Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Место и роль прокуратуры в системе государственной власти 17
1. Исторические предпосылки образования прокуратуры 17
2. Прокуратура в системе советской власти 28
3. Место и роль прокуратуры в современной системе органов государственной власти 37
Глава II. Организационно-управленческие и правовые основы деятельности прокуратуры в России 47
1. Система органов прокуратуры 47
2. Принципы организации и деятельности органов прокуратуры 59
3. Понятие и классификация функций управления в органах прокуратуры 67
1. Учет и анализ деятельности прокуратуры (информационно-аналитическая работа) 79
2. Прогнозирование и планирование 83
3. Организация и руководство 102
4. Контроль 112
Глава III. Управление кадрами органов прокуратуры 120
1. Понятие управления кадрами органов прокуратуры 120
2. Кадровая политика в органах прокуратуры 123
3. Стратегия кадровой работы в органах прокуратуры 129
4. Правовые основы управления кадрами органов прокуратуры 135
5. Кадровая служба в органах прокуратуры 144
6. Основные элементы работы с кадрами в органах прокуратуры... 153
1. Учет и анализ кадровой работы в органах прокуратуры 158
2. Подбор, расстановка и воспитание кадров органов прокуратуры 165
3. Аттестование прокурорских кадров 215
4. Работа с внутренним кадровым резервом 228
5. Подготовка и повышение квалификации прокурорских работников 240
Глава IV. Управленческий процесс в органах прокуратуры 255
1. Принятие управленческих решений в органах прокуратуры 255
2. Организация исполнения управленческих решений в органах прокуратуры 265
Заключение 276
Литература 282
- Исторические предпосылки образования прокуратуры
- Прокуратура в системе советской власти
- Система органов прокуратуры
- Понятие управления кадрами органов прокуратуры
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный период развития России характеризуется многочисленными изменениями, происходящими в экономической жизни, в области государственного устройства и идеологических отношениях. Значительной частью этих изменений является проводимая в стране государственно-правовая и судебная реформы, которые не могли не затронуть различные стороны организации и деятельности правоохранительных органов и, в том числе, органов прокуратуры Российской Федерации.
Реализация конституционной модели Российского федеративного государственного устройства, высветившая по-новому проблемы обеспечения государственного суверенитета Российской Федерации, единства государственной власти и равноправия субъектов Российской Федерации, конституционного и реального разграничения предметов их ведения и другие вопросы, настоятельно требует обратить внимание на действующие механизмы реализации существующей государственной власти, и в этой связи на место и роль в этих процессах органов прокуратуры как важного инструмента реализации единой государственной власти в стране.
К сожалению, механическое копирование зарубежных моделей государственно-правового устройства, стремление к внедрению западных технологий правоохранительной деятельности без должной оценки собственных возможностей в обеспечении строительства правового, демократического государства привели к тому, что стартовый этап реформ в России для органов прокуратуры ознаменовался отражением различного рода необоснованных обвинений и борьбой за выживание. Эти обстоятельства создали условия для углубленного анализа организационно-правовых проблем деятельности прокуратуры и поиска оптимальных решений по их преодолению.
Многочисленные дискуссии ученых и практиков о необходимости существования органов прокуратуры, однако, завершены. Как справедливо отмечалось на юбилейной, посвященной 275-летию Российской прокуратуры, научно-практической конференции, проведенной 10 декабря 1997 г. в г.Москве, стало очевидным, что судебно-правовая реформа, при всей ее привлекательности, в отдельных аспектах по отношению к органам прокурату ры имела стратегические просчеты.
Сегодня можно утверждать, что прокуратура вышла из состояния борьбы за свое существование. Она обрела свой конституционный статус. Законодательно закреплены ее цели и задачи, определены структура органов прокуратуры и направления деятельности, сформулированы полномочия. На государственном уровне прокуратура признается важнейшим инструментом, гарантирующим в обществе законность и правопорядок, рассматривается в качестве эффективной государственной правозащитной организации.
Как представляется , достаточно взвешенной становится политика реформирования органов прокуратуры России со стороны мирового сообщества. Об этом свидетельствует факт принятия России в 1996 г. в Совет Европы, крупнейшую пан-европейскую политическую организацию, объединяющую в своем составе 39 государств. Одновременно с этим событием произошло присоединение России к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Активное участие России в международных научно-практических конференциях, посвященных месту и роли прокуратуры в правовом государстве, позволило, с одной стороны, отыскать вполне определенные адаптивные свойства Российской прокуратуры к существующим мировым представлениям о ней, а с другой стороны - доказать право на существование и развитие собственной многофункциональной Российской прокуратуры.
Такая оценка, однако, не означает, что органы прокуратуры Российской Федерации вполне соответствуют современным потребностям демократического общества. Социально экономические перемены , реформы в сфере государственно-правового строительства , правосудия , пенитенциарной системы и т.д. диктуют необходимость внесения корректив в организацию надзора , предварительного следствия и иной деятельности органов прокуратуры . Но успехом этих изменений может быть поэтапная , в рамках переходного периода, эволюция органов прокуратуры, интегрирующая собственные и зарубежные научные достижения и опыт. В этой связи чрезвычайно трудно переоценить актуальность научных исследований, связанных с институтом прокурорского надзора, с раскрытием его потенциала для укрепления режима законности в демократическом правовом государстве, со стремлением вооружить прокуратуру реальными и эффективными спосо
бами воздействия на нарушителей закона.
Следует отметить, что эффективность деятельности органов прокуратуры, ее места и роли в государственной системе были предметом научных исследований таких авторов, как В.Б. Алексеев, В.И. Басков, Д.Н. Бахрах, А.Д. Бойков, А.Д. Берензон, С.Г. Березовская, Г.И. Бровин, Ю.Е. Винокуров, В.В. Гаврилов, В.Н. Григоренко, Ю.М. Грошевой, Л.М. Давыденко, В.В. Долежан, Г.В. Дашков, Т.М. Добровольская, А.И. Долгова, С.А. Емельянов, Н.В. Жогин, В.К. Звирбуль, И.И. Карпец, В.В. Клочков, А.Ф. Козлов, Б.В. Коробейников, В.Д. Ломовский, В.Г. Мелкумов, А.И. Михайлов, В.И. Михайлов, В.В. Найденов, Л.А. Николаева, М.Ю. Рагин-ский, В.П. Рябцев, В.М. Савицкий, Н.И. Сапожников, А.П. Сафонов, Н.А. Селиванов, К.Ф. Скворцов, Ю.И. Скуратов, Б.М. Спиридонов, А.Б. Соловьев, А.Я. Сухарев, О.П. Темушкин. Э.С. Тен-чов, Н.С. Трубин, В.Я. Чеканов, В.И. Шинд, И.Л. Шрага, В.Б. Ястребов и др.
Вместе с тем, анализ специальной литературы по рассматриваемой проблематике позволяет сделать вывод о том, что длительное время усилия ученых и практиков, решающих задачу повышения эффективности работы органов прокуратуры, были направлены на совершенствование прокурорского надзора и предварительного следствия путем разработки теоретических основ этой деятельности, ее нормативно-правовой регламентации, совершенствования тактики и методики прокурорского надзора и предварительного следствия. Другими словами, повышение эффективности работы органов прокуратуры виделось за счет совершенствования внешней функциональной деятельности, определяемой целями и задачами органов прокуратуры.
В то же время недостаточно использовались значительные резервы, максимизирующие внешнефункциональную деятельность органов прокуратуры, которые скрыты в ее внутренней организации. Игнорирование закономерностей развития организации и управления привело к тому, что в современный период органы прокуратуры стали отставать от предъявляемых к прокуратуре требований со стороны граждан и государства.
Справедливости ради, необходимо отметить, что некоторые ученые достаточно успешно реализовали научный интерес и необходимость в исследовании именно организационных проблем деятельности органов прокуратуры (В.В. Клочков, А.И. Михайлов) и продолжают в этом направлении эффективно работать (Л.М. Давыденко, И.Я. Кливер, В.П. Рябцев, М.А. Шапкин, В.И. Шинд и некоторые другие). Между тем, потребности комплексной разработки научных основ управления и кадровой политики органов прокуратуры настолько велики и значительны, что предопредели
ли в 1994 г. создание в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации специального научного подразделения.
По недавнему признанию Генерального прокурора Российской Федерации профессора Ю.И. Скуратова "исключительная важность воздействия управления на определение приоритетов надзора, форм и методов его осуществления, равно и на регулирование организационной структуры аппаратов прокуратур пока не находит адекватного отражения в интенсивности и глубине научной разработки проблем управления в прокурорской системе", і
Таким образом , научная и практическая значимость проблем реформирования и совершенствования организации и деятельности органов прокуратуры,недостаточность теоретических
разработок,посвященных данным вопросам предопределили выбор темы представленной диссертации. Актуальность темы обуславливается необходимостью реформирования и совершенствования организации и деятельности органов прокуратуры,и в част-ности,важностью установления факторов оптимизации управления прокурорской системой-существенного резерва повышения эффективности прокурорского надзора , предварительного след-ствия,иной,предусмотренной законом,деятельности прокуратуры.
Цели и задачи исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы целями исследования явились две группы обстоятельств. Научная цель - разработка теоретических основ организации и управления в органах прокуратуры, адаптация положений теории организационных систем. Прикладная цель - построение и обоснование концептуальной структурно-функциональной, организационно-управленческой модели эффективной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.
Достижение данных целей осуществлялось решением следующих задач:
1. Изучение и обобщение исторических предпосылок образования прокуратуры, анализ современного конституционного регулирования государственного устройства России и создание на этой основе представления о месте и роли прокуратуры в механизме реализации государственной власти.
1 Скуратов Ю.И. Управление и кадровая политика в прокуратуре как предмет научных исследований// Проблемы кадровой работы в органах прокуратуры. Сб. научных трудов. - М., 1994. С-3.
2. Структурно-системный анализ организационно- управленческой деятельности органов прокуратуры.
3. Раскрытие структуры и содержания управления в органах прокуратуры.
4. Исследование кадровых источников оптимизации управления в органах прокуратуры.
5. Адаптация положений теории принятия управленческих решений в управленческом процессе органов прокуратуры.
6. Разработка рекомендаций , направленных на реформирование и совершенствование организационно-управленческой деятельности органов прокуратуры.
Методология и теоретические основы исследования. Диссертационное исследование основано на методах исторического, нормативного и сравнительно-правового анализа. При изучении проблемы диссертант стремился использовать методы диалектического познания, системный и логический подходы. В исследовании организационно-управленческих проблем применялись также структурно-функциональный, конкретно-социологический и иные частно-научные приемы.
Данное исследование проведено на основе трудов отечественных и зарубежных ученых по прокурорскому надзору, конституционному праву, государственному управлению, психологии, социологии, менеджменту.
Диссертант опирался на труды таких отечественных ученых, как Г.А. Аванесов, Ю.П. Аверин, Н.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьев, И.Л. Бачило, А.А. Белкин, В.Г. Белов, СВ. Болотов, А.Д. Бойков, В.И. Голиков, А.В. Дулов, В.К. Звирбуль И.А. Исаев, СМ. Казанцев, П.М. Керженцев, В.В. Клочков, Ю.М. Козлов, Б.В. Коробейников, Б.П. Курашвили, А.Н. Курицын, Б.М. Лазарев, О.И. Ларичев, В.Г. Лебединский, Р.В. Мартанус, В.М. Манохин. В.Т. Михайлов, Н.Н. Моисеев, Д.М. Овсянко, A.M. Омаров, Г.Х. Попов, М.Ю. Рагинский, А.Р. Ратинов, Н.В. Радутная, Ю.А. Розенбаум, В.В. Романов, В.П. Рябцев, Н.И. Сапожников, К.Ф. Скворцов, И.М. Слепенков, А.П. Сафонов, Ю.И. Скуратов, А.Я. Сухарев, В.И. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.В. Цветков, Ф.И. Шамхалов, В.И. Шинд и др.
В диссертации использовались работы дореволюционных авторов и политических деятелей советского периода таких как: Ф.В. Благовидов, В.И. Веретенников, В.М. Грибовский, Н.К. Крупская, Н.В. Крыленко, В.И. Ленин, К. Маркс, Н.В. Муравьев, Ф. Энгельс.
Существенную помощь при подготовке диссертации оказали многочисленные работы современных российских и зарубежных
специалистов по управлению. Отдельные положения интерпретированы диссертантом в качестве рекомендаций, направленных на совершенствование организации работы органов прокуратуры.
Выводы и предложения диссертации основаны так же на изучении законодательного материала, ведомственных нормативных актов и тенденциях практики организационно-управленческой деятельности прокуроров.
Сбор первичной информации производился при выездах в органы прокуратуры субъектов РФ и в аппарате Генеральной прокуратуры РФ путем письменных запросов и исследования поступивших служебных документов. В целях проверки имеющихся данных они сопоставлялись с результатами анкетирования и интервьюирования прокуроров (650 чел.),полученных в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации при проведении диссертантом учебных организационно-деятельностных деловых игр,а также с данными анализа материалов письменных выпускных работ,подготовленных слушателями Института под научным руководством диссертанта.
Отдельные выводы и предложения диссертационного исследования основаны на непосредственном изучении и сравнительном анализе организации и деятельности прокуратуры в Соединенных Штатах Америки.
Научная новизна диссертации заключается в проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных и систематизированных современной отечественной наукой, а также в том, что изложенные выводы и предложения имеют концептуальную и научно-практическую значимость для решения фундаментальной задачи реформирования организационно-управленческой деятельности прокуратуры России.
До настоящего времени не было представлено научной работы, системно анализирующей основные организационно-управленческие вопросы функционирования органов прокуратуры Российской Федерации. В данной диссертации предпринята попытка соединения формальных организационно-управленческих требований с кадровым потенциалом органов прокуратуры и представления единой и эффективной организационно-деятельностной модели прокуратуры. При этом диссертант пытается представить наиболее актуальные организационно-правовые и управленческие проблемы функционирования органов прокуратуры не только на основе анализа истории и практики организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации , но и тех современных мировых тенденций управления, которые складываются в иных организационно-управленческих системах. Со поставляя российскую практику и зарубежный опыт, автор попытался определить применительно к Российским органам прокуратуры перспективную модель развития организации и управления системой органов прокуратуры которая,как представляетсядолжна состоять в формировании обновленной федеральной системы органов прокуратуры,подчиненной единой государственной власти и служащей в качестве механизма ее эффективной реализации. Это,в свою очередь,не отрицает возможности появления иных органов прокуратуры,финансируемых из местных бюджетов и выполняющих роль правозащитного механизма в местных административно-территориальных образованиях. В этой связи в диссертации вносятся предложения по совершенствованию законодательства о прокуратуре, предлагаются пути повышения эффективности ее организации и деятельности. Эти направления затрагивают реформирование организационной структуры органов прокуратуры, своеобразно определяют место прокуратуры в системе разделения властей, формируют новое представление о системе общих функций управления в прокуратуре и условиях их результативности. В этой связи предпринимается попытка обоснования новой для органов прокуратуры идеи планирования по целям и контроля по результатам.
В диссертации развивается концепция использования кадрового потенциала как неотъемлемой части эффективной организации и фактора оптимизации управления всей деятельностью органов прокуратуры и на этой основе впервые комплексно рассмотрены важнейшие теоретические и практические проблемы управления кадрами органов прокуратуры,введены в оборот организационно-управленческой деятельности органов прокуратуры понятийный аппарат управления кадрами даны определения кадровой политики и кадровой стратегии,системно представлены элементы кадровой ра-боты,показана специфика их правового регулирования,предложены пути повышения эффективности кадровой службы органов прокуратуры.
До сих пор не было научных работ, рассматривающих тему принятия и реализации управленческих решений в органах прокуратуры, в том числе с использованием признанных положений психологической теории решений.Эта проблема так же исследуется в представленной диссертации.
Таким образом,проблематика исследования руг рассматриваемых в диссертации вопросов,методика их изучения и полученные результаты позволяют сделать вывод о новом , достаточно крупном достижении в развитии теории прокурорского надзора.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования: 1. В период радикальных политических и экономических реформ в стране возрастает значение регулирующего воздействия управления в органах прокуратуры,которое должно рассматриваться как важная составная часть теории прокурорского надзора,существенный , однако , недостаточно эффективно используемый, резерв повышения эффективности внешнефункциональной деятельности органов прокуратуры.
2. Основополагающим условием повышения эффективности управления федеральной прокурорской системой является официальное/точное и ясное представление о месте и роли прокуратуры в современном государственном устройстве России.
3. Учитывая текущий переходный период в государственном устройстве России,возникшие проблемы становления и развития конституционных основ современного российского федерализма,форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и,одновременно,сохранившиеся предпосылки к существованию и развитию органов прокурорского надзора в России-есть достаточные основания утверждать,что теоретическое представление о месте прокуратуры и отчасти ее роли в современном государственном устройстве должно быть подвергнуто корректировке. А именно,анализ конституционных норм о государственном устройстве России,роли Президента Российской Федерации-главы государства,гаранта Конституции РФ,прав и свобод человека и гражданина,независимости и государственной целостности,олицетворяющего единую государственную власть в стране,позволяет определить место прокуратуры в организационной структуре Президента России,с сохранением за прокуратурой роли многофункционального механизма реализации единой государственной власти в стране.
Управление прокурорской системой в значительной мере связано с организацией взаимодействия,которое является главным содержанием структуры прокуратуры и основано на отношениях субординации,координации и реординации,составляющих прокуратуру элементов. Законодательное закрепление, однако , получили отношения субординации. В целях повышения эффективности организационно-управленческой структуры органов прокуратуры и улучшения взаимодействия составляющих ее элементов важное значение приобретает нормативно-правовая регламентация фактически существующих в органах прокуратуры организационно-управленческих отно-шений,не вписывающихся в рамки субординации. Это относится к организации функционального взаимодействия внутри органов прокуратуры равных в должностной иерархии субъектов отношений, к организации внешнефункционального взаимодействия органов прокуратуры с другими социальными системами и взаимодействия меж ду подчиненными и руководителями органов прокуратуры в случа-ях,когда причиной взаимодействия является инициатива подчиненного не руководителя.
5. Усиление управляемости системы органов прокуратуры как важного условия повышения результативности ее многофункциональной деятельности требует дополнительной законодательной регламентации таких важных принципов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации,как:
- единство системы органов прокуратуры;
- централизация системы органов прокуратуры;
- независимость организации и деятельности;
- законность организации и деятельности;
- гласность.
6. Прокуратура Российской Федерации,выполняя определенные функции государственного органа,объективно нуждается в упорядочении деятельности самой системы и достижении главной организационной цели управления-согласованности действий , составляющих эту систему органов,подразделений и должностных лиц. Данная задача должна решаться за счет повышения роли и значения в организации работы прокуратуры функций управления. Предпринятые усилия по адаптации учения об управленческих функциях в социальных системах к организационно-управленческой деятельности органов прокуратуры позволяют утверждать,что к наиболее важным функциям управления в органах прокуратуры следует отнести: учет и анализ прокурорской деятельности (информационно-аналитическая работа) , формирование целей (прогнозирование и планирование) , реализация планов (организация,руководство и контроль).
7. Раскрытие содержания названных функций управления и условий их использования для решения задач прокурорского надзо-ра,предварительного следствия,иной,предусмотренной законом, деятельности в законодательстве о прокуратуре и ведомственных нормативных актах создает предпосылки эффективного реформирования и совершенствования системы органов прокуратуры. При этом крите-риями,определяющими функции управления в прокуратуре , должны стать их целенаправленность и соответствие системе целей определенный субъектно-объектный состав и предмет воздействия также возможность их реализации в управленческом процессе в определенном процедурном порядке.
8. Реформирование и совершенствование организации и деятельности органов прокуратуры наряду с другими должно быть связано с реализацией идеи о внедрении в практику работы органов прокуратуры планирования по целям и контроля по результатам.
9. Управление кадрами органов прокуратуры должно стать важнейшей и неотъемлемой частью организации работы в прокуратуре и решающим фактором эффективности многофункциональной прокурорской деятельности. По существу оно связано с формированием кадрового состава , способного эффективно работать в значительно изменившихся современных условиях,и поэтому главной целью управления кадрами следует признать создание оптимальных организационных условий позволяющих получить качественно новый персонал прокуратуры. Для этого приоритетными направлениями управления должны стать: формирование официального представления о конкретных профессиональных,физических и морально- психологических качествах работника прокуратуры, формы и методы их подготовкидействия по расстановке кадров и организации коллектива сотрудников,объединенных единством целей и способных с наибольшей эффективностью использовать свой внутренний потенциал для решения задач прокурорского надзора,предварительного следствия и иной,определенной закономдеятельности.
10. В целях повышения эффективности деятельности органов прокуратуры,совершенствования управления прокурорскими кадрами важное значение приобретает официально реализуемая в организационной деятельности прокуратуры кадровая политика и кадровая стратегия. При этом рассматривая кадровую политику как конкретно-историческую идеологию использования человеческого потенциа- ла,предлагается избрать главным ее направлением в современных условиях работы органов прокуратуры всеобщую переквалификацию прокурорских работников в форме дополнительного профессионального образования и их последовательную и неуклонную ориентацию на результаты деятельности органов прокуратуры.
В качестве важнейших стратегических задач необходимо избрать: реальное формирование высокопрофессионального кадрового состава,оценка его по результатам профессиональной деятель-ности,стабильность и одновременно необходимая ротация.
11. Существующие правовые основы управления кадрами требуют законодательного развития. В частности, дополнительного согласования с общероссийским законодательством о государственной службе требуют нормы,регулирующие работу в органах и учреждениях прокуратуры в качестве государственной службы. Необходима нормативно-правовая регламентация конкретных профессиональных, физических и морально-психологических характеристик кадрового состава органов прокуратуры,его эффективной подготовки и использования,важны также дополнительные нормы,регулирующие мотивационные стороны работы в органах прокуратуры.
12. Повышая роль и значение деятельности по управлению кадрами органов прокуратуры,следует изменить структуру кадровой
службы и перераспределить полномочия между отдельными ее звеньями. При этом особого внимания заслуживает создание самостоятельных кадровых подразделений в районном (городском) звене органов прокуратуры.
13. При существующем в теории и практике многообразии понятий содержания кадровой работы,применительно к органам прокуратуры основными и обязательными элементами отражающими ее содержание должны быть:
- учет и анализ кадровой работы;
- подбор,расстановка и воспитание кадров органов прокуратуры;
- аттестование прокурорских работников;
- работа с внутренним кадровым резервом;
- подготовка и повышение квалификации прокурорских работников.
14. Регламентация основных элементов кадровой работы в органах прокуратуры в законодательстве и в нормативных актах управления требует дальнейшего развития и совершенствования.
Особое нормативно-правовое значение следует придать принципам подбора, расстановки и воспитания кадров, таким как:
- конкурсность профессиональной, медико-психологической, моральной и возрастной пригодности;
- всеобщность и равенство требований к прохождению службы в органах прокуратуры;
- безупречность репутации;
- сочетание демократизма, гласности и конфиденциальности;
- законность в деятельности кадровой службы;
- профессионализм и компетентность кадровой службы;
- высокая степень доверия к кадрам, их иммунитет от незаконных и необоснованных обвинений в сочетании с ведомственной подконтрольностью их поведения;
- внепартийность и внеконфессиональность службы в органах прокуратуры;
- стабильность и ротация в сочетании с правом на продвижение по службе;
- ответственность руководителей органов прокуратуры любого уровня.
15. Эффективность управленческого процесса в органах прокуратуры зависит от качества принимаемых управленческих решений. Последнее формируется за счет использования необходимых минимальных требований к их содержанию и функциональному назначению, а также с использованием предлагаемой в диссертации адаптированной технологии принятия и реализации управленческих решений в органах прокуратуры.
Научная и практическая значимость исследования определяется комплексной разработкой научных основ организационно-управленческой деятельности в органах прокуратуры. По-существу проведенное исследование позволяет представить организационную модель реформируемой и усовершенствованной системы органов прокуратуры Российской Федерации соответствующей признанным международным организационно-управленческим требованиям.
Теория организационных систем пополнилась дополнительной аргументацией и получила дальнейшее развитие посредством системного анализа организационной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации и предложений по ее совершенствованию.
На базе соответствующей научной аргументации предложен ряд научных решений, позволяющих пересмотреть некоторые традиционные позиции относительно организации работы в органах прокуратуры, в частности, например, относительно понятий "результаты деятельности прокуратуры", "планирование по целям", "контроль по результатам" и некоторые другие.
Обозначенный функционально-управленческий подход к организации работы в органах прокуратуры позволяет на более совершенной научной основе увидеть и отладить механизм взаимодействия элементов системы органов прокуратуры.
Практическая значимость исследования также связана с возможностью использования результатов исследования в научной деятельности, при разработке нормативно-правовых документов и осуществлении организационно-управленческих мероприятий по реформированию и совершенствованию организации и деятельности органов прокуратуры, в учебном процессе образовательных учреждений.
Апробация и внедрение результатов исследования в практику.
Предложения по диссертации представлены в тезисах и научных сообщениях на международных и российских научных и научно-методических конференциях, семинарах, заседаниях ученых советов российских научных и образовательных учреждений. В частности, в 1990 г. на Украинской республиканской научной конференции "Актуальные проблемы формирования правового государства", в 1991 г. на всесоюзной научно-практической конференции "Проблемы подготовки прокурорских кадров в условиях становления союзного и республиканского законодательства", в 1997 г. на международной , под эгидой Совета Европы и Генеральной прокуратуры Российской Федерации , научно-практической конференции "Прокуратура в правовом государстве", в 1997 г. на рос сийской научно-методической конференции "Проблемы совершенствования подготовки и повышения квалификации прокурорско-следственных кадров", в 1997 г. на российской научно-практической конференции "Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию российской прокуратуры), в период с 1995 по 1997 г. на российско-американских семинарах, организованных Институтом повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Исследовательским институтом американской прокуратуры (г.Александрия, штат Вирджиния).
Отдельные выводы и предложения исследования использовались диссертантом при участии в разработке первой Российской Государственной программы по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы.
Результаты диссертации используются автором и другими преподавателями в учебном процессе Института повышения квалификации руководящих кадров по дисциплине "Организация труда и управления в органах прокуратуры", нашли отражение в учебных программах других образовательных учреждений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также при проведении учебных мероприятий в системе повышения квалификации органов прокуратуры на местах.
Отдельные предложения диссертанта использовались при подготовке федерального закона " О прокуратуре Российской Федерации", Положения о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры, других ведомственных нормативных актах и рекомендациях.
По теме диссертации опубликованы 23 работы, в их числе монография, учебник (в соавт.), учебные пособия, конспекты лекций, научные статьи, всего объемом 45 п. л.
Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографии.
Исторические предпосылки образования прокуратуры
Изучение организации и деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации, определение места и роли этого государственно-правового института в механизме жизнеобеспечения государства и повышения его эффективности не может обойтись без достаточно внимательного отношения исследователей к истории развития прокуратуры. Справедливо отмечает профессор Сафонов А. П.: "Нужно признать, что в последние десятилетия изучением, как правило, охватывался советский период развития прокуратуры. Теперь предстоит проследить весь почти трехвековой срок существования прокурорского надзора. Осмысление царской, советской и постсоветской видов прокур тур позволяет вывести нечто общее для всех, определить закономерности и особенности развития прокурорской системы".3
Сам факт, что прокуратура Российской Федерации ведет отсчет своей истории с 1722 года, и несмотря на различные изменения в государственном устройстве, продолжает действовать и ныне, свидетельствует о чрезвычайно интересном историческом и одновременно современном явлении, закономерности развития которого не могут не интересовать изучающих государственное строительство России, и в частности, организацию и деятельность органов прокуратуры.
Изучение истории органов прокуратуры важно также потому, что стремление ученых и практиков усовершенствовать организацию и деятельность прокуратуры всегда связано с обогащением предыдущего опыта. Характерным признаком учебных занятий со слушателями Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации по выявлению передового опыта организации и деятельности органов прокуратуры является подтверждение суждений о том, что новое - это в определенном смысле хорошо забытое старое. Наши занятия убедительно показывают, что отрешиться от своего прошлого невозможно. Новое проявляется только в каких-то отдельных элементах, новых связях и отношениях. Основой же их возникновения всегда является соответствующий им прошлый опыт.
Справедливости ради, однако, следует учитывать, что опыт прошлого иногда представляется в искаженном виде. И это замечание существенно, так как нередко мы сталкиваемся с весьма конъюнктурными предложениями по изменению организации и деятельности органов прокуратуры. И только изучение деятельности прокуратуры за относительно долгий исторический период времени позволяет избежать этот недостаток и выявить действительно объективные сущностные, имеющие непреходящее значение характеристики данного явления.
В литературе по истории прокуратуры достаточно однозначно и определенно называются этапы ее развития. Это дореформенная прокуратура - в период с 1722 г. по 1864 г., затем - поре- форменная прокуратура с 1864 г. по 1917 г. и прокуратура советского периода - с 1922 г.4
Думается, однако, что в связи с распадом Союза ССР, выделением России в самостоятельное государство и принятием в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, можно утверждать, что прокуратура вступила в новый период своего развития. Причем, если признавать тесную органическую связь органов прокуратуры с системой государственной власти, то, видимо, можно иначе обозначить периоды ее исторического развития. Это досоветский (царский) период развития органов прокуратуры с 1722 г. по 1917 г., затем советский период - с 1922 г. по 1993 г. С 1993 г. начался постсоветский этап развития прокуратуры.
Названные периоды не являются попыткой тесно связать тип прокуратуры с формой государственного устройства, о чем предупреждают авторы Концепции развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период.5 Наоборот, как свидетельствует история, органы прокуратуры существуют в различных формах государственного устройства. Каких-либо закономерностей между типом прокуратуры и формой государственного устройства до сих пор не установлено.
Однако нельзя проигнорировать и тот факт, что прокуратура, являясь государственным органом, которому отводится строго определенное место и роль в механизме реализации государственной власти, не может рассматриваться в отрыве от периодов развития этой государственной власти.
Представляется, что строго определенные место и роль органов прокуратуры, которые они занимают и играют в системе государственной власти, являются тем универсальным признаком, который делает прокуратуру неотъемлемым элементом системы всякой государственной власти. При этом важно не то, как называется организация, а то, какие цели, задачи, функции она выполняет. Эти и некоторые другие обстоятельства индивидуализируют органы прокуратуры и вьщеляют их в системе органов государственной власти. Поэтому изменения в системе государственной власти обязательно оказывают воздействие и на от- дельные составляющие ее элементы и взаимосвязи. Последствия этих воздействий различны, но именно они характеризуют фактическое состояние власти и составляющих ее элементов.
Прокуратура, являясь одним из элементов структуры власти, безусловно подвержена происходящим изменениям в этой системе, вместе с нею развивается и совершенствуется. И исторические предпосылки образования прокуратуры прямо свидетельствуют об этом.
Досоветский период развития органов прокуратуры - это история царской прокуратуры в России. Ей посвящено достаточно много различных исследований как авторов дореволюционного периода, так и наших современников.6
В этих работах исследовались различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры царского периода. В то же время хотелось бы подчеркнуть особую важность исследования причин возникновения прокуратуры и их изучения в различные периоды развития государственности России. Установление этих причин позволит объективно судить о роли прокуратуры в обеспечении единой, централизованной государственной власти. Как представляется, небольшой экскурс в историю государственности России поможет решить эту задачу.
Хорошо известно, что государство Древней Руси начинается с возникновения государственности у восточных славян. Образование государства связывается с разложением родоплеменных, кровнородственных отношений. Они заменялись территориальными, политическими и военными связями.
К VIII веку на территории, населенной славянскими племенами, было образовано 14 военных объединений. Во главе таких союзов были князь и княжеская дружина. В 882 г. два крупнейших объединения древних славян Киевское и Новгородское объединились под властью Киева, образовав Древнерусское государство. Оно стало "своеобразной федерацией племен, по своей форме это была раннефеодальная монархия".7
Прокуратура в системе советской власти
В настоящее время известно два принципа государственного устройства. Согласно первому-функционирование демократического государства с предпосылками верховенства права и обеспечения свободного развития человека основано на разделении властей. Основоположниками классической теории разделения властей являются Джон Локк (1632 - 1704 г.г.) и Шарль Луи Монтескье (1689-1755 г.г.). Теория разделения властей возникла в результате борьбы с абсолютизмом. Преодоление королевского деспотизма и дворянского засилья привело к идее о разграничении властей на законодательную, исполнительную, а в дальнейшем и судебную. Теория разделения властей была реализована во многих странах, хотя формы реализации были достаточно разнообразными. Значение этой теории заключается в том, что она является основой формирования государственного устройства по системе "сдержек и противовесов". Сторонники этой теории утверждают, что это один из основополагающих принципов построения демократического государства, с предпосылками верховенства права и обеспечения наибольшей свободы человека. По их мнению, на их же стороне исторический опыт многих стран, реализовавших данный принцип государственного устройства. Они также полагают, что теория разделения властей имеет значительные резервы для эффективного функционирования государственной системы.
Следует, однако, заметить, что у теории разделения властей есть не только сторонники, но и противники. По их мнению, постоянная конкуренция ветвей власти со временем может привести к параличу власти. Форма начинает доминировать над реальным содержанием. Усиление законодательной власти приводит к тому, что закон, формализуя общественную жизнь, становится над ней. Судебная власть, реализуя законы, перестает быть справедливой и рациональной. Усиление исполнительной власти ведет к бюрократизму, коррупции, усилению внепарламентских сил. Возникающие противоречия парализуют механизм управления, теряется целенаправленность, а значит, и управление обществом.
Другой принцип государственного устройства состоит в классовом подходе, в обеспечении и охранении диктатуры класса, господствующего в обществе. В этом случае государство представляет собой политическую надстройку, обусловленную соответствующим экономическим базисом.
Этот принцип государственного устройства, как известно, был реализован в нашей стране. Победа в 1917 году Октябрьской революции обусловила государственный механизм, который провозгласил принцип "вся власть Советам".
Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 24 ноября 1917 г. "О суде" были упразднены окружные суды, судебные палаты и Правительствующий Сенат со всеми департаментами. Упразднены существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно и институты присяжной и частной адвокатуры.
Судебная власть переходила к местным судьям, избираемым уездами, городскими и губернскими Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Этими же Советами составлялись списки заседателей, определялась очередность их явки на сессию 13
Согласно ст. 1 Конституции РСФСР 1918 года Россия объявлялась Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежала этим Советам.
В соответствии со ст. 31 Конституции РСФСР 1918 года Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов стал высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР. Совету народных комиссаров отводилась роль общего управления делами под строгим руководством и контролем ВЦИК.
С образованием СССР и принятием Конституции в 1924 году в структуре государственной власти и, в частности, в принципах ее построения мало что изменилось. Центральный Исполнительный Комитет СССР и его рабочий орган - Президиум ЦИК сосредоточил в себе высшую законодательную, исполнительную и распорядительную власть. Совет Народных Комиссаров СССР стал исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР. При ЦИК СССР учреждался Верховный суд, в состав которого входил прокурор. Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель назначались Президиумом ЦИК СССР. В обязанности прокурора Верховного Суда СССР входила дача заключений по всем вопросам, подлежащим разрешению в Верховном Суде СССР, поддержание обвинения в заседаниях суда и опротестование решений пленарного заседания Верховного Суда СССР в Президиум ЦИК СССР.
Представляется, что данная структура власти какого-либо существенного разделения не имела. В определенной мере можно говорить лишь о некотором разделении функций среди госаппарата, фактически, единой власти. Функции эти, однако, нередко смешивались, оказывая значительное влияние на эффективность управления государством.
Такая модель государства стала реализацией марксистско-ленинского представления о сущности государства. Согласно этому представлению государство признается устройством общества. Существенным признаком государства является публичная власть, отделенная от массы народа. 15 Государство есть продукт и проявление непримиримости классовых противоречий. Существование государства доказывает, что классовые противоречия непримиримы. !6 Признаком государства является наличность особого класса лиц, в руках которого сосредотачивается власть. 17 Двух властей в государстве быть не может. i8 Постоянное войско и полиция суть главные орудия государственной власти. 19 Властью может быть сила.
Достаточно четко и определенно понимался механизм строительства диктатуры пролетариата: смена буржуазного государства пролетарским с помощью насильственной революции. 21 Коренной вопрос всякой революции есть вопрос о власти в государстве. 22 В случае революции разделение властей прекращается без всякого "специального закона".23 Всякое временное государственное устройство после революции требует диктатуры, и притом энергичной диктатуры. 24 После захвата власти рабочий класс держит, сохраняет власть и укрепляет ее, как всякий класс, изменением отношения к собственности и новой конституцией.
Все прежние революции усовершенствовали государственную машину, а ее надо разбить, сломать. Этот вывод есть главное, основное в учении марксизма о государстве. 26 После революции смена всех гражданских и военных чиновников, а также части судебных чиновников и особенно прокуратуры является первой необходимостью, в противном случае, лучшие начинания центральной власти потерпят крушение из-за сопротивления низших чиновников.27 Революция должна состоять не в том, чтобы новый класс командовал, управлял при помощи старой государственной машины, а в том, чтобы он разбил эту машину и командовал, управлял при помощи новой машины.28
Система органов прокуратуры
Генеральную прокуратуру Российской Федерации возглавляет Генеральный прокурор РФ, который имеет первого заместителя и заместителей. В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ, его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников. Кроме того, в структуру Генеральной прокуратуры РФ входят: главные управления, управления и отделы на правах управлений или в составе управлений. Начальники главных управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений-помощниками Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор РФ имеет также советников и помощников по особым поручениям. Помощников по особым поручениям имеют также его заместители. В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а также старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников.
В структуру Генеральной прокуратуры РФ входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором.
В Генеральной прокуратуре РФ действует научно-консультационный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры.
Следующим звеном органов прокуратуры РФ являются прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуратуры. К ним относятся прокуратуры республик в составе Российской Федерации, прокуратуры краев, областей, округов, специализированные прокуратуры: транспортные, природоохранные, военных округов, родов войск, флотов, а также прокуратуры, действующие на режимных объектах и территориях.
В составе названных прокуратур образуются коллегии, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками прокуроров субъектов РФ либо приравненных к ним прокуроров.
В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а также следователей по особо важным делам и старших следователей и их помощников. Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям.
Последним, но самым многочисленным звеном в системе органов прокуратуры РФ являются прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, возглавляемые соответствующими прокурорами.
В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя, заместителей, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, а также старших следователей и следователей (в прокуратурах городов следователей по особо важным делам) и их помощников. По решению Генерального прокурора РФ в прокуратурах городов и районов и в приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы.
Следует обратить внимание на некоторую специфику элементов, составляющих структуру органов прокуратуры. В системе органов прокуратуры, в силу различных причин, отдельные функции выполняются не подразделениями, а лицами, занимающими отдельные должности. Такими структурными единицами, например, являются помощники и старшие помощники прокуроров районов и городов, старшие помощники и помощники прокуроров субъектов РФ. К структурным единицам следует отнести в прокуратурах городов и районов (там, где нет следственных подразделений) следователей, старших следователей, а в прокуратурах городов также следователей по особо важным делам. К этой же категории должностей следует отнести и помощников Генерального прокурора РФ по особым поручениям, таких же помощников имеют и его заместители. Могут быть введены такие должности и в прокуратурах субъектов РФ. С принятием федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в Генеральной прокуратуре РФ появились должности советников Генерального прокурора РФ. Совпадение структурной единицы с должностью вытекает из практики управления в органах прокуратуры, при которой одновременно утверждалась структурная единица и должность.
Рассматривая вопрос о системе органов прокуратуры, следует иметь в виду, что под системой понимается множество элементов, взаимосвязанных между собой и представляющих целостное единство. И в этой связи под системой органов прокуратуры необходимо понимать не только совокупность составляющих ее органов, но и их местоположение в структуре и соотношение между собой, их организационные связи и управленческие отношения.
Упорядоченность и объединение органов и подразделений прокуратуры в организационное единство происходит посредством распределения функций, полномочий, установления взаимоотношений между элементами структуры. Поэтому функции, полномочия, взаимоотношения представляют собой взаимосвязи элементов структуры, основным содержанием которых является их взаимодействие.
Рассмотрение связей как внутри системы прокуратуры, так и с другими социальными системами приводит к убеждению, что они могут быть расположены по вертикали, связывая элементы внутреннего управления, и по горизонтали, поддерживая связь с однопорядковыми системами внутри прокуратуры и с другими социальными системами.
Использование вертикальных и горизонтальных связей элементов структуры основано на отношениях субординации и координации, то есть подчинения и согласования поведения субъектов отношений. Названный характер взаимосвязей определяет линейно-функциональный тип построения организационной структуры. Как увидим далее, именно по такому типу построена структура органов прокурорского надзора в России.
Линейная структура образуется в результате построения аппарата управления только из взаимоподчиненных органов, подразделений и единиц. Звенья каждого нижнего уровня находятся в непосредственном (линейном) подчинении по отношению к руководителю вышестоящего уровня. В этом случае каждый работник прокуратуры подчинен и подотчетен только одному руководителю и, следовательно, связан с вышестоящей системой только через него. Линейный руководитель отвечает в соот ветствии с принципом единоначалия за весь объем деятельности вверенных ему органов и подразделений. Линейная структура достаточно эффективна, так как она строится на четких и простых взаимосвязях подчинения. По такому принципу в органах прокуратуры строятся взаимоотношения, распределяются полномочия, функции между прокурорами (их заместителями) и возглавляемыми ими аппаратами органов прокуратуры соответствующего уровня.
Понятие управления кадрами органов прокуратуры
Следует признать, что управление кадрами органов прокуратуры не нашло достаточно полного освещения в научной и учебной литературе. Проводимые исследования в основном касались вопросов организации работы в прокуратуре и совершенно недостаточно велись с точки зрения использования кадрового потенциала, призванного обеспечить содержательную часть деятельности органов прокуратуры.
Иного и не могло быть. Существовавшее до последнего времени государственное распределение юридических кадров, относительно равные условия работы в народном хозяйстве, отсутствие в широком смысле конкурирующих начал в сфере производства не создавали значительных проблем в работе с кадрами.
Относительно спокойная жизнь кадровых служб предприятий была нарушена отходом от существовавших принципов общественного развития, формированием в России рыночной экономики и новыми правилами распределения результатов труда. В этих условиях все большее внимание стало уделяться развитию производства по образцам высокоразвитых капиталистических стран. Их же опыт свидетельствует, что "формирование производственных коллективов, обеспечение высокого качества кадрового потенциала являются решающими факторами эффективности производства и конкурентоспособности продукции".82
Современные научные исследования, накопленный практический опыт производственной деятельности убеждает в том, что проблема управления кадрами будет одной из самых главных в решении задач общественного развития.
Исходя из того, что органы прокуратуры органически входят в систему государства, в их развитии наблюдаются все те же, характерные для всей системы государственных органов проблемы, и в частности, проблемы в области управления кадрами.
Потребности комплексной разработки научных основ управления и кадровой политики, роль последних как перспективного резерва совершенствования всей деятельности органов прокуратуры предопределили создание в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ специального научного подразделения. На него возложено проведение исследований теоретических и практических проблем управления и кадровой работы в прокурорской системе.83
Управление кадрами относительно новое понятие в российской науке управления. Между тем, как справедливо отмечается, "поскольку управленческие воздействия на все сферы деятельности осуществляются через людей, приоритетное значение имеет управление живым трудом, т. е. целесообразная деятельность всех членов коллектива".84 Нет оснований отвергать эту идею и при рассмотрении вопроса о повышении эффективности деятельности органов прокуратуры. Управление кадрами органов прокуратуры по существу связано с формированием нового качества персонала, способного эффективно работать в новых современных условиях.
Актуальность постановки задачи подтверждается не только научными выводами, но, главным образом, практикой. Так, в 1992 г. руководители органов прокуратуры Российской Федерации официально заявили на страницах журнала "Законность" о возникших значительных проблемах, связанных с кадровым обеспечением органов прокуратуры. Было указано на то, что длительная неопределенность правового статуса прокуратуры, низкий уровень материального и социального обеспечения ее работников привели к оттоку значительной части прокурорско-следственных кадров. Только в 1990 г. число райгорпрокуроров со стажем работы свыше 10 лет уменьшилось вдвое. Этот процесс продолжался ив 1991 г. Было заявлено также, что качественный уровень руководителей подразделений областного (краевого) звена и райгорпрокуратур стал снижаться.85
Такое положение настоятельно требует активизации кадровой работы, создания условий для формирования нового состава, способного решать современные задачи укрепления законности и правопорядка в стране. Решающее значение при этом приобретает деятельность по управлению кадрами. Однако, что же такое управление кадрами?
По утверждению, например, Р. В. Мартануса кадровое управление это деятельность по подбору, воспитанию и расстановке кадров.86 По мнению В. И. Куприяновой, управление кадрами в практическом исполнении представляет собой "нормативно-урегулированное, непрерывное осуществление взаимообусловленных, взаимно согласованных и взаимно дополняющих друг друга, ресурсно обеспеченных мероприятий по оптимальному отбору, расстановке, закреплению и воспитанию кадров в соответствии с их квалификацией и опытом".87
При наличии различных мнений представляется более практичным определение управления кадрами, данное в 1990 г. в методических рекомендациях Всесоюзного заочного университета управления персоналом. В соответствии с этими рекомендациями управление кадрами представляет собой комплексную систему, элементами которой выступают основные направления, этапы, принципы, виды и формы кадровой работы. Управление кадрами осуществляется в процессе определенных целенаправленных действий и предполагает выполнение следующих основных этапов и функций: определение целей и основных направлений работы с кадрами, постоянное совершенствование системы кадровой работы;определение средств, форм и методов осуществления поставленных целей, организацию работы по выполнению принятых решений, координацию и контроль выполнения намеченных мероприятий.
Совокупность целей, направлений, форм и методов управления кадрами складывается в единую систему кадровой работы, основными подсистемами которой являются: а) подсистема анализа, планирования и прогноза кадров. Основной задачей этой подсистемы выступает формирование объектов и структур управления, расчет потребности в кадрах необходимых профессий, специальностей и квалификации. Ины ми словами определяется: "Кто нужен и в каком количестве?"; б) подсистема подбора, расстановки, оценки и непрерывного обучения кадров. Основными задачами являются качественное обеспечение сформированных объектов и структур управления необходимыми кадрами, а также организация эффективного стимулирования их деятельности; в) подсистема рационального использования кадров на производстве. Решение задач, стоящих перед данной подсистемой, предусматривает осуществление комплекса мер по созданию высокопроизводительных производственных коллективов.88
Управление кадров относится к обеспечивающей системе, способствующей получению общеполезных результатов деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. Исходя из этого, можно признать, что главной целью управления кадрами органов прокуратуры является создание оптимальных организационных условий для формирования качественно нового состава кадров органов прокуратуры, способных максимально эффективно осуществлять задачи прокурорского надзора, предварительного следствия и иной деятельности, установленных для органов прокуратуры в федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации".
