организации деятельности правоохранительных органов с учетом проведения мероприятий в рамках административной реформы».1
Некоторые выводы могут быть использованы и в учебном процессе при освещении соответствующих тем курса «Прокурорский надзор».
На защиту выносятся следующие положения:
- в целях повышения эффективности противодействия контрабанде необходимо принять федеральную программу по борьбе с контрабандой на территории Российской Федерации. В ней должна быть заложена разработка конкретных мероприятий по осуществлению правоохранительными органами противодействия контрабанде, а именно по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений,
1 Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 38. - Ст. 3779.
10 связанных с контрабандой, устранению причин и условий, способствующих её совершению;
- участниками координационной деятельности по противодействию
контрабанде являются правоохранительные органы, к числу которых за
отсутствием законодательно определенного перечня мы относим органы
внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы по
контролю за оборотом наркотиков и таможенные органы;
координация деятельности правоохранительных органов по противодействию контрабанде, осуществляемая органами прокуратуры, должна стать составной частью общей координации действий органов законодательной и исполнительной власти. Значительная роль в этой координации отводится органам исполнительной власти, Правительству РФ, особенно в социальной профилактике правонарушений, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, входящих в структуру федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, координация носит не столько внутригосударственный уровень, но имеет и международные масштабы, тем более, что определенные шаги в этом направлении уже делаются;
координация прокуратурой в сфере противодействия преступности, связанной с контрабандой, должна распространяться не только на деятельность правоохранительных органов по противодействию контрабанде, но также и на противодействие административным правонарушениям, совершенным в области таможенного дела (нарушения таможенных правил), так как противодействие контрабанде включает в себя (кроме действий по ее выявлению, раскрытию, расследованию и пресечению) еще и предупреждение, а также устранение причин и условий, способствующих ее совершению;
для укрепления координационного статуса органов прокуратуры необходимо более подробно регламентировать в законе о прокуратуре координационную деятельность прокуроров. Учитывая значимость этого
' 11 направления деятельности прокуратуры, следовало бы в специальном разделе закона отразить основные вопросы координации. При этом, предусмотреть распространение координационных полномочий прокуратуры не только на область противодействия преступности, но и на деятельность по выявлению и устранению иных правонарушений, как это и было в прежнем союзном законодательстве о прокуратуре;
учитывая правовой статус заместителей Генерального прокурора по отношению к деятельности управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, необходимо включить заместителей Генерального прокурора РФ в федеральных округах в перечень должностных лиц прокуратуры, обладающих полномочиями по осуществлению координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности, закрепив это на законодательном уровне. Для этого, в ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» положение «Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры» можно было бы изложить в следующей редакции; «Генеральный прокурор, его заместители в федеральных округах и подчиненные ему прокуроры», а ч. 1 п. 3 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью можно было изложить в следующей редакции: «В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители в федеральных округах, прокуроры субъектов Российской Федерации, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры»;
предусмотреть ответственность руководителей и других работников правоохранительных органов не только за выполнение согласованных решений, принятых на координационных совещаниях, но и за ненадлежащее исполнение или невыполнение ими решения координационного совещания.
Практическая значимость работы заключается в том, что на основе анализа координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по противодействию контрабанде и правовой базы, регулирующей данный процесс, подготовлены конкретные предложения и рекомендации, направленные на повышение его эффективности посредством организующего воздействия на уполномоченные органы. Данные рекомендации и предложения применимы в практической правоохранительной деятельности прокуратуры, МВД России, ФСКН России, ФТС России и ФСБ России.
Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства, в частности, ведомственных нормативных актов, а также в учебном процессе для подготовки студентов и повышения квалификации специалистов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации апробировались на научно-практических конференциях, в деятельности правоохранительных органов и прокуратуры.
Рекомендации диссертанта внедрены в правоохранительную деятельность прокуратуры Амурской области, органов внутренних дел. Внедрение результатов исследования осуществлялось в различных формах и, прежде всего, в ходе повседневной практической деятельности прокуратуры Амурской области при непосредственном участии автора.
Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе при подготовке специалистов по специальности 03.05.01 «Юриспруденция» в Амурском государственном Университете в рамках преподавания курса «Прокурорский надзор».
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, выводов и предложений, списка использованной литературы. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
Контрабанда, как явление преступности, угрожающее интересам национальной безопасности Российской Федерации
В настоящее время Российская Федерация переживает один из самых сложных периодов новейшей истории. Продолжающиеся процессы реформирования государства и общества обусловили коренные изменения в общественно - политической, социально - экономической, национальной и духовно - нравственной сферах. Эти изменения происходят на фоне сохраняющихся кризисных тенденций, роста преступности и таких ее особо тяжких видов, как терроризм, транснациональная преступность, коррупция, контрабанда.
Не способствуют развитию положительной динамики в преобразовательных процессах и отсутствие государственной стратегии по ряду важных направлений в политической, экономической и социальной сферах. И как следствие этого - отсутствие системности, логичности и завершенности законотворчества и отсутствие единообразия правоприменительной практике.
В этих условиях значительно усложняется правоохранительная деятельность органов исполнительной власти государства по противодействию преступности в сфере внешнеэкономической деятельности, в том числе и контрабанде.
Контрабанда в настоящее время продолжает оставаться дестабилизирующим фактором общественного развития и приобретает все более организованный, региональный и транснациональный характер, а ее масштабы представляют реальную угрозу развитию экономических реформ в Российской Федерации.
Статистические сведения о количестве выявленных случаев контрабанды по данным Главного информационного центра Министерства внутренних дел Российской Федерации за последние 8 лет характеризуются следующими показателями: 1998 г. - 3525; 1999 г. - 3982; 2000 г. - 4371; 2001 г. - 3860; 2002 г. - 2145; 2003 г. - 2498; 2004 г. - 2078; 2005 г. - 2288.
Анализ статистических данных свидетельствует, что пик количества выявленных преступлений пришелся на 2000 год (4371). В дальнейшем, в 2001 - 2002 годах наблюдалось снижение количества выявленных случаев контрабанды. На снижение количества зарегистрированной контрабанды повлияли различные факторы. Так, в 2001 году была реорганизована система транспортных прокуратур, на которые были возложены обязанности надзора за исполнением законов таможенными органами, в 2002 году вступил в силу новый Уголовно - процессуальный кодекс РФ, существенно изменивший порядок работы правоохранительных органов. В 2003 году ситуация с выявлением контрабанды стала улучшаться, заметно активизировалась деятельность правоохранительных органов по выявлению данного вида преступлений. В 2004 году по сравнению с 2003 годом количество зарегистрированных фактов контрабанды по России уменьшилось на 16,8 %, что произошло за счет сокращения наиболее опасных видов контрабанды. В частности, Федеральным законом от 08.12.2003 г. № 162 - ФЗ из Уголовного кодекса исключен институт неоднократности преступлений (ст. 16 УК РФ), в связи с чем был исключен квалифицирующий признак, предусмотренный п. «а» ч. 3 ст. 188 УК РФ. В частности, если в 2004 году количество зарегистрированной по России «обычной» контрабанды увеличилось на 22,3%, то квалифицированной контрабанды снизилось на 16,8%.
В 2005 году, несмотря на усилия правоохранительных органов, наблюдается устойчивая тенденция к увеличению количества зарегистрированной контрабанды. В 2005 г. количество зарегистрированных фактов контрабанды составило 2288 преступлений (что выше уровня 2004 г. на 10,1 %) (Приложения № № 1 и 4). Согласно статистическим данным по Дальневосточному федеральному округу в 2002 году в округе зарегистрировано 179 случаев контрабанды, в 2003 году - 171, за девять месяцев 2004 года правоохранительными органами выявлено 161 преступление, что на 20% больше в сравнении с аналогичным периодом 2003 года. Фискальная деятельность Государственного таможенного комитета РФ обеспечивает регулярное поступление наличных денежных платежей в казну государства, пополняя доходную часть государственного бюджета. За счет таможенных платежей и налогов формируется до 15 % доходной части бюджета. Своевременно и в полном объеме собранные таможенными службами пошлины, налоги, акцизы и другие платежи и денежные сборы, пополняя государственный бюджет, обеспечивают нормальное функционирование всех сфер российского общества, и особенно тех, которые связаны с бюджетным финансированием. Поэтому неуплата таможенных пошлин, сопровождающая контрабандные операции, непосредственно подрывает экономические основы управления государством.
Развитие экономики России невозможно без принятия адекватных мер по обеспечению экономических интересов, продуманной политики в области регулирования внешнеторговой деятельности, мер по защите экономического суверенитета и экономической безопасности Российской Федерации.
Прежде чем определить непосредственные способы противодействия контрабанде, необходимо уяснить, что всплеск данного вида преступности во многом обусловлен новым историческим этапом развития нашего общества, изменением взглядов, новой экономической политикой государства.
В научной и практической литературе приведено немало факторов, составляющих причины данного вида преступности. Криминология определяет понятие «причины преступности» как совокупность тех негативных социальных явлений, которые приводят к нарушениям уголовного закона. Контрабанду следует рассматривать в первую очередь как социальное явление. При этом в приграничных территориях рассматриваемое негативное социальное явление приобретает наиболее яркую форму.
Координирующая функция прокуратуры, ее сущность и задачи
Проблема повышения эффективности государственного управления одна из главных задач, стоящих перед Российской Федерацией. Активное участие в ее решении должна принять и юридическая наука. Наибольшее внимание здесь следует уделить именно повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе в сфере государственного регулирования противодействия преступности с помощью координационного инструментария.
В новых политических и экономических условиях, когда значительная часть преступности приобрела организованный характер, в пределах единой в недавнем прошлом страны стала транснациональной и межгосударственной, необходимость в координации деятельности по противодействию преступности возросла.
Координация - слово латинского происхождения и означает «согласование, сочетание, упорядочение, приведение в порядок, в соответствие (действий, понятий, составных частей чего-либо).» (со (cum) -совместное, ordinatio - упорядочение).1 В Словаре русского языка С. И. Ожегова «координировать» означает: согласовать (согласовывать), установить (устанавливать) целесообразное соотношение между какими нибудь действиями, явлениями. Прокурор обязан координировать, т.е. согласовывать деятельность правоохранительных органов при выполнении ими функций по противодействию преступности.
В юридической литературе под координацией обычно понимается взаимосогласованная деятельность различных органов (участников) по достижению общей цели.3
По отношению к деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия преступности общность их целей выражается в своевременном предупреждении, выявлении, раскрытии, пресечении, расследовании и предупреждении преступлений, принятии мер по устранению причин и условий, способствующих их совершению, а взаимосогласованность действий - в совместной выработке и реализации мер по противодействию преступности. При этом координация действий органов правоохранительной системы осуществляется в пределах предоставленных им законодательством полномочий, способами и методами, свойственными каждому органу, не допускается смешение функций, прав и ответственности участников.
Именно на таких условиях строится координация деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности, осуществляемая органами прокуратуры. Не вмешиваясь в организационно-распорядительную и оперативную деятельность других правоохранительных органов, прокуратура играет роль организатора объединения их усилий в пресечении и расследовании преступлений.
Вообще говоря, к координации может быть успешно применим (и применяется) административно-правовой подход. Координационная деятельность, понимаемая именно как разновидность юридической деятельности, является опосредованной правом трудовой, управленческой, государственно-властной деятельностью, осуществляемой органами государственной власти и местного самоуправления. Однако это довольно своеобразная властная деятельность. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, в современном обществе значительно меняются представления о власти и ее выразителях. Степень властности в отдельных разновидностях деятельности органов государственной власти и местного самоуправления неодинакова. Г.М. Петров, противопоставляя подчинение и координацию, пишет, что «основной смысл данной группировки заключается в том, чтобы подчеркнуть, что управление, которое строится на властных отношениях неравных по своему правовому положению участников, осуществляет не только подчинение. В тех случаях, когда между субъектом и объектом управления нет организационной подчиненности, одним из методов воздействия может являться координация».1 Координационная деятельность осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления, обладающими определенными властными полномочиями, определяемыми их компетенцией." Координационная деятельность в сфере правоприменения очень актуальна и характеризуется наличием мощных координационных регуляторов.
Учитывая многофункциональность координационной деятельности, можно говорить, конечно, условно, о «дереве функций», представляющем их определенную иерархию. Координационной деятельности присущи общесоциальные, специально-юридические и собственные (собственно-специальные) функции. Первые две группы функций свойственны любой юридической деятельности и характерны для координационной деятельности как разновидности последней. Последние функции специфичны и присущи, в рассматриваемом аспекте, только координационной деятельности, что позволяет отметить особое место и особую роль координационной деятельности для . других типов (видов, подвидов) юридической деятельности.
Правосубъектность участников координационной деятельности, уполномоченных в сфере противодействия контрабанде (на примере Амурской области)
Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров возложена функция координации деятельности органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотиков, органов таможенной службы и других правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ст.8). В нем не определено, какие еще органы относятся к числу правоохранительных. Другими законодательными, иными нормативными актами также не определяется, каково понятие, содержание и структура правоохранительной системы в целом в стране, в том числе правоохранительной системы по противодействию преступности, хотя во многих законах, иных нормативных правовых актах эта терминология широко употребляется.
К примеру, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. к числу правоохранительных структур фактически относит те органы, службы и учреждения, которые осуществляют функции не только по противодействию преступности, но и обеспечению безопасности, законности, правопорядка, по защите прав и свобод человека и гражданина (ст.7). Тем самым устанавливается весьма широкий круг таких структур, включающий большинство органов исполнительной власти. Причем не только федеральных, но и субъектов РФ.
Вместе с тем в научной литературе имеется мнение,1 к которому мы присоединяемся, что правоохранительными органами являются органы, которые законодательно наделены полномочиями по выполнению правоохранительных функций, направленных специально на противодействие преступности, это: 1) охрана общественного порядка и безопасности; 2) оперативно-розыскная деятельность (ОРД); I 3) дознание по делам о преступлениях; 4) предварительное расследование преступлений. Исходя из этого, в перечень правоохранительных органов предлагается включать: 1. органы внутренних дел Российской Федерации; 2. органы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков; 3. органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации; ь 4. федеральные органы государственной охраны; 5. таможенные органы Российской Федерации; 6. службу внешней разведки Российской Федерации; 7. органы и учреждения исполнения наказаний, службы судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации; 8. органы государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Авторский коллектив курса лекций по прокурорскому надзору считает, что к числу участников правоохранительной деятельности следует отнести те государственные органы, которые наделены правом осуществления хотя бы одной из следующих функций: 1) дознания; 2) предварительного следствия; 3) оперативно-розыскной деятельности; 4) надзора.1
В настоящее время в развитии правоохранительных органов явно прослеживается тенденция полицентризма: происходит количественный рост органов, наделяемых правоохранительными функциями по противодействию преступности, им придаются дополнительные функции. За последние годы сформировались правоохранительные структуры, осуществляющие противодействие контрабанде, как Федеральная таможенная служба, федеральные органы по контролю за оборотом наркотиков.
Цель работы указанных органов - противодействие контрабанде путем решения задач, обозначенных в законах, регулирующих оперативно-розыскную деятельность, расследование преступлений и контрольно-надзорную деятельность.
С учетом темы исследования в данной работе анализируется не вся совокупность правоохранительных органов, а лишь та их часть, которая ограничивается, сужается понятием «правоохранительная деятельность по противодействию контрабанде». В противостоянии контрабанде задействовано много самостоятельных независимых и не подчиненных друг другу правоохранительных органов, каждый из которых решает свою задачу в этой общей проблеме своими средствами и методами, определенными в законе.
Говоря о правосубъектности правоохранительных органов, специально уполномоченных в сфере противодействия контрабанде, нужно обратиться к разработанному профессором Г.И. Петровым положению о том, что каждая конкретная форма деятельности, имеющая специфическое назначение, находит свое воплощение в работе соответствующих органов государства. Порядок их образования и подчинения, организационное строение производны от назначения осуществляемой ими формы государственной деятельности. Каждая группа органов государства в своей сфере применяет соответствующие приемы и способы, определяющие специфику содержания управления.
Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была установлена трехзвенная система управления: Федеральное министерство, Федеральная служба, Федеральное агентство.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции3 по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).
Координирующая роль прокуратур субъектов Российской Федерации и управлений Генеральной прокуратуры в Федеральных округах в организации противодействия контрабанде (на примере Амурской области и ДВФО)
Основным звеном координационной деятельности являются правоохранительные органы субъектов Федерации, Они непосредственно руководят деятельностью подчиненных органов в городах и районах и исполняют указания вышестоящих органов.
Формы и методы координационной деятельности правоохранительных органов субъектов Федерации имеют определенною специфику, которая обусловлена наличием у них организационно-распорядительных функций по руководству нижестоящими органами.
Одним из приоритетных направлений в координационной деятельности прокурора и руководителей правоохранительных органов субъектов Федерации является оказание практической помощи подчиненным органам в организации координационной деятельности. С этой целью прокурор субъекта и его заместители издают ведомственные нормативные акты (приказы, указания, распоряжения) по вопросам координации правоохранительной деятельности по противодействию преступности; рассылают на места планы работы координационных совещаний, их решения, готовят методические рекомендации по осуществлению координации работы; распространяют передовой опыт координационной деятельности правоохранительных органов. Этот вид, деятельности
предусматривает совместную разработку программы обследования, одновременное и параллельное ознакомление с работой проверяемых органов и рассмотрение их работы на координационном совещании руководителей правоохранительных органов субъекта Федерации, расширенной коллегии или межведомственном совещании. Комплексное обследование деятельности нижестоящих правоохранительных органов дает возможность правильнее оценить работу районного звена, быстрее и глубже разобраться с состоянием законности и преступности на местах, выявить причины ошибок и установить наиболее типичные недостатки. При этом изучаются как состояние противодействия преступности в целом по городу, району за определенный период, так и отдельные вопросы противодействия преступности,
Учитывая, что транспортные прокуратуры (на правах прокуратур субъектов Российской Федерации) и управление Генеральной прокуратуры по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах с 30 марта 2001 г. упразднены, приказом Генеральной прокуратуры РФ от 12 апреля 2001 г. № 23 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах»1 надзор за исполнением законов в таможенных органах был возложен на прокуроров субъектов Российской Федерации. Надзор осуществляется ими в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
В связи с этим, в настоящее время прокуратура Амурской области, по сути, является единственным органом прокуратуры, правомочным координировать деятельность всех без исключения правоохранительных органов на территории Амурской области по противодействию контрабанде.
Учитывая межтерриториальный принцип организации и функционирования таможенных органов, прокуроры субъектов Российской Федерации, на которых возложен надзор за исполнением законов в деятельности аппаратов таможенных управлений, были обязаны наладить с прокурорами других субъектов Российской Федерации должное взаимодействие и регулярный обмен информацией, согласованное проведение проверок и других надзорных действий.
Основным документом, устанавливающим порядок организации работы прокуратуры Амурской области в сфере координации деятельности правоохранительных органов по противодействию контрабанде, является Регламент прокуратуры Амурской области, утвержденный прокурором Амурской области 29 марта 2006 года.
Согласно п. 5.2.1. Регламента процедура подготовки и проведения координационных совещаний, а также осуществление контроля за реализацией принятых ими постановлений определяется Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным прокурором Амурской области в соответствии с Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г, № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
