Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы правового положения военной прокуратуры в Российской Федерации
1. Военная прокуратура в системе органов прокуратуры Российской Федерации 10
2. Основные направления прокурорского надзора военной прокуратуры 25
3. Особенности прокурорского надзора в Вооруженных Силах Российской Федерации 47
Глава 2. Правовые формы прокурорского надзора
1. Полномочия прокурора при надзоре за органами государственного управления 74
2. Полномочия военного прокурора при надзоре за органами военного управления 83
3. Акты применения права в прокурорском надзоре 100
Глава 3. Основные направления взаимодействия военной прокуратуры с органами государственной власти и управления
1. Органы прокуратуры и органы федеральной законодательной (представительной власти) 114
2. Органы прокуратуры и органы федеральной исполнительной власти 135
3. Органы прокуратуры и органы федеральной судебной власти 145
4. Органы прокуратуры и органы государственной власти субъектов Российской Федерации 167
Заключение 179
Список литературы 191
Приложения
- Военная прокуратура в системе органов прокуратуры Российской Федерации
- Основные направления прокурорского надзора военной прокуратуры
- Полномочия прокурора при надзоре за органами государственного управления
- Органы прокуратуры и органы федеральной законодательной (представительной власти)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Коренные преобразования нашего общества на современном этапе породили множество противоречивых процессов его социально-экономического, политического, национально-государственного и правового развития. Среди них первостепененное значение принадлежит вопросам становления российского правового государства, строжайшего соблюдения законности и правопорядка в стране, последовательного обеспечения конституционных прав и свобод граждан, их гаранти-рованности, взаимной ответственности между государственной властью и личностью.
Проводимые в России реформы, к сожалению, дали не только позитивные, но и негативные результаты - рост преступности, в том числе коррупции, взяточничества, породили безответственность и безнаказанность во многих структурах государственной власти, правовой нигилизм, «войну законов», расбалансированность управленческих процессов, снижение жизненного уровня населения. Такая ситуация резко обострила противоречия между государством и личностью, породила региональные споры и национальные конфликты. Укрепление законности стало одним из магистральных путей решения указанных проблем, стабилизации общественных отношений, борьбы с правонарушениями и другими негативными явлениями. Только строгий режим законности способен остановить действующие в стране разрушительные тенденции.1
Указанные негативные процессы захватили и Вооруженные Силы Российской Федерации.2
Одной из главных гарантий обеспечения законности в государстве является деятельность российской прокуратуры, выступающей единственным
государственным органом, предназначение которого состоит исключительно в надзоре за исполнением законов. Прокуратура не только обеспечивает надзор за единоообразным исполнением законов на территории всей страны, но и максимально приспособлена к выполнению этой функции как единая централизованная система.
Прокурорский надзор - наиболее эффективная форма высшего государственного контроля за исполнением законов. Ни один из государственных органов не может в полном объеме осуществить надзорную функцию. Ее в состоянии выполнить только единая, централизованная, независимая система органов прокуратуры. При этом прокуратура не подменяет другие государственные органы, а осуществляет надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица выполняют возложенные на них законом обязанности. Главное в прокурорском надзоре - повышенное внимание к проблемам укрепления законности и правопорядка, охрана прав и законных интересов граждан, надежный заслон местничеству.
Деятельность прокуратуры является существенным и необходимым элементом системы «сдержек и противовесов» всех ветвей власти, способствующим их тесному взаимодействию, эффективным средством осуществления полномочий Президента России как главы государства. Прокуратура обеспечивает верховенство закона в стране, единство закона на всей российской территории, защиту прав и свобод ее граждан.
Указанные выше обстоятельства настоятельно требуют разработки и обоснования рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность органов прокуратуры в Российской Федерации и практики его применения, обобщения и научного анализа опыта военной прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка в войсках.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является исследование места и роли российской прокуратуры в механизме разделения властей, обеспечении прав и свобод граждан, определение наиболее эффек тивных средств и способов реализации предоставленных прокуратуре прав и полномочий, возможность внедрения сформулированных в ходе исследования рекомендаций по законодательному регулированию правового статуса органов прокуратуры, направленных на совершенствование и повышение эффективности их деятельности в анализируемой сфере.
Для достижения поставленной цели автором определены следующие основные задачи исследования:
определить место и роль органов прокуратуры в государственном механизме, прежде всего в системе разделения властей;
проанализировать принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации;
рассмотреть систему органов прокуратуры России в условиях современного российского общества, роль и место военной прокуратуры в этой системе;
изучить основные направления прокурорского надзора в сфере государственного управления;
подвергнуть правовому анализу практику применения актов прокурорского реагирования.
Объектом исследования является деятельность прокуратуры Российской Федерации в условиях становления правового государства, формировании эффективного государственного механизма, а также особенности прокурорского надзора в Вооруженных Силах России.
Предметом исследования является действующее законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность органов прокуратуры, практика прокурорского надзора, а также особенности правового регулирования и практика прокурорского надзора в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Методология и методика исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составили труды отечественных и
арубежных ученых в области теории права и государства, конституционного и государственного права, теории прокурорского надзора, уголовного и гражданского процесса, криминологии, а также философии, социологии, военного права, в том числе работы С.С.Алексеева, П.В.Анисимова, Н.В.Витрука, Л.Д.Воеводина, В.Е.Гулиева, В.М.Горшенева, Ю.П.Еременко,
В.Н.Карташева, С.А.Комарова, В.В.Копейчикова, В.Н.Кудрявцева, В.М. Курицына, В.А.Кучинского, В.В.Лазарева, Е.А.Лукашевой, А.В.Малько, Г.В.Малеина, Н.И.Матузова, А.С.Мордовца, B.C. Нерсесянца, М.Ф.Орзиха, В.А.Патюлина, Т.Н. Радько, И.В.Ростовщикова, Ф.М.Рудинского, В.А.Рыбакова, В.П.Сальникова, В.Н.Синюкова, А.В.Стремоухова, К.Б.Толкачева, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, И.Е.Фарбера, П.М.Филиппова, А.Г.Хабибулина, В.М.Чхиквадзе, В.С.Шадрина, Б.С.Эбзеева и других авторов.
Немаловажную роль в становлении и развитии теории механизма обеспечения и защиты прав личности средствами прокурорского надзора сыграли работы зарубежных правоведов (Х.-П.Гассер, А.Герлох, В.Бюхнер-Удер, К.Кольяр, Ф.Люшер, К.Оффе, Ж.Пикте, Г.Радбрух, Р.Рисдал, Х.Рогерман, К. Хессе, Э.Цоллер и др.).
Однако в имеющихся работах исследуются лишь отдельные аспекты деятельности органов прокуратуры. До настоящего времени не достаточно выявлены и проанализированы тенденции, закономерности функционирования механизма защиты и обеспечения прав личности применительно к органам прокуратуры, эффективность их деятельности в рамках внутригосударственных и международных правовых средств, обеспечивающих безопасность прав и свобод человека и гражданина в условиях реформирования российского государства. Это требует дальнейших теоретических исследований проблемы обеспечения и защиты субъективных прав и свобод личности средствами прокурорского надзора.
При проведении исследований автор опирался на личный более 25-летний опыт работы в органах военной прокуратуры, где он прошел путь от следователя до военного прокурора Московского военного округа и непосредственно организовывал работу подчиненных ему прокуроров по обеспечению законности и правопорядка, имел возможность непосредственно влиять на формирование практики прокурорского надзора, а также на подготовку соответствующих решений вышестоящих должностных лиц прокуратуры Российской Федерации.
Автором широко использовались различные методы научного исследования: системные, сравнительные, исторические, социологические и другие.
Научная новизна заключается в том, что автор впервые в теории выполнил комплексное системное исследование роли и места прокуратуры в государственном механизме. Основой такого исследования впервые явилось современное законодательство, регулирующее основы прокурорского надзора в Российской Федерации.
Впервые на теоретическом уровне обобщен и проанализирован опыт работы военной прокуратуры по надзору за законностью в войсках, особенности правового регулирования деятельности военной прокуратуры в современных условиях, сформулированы рекомендации по повышению ее эффективности.
Основные положения, выносимые на защиту:
Принципы организации и деятельности органов прокуратуры не претерпели существенных изменений в процессе формирования российской правовой государственности, при этом прокуратура осталась функционально самостоятельным институтом государства.
В российских условиях прокуратура с позиций закона влияет на все ветви власти, выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов», так как только закон ограничивает все виды власти, а главное
назначение прокуратуры в случае, если он нарушается, вмешаться и добиться устранения нарушений законности.
Дальнейшее реформирование российской прокуратуры предполагает, что изменение статуса, структур, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, имея в виду, что главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, осуществления эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского общества.
Требуется повышение эффективности деятельности Координационного Совета Генеральных прокуроров Содружества Независимых государств, оптимизация деятельного российских и белорусских органов прокуратуры в свете заключенного Союзного договора.
Надзор за соблюдением прав и свобод граждан является самостоятельным направлением прокурорской деятельности.
Военная прокуратура в условиях изменения общественно-политической ситуации, реформы армии и флота, влекущей за собой организационно-правовые изменения деятельности органов военного управления, способствует укреплению законности, правопорядка, дисциплины в Вооруженных силах и других войсках, повышению их боеготовности, неуклонно стоит на страже прав и законных интересов военнослужащих и членов их семей.
Апробация результатов исследования проходила в форме обсуждения диссертационных материалов на кафедрах прокурорско-следственного факультета Военного университета Министерства обороны Российской Федерации, выступлениях автора на заседаниях кафедры правоведения Коломенского государственного педагогического института, а также на международных научных конференциях, таких, в частности, как «Правомерное поведение, правонарушение и юридическая ответственность» (Москва, 1999 год),
«О совершенствовании сотрудничества государств - участников СНГ в борьбе с преступностью» (Минск, 1999 год) и других.
Особенностью настоящего исследования явилось то, что автор, будучи военным прокурором Московского военного округа, по роду службы отвечал за организацию деятельности подчиненных военных прокуратур по обеспечению законности и правопорядка, непосредственно на местах изучал и решал проблемы, рассмотренные в последующем в диссертационном исследовании.
Главные результаты исследований, наиболее важные положения и рекомендации, содержащиеся в рукописи, в основном внедрены автором в практику прокурорского надзора на территории Московского военного округа.
Кроме того, выводы и предложения автора по совершенствованию работы органов военной прокуратуры в современных условиях нашли свое отражение в его многочисленных выступлениях на межведомственных совещаниях в Министерстве обороны Российской Федерации, докладах на коллегии Генеральной прокуратуры РФ, коллегии Главной военной прокуратуры, выступлениях перед командованием частей и соединений.
Результаты научных исследований автора изложены также в опубликованных им 8 работах.
Основные идеи автора внедрены, кроме того, в учебный процесс Военного университета по подготовке военных юристов, частично использованы в учебном процессе других высших учебных заведений России.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 228 наименований, а также приложений, включающих диаграммы, справки и таблицы.
Военная прокуратура в системе органов прокуратуры Российской Федерации
22 (12) января 1722 г. Пётр 1 учредил институт прокуратуры как высший надзорный орган государства. В пункте 4 Указа1 повелевалось: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору». В апреле того же года, назначая на должность первого в России генерал-прокурора Сената генерал-аншефа, обер-шталмейстера графа Павла Ивановича Ягужинского , Пётр 1 выразился так: «Сей чин яко око наше». Именно поэтому День работника прокуратуры Российской Федерации, утвержденный Президентом России, ежегодно отмечается 12 января3. Генерал-прокурор осуществлял надзор за деятельностью Сената. Ответственность генерал-прокурор нес только перед царем лично, ему были подчинены обер-прокурор, прокуроры коллегий, секретарь канцелярии и все делопроизводство Сената, органы фискалата, а также учрежденные в последующем прокуроры надзорных судов и губернских учреждений. Последние имели двойное подчинение- генерал-губернатору и генерал-прокурору Сената. Задачи высшего надзорного органа позднее сформулировал один из генерал-прокуроров, наш великий поэт Гаврила Романович Державин. «Надо, - говорил он, - идти только по стезе правды и законов».
Наряду с введением должности генерал-прокурора в том же пункте Указа учреждались должности прокуроров военной (воинской) и морской (адмиралтейской) коллегий, которые были обязаны «... смотреть, чтобы дела отправлялись по указам и регламентам, наблюдать, чтобы коллегия в судах и расправе поступала праведно, останавливать исполнение дел, несогласных с законом, смотреть за исполнением своей должности фискалами».1 Этот день по праву следует считать и днем военной прокуратуры.
Следует отметить, что военная юстиция в России в соответствии с потребностями обороны Отечества и защиты его национальных интересов всегда служила обеспечению строгого воинского правопорядка, содействовала повышению боевой готовности и боеспособности армии. Но развернутую законодательную базу военной юстиции создал Пётр 1, который определил правовой статус органов военного правосудия, порядок их деятельности, принципиальные профессиональные и нравственные требования к военным., юристам.
В Русском государстве до Петра 1 в вооруженных силах судебная власть, как и вся административная власть, принадлежала военному руководству. С образованием Древнерусского государства его вооруженные силы состояли из дружин киевских князей, местных племенных князей и народного ополчения. Дружина всегда находилась при князе, содержалась за его счет, и поэтому князь осуществлял в своей дружине все полномочия по осуществлению юридических функций как во время войны, так и в мирное время. Народным ополчением командовали воеводы, тысяцкие, сотенные и десятники, которые осуществляли судебную и административную власть в отношении не только своих подчиненных, но и местного населения, в пределах прав, предоставленных им князем.
В начале 17 века в России стали создаваться полки нового строя, которые являлись постоянным войском в полном смысле этого слова. Во главе русского войска стоял царь, который иногда во время военных походов сам командовал полками. Он издавал указы по всем вопросам жизни войск. Важнейшими органами центрального управления в России были Приказы. Особое место среди них занимал Приказ тайных дел, который осуществлял контроль за должностными лицами в войсках, руководил подавлением восстаний и упреждал волнения. Согласно Соборному уложению 1649 г. во время сбора и в военное время суд над ратными людьми осуществляли полковые командиры или по их назначению - полковые судьи, а также стрелецкие сотенные головы и другие воинские начальники. В мирное время ратные люди жили по своим поместьям и дворам и за преступления несли ответственность перед Приказами, воеводами, губными и земскими старостами, т.е. общими судебными органами, функции которых выполняли местные органы администрации.
В конце 17- начале 18 в.в. Петром 1 создаются регулярная армия и флот. Их юридическим оформлением явились Воинский (1716г.) и Морской (1720 г.) уставы. В этот период государственный аппарат реорганизуется на европейский лад, суд отделяется от войсковой администрации, и в войсках организуются военные суды, которые создавались в случае необходимости, по частной жалобе, по доносу или воле воинского начальства, т.е. они не были постоянными.
В 1711 году в России учрежден орган государственного управления - Сенат. При Сенате и во всех государственных учреждениях, в том числе и в войсках, создан «фискалат» - тайный надзор, которому вменялось «над всеми тайно подсматривать и проведывать про неправый суд», а также собирать казну и прочее. Одновременно в штаты регулярных полков вводились должности военных юристов-аудиторов, которые были советниками (юридическими консультантами) командиров-судей и помогали осуществлять правосудие в войсках. Назначенные военным командованием из числа строевых офицеров председатель и члены военных судов не имели юридической подготовки, поэтому устав опреде лял: «того ради держать при войсках генерал, обер и полковых аудиторов, от которых весьма требуется добрее искусство в правах... разуметь правду, быть добрым юристом»,1 что послужило началом «проведения юридического элемента в войска». В обязанности войсковых фискалов, согласно Воинскому уставу, входил надзор за злоупотреблениями по службе и возбуждением обвинения в нижнем м верхнем военных судах».2 В связи с тем что тайный надзор не принес ожидаемых результатов, Пётр 1 ввел гласное дежурство штаб-офицеров гвардии для надзора за поведением сенаторов, но они не могли вникнуть у сущность рассматриваемых вопросов, а лишь следили за внешним порядком.
Основные направления прокурорского надзора военной прокуратуры
Прокуратура - один из правоохранительных органов, занимающих в то же время обособленное место в их системе. В период проведения судебной реформы в юридической литературе появились различные суждения о роли прокуратуры. Ряд авторов предлагал сузить полномочия прокурора по осуществлению надзора за законностью правовых актов, издаваемых органами власти и управления, ограничить возможности прокурора по проверкам исполнения законов предприятиями, учреждениями, организациями и т.д.1 Учитывая, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, некоторые авторы предлагают включить ее в систему законодательных органов власти в качестве контрольного органа.2 Другие относят прокуратуру к органам исполнительной власти, поскольку она, также как и эти органы, должна обеспечить исполнение законов на территории России.3 Третьи считают, что прокуратура должна входить в систему судебной власти, поскольку прокурор поддерживает государственное обвинение в суде по уголовным делам, принимает участие при рассмотрении большой категории гражданских дел, дает заключения, вправе предъявлять иски в интересах граждан и государства.4
Оценивая эти позиции, мы исходим из того, что требуя исполнения законов, прокуратура в то же время надзирает за тем, чтобы законы соблюдали все органы власти, включая законодательные, исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Принимая участие в рассмотрении как уголовных, так и гражданских дел в судах, прокурор в то же время вправе принести протест на незаконное судебное решение, даже если дело рассматривалось без его участия. Входя в систему правоохранительных органов, органы прокуратуры надзирают за тем, чтобы при расследовании уголовных дел органы следствия и дознания соблюдали уголовно-процессуальное законодательство. Прокурор вправе отменять неправомерные решения следователя и дознавателя, давать им обязательные для исполнения указания, принимать любые дела к своему производству и лично расследовать их.
Таким образом, по нашему мнению, прокуратура, участвуя в деятельности всех ветвей власти, находится как бы вне этих ветвей, входя в систему государственных органов, занимает в ней особое место, в связи с чем прокурорский надзор является самостоятельной отраслью государственной деятельности.
В Конституции Российской Федерации последовательно и четко отражен принцип разделения властей. Логично располагаются главы о Федеральном Собрании, Правительстве Российской Федерации, судебной власти Российской Федерации. По непонятным, на наш взгляд, причинам ст. 129 Конституции РФ, определившая прокуратуру как единую централизованную систему и установившая порядок назначения Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров, входит в главу 7, посвященную судебной власти. Следует отметить, что в прежней Конституции глава именовалась «Правосудие, прокурорский надзор».
Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, не определила место прокуратуры в системе органов государственной власти, она умалчивает и о предмете, принципах ее деятельности.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 года в редакции от 10.02.99 года покончил с неопределенностью и расплывчатостью ее статуса и правомочий, определил основные функции прокуратуры, направления ее деятельности. Однако федеральный закон и даже федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимаются во исполнение федеральной Конституции и не могут изменять ее положений, либо стать ее составной частью. Пробел в Конституции РФ, на наш взгляд, очевиден.
Действующее федеральное законодательство и реальное организационное положение прокуратуры не позволяют рассматривать её как элемент какой-либо из традиционных ветвей власти.
Российская прокуратура - институт, порожденный объективными потребностями российского общества. Основная особенность прокуратуры состоит в том, что она является надзорно-обвинительным органом смешанного типа, выполняет функции как надзора за исполнением законов, так и уголовного преследования.1
Прокуратура способна эффективно сотрудничать в интересах законности с любой ветвью власти. А они, в свою очередь, могут использовать потенциал прокурорского надзора для достижения целей и задач демократического общества, защиты прав и свобод человека. Отсюда следует, что прокуратура - это функционально самостоятельный институт государства.
В российских условиях прокуратура с позиций закона влияет на все ветви власти, выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Ведь только закон ограничивает все виды власти, а главное назначение прокуратуры в случае, если закон нарушается, - обязанность вмешаться и добиться устранения его нарушений.
В связи с изложенным представляется необходимым исключить из главы 7 «Судебная власть» статью 129, посвященную прокуратуре.
Вместе с тем, учитывая важную роль прокуратуры в жизни российского общества, целесообразно определить её правовой статус в специальной главе Конституции Российской Федерации.
На международной научно-практической конференции, организованной Советом Европы и Генеральной прокуратурой Российской Федерации в Москве 8 и 9 января 1997 года по теме «Прокуратура в правовом государстве», которая состоялась в рамках «Совместной программы Комиссии Европейского Союза и Совета Европы по укрупнению федеральных структур, механизмов защиты прав человека и реформе правовой системы в Российской Федерации», ее участники пришли к выводам, которые стали ответами на некоторые вопросы, касающиеся прокуратуры. Есть ли место этому государственно-правовому институту в правовом государстве, какова роль прокуратуры в нем, каково отношение участников конференции к новым направлениям, структуре, возможностям дальнейшего реформирования российской прокуратуры?
Полномочия прокурора при надзоре за органами государственного управления
Полномочия прокурора, используемые им при осуществлении надзора (методы прокурорского надзора) можно разделить на несколько групп.
Во-первых, при осуществлении надзора за исполнением законов, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Это означает, что прокурор, получив информацию о нарушении каких-либо законодательных актов, контроль за исполнением которых возложен законодательством на определенные органы, должен поручить соответствующему органу провести проверку и принять предоставленные ему законом меры. Например, информация о нарушениях природоохранного законодательства направляется в Комитет по экологии или в Городской центр санэпиднад-зора в зависимости от сути правонарушения, о нарушении налогового законодательства - в налоговую инспекцию, и так далее.
Прокурор вмешивается в рассмотрение этих вопросов либо тогда, когда контролирующие органы не принимают мер к нарушителям закона, либо, когда их полномочия исчерпаны, а нарушение закона не устранено, либо, когда контролирующий орган принял не основанное на законе решение.
Главный ориентир для вмешательства прокурора в целях устранения нарушений закона - возбуждение уголовного дела, либо предъявление в суд иска в защиту государственных интересов и интересов граждан.
Во-вторых, это аналитическая работа. Для надзора за исполнением законов и законностью правовых актов характерно разнообразие правовых норм, большое число объектов, на которые распространяются надзорная деятельность, многочисленность источников и носителей информации. Об этом свидетельствует то, что, во-первых, существует около полусотни правовых сфер (от народных общественных отношений, урегулированных нормами права, в пределах которых протекает надзор); во-вторых, в среднем промышленно-развитом районе города имеется несколько сотен объектов, на которые распространяется надзорная деятельность прокурора; в-третьих, существует около двух десятков видов источников информации о нарушении законов.
На практике работа прокурора по надзору за исполнением законов не проводится одновременно по всем направлениям. Выбираются приоритетные направления надзора, охватывающие наиболее распространенные правонарушения.
Анализируя работу органов прокуратуры на всей территории России, Генеральная прокуратура Российской Федерации определила четыре основных направления надзора: надзор за исполнением законов органами власти и за законностью издаваемых ими правовых актов; надзор за исполнением законов в сфере экономике и предпринимательской деятельности; надзор за исполнением за исполнением законов в сфере охраны природы и защита конституционных прав граждан, причем защита конституционных прав граждан выдвигает сейчас на первое место.
Аналитическая работа имеет важное значения для правильной организации надзорной деятельности. Периодический анализ материалов, характеризующих состояние законности и преступности на поднадзорной территории, позволяет устанавливать характер наиболее распространенных правонарушений, причины и условия, порождающие нарушения законности.
Анализ позволяет определить конкретные объекты для проверок исполнения законов и наметить мероприятия по устранению нарушений законности и причин их порождающих. При анализе могут быть использованы: материалы органов статистики; материалы контролирующих органов (контрольно-ревизионного управления, Главного управления Центрального Банка Российской Федерации, налоговой инспекции, Рострудинспекции и так далее); сведения, поступившие от органов внутренних дел о лицах, задержанных за административные правонарушения и привлеченных к административной ответственности; материалы надзорной деятельности, следственной и судебной практики по уголовным и гражданским делам; материалы средств массовой информации; поступившие от граждан письма, заявления и жалобы. При анализе могут быть использованы и другие источники информации.
Особое значение имеет планирование. Оно основано на анализе состояния законности и преступности, является важным средством правильной организации работы, устраняет элементы самотека и позволяет сосредоточить усилия прокурорских работников, непосредственно занимающихся надзором на актуальных вопросах.
Зная о том, что в определенный срок необходимо проверить соблюдение законов тем или иным органом, прокурорский работник собирает накопительный материал, характеризующий состояние законности в соответствующей отрасли правонарушений; изучает новации в законодательстве, регулирующем эти правонарушения и полномочия органа, в котором предстоит проверка.
Наш опыт показывает, что большое значение имеет планирование самих проверок. Это позволяет сосредоточить внимание на узловых вопросах исполнения проверяемого раздела законодательства, эффективно и организованно проводить проверки, не возвращаться к уже рассмотренным вопросам, оперативно и качественно готовить акты реагирования.
Четвертый метод осуществления надзора - это контроль исполнения. Для повышения эффективности надзорной деятельности прокурорский работник должен следить, чтобы поднадзорный орган, которому направлен акт прокурорского реагирования по результатам проверки, своевременно и качественно рассмотрел этот акт, рассмотрел все вопросы, поставленные в протесте или представлении, принял действенные меры к устранению выявленных нарушений закона, причин и условий им способствующих.
В случае отклонения протеста или не рассмотрения его в установленный законом 10-дневный срок, прокурор обязан направить в суд заявление о признании опротестованного нормативного акта недействительным.
При неполучении в установленный законом срок ответа на представление либо в случае некачественного его рассмотрения прокурор обязан потребовать, чтобы поставленные в представлении вопросы были незамедлительно рассмотрены, а в случае необходимости поставить вопрос о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности.
Одним из важнейших средств определения эффективности реагирования на выявленные правонарушения со стороны должностных лиц, которым направлен акт прокурорского реагирования, является контрольная проверка.
Она проводится, с одной стороны, для установления соблюдения законности и достаточности мер соответствующих руководителей по устранению ранее выявленных нарушений законности, обстоятельств, им способствующих, и наказанию правонарушителей, а с другой - для определения достаточности прокурорского реагирования на эти правонарушения.
Органы прокуратуры и органы федеральной законодательной (представительной власти)
В ст. 129 Конституции Российской Федерации определено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяется Федеральным законом.
Новый Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1999г.) покончил с неопределенностью и расплывчатостью ее статуса и правомочий. Он, несомненно, имеет не только правовое, но и общегосударственное, социально-политическое значение, поскольку в нем закреплен основополагающий принцип построения прокуратуры как единой федеральной, централизованной системы, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за исполнением законов, действующих на ее территории. В законе учтены не только современные реалии России, но и ее перспективы, в том числе на переходный период, и, прежде всего, острейшая общественная потребность в укреплении законности и правопорядка в сложных условиях преобразований. Закон аккумулирует многое из позитивного опыта, накопленного российской прокуратурой на протяжении истории ее существования.
Главное, по нашему мнению, состоит в том, что Закон не только сохранил, но и усилил ряд позиций прокуратуры как важнейшего государственного правоохранительного органа, обеспечивающего законность. Он предусматривает значительное усиление правозащитной функции прокуратуры, особенно в плане обеспечения прав и свобод человека. Впервые вопросам надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Законе посвящена специальная глава.
В законе более четко, чем прежде, сформулированы, а по ряду позиций и расширены предмет и полномочия прокурорского надзора по его отраслям и направлениям. Законом восстановлена функция координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Тем самым значительно усиливаются возможности ее влияния на состояние борьбы с преступностью, масштабы и характер которой стали представлять реальную угрозу для государства и общества. Прокуратура доказала свою безальтернативную роль такого координирующего центра.1
В Конституции РФ утверждается принцип разделения властей, реализация которого должна быть направлена на оптимизацию деятельности всего государственного аппарата путем четкого разграничения компетенции различных ветвей власти, всевозможных властных структур в федеральном государстве. Думается, что разделение властей должно быть осуществлено таким образом, чтобы обеспечить оптимальное взаимодействие каждой из них друг с другом, функционирование всех властей как единой государственной власти.
По мнению В.В.Клочкова, проблема взаимодействия властей в России концептуально не разработана и законодательно не отрегулирована.2 Разделение властей должно быть регламентировано законами предельно четко, чтобы ни одна власть не толковала закон таким образом, что она может присваивать полномочия другой власти, тем более весь их объем. В этой связи определенный интерес представляют данные проведенного нами социологического исследования.
Выясняя мнение, в какую из ветвей власти на сегодняшний день входит прокуратура, а также в какую из ветвей власти прокуратура должна входить, в 1999 году было проведено анкетирование 296 про-курорско-следственных работников военной прокуратуры Московского военного округа. 123 (42 %) работника военной прокуратуры считают, что в настоящее время прокуратура законодательно включена в федеральную исполнительную власть, 103 (35 %) офицера отнесли прокуратуру к федеральной судебной власти, 39 (13 %) человек к самостоятельной и независимой, 1 (0,01 %) к законодательной и 30 (10 %) сотрудников к иной власти.
Кроме того, прокурорско-следственному составу военных прокуратур Московского военного округа было предложено указать в анкетах к какой из ветвей власти, по их мнению, прокуратура должна относиться. 258 (88 %) опрошенных считают, что прокуратура должна быть самостоятельной и независимой, 24 работника (8 %) прокуратуру хотели бы видеть в федеральной исполнительной власти, 9 (3 %) в федеральной судебной власти и 4 человека (1 %) затруднились ответить на данный вопрос.
Следует согласиться с тем, что должен быть создан эффективный государственный механизм, который в соответствии с законами обеспечил бы разделение властей, при этом необходимо обеспечить взаимодействие властей, функционирование разделения властей как единой государственной власти.1
Прокуратура - необходимый и пока единственный надзорный элемент обеспечения разделения и взаимодействия властей, а следовательно, становления и развития демократического федеративного правового государства. Прокуратура осуществляет в настоящее время важные функции: надзор за исполнением законов, участие в правотворческой деятельности, уголовное преследование и координацию деятельности правоохранительных органов, выполняя необходимую роль в становлении российского правового государства. Прокурорский надзор за соответствием деятельности актов исполнительной власти законам - надежное средство обеспечения функционирования исполнительной власти в пределах ее компетенции, установленной законодательством.
В теории существует мнение о том, что необходимо освободить прокуратуру от надзорной функции. Так, В.М.Савицкий полагает, что в современных условиях главное, ведущее направление деятельности прокуратуры - борьба с преступностью. Именно так, как правило, действует прокуратура в зарубежных странах. На этой основе была организована прокуратура в дореволюционной России. И совмещать эту задачу с осуществлением так называемого общего надзора прокуратура, как показал, по его мнению, более чем полувековой опыт, не в состоянии.
В настоящее время, когда в Российской Федерации осуществляется судебная реформа и закладываются основы правового государства, особенно важно определить место прокуратуры в системе других государственных органов, в политической системе нашего общества.
При реализации концепции судебной реформы наряду с верными шагами по реформированию прокуратуры было высказано мнение о необходимости превращения ее из многофункционального органа лишь в инструмент уголовного преследования. В законодательстве прокурорский надзор стал называться не высшим (как в течение многих лет до этого), а просто надзором, что терминологически уравняло его с надзорными органами исполнительной власти. В Конституции Российской Федерации 1993 года в отличие от ранее действовавшей, даже нет главы о прокуратуре: статья 129, посвященная прокуратуре, находится в главе «Судебная власть», хотя прокуратура не входит в судебную систему. Генеральный прокурор Российской Федерации не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, он лишен права обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия правовых актов Конституции.
