Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы аналитической работы в уголовно-исполнительной системе
1.1. Сущностно-смысловые характеристики аналитической работы в
уголовно-исполнительной системе 16
1.2. Нормативно-правовое регулирование аналитической работы в уголовно-исполнительной системе 45
1.3. Научный потенциал структурных подразделений ФСИН России по реализации аналитической функции в «уголовно-исполнительной системе 77
ГЛАВА 2. Организационный механизм аналитической работы в уголовно-исполнительной системе и меры ее нормативно-организационного совершенствования
2.1. Формирование системы организации аналитической работы в уголовно-исполнительной' системе 99
2.2. Субъекты реализации аналитической функции в уголовно-исполнительной системе, содержание и пределы правомочий 123
2.3. Основные направления совершенствования функционирования структурных подразделений учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по организации аналитической работы 140
2.4. Оптимизация нормативно-организационного обеспечения аналитической работы в уголовно-исполнительной системе 160
Заключение 181
Список использованной литературы 191
Приложения 210
- Нормативно-правовое регулирование аналитической работы в уголовно-исполнительной системе
- Научный потенциал структурных подразделений ФСИН России по реализации аналитической функции в «уголовно-исполнительной системе
- Субъекты реализации аналитической функции в уголовно-исполнительной системе, содержание и пределы правомочий
- Оптимизация нормативно-организационного обеспечения аналитической работы в уголовно-исполнительной системе
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью научного осмысления проблем качественного аналитического обеспечения жизнедеятельности всех звеньев такого многофункционального механизма, как уголовно-исполнительная система. Достижения отечественной и зарубежной науки и практики убедительно доказывают, что аналитика является одной из объективных, жизненно необходимых функций социальной системы.
Организация информационно-аналитической работы в подразделениях УИС на всех уровнях ее организационной структуры является неотъемлемой частью управленческой деятельности, уровень реализации которой определяет качество функционирования системы управления, эффективность деятельности субъекта управления и, как следствие, всей уголовно-исполнительной системы. При этом данная функция справедливо рассматривается в качестве как повседневного, так и стратегического направления деятельности. Важнейшей составной частью аналитической функции является работа с информацией, без осуществления которой реализация процессов управления невозможна. Собственно организация аналитической работы имеет чрезвычайно сложное содержание, что является одной из важных причин, существенно затрудняющих и одновременно актуализирующих необходимость ее всестороннего исследования и успешную реализацию на практике. Именно через содержание данной функции процессы управления имеют тесные связи фактически со всеми отраслями науки и с практикой.
Анализ эмпирических и нормативных правовых материалов позволяет констатировать, что современное состояние информационно-аналитического обеспечения управления во ФСИН России не в полной мере соответствует требованиям, предъявляемым к организации данного направления функционирования ее структурных подразделений. Существующие серьезные противоречия между теорией реализации аналитической функции и практикой ее реализации во ФСИН России в совокупности часто приводят к возникновению организационных барьеров в управленческой деятельности
УИС. Локализация и последующая ликвидация данных процессов требует разработки и реализации комплекса правовых и организационных мер по приданию аналитической деятельности более серьезной роли в ее организационно-правовом понимании, что будет способствовать повышению эффективности выполнения правоохранительных функций учреждениями и органами УИС.
Выбор темы диссертационного исследования обусловили изменения в ходе модернизации уголовно-исполнительной системы, черпающие свои истоки с периода ведомственного переподчинения УИС. Значимость темы логически подтверждается нормативными положениями Плана реформирования уголовно-исполнительной системы, принятого по результатам проведения научно-практической конференции с начальниками территориальных органов и образовательных учреждений ФСИН России 10 сентября 2009 г., утвержденного директором ФСИН России 29 сентября
-
г., Концепции развития уголовно-исполнительной системы в Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 1772-р, Протокола заседания коллегии Федеральной службы исполнения наказаний от 19 февраля 2010 г. № 1 «Об итогах деятельности уголовно-исполнительной системы в 2009 году и задачах на
-
год» и иных документов нормативного характера.
Под влиянием различных факторов, встречающихся трудностей в процессе создания новой системы информационного обеспечения намеченные задачи не реализованы в полном объеме. Необходимость совершенствования системы управления, в особенности с позиций поиска современных подходов к реализации аналитической функции во ФСИН России, в ее территориальных органах и иных структурных подразделениях, является одним из наиболее важных направлений реформирования, что подтверждается положениями Концепции развития Уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года.
Степень разработанности темы исследования. Организация информационно-аналитического обеспечения управления в различных сферах общественной и государственной деятельности, включая функционирование уголовно-исполнительных органов и учреждений, постоянно находилась в
центре внимания отечественных и зарубежных ученых и практических работников.
Информационно-аналитическое обеспечение в системе общих вопросов государственного и социального управления, в том числе правоохранительной направленности, отражено в работах Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, И.Л. Бачило, А.П. Коренева, А.П. Ипакяна, A.M. Майдыкова, С.А. Старостина и др.
Разработке вопросов совершенствования управления в учреждениях и органах УИС, их информационно-аналитического обеспечения посвящены научные труды А.А. Аксенова, В.М. Анисимкова, Н.П. Барабанова, М.Г. Деткова, А.И. Зубкова, Д.Е. Тихомирова и других авторов.
Достаточно активно рассматривалась организация информационно-аналитической работы и в уголовно-исполнительных органах и учреждениях на уровне диссертационных исследований Ю.И. Андреевым (информационно-аналитическая работа по изучению и оценке оперативной обстановки), В.Т. Вербовым (информационно-аналитическая работа оперативных аппаратов), В.А. Дуленко (система информационной поддержки принятия решений в экстремальных условиях), С.Н. Кленовым (организационно-правовые основы защиты информации), И.И. Мироновым (информационное обеспечение производственно-экономической деятельности), М.А. Нагимовым (количественные методы в управлении), Н.В. Желтовой (правовые и организационные основы взаимодействия УИС со СМИ).
Необходимо отметить, что первой попыткой комплексного монографического исследования правовых и организационных основ информационного обеспечения управления во ФСИН России в условиях появившихся тенденций оптимизации различных направлений ее деятельности является работа П.А. Ананьина «Информационное обеспечение управления в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы (организация и правовое регулирование)».
В рамках смежных научных исследований заслуживает особого внимания диссертационное исследование А.И. Одинцова «Правовые и организационные основы информационного обеспечения управления в Федеральной службе исполнения наказаний», в которой автором предлагается
концепция создания центров правовой информации в исправительных учреждениях и следственных изоляторах.
С учетом изложенного можно отметить, с одной стороны, наличие значительного количества научной литературы, имеющей смежное отношение к представленному исследованию, с другой - отсутствие монографических трудов прикладного характера, имеющих объектом исследования организацию аналитической работы в УИС, что подчеркивает значимость данной работы в современных условиях.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, связанные с функционированием аналитического обеспечения управления в уголовно-исполнительной системе.
Предметом исследования являются теоретические, организационные и правовые аспекты функционирования структурных подразделений учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, осуществляющих аналитическое обеспечение правоохранительной деятельности в современных условиях.
Цель исследования заключается в системном изучении состояния теоретических, правовых и организационных основ функционирования структурных подразделений учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, осуществляющих аналитическое обеспечение правоохранительной деятельности, вскрытии правовых пробелов и организационных барьеров и выработке предложений, направленных на повышение эффективности реализации аналитической составляющей информационно обеспечения УИС.
Для достижения указанной цели решены следующие задачи:
- исследованы сущностно-смысловые характеристики организации
аналитической работы в УИС;
проанализировано нормативно-правовое регулирование аналитической работы в УИС;
рассмотрена организация аналитической работы в УИС с позиций ее научного обеспечения;
- исследован механизм формирования системы организации
аналитической работы в УИС;
рассмотрено содержание пределов правомочий субъектов реализации аналитической функции в УИС;
выявлены основные направления организации аналитической работы в УИС;
выработаны меры, направленные на совершенствование нормативно-организационного обеспечения аналитической работы в УИС.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания предметов и явлений объективной реальности в их последовательном развитии, а также системный подход, определивший последовательность его проведения и логику построения сформулированных выводов, использованный в совокупности с общенаучными и частнонаучными методами познания. Среди них особое применение нашли методы индукции и дедукции, анализа и синтеза, способствовавшие получению большинства сформулированных выводов и наиболее ярко проявившиеся при разработке понятийного аппарата, связанного с тематикой исследования. Использование сравнительно-правового метода помогло выявить коллизии в правовом регулировании и реализации аналитической функции в деятельности структурных подразделений уголовно-исполнительной системы и разработать предложения по внесению дополнений в соответствующие нормативные правовые акты. С помощью метода научной абстракции удалось рассмотреть интересующую область функционирования ФСИН России как определенное направление информационного обеспечения управленческой деятельности, установить входящие в ее состав элементы и алгоритм реализации данной функции в общем государственном правоохранительном механизме. Метод организационного моделирования дал возможность исследовать и сформулировать структуру соответствующих подразделений, принимающих участие в исследуемой сфере правоотношений. Конкретно-социологические методы (наблюдение, анкетирование, опрос экспертов, интервьюирование) способствовали выявлению ряда проблем, возникающих при организации исследуемого направления деятельности, и разработке путей и механизмов, направленных на его совершенствование.
Исследование базируется на принципах и положениях теории социального и государственного управления, правоохранительной
деятельности, управления персоналом, уголовно-исполнительного права. При решении сформулированных задач мы опирались на результаты теоретических и прикладных исследований, осуществляемых в рамках не только социально-правовых наук, но и других отраслей знаний, в основном юридического профиля.
Теоретической основой исследования послужили научные публикации в сфере организации правоохранительной деятельности, теории управления и права, уголовно-исполнительного права, административного и информационного права, а также спецкурсов, ориентированных на исследование вопросов организации управленческого процесса в УИС.
Нормативную базу исследования составили ратифицированные Российской Федерацией нормативные документы международного правового поля, Конституция Российской Федерации, уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации, нормативные правовые акты Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, ведомственные нормативные акты Минюста и ФСИН России.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в работе с качественно новых позиций, обусловленных реализацией основополагающих положений заключительного этапа федеральной административной реформы, затрагивающих и уголовно-исполнительную сферу, на монографическом уровне проанализированы организационно-правовые особенности информационного обеспечения управления УИС в контексте организации аналитической работы, вскрыты его недостатки и предложены пути оптимизации. Исследование велось в условиях первого этапа реализации Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, необходимости научного обеспечения практической реализации положений Концепции совершенствования взаимодействия ФСИН России со средствами массовой информации на 2008-2011 годы, Плана мероприятий по ее реализации, Ведомственной целевой программы «Информационное и телекоммуникационное обеспечение деятельности Федеральной службы исполнения наказаний на перспективу» и др. В такой постановке исследуемая проблема ранее не изучалась.
В диссертации предложено введение в научный оборот ряда терминов, понятий и дефиниций различных категорий, а также комплекс организационно-правовых мер, имеющих своей прикладной целью способствовать внедрению эффективных и оптимизированных процедур, технологий и механизмов стабильного уровня реализации аналитической функции во ФСИН России. В частности, в работе не только представлен аргументированный взгляд на восприятие места аналитической работы в механизме организационного обеспечения управленческой деятельности в УИС, а равно понимание содержания ряда ключевых категорий, образующих сущностно-смысловые характеристики исследуемой им материи («аналитическая работа в УИС», «организация аналитической деятельности в УИС», «содержание аналитического процесса в УИС»), но и предложен ряд конкретных мер научно-прикладного значения, направленных на оптимизацию реализации аналитической функции во ФСИН России на различных уровнях ее организационной структуры, выразившихся в разработке таких проектов ключевых нормативных документов, как Положение об организационно-инспекторском управлении Федеральной службы исполнения наказаний, Комплексные оценочные показатели деятельности территориальных органов ФСИН России, Методические рекомендации по организации аналитической работы в УИС.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Формулируется научно-теоретическое понимание аналитической работы в УИС как ключевого элемента информационной управленческой функции, носящей общеорганизационный характер, представляющий собой совокупность целенаправленных, научно обоснованных и апробированных практикой последовательно совершаемых действий в области сбора, обработки и повышения качества информации, затрагивающий все стороны жизнедеятельности УИС по данным уголовно-исполнительной статистики и другой информации, не носящей статистического характера, призванного оказать содействие лицам, принимающим управленческие решения (на всех уровнях управления) в оперативном, своевременном и качественном представлении информации о результатах работы подведомственных им подразделений на основе современных информационных технологий, а также
специальных знаний в области права, государственного управления, математики, кибернетики, науки, техники и т. д.
2. Предлагается авторское понимание процесса организации
аналитической работы в УИС как скоординированной управленческой
деятельности специальных аппаратов, функционирующих в структуре УИС на
всех ее уровнях, направленной на сбор, восприятие, регистрацию, хранение и
обработку социально-правовой информации в различных отраслях и
направлениях функционирования УИС, основанной на современных
технологиях, процедурных алгоритмах и средствах для последующей
аналитической деятельности и использования в целях оптимизации и
укрепления ключевых направлений уголовно-исполнительной науки и
практики.
3. Излагается авторский взгляд на содержательное наполнение
аналитической работы в УИС, сформированное посредством выделения места
аналитической функции в общем механизме информационного обеспечения
ведомственной управленческой деятельности и смежных направлений. К
содержанию аналитической работы в уголовно-исполнительной системе
предлагается отнести следующие последовательно согласующиеся и
логически взаимообусловленные этапы:
- изучение фактического состояния дел в подразделениях по
конкретным направлениям работы за анализируемый период;
- выявление причин и условий негативных явлений, принятие мер по их
устранению;
- определение подразделений (участков, направлений) с наиболее
сложной оперативной обстановкой, обстоятельств ее осложнения;
- оценка эффективности принимаемых мер по расстановке и
использованию сил и средств органов и подразделений;
- совершенствование и перестройка организационной, оперативно-
служебной, производственно-хозяйственной и финансовой деятельности;
- разработка конкретных мероприятий по решению наиболее
актуальных проблем исполнения уголовных наказаний и противодействию
противоправным проявлениям;
- обеспечение полноты, достоверности и своевременности
представления в вышестоящие органы статистических и иных данных о
состоянии деятельности;
разработка предложений о подготовке, сроках представления, объеме и форме информационно-аналитических документов;
принятие мер по совершенствованию аналитической деятельности и подготовка рекомендаций по улучшению организационной, оперативно-служебной, производственно-хозяйственной и финансовой деятельности подразделений (участков);
- оказание методической и практической помощи подразделениям
(по направлениям деятельности);
- проведение комплексного анализа результатов деятельности
подразделения (участка, направления).
4. Предлагаются следующие организационно-правовые меры, направленные на оптимизацию реализации аналитической деятельности в уголовно-исполнительной системе в современных условиях ее развития:
- создание и использование комплексной системы оценки деятельности
территориальных органов и учреждений УИС;
- интеграция с автоматизированными системами судебных и
правоохранительных органов, соответствующих контрольным значениям
показателей развития информационного общества в Российской Федерации на
период до 2015 года, установленными нормативными актами федерального
уровня;
- получение информационного доступа в существующие базы данных
правоохранительных и иных государственных органов на основе
соответствующих регламентов и соглашений по линии оперативной,
розыскной, социальной работы, исполнения судебных решений, в то же время
предоставление возможности использования таких ведомственных
электронных банков данных заинтересованным государственным структурам в
рамках взаимодействия как «АКУС», «Кадры»;
- поэтапное внедрение электронного делопроизводства, включая
оснащение всех подразделений и органов УИС автоматизированными
многофункциональными рабочими местами, перевод в электронный вид 100 % документов архивов учреждений и органов УИС к 2020 году;
- совершенствование инфраструктуры информационно-
телекоммуникационного и других видов обеспечения функционирования и развития системы передачи и обработки данных, систем информационной безопасности и защиты информации.
5. Предлагается внесение некоторых изменений и дополнений в ведомственные нормативные акты, регламентирующие отдельные аспекты аналитической деятельности в уголовно-исполнительной системе, в частности в Инструкцию о порядке организации и осуществления контроля за исполнительской дисциплиной во ФСИН России, утвержденную приказом ФСИН России от 28 марта 2005 г. № 192, Положение о рейтинговой оценке деятельности территориальных органов ФСИН России, утвержденное приказом ФСИН России от 15 апреля 2005 г. № 262, приказ ФСИН России от 28 августа 2010 г. № 378, утверждающий Порядок организации контроля в уголовно-исполнительной системе по зональному принципу и рекомендации по ведению контрольно-наблюдательного дела территориального органа ФСИН России (учреждения уголовно-исполнительной системы), приказ ФСИН России от 6 февраля 2006 г. № 38, утверждающий порядок оценки деятельности территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний при инспектированиях.
С целью адаптации критериев рейтинговой оценки работы территориальных органов УИС за календарный год в указанные нормативные документы предлагается включить дополнительно к существующим следующие: а) полнота выполнения запланированных мероприятий, уровень социальной адаптации осужденных после освобождения (количество лиц, устроившихся на работу по полученной в ИУ специальности, уровень постпенитенциарного трудового и бытового устройства, сохранение семейных связей или приобретение семьи и т. п.); б) интенсивность внедрения передового опыта; в) количество входящих и исходящих документов на одного сотрудника аппарата управления; г) соблюдение сроков отправки статистической отчетности; д) соблюдение сметы на содержание аппарата управления; е) соответствие количества технических средств управления
установленным нормативам; ж) затраты на техническое обеспечение труда сотрудников в общем объеме затрат на содержание аппарата управления; з) доля затрат на содержание аппарата управления в общих затратах на содержание УИС; и) внедрение современных информационных технологий, интенсивность инновационного обеспечения деятельности.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечены широким изучением практики деятельности структурных подразделений органов и учреждений УИС, имеющих непосредственное отношение к исследуемому направлению деятельности, использованием последних достижений и рекомендаций теории и практики организации правоохранительной деятельности, уголовно-исполнительного права, социального управления в сфере функционирования УИС, положений других смежных отраслей науки, применением комплексной методики изучения исследуемой проблемы; положительными результатами экспериментальной работы и апробацией основных выводов в Академии ФСИН России, а также в территориальных органах ФСИН России, получивших положительную оценку, что документально подтверждено актами о внедрении.
Эмпирической основой исследования явились материалы, характеризующие состояние практической деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (отчеты управлений, отделов и служб территориальных органов и центрального аппарата ФСИН России, доклады руководителей, информационные обзоры, материалы передового опыта, статистические данные о результатах деятельности по ключевым направлениям деятельности отдельных структурных подразделений ФСИН России), результаты проведенных опросов сотрудников УИС (2007-2010 гг.), представителей всех восьми федеральных округов, чья профессиональная деятельность связана с аналитическим обеспечением управленческого процесса в территориальных органах и исправительных учреждениях УИС (312 чел.), а также сведения, полученные в результате анализа более 250 документов организационно-инспекторской, контрольной и информационно-аналитической направленности, а также иных форм управленческих решений, выраженных в форме планов работы структурных подразделений, справок,
приказов, актов, аналитических (пояснительных) записок, соглашений и иной документации органов и учреждений УИС.
Теоретическая и практическая значимость исследования
определяется прежде всего его направленностью на разработку научных и практических аспектов организации и нормативно-правового обеспечения аналитической составляющей информационного обеспечения управленческой деятельности в УИС. В работе уточнены понятия «информация - сведения», «информационно-аналитическая работа - анализ информации УИС», «организация информационно-аналитической работы», «организация работы с информацией», «система организации информационно-аналитической работы в УИС», «содержание организации аналитической работы УИС», «субъекты организации аналитической деятельности в УИС» и др.; выделены и исследованы общие и специфические факторы, оказывающие прямое или косвенное влияние на эффективность организации аналитической работы, функционирования системы информационно-аналитического обеспечения управленческой деятельности в УИС; определены конкретные пути совершенствования организационно-правовых аспектов аналитического обеспечения управления в УИС; разработаны теоретические и практические предложения и рекомендации по наиболее острым вопросам, что вносит вклад в развитие управленческой науки.
Практическая значимость исследования выражается в разработке мер организационно-правового характера по совершенствованию, которые должны обеспечить повышение эффективности реализации исследуемого направления деятельности уголовно-исполнительной системы в среднесрочной и долгосрочной перспективе; в возможности использования результатов исследования при разработке нормативных актов, касающихся организации функционирования не только аналитических подразделений ФСИН России, но и иных структурных подразделений УИС, а равно в учебном процессе ведомственных образовательных учреждений, а также практической деятельности сотрудников органов и учреждений, исполняющих наказания.
Апробация результатов исследования и внедрение их в практику. Результаты исследования нашли свое отражение в материалах выступлений на всероссийских, межвузовских научно-практических конференциях: «10 лет
Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации» (г. Рязань, ноябрь 2007 г.); «Человек: преступление и наказание» (г. Рязань, 2007 г.); Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная 15-летию принятия Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и 10-летию передачи УИС из МВД России в ведение Минюста России (г. Рязань, 2008 г.); Международная научно-практическая конференция «Обеспечение процесса реформирования исполнения наказаний в Российской Федерации» (г. Рязань, 29-30 октября 2009 г.) и др.
Ряд ключевых авторских разработок и предложений получил поддержку со стороны территориальных органов УИС, что подтверждено актами о внедрении результатов диссертационного исследования в практическую деятельность (УФСИН России по Вологодской области, УФСИН России по Ивановской области, УФСИН России по Камчатскому краю). Отдельные положения диссертационного исследования используются в учебном процессе Академии ФСИН России при преподавании учебных дисциплин «Организация правоохранительной деятельности», «Управление в УИС», «Актуальные проблемы управления в УИС».
Структура диссертационного исследования. Структура работы, ее содержание соответствуют объекту, предмету, целям и задачам. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Нормативно-правовое регулирование аналитической работы в уголовно-исполнительной системе
Залогом успешного построения любого вида и направления социальной и государственной деятельности является наличие серьезной нормативной правовой опоры, своеобразного фундамента, регулирующего ее ключевые стороны и отдельные аспекты. Организация такого направления функционирования органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, как аналитическая работа, не только предусматривает присущие технологии, алгоритмы и функциональный механизм осуществления, но и зиждится на системе нормативного материала, выступающего в качестве первоосновы реализации данной вспомогательной (обеспечивающей) функции правоприменения.
Нормативное регулирование аналитической работы в уголовно-исполнительной системе следует рассматривать сквозь призму правового поля ведомственного информационного обеспечения управленческой деятельности, с позиций обоснования целей, состава, содержания системы законодательства, регулирующего отношения в области создания информационных ресурсов России и пользования ими, создания систем обработки информационных ресурсов, установление места и роли этого законодательства в общей системе законодательства Российской Федерации, создание механизмов реализации нормативных правовых актов.
Информация осознана современным обществом как необходимое условие любой целесообразной деятельности. Она становится важнейшим стратегическим ресурсом. Наибольший экономический и социальный успех сопутствует тем странам, которые активно используют современные средства коммуникаций, информационных технологий и их сетевые приложения: электронную почту, дистанционное обучение, мультимедиа, телевидение, телеконференции, визуализацию, моделирование, компьютерную графику, телемедицину и многое другое, уделяя при этом значительное внимание аналитическому компоненту. Доступная оперативному воспроизводству средствами компьютерной обработки, информация превращается в важнейший фактор социального развития общества.
Правовую основу аналитической деятельности в УИС составляет значительное количество нормативных правовых и индивидуальных правовых актов федерального и ведомственного (Минюст, ФСИН России) уровней. Систематизация данных правовых источников позволяет сделать вывод о том, что их регулирование охватывает рассматриваемую деятельность в большей степени применительно к информационному обеспечению функционирования УИС либо в контексте реализации штабной или организационно-инспекторской функции. Однако, анализируя массив нормативного правового материала, разумным выглядит умозаключение, что данное обстоятельство с научно-методологических позиций имеет важное значение для определения правовых пробелов в части юридического обоснования процедурных аспектов собственно аналитической деятельности в УИС.
Эффективная правовая регламентация аналитической деятельности в рамках информационного обеспечения управления во ФСИН России способствует выработке и принятию объективных управленческих решений, своевременному их исполнению, контролю за соответствием исполненных действий предписаниям, содержащимся в ранее принятых управленческих решениях, а также позволяет произвести оценку результатов управленческого воздействия, на основе или с учетом которой будет осуществляться последующая управленческая деятельность.
О важности правового регулирования управления во ФСИН России свидетельствуют данные, приводимые в научных исследованиях специалистов, занимавшихся рассмотрением смежной тематики информационного обеспечения ведомственной управленческой деятельности. Так, 74 % опрошенных сотрудников УИС, осуществляющих управленческую деятельность, в случае возникновения затруднений при выборе правильного способа решения имеющейся проблемы за недостающей информацией обращаются к различным правовым актам и информационным правовым системам, при этом 77 % — отмечают, что существующие процедуры доступа к правовым актам и возможность последующего анализа получаемых промежуточных результатов следует совершенствовать1.
В науке управления понятие правового регулирования занимает центральное место. Раскрытию его содержания посвящено немало работ ученых и практиков. Одним из получивших наибольшее распространение и признание является определение правового регулирования, сформулированное Г.В. Атаманчуком: «...правовое регулирование есть деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата»2.
Заслуживают внимания положения, сформулированные А.А. Аксеновым, относительно правового регулирования управления в УИС. Рассматривая правовые основы управления в УИС, автор указывает, что «...значение, роль и возможности права сводятся к тому, что оно юридически оформляет границы поведения участников управленческих отношений, может способствовать устранению субъективного подхода к решению стоящих задач, создавать необходимые юридические условия для приведения субъективной деятельности людей в соответствие с объективными закономерностями, оказывать стимулирующее воздействие на участников процессов управления, нацеливать их на выполнение стоящих задач»3.
Уяснение сущности правового регулирования различных процессов в управлении в УИС, в том числе в сфере организации аналитической работы, основывается на правильном понимании взаимосвязи права и управления во ФСИН России.
Научный потенциал структурных подразделений ФСИН России по реализации аналитической функции в «уголовно-исполнительной системе
Из содержания исследовательского материала, представленного в предыдущих частях диссертации, можно с уверенностью заключить, что сложность и многообразие содержания информационного обеспечения ФСИН России в целом и особенно непременного ее атрибута - аналитической работы проявляются по многим направлениям, в частности, в наличии в многочисленных внутренних и внешних связей; чрезвычайной динамичности развития рассматриваемой проблемы; участии представителей многих, причем самых различных, отраслей науки и практики в познании, разработке и реализации путей и способов осуществления и совершенствования реализации аналитической функции. В результате до настоящего времени отсутствует единое понимание организационного компонента рассматриваемого явления, его внутренних и внешних связей, отчетливо просматривается применение недостаточно адаптированных положений и категорий к конкретным явлениям объективной действительности.
Сложность и многообразие содержания организации собственно аналитической работы в подразделениях уголовно-исполнительной системы заметно проявляется даже при ближайшем рассмотрении. Так, в его составе выделяются следующие, в свою очередь, достаточно самостоятельные и сложные составные явления: организация, информация, аналитика1. При этом каждая из указанных частей обладает существенной спецификой, отражающей особенности ее объективирования в конкретной области реальной уголовно-исполнительной действительности. Это требует применения достижений и рекомендаций самых различных отраслей науки и практики.
Положение при раскрытии освещаемого явления усугубляется и тем, что в отечественной и зарубежной научной и учебной литературе, несмотря на широкое использование, сущность и содержание организации аналитической работы в научных трудах, в том числе профильного характера, нередко не исследуется, применяется на практике как нечто данное, само собой разумеющееся. Однако внимательное изучение сложившегося положения показывает, что многое остается не до конца разработанным. Очевидно, что тщательное изучение исследуемого явления с позиций его организационных начал требует предварительного рассмотрения каждой из указанных его частей.
Таким образом, имеющиеся издержки в отечественной и зарубежной научной и учебной литературе в понимании и практическом осуществлении информационно-аналитической работы требуют серьезного научного обеспечения организации именно аналитического компонента информационного обеспечения нормального функционирования УИС.
Объективная потребность упорядочения аналитической работы в УИС в контексте исследования восприятия ее в организационном русле нам видится возможным сквозь призму научного подхода, среди первоочередных инструментов которого следует выделить необходимость определения отраслей знания, которые по своему предмету и методу в состоянии адекватно разрешить рассматриваемые вопросы. Этому вопросу, к сожалению, далеко не всегда уделяется должное внимание.
Непременное условием выделения требуемых отраслей знания — учет отмеченных ранее явлений, частей, составляющих содержание организации аналитической работы в УИС. Каждое из них требует выделения самостоятельного научного направления исследования. Среди таких частей ранее были названы: организация, информация, анализ. Кроме того, необходимо учитывать специфику функционирования исправительных учреждений и структурных подразделений, действующих на уровне центрального аппарата ФСИН России и ее территориальных органов, которая оказывает непосредственное воздействие в процессе практической реализации каждой из указанных составных частей организации аналитичекой деятельности. Лишь после выявления специфики каждого из названных явлений и их комплексного уче 79 та появляется возможность выделения соответствующих отраслей науки и практики, способных обеспечить возможность адекватного освещения рассматриваемых вопросов. При этом необходимо учитывать, что далеко не все отрасли знания в состоянии в одинаковой степени, на что уже обращалось внимание, правильно исследовать эти вопросы, то есть имеют свои, определенные возможности и пределы в решении указанных вопросов.
Итак, рассмотрим научное обеспечение организации аналитической работы в УИС применительно к указанным основополагающим частям данной сферы, среди которых прежде всего выделяется организация. Организация, выступая в качестве явления объективной реальности и одной из широко применяемых в отечественной и зарубежной литературе научных категорий, занимая важное место в познании и практическом решении вопросов организации собственно аналитической работы, в общей и специальной литературе трактуется по-разному1.
По нашему мнению, наиболее полно в юридической литературе проанализировал сущность, содержание и возможные варианты трактования категории «организация» Г.А. Туманов2. Автор справедливо отмечает, что рассмотрение этой проблемы имеет большое теоретическое и практическое значение. От организации, организаторской деятельности зависит решение фундаментальных проблем общественного развития и обеспечение нормальной жизнедеятельности каждого гражданина. При этом организация выступает в качестве цели, средства и результата.
Субъекты реализации аналитической функции в уголовно-исполнительной системе, содержание и пределы правомочий
В свете изложенного рассмотрим существующую организационную структуру построения организационных аппаратов УИС.
Организационно-инспекторское управление является структурным подразделением Федеральной службы исполнения наказаний, находящимся в непосредственном подчинении директора ФСИН России, обеспечивающим организацию и координацию работы структурных подразделений ФСИН России. В своей деятельности оно руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, ак-. тами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Минюста России, ФСИН России, иными нормативными правовыми актами, а также Положением об организационно-инспекторском управлении ФСИН России, кото- рое утверждается директором ФСИН России. Работа данного структурного подразделения осуществляется на основе текущего и перспективного планирования, сочетания принципов единоначалия и коллегиальности, персональной ответственности каждого сотрудника и федерального государственного гражданского служащего за состоянием дел на порученном участке.
Основными задачами организационно-инспекторского управления являются1 : - обеспечение оперативно-служебной и мобилизационной готовности ФСИН России; - непрерывный сбор, анализ и оценка данных об оперативно служебной обстановке в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, организация оказания им практической помощи; - планирование служебной деятельности ФСИН России при условии комплексного привлечения к выполнению задач нескольких структурных. подразделений ФСИН России различных направлений деятельности; - подготовка управленческих решений директора ФСИН России; - информационно-аналитическое и организационное обеспечение управленческих решений директора ФСИН России; - подготовка проектов и организация реализации комплексных программ, планов и иных управленческих решений директора ФСИН России путем координации усилий всех структурных подразделений ФСИН России в организации взаимодействия между ними; - контроль за выполнением структурными подразделениями ФСИН России поставленных задач, организация оказания им практической помощи; - организация изучения, обобщения и распространения положительного опыта оперативно-служебной деятельности; - организационно-штатное обеспечение ФСИН России; - организация и совершенствование системы управления ФСИН России; - организация планирования работы ФСИН России, работы, коллегии; ФСИН России» совещаний при директоре ФСИН России (или лице, исполняющем его обязанности), служебных командировок по территории Российской Федерации; - организация; подготовки и проведения заседаний коллегий; ФСИН России, совещаний при директоре ФСИН России; (или лице, исполняющем егообязанности); - осуществление контроля за исполнением структурными подразделениями ФСИН России поручений Президента Российской Федерации; постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, приказов Минюста,России, комплексных планов, поручений ирешений директора ФСИН России; - информационно-аналитическое обеспечение деятельности , ФСИН; России; . - организация проведения инспектирований и контрольных проверок оперативно-служебной и; производственно-хозяйственной деятельности территориальных, органов УИС, контроля за устранением выявленных недостатков и оказания практической помощи; - организация и проведение, ревизий финансово-хозяйственной, деятельности учреждений и органов УИС, а также внеплановых, контрольных ревизий и проверок по поручению директора ФСИН России в учреждениях и органах УИС; - взаимодействие со средствами массовой информации, своевременное и объективное информирование, создание позитивного общественного мнения о деятельности учреждений и органов УИС; - организационно-методическое руководство и оказание практической помощи в деятельности организационно-аналитических, контрольно-ревизионных подразделений, подразделений мобилизационной подготовки и гражданской обороны, помощников по организационно-штатной работе территориальных органов УИС; - разработка проектов актов ФСИН России в сфере организационного обеспечения служебной деятельности, ревизионной работы, мобилизацион ной подготовки и гражданской обороны учреждений и органов УИС. Аналогичные задачи, с характерными изъятиями и ограничениями, вытекающими из особенностей их организационно-функционального построения, призваны решать соответствующие организационные аппараты, функционирующие на уровне территориальных органов и образовательных учреждений ФСИН России; а также исправительных учреждений. В настоящее время с учетом изменений, обусловленных принятием указа Президента РФ, утвердившего новую организационную структуру Федеральной службы исполнения наказаний, организационно-инспекторское управление выглядит следующим образом: - организационно-плановый отдел; - отдел контроля; - информационно-аналитический отдел; - инспекция уголовно-исполнительной системы; - дежурная служба; - организационно-штатный отдел; - пресс-бюро; - контрольно-ревизионная инспекция; - отдел организации мобилизационной подготовки и гражданской обороны. Следует обратить особое внимание на функциональное наполнение деятельности информационно-аналитического отдела, являющегося основным носителем аналитической составляющей всей деятельности ФСИН России, среди которых необходимо выделить такие, как: - постоянный контроль за состоянием оперативной обстановки в учреждениях УИС, своевременностью, полнотой и достоверностью информации, представляемой дежурными службами территориальных органов УИС;
Оптимизация нормативно-организационного обеспечения аналитической работы в уголовно-исполнительной системе
Очевидно, что аналогичная организация учета и анализа такой информации допустима и в отношении других подразделений системы органов, исполняющих наказания.
В указанном пособии «Научная организация управления органами внутренних дел» под ред. Г.Г. Зуйкова выделены следующие самостоятельные направления организации аналитической работы в ОВД: 1) изучение тенденций правонарушений и обусловливающих их факторов для получения прогностических выводов о возможных изменениях этих тенденций и выработки перспективных мероприятий по укреплению общественного порядка, усилению борьбы с преступностью, совершенствованию деятельности органов внутренних дел и их отраслевых служб (решение прогностических задач); 2) комплексный анализ оперативной обстановки за квартал, полугодие, девять месяцев и год, в ходе которого оценивается полный объем информации о состоянии на обслуживаемой территории общественного порядка, преступности и о результатах борьбы с ней с учетом факторов, оказывающих или способных оказать криминогенное влияние. Выводы такого анализа составляют базу для текущего планирования работы; 3) текущий (непрерывный) анализ оперативной обстановки на основе оценки суточной и декадной информации. Он служит потребностям оперативного руководства органом, позволяет вносить коррективы в планы работы и дислокацию сил, целеустремленно проводить соответствующие мероприятия; 4) исследование отдельных проблем борьбы с преступностью и охраны общественного порядка. Объем и характер анализируемой информации в каждом таком исследовании определяются с учетом его цели. Перечисленные направления организации аналитической работы характерны для органа внутренних дел в целом и для отдельных его отраслевых служб на любом уровне управления. Решение прогностических задач путем изучения состояния преступности за длительный предшествующий период, анализа действия как положительных, так и отрицательных факторов, оказывающих на нее влияние, позволяет научно предсказывать особенности изменений оперативной обстановки и своевременно разрабатывать систему мер для их нейтрализации. Комплексный анализ состояния преступности и результатов борьбы с ней за тот или иной продолжительный период дает возможность изучать оперативную обстановку в районе, городе, области, фиксировать удельный вес отдельных видов преступлений в общей структуре преступности, устанавливать причины их распространения, определять категории правонарушителей, оценивать эффективность работы по борьбе с преступностью и на этой основе планировать и осуществлять необходимые мероприятия. Текущий анализ оперативной информации о деятельности органов внутренних дел, их отдельных служб и подразделений используется преимущественно для максимально полного и наиболее эффективного применения сил и средств в деле пресечения и раскрытия преступлений. Данный анализ, предполагающий оценку ограниченного объема суточной и декадной информации и осуществляемый непрерывно, позволяет быстро обнаружить те или иные изменения в оперативной обстановке и принять должные решения. Так, составной его частью является изучение распространенности правонарушений по месту и времени их совершения. На этой основе проводится соответствующая дислокация служебных нарядов. На основе результатов указанных направлений организации аналитической работы уже в ходе ее осуществления делаются выводы о необходимости 150 исследования отдельных проблем борьбы, с преступностью и охраны общественного порядка. Исследования в этом направлении способствуют определению причин и условий развития интересующих органы внутренних дел явлений и разработке научно-обоснованных мер по устранению негативных или использованию благоприятных факторов. Если комплексный анализ оперативной обстановки служит основой дляподготовки общих плановработы органов и подразделений внутренних дел, то анализ отдельных проблем позволяет организовать проведение разного рода комплексных, единичных и типовых операций. Задачи, решаемые в процессе исследования отдельных проблем, можно подразделить на две группы, с учетом их отнесенности к внешнему или внутреннему управлению. Например, задачами первой-группы являются: изучение влияния алкоголизма на преступность; анализ состояния правонарушений- несовершеннолетних; исследование особенностей рецидивной преступности. К задачам второй группы можно отнести изучение состояния раскрываемости преступлений, анализ практики реагирования на жалобы граждан и т. п. Первая группа задач связана с анализом эффективности воздействия-органов внутренних дел на определенную сферу общественной жизни. Здесь преобладает криминологический аспект изучения. Решение второй группы задач направлено на повышение эффективности управляющих воздействий на саму систему органов-внутренних дел. При этом доминирует организационный аспект исследования, то есть изучается внутренняя организация и состояние работы данной системы, преследуется цель улучшения ее структуры и функционирования. В рамках каждого из рассмотренных направлений аналитической работы можно выделить задачи, регулярно решаемые конкретными подразделениями. Практическая значимость такого выделения заключается в том, что оно позволяет: во-первых, правильно определить функциональные обязанности сотрудников, ответственных за то или иное направление аналитической работы; во-вторых, предусмотреть непрерывный программированный сбор и 151 систематизацию-сведений с учетом необходимости:рационального информационного обеспечения! выполнения регулярно: повторяющихся задач; в-третьих, разработать типовые методики (алгоритмы):их решения; Выходе аналитической работы решаются;две основные задачи, связанные с двумя сторонами управления: внешней (сфера деятельности; для которой? система создана и функционирует) w внутреннейг (организация: самой4 системы и ееьдеятельности). Єлєдовательно, анализ информации:имеет два, основных аспекта:: — изучение состояния, режима исполнения: наказания; /исправления и перевоспитания осужденных, предупреждения: правонарушений" и преступ лений как осужденными, так и лицамщ отбывшими наказания; Здесь преоб ладают правовой педагогический и криминологический:аспекты анализа ин формации, . преследующие цель улучшить деятельность уголовно исполнительных органов и учреждений;
