Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Менеджмент как особая форма знаний об управлении и его использование в управленческой деятельности органов внутренних дел 17
1.1. Менеджмент, его особенности, соотношение с теорией социального управления и основные положения 17
1.2. Проблемы управления органами внутренних дел в условиях формирования гражданского общества и развития рыночных отношений и возможности их решения на основе использования положений менеджмента 39
Глава II. Основные направления совершенствования управления органами внутренних дел на основе адаптации идей менеджмента 56
2.1. Расширение спектра трудовой мотивации работников органов внутренних дел 56
2.2 Организационная культура органов внутренних дел и способы повышения ее зрелости 79
2.3. Миссия российской милиции и ее структурно - территориальных образований 113
2.4. Формирование эффективного стиля лидерского поведения руководителей органов внутренних дел. Личная миссия руководителя 134
Заключение 168
Литература 173
Приложения 185
- Менеджмент, его особенности, соотношение с теорией социального управления и основные положения
- Проблемы управления органами внутренних дел в условиях формирования гражданского общества и развития рыночных отношений и возможности их решения на основе использования положений менеджмента
- Расширение спектра трудовой мотивации работников органов внутренних дел
- Организационная культура органов внутренних дел и способы повышения ее зрелости
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью решения органами внутренних дел (ОВД) новых и вместе с тем достаточно сложных задач, возникших в процессе глубоких преобразований, происходящих в обществе, государстве, экономике. В процессе этих преобразований, направленных на создание гражданского общества, формирование правового и социально ориентированного государства, развитие рыночных отношений и т.д., ОВД должны быть реформированы таким образом, чтобы из инструмента, используемого государством исключительно в своих интересах, превратиться в систему, обслуживающую население, действующую, прежде всего, в интересах общества, а затем уже и государства. Такая глубокая трансформация ОВД, естественно, не может быть осуществлена быстро в силу двух причин: во-первых, из-за отсутствия отечественного опыта использования ОВД в таком качестве и, во-вторых, из-за значительного ослабления профессионального ядра ОВД в результате массового ухода из них профессионалов в начале 90-х годов в коммерческие структуры и иные правоохранительные органы.
К этому надо еще добавить, что реформирование ОВД приходится осуществлять в условиях резко обострившейся криминогенной обстановки в силу существенного снижения жизненного уровня населения, расслоения общества, безработицы, массовой миграции, обусловленного этими и другими причинами роста криминальных сообществ и повышения уровня их технической оснащенности и агрессивности. Таким образом, значительные силы ОВД приходится направлять, прежде всего, на решение традиционных задач, а не тех, которые поставлены на повестку дня проблемами реформирования общества, государства, экономики.
Решение новых задач, связанных с реформированием ОВД, и старых, традиционных, направленных на борьбу с преступностью, обеспечение об-
щественного порядка и безопасности и т.д., во многом определяется состоянием управления: структурой ОВД, распределением полномочий между центром и низовыми звеньями, используемыми формами и методами, стилем и т.д. Существующая в настоящее время система управления ОВД сложилась, в основном, в 60-80-е годы в эпоху централизации и использования преимущественно командно-административных методов управления. Вследствие этого возникла серьезная проблема по поводу приведения системы управления ОВД в соответствие с новыми социально-политическими и экономическими условиями, повышения эффективности управленческой деятельности. Для руководства МВД России - это одно из приоритетных направлений деятельности. Об этом можно судить, в частности, по содержанию приказов, изданных МВД РФ в 1993-1999 гг., где указывалось на необходимость улучшения планирования, совершенствование организации работы, повышение роли руководителей и т.д.1
Вместе с тем анализ результатов управленческой деятельности в ГУВД Москвы и ГУВД Московской области, ГОРОВД этой же области, осуществленный в ходе комплексных инспекторских проверок в 2000-2003 гг., показывает, что и в последние годы вопросы совершенствования управления ОВД по различным причинам «зачастую отходят на второй план». Подтверждение этого факта в частности нашло отражение в Директиве министра внутренних дел РФ № 1 от 27 февраля 2003г., где указывается, что одной из причин имеющихся недостатков оперативно-служебной деятельности является недо-
1 Приказы МВД РФ: № 420-93г. «О мерах по совершенствованию эффективности управленческой деятельности в ОВД»; № 433-95г. «О мерах по повышению эффективности управленческой деятельности в ОВД»; № 180-96г. «О мерах по совершенствованию организации работы министерств внутренних дел, главных управлений (управлений) внутренних дел субъектов РФ»; № 994-99г. «Об упорядочении отдельных направлений управленческой деятельности в системе МВД России». В настоящее время данные приказы отменены.
оценка со стороны руководителей работы с кадрами. Вопросы формирования профессионального корпуса, укрепления законности, дисциплины и воспитания личного состава не выделены в число приоритетных».1
О связи недостатков в оперативно-служебной деятельности ОВД с низким качеством управления ими отмечается и во многих других документах, изданных МВД РФ, ГУВД Москвы и ГУВД Московской области.2
К решению проблемы повышения эффективности управления ОВД, начиная с 70-х годов, подходили, опираясь, в основном, на передовую отечественную практику управления ОВД. Использовали при этом и зарубежный опыт, но связанный исключительно с деятельностью зарубежных полиций. Идея данного исследования состоит в изучении, главным образом, зарубежного менеджмента, разработанного, в основном, применительно к промышленным предприятиям, с тем, чтобы какие-то его положения, теории, подходы и т.д. попытаться адаптировать к управленческой деятельности ОВД Российской Федерации. Как представляется, такой подход к исследованию имеет благоприятную перспективу, ибо в менеджменте большое внимание уделяется человеческому фактору в условиях реализации демократических принципов и соблюдению гарантированных конституцией прав и свобод граждан, что актуально сейчас для системы государственного управления в нашей стране.
1 Директива Министра внутренних дел РФ № I от 27.02.2003г. «Об итогах
оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-
боевой деятельности внутренних войск МВД России в 2002 году и задачах на
2003 год».
2 Решение Коллегии МВД России № 1/км от 19.01.2001г.; Решение Коллегии
ГУВД Московской области от 24.04.2002г. «О мерах по повышению управ
ленческой деятельности в органах внутренних дел области...»; Приказ МВД
РФ № 1150 от 23.11.2002г. «О введении в действие систем оценки деятельно
сти органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной мили
ции и милиции общественной безопасности, органов предварительного рас
следования»; Приказ МВД РФ № 15 от 09.01.2003г. «Об организации плани
рования в системе МВД России».
Степень разработанности темы исследования. Данная тема исследована недостаточно, хотя в связи с поиском новых подходов к совершенствованию управления интерес к разработкам менеджмента заметно возрос. Большое внимание при этом было уделено феномену организационной культуры. П.В. Романов проанализировал отношения, возникающие в контексте производства управления и организационной культуры1, В.Л. Доблаев исследовал понятия культуры и субкультуры организации с позиции их взаимосвязи с социальной структурой организации и общества в целом, а также - поня-тия сильной и слабой культуры организации.
Значительный интерес к проблеме формирования организационных культур и их влияния на конечные результаты деятельности организаций вызвало создание совместных предприятий, что послужило предпосылкой проведения научных исследований А. Пригожиным,3 А. Наумовым,4 X. Ватана-бэ5 и др. Отдельным вопросам, связанным с различными элементами организационных культур, посвящены исследования СВ. Щербины6 и А.А. и К.А. Радугиных7.
Ведомственными учеными, специализирующимися в изучении проблем управления в ОВД, были проведены исследования, в которых обосновывалась необходимость и возможность адаптации некоторых идей менедж-
Романов П.В. Патернализм на предприятиях России. - Самара: СамГПУ, 1994. 2 Доблаев В.Л. Теория организаций. - М., І995.
Пригожий А. Проблема синергии организационных культур в русско-американских совместных предприятиях // Менеджмент, 1995. № 1. С.60-77. 4 Наумов А. Хофштидово измерение России (влияние национальной культуры на управление бизнесом) // Менеджмент. 1996. № 3. С.70-103.
Ватанабэ X. Изучение управленческих отношений в японских компаниях в России // Менеджмент. 1996. № 2. С.46-58.
6 Щербина СВ. Организационная культура в западной традиции: природа,
логика формирования и функции // Социол. исслед. 1996. № 7. С.47-55.
7 Радугин А.А., Радугин К.А. Введение в менеджмент: социология организа
ций. Воронеж, 1995.
мента в управлении ОВД. Так, С.Г. Минасов в 2001г. в диссертации на тему: «Формирование стратегий органов внутренних дел: теоретический и организационный аспекты» пришел к выводу о необходимости разработки миссии МВД России при обосновании и реализации стратегии ОВД и предпринял попытку исследовать ее содержание.
Другим автором Л.О. Максимовой в 2003 г. в ее диссертации «Целепо-лагание в управлении органами внутренних дел (теоретический и организационно-правовой аспекты)» была обоснована необходимость включения в процесс целеполагания видения и миссии как важных этапов, предваряющих другие его этапы, и дана содержательная характеристика этих понятий применительно к практической деятельности ОВД. Кроме того, в этой же работе была предпринята попытка сформулировать примерный образец миссии ОВД России и обоснована целесообразность разработки своих миссий ОВД субъектов РФ и ГОРОВД.
Еще одно исследование было проведено в 2003 г. И.И. Галунским и посвящено изучению организационной культуры ОВД, ее особенностей и целенаправленному формированию ее содержания, отвечающего современным требованиям.
Однако указанные исследования не имели своей целью обоснование возможности применения в управлении ОВД многих других положений менеджмента, в связи с чем продолжает существовать потребность в проведении специальных исследований, где была бы доказана не только необходимость применения идей, теоретических разработок менеджмента в управленческой деятельности ОВД, но и возможность таких инноваций.
В связи со сказанным были выбраны объект и предмет исследования, определены его цели и задачи.
Объектом исследования является управленческая деятельность, а предметом - организационно-правовые аспекты этой деятельности в ОВД, рассматриваемые с позиций их совершенствования на основе использования
некоторых положений менеджмента, касающихся мотивации труда, организационной культуры, миссии организаций и эффективного стиля лидерского поведения.
В качестве гипотезы исследования высказано предположение, что некоторые идеи и положения менеджмента, несмотря на то, что они разработаны применительно к экономическим системам, могут быть применены в управленческой деятельности ОВД и способствовать повышению ее эффективности. Конкретно речь идет о применении положений менеджмента, касающихся мотиваций труда, организационной культуры, миссии организаций и эффективного стиля лидерского поведения.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа зарубежного менеджмента в очерченных предметом исследования рамках выявить такие положения, подходы, методы, которые можно было бы использовать в управленческой деятельности российских органов внутренних дел непосредственно или после соответствующей адаптации, что позволит повысить ее эффективность, а в конечном счете - и эффективность их оперативно-служебной деятельности.
Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:
обосновать принципиальную возможность применения идей, положений менеджмента в сфере управления ОВД прямо или после соответствующей адаптации;
обосновать необходимость использования более широкого спектра средств мотивации работников ОВД и возможность повышения эффективности традиционных форм и методов их стимулирования;
дать обобщенное определение организационной культуры ОВД и вскрыть ее особенности;
обосновать целесообразность введения понятия «зрелая организационная культура», дать его определение и доказать наличие положительной кор-
реляционной связи между состоянием организационной культуры и результатами оперативно-служебной деятельности ОВД;
аргументировать необходимость обнародования ОВД своих миссий и разработать в качестве примерного образца миссию российской милиции и миссию одного из структурных подразделений ГУВД Московской области;
разработать методические рекомендации по формулированию миссий ОВД;
обосновать необходимость более широкого использования фактора лидерства в управленческой деятельности ОВД в условиях развития демократии и рыночных отношений, определить в связи с этим понятие эффективного стиля лидерского поведения и дать его содержательную характеристику;
доказать целесообразность принятия новых нормативно-правовых актов, расширяющих правовое поле организации деятельности ОВД: «О миссии ОВД», «Об организационной культуре ОВД», а также необходимость внесения добавлений в существующие нормативно-правовые акты, регламентирующие характер и порядок оценки ОВД в части, касающейся воспитания, профессиональной подготовки работников, их психологического обеспечения и т.д.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составили: диалектический материализм, системный подход, анализ управленческой практики, социологические методы опроса (анкетирование и интервьюирование), тестирование.
Основой для теоретических выводов явились работы отечественных и зарубежных исследователей по менеджменту. В их числе работы: Р. Акоффа, А. Альберта, О.С. Виханского, У.Дж. Дункана, В.И. Кнорринга, Ф. Котлера, Ю.Д. Красовского, Р.Л. Кричевского, И.Д. Ладанова, Д.К. Лафты, М. Меско-
на, Л. Наумова, Т. Питерса, А.Л. Радугина, К.Л. Радугина, Т.О. Соломани-диной, Р. Уотермена, Ф. Хедоури, СВ. Шекшни, Л. Якокки и др.1
В процессе исследования использовались также труды специалистов в области управления правоохранительными органами: Д.Н. Безрядина, В.З. Веселого, И.Н. Зубова, Г.Г. Зуйкова, Н.Н. Иванова, А.П. Ипакяна, Л.МІ; Ко-лодкина, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, А.Н. Роши, Г.А. Туманова, И.Д. Шелякина, Е.Ф. Яськова и др.2
1 Акофф Р. Акофф о менеджменте / Пер. с англ. - СПб.: Питер, 2002; Вихан-
ский О.С., Наумов А.И. Менеджмент. - М.: Гардарика, 1996; Дункан Джек У.
Основополагающие идеи в менеджменте. Уроки основоположников менедж
мента и управленческой практики. Пер с англ. - М.: Дело, 1996; Кнорринг
В.И. Искусство управления: Учебник. - М.: Изд-во БЕК, 1997; Котлер Ф. Ос
новы менеджмента. - М.: Прогресс, 1998; Ладанов И.Д. Практический ме
неджмент: Пособие для руководителей, менеджеров и предпринимателей [в
3-х частях]. - М.: «Ника», 1992; Лафта Дж.К. Эффективность менеджмента
организации. Учебное пособие. - М.: Русская Деловая Литература, 1999;
Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. - М.: Дело, 1992;
Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления: опыт лучших
компаний. - М.: Прогресс, 1986; Соломанидина Т.О. Организационная куль
тура компании. - М.: ООО «Журнал «Управление персоналом», 2003; Якокка
Л., Новак У. Карьера менеджера / Пер. с англ. 2-е изд. - Мн.: «Попурри»,
2002 и др.
2 Основы управления органами внутренних дел: Пособие / Под ред. Д.Н. Без
рядина. - М.: Академия управления МВД России, 2001; Веселый В.З. Фор
мирование теории управления в сфере правоохранительной деятельности. -
М.: Академия МВД СССР, 1988; Зубов И.Н. О перспективах дальнейшего
развития системы МВД России (к Доктрине общественной безопасности Рос
сийской Федерации) / Вопросы совершенствования работы подразделений
милиции общественной безопасности. - М.: Сборник ГУООП МВД России.
ВНИИ МВД России, 1996; Зуйков Г.Г., Черненко Г.И., Яськов Е.Ф. Научная
организация труда в органах внутренних дел. - М.: Академия МВД СССР,
1981; Иванов Н.Н. Организация процессов управления в МВД, УВД.. — М.:
Академия МВД СССР, 1987; Иванов Н.Н., Шелякин Н.Д. Организация кон
троля в органах внутренних дел: Учебное пособие. - М., 1999; Колодкин
Л.М. Успех служебной деятельности руководителя органа внутренних дел. -
М.: Академия МВД СССР, 1992; Майдыков А.Ф. Содержание работы на
чальника городского (районного) органа внутренних дел: Учебное пособие. -
М.: Академия МВД СССР, 1980; Малков В.Д., Веселый В.З. Теория социаль-
Научная новизна диссертационного исследования заключается в уточнение ряда понятий, таких как «организационная культура», «миссия», «эффективный руководитель», исходя из специфики деятельности ОВД.
Введены в научный оборот новые понятия: «зрелая организационная культура» и «личная миссия» руководителя и дано их определение.
Впервые применительно к практике ОВД доказано с помощью корреляционного анализа наличие положительной связи между уровнем организационной культуры ОВД и результатами их деятельности.
Обоснована необходимость формирования в условиях развития демократии и рыночных отношений эффективного стиля лидерского поведения и предложена модель эффективного руководителя ОВД.
Положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие основные положения:
Некоторые теоретико-прикладные разработки менеджмента, связанные с мотивацией работников, формированием организационной культуры, разработкой миссий организаций и др., несмотря на то, что они ориентированы на использование в экономической сфере, могут быть применены в управленческой деятельности ОВД в целях повышения ее эффективности.
Мотивация работников ОВД может быть существенно усилена за счет расширения спектра мотиваторов и использования наряду с традиционными новых для ОВД: усвоения ценностей зрелой организационной культуры; формулирования миссии ОВД и их руководителей, участия в управлении, планирования карьеры и др.
ного управления. Предмет, система и задачи курса «Управление органами внутренних дел». - М.: Академия МВД СССР, 1987; Роша А.Н. Введение в теорию организации управления. - М.: Академия MB ДРФ, 1992; Туманов Г.А. Человеческий фактор в государственном управлении. - СГиП, 1986. № 10; Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: словарь-справочник. - М.: Академия управления МВД России, 1997.
Обобщенное определение организационной культуры ОВД в авторской редакции как специфической культуры, возникшей в процессе достаточно длительного исторического развития организаций, созданных государством для борьбы с преступностью и охраны общественного порядками включающей в себя большое количество юридических норм, а также нравственных ценностей, убеждений, различного рода ритуалов и т.д., благодаря которым работники ОВД интегрируются в коллектив и которые во многом определяют его поведение по отношению к внешнему окружению.
Содержательная характеристика современной организационной культуры ОВД, включающая в себя наряду с традиционными элементами негативного характера, сформировавшимися еще в советское время («иерархичность структур с длинной дистанцией власти», «корпоративная замкнутость», «значительная формализация деятельности», «ориентация на результат, а не на процесс», «сосредоточенность на криминальном аспекте, а не на обслуживании населения» и др.) и относительно новые элементы позитивного характера («социальная ответственность», «повышенное внимание детям и молодежи», «установление преемственности с учреждениями полиции, функционировавшими до 1917 г.», «взаимодействие с православной церковью» и др.).
Введение автором в научный оборот понятия зрелой организационной культуры, которая, во-первых, включает в себя общенациональные культурные ценности и традиции, а также общественные ценности, соответствующие современному этапу социально-политического и экономического развития общества, во-вторых, способствует сплочению коллектива и повышению ответственности его членов за судьбу организации и выполнение стоящих перед ними задач и, в-третьих, создает необходимые предпосылки для положительного восприятия населением поведения членов организации и ее деятельности.
Обоснование необходимости обнародования ОВД своих миссий и примерные образцы их для российской милиции и милиции г. Сергиева Посада. Заявления ОВД о своей миссии позволит, с одной стороны, добиться большего доверия у населения, а с другой - лучше понимать работникам этих органов свое общественное предназначение и более добросовестно выполнять свои обязанности.
Методические рекомендации по формулированию миссий ОВД.
Модель эффективного руководителя ОВД в условиях развития демократии, рыночных отношений и предоставления значительных полномочий для самоорганизации.
Примерный образец личной хмиссии начальника УВД г. Сергиева Посада. Обнародование такой миссии делает не только более убедительными и понятными требования руководителя к своим подчиненным, но и повышает его ответственность за свои действия перед коллективом, населением района, обществом в целом.
10. Предложения по правовому закреплению деятельности, связанной с
формулированием организационной культуры и миссий ОВД и оценки их со
стояния и использования, что позволит облегчить управление ОВД за счет
усвоения их работниками общественно признанных базовых ценностей своих
подразделений.
Разработать положения «Об организационной культуре органов внутренних дел и ее формированию» и «О миссии органов внутренних дел (милиции)».
После принятия МВД РФ соответствующего правового акта «О миссии...» первый абзац ст.З Закона РФ «О милиции» изложить в следующей редакции: «Деятельность милиции строится в соответствии с положениями Миссии российской милиции, а также положениями Миссий ее структурных подразделений, отражающими их общественное предназначение и взятые на себя обязательства по обеспечению безопасности населения от
криминальной угрозы и оказанию ему различной помощи в объеме предоставленных ей полномочий».
10.3. Внести изменения в Типовое положение об отделе (отделении,
группе) воспитательной работы управления... по кадровой и воспитательной
работе ОВД, утвержденного приказом МВД России № 995 от 25 сентября
2000г. Раздел II «Основные задачи» дополнить пунктом: «Формирование зре
лой организационной культуры, соответствующей общенациональным куль
турным ценностям и традициям, а также современным общественным
ценностям, определяемым демократизацией общественной жизни и по
строением правового государства».
В разделе III «Функции» после п. 14 предусмотреть дополнительно следующий пункт: «Культивирование у сотрудников ценностей, соответствующих зрелой организационной культуре ОВД, что будет способствовать их идентификации со своим подразделением и соответственно - более ответственному отношению к выполнению своих обязанностей».
10.4. Разработать положение «Об оценке состояния организационной
культуры органов внутренних дел». Структура данного положения может
быть следующей: І.Основньїе положения; П.Критерии оценки организацион
ной культуры; Ш.Социологический инструментарий для оценки состояния
организационной культуры; ІУ.Обобщение полученных результатов и их ин
терпретация; У.Оценка состояния организационной культуры органов внут
ренних дел.
Практическая и теоретическая значимость исследования заключается в возможном использовании полученных результатов в деятельности ОВД. Могут быть использованы рекомендации: по усилению мотивации работников ОВД за счет применения новых мотиваторов и более эффективного использования традиционных; по формированию зрелой организационной культуры и ее оценке; по разработке миссий для милиции российских городов; по повышению эффективности деятельности руководителей ОВД за счет
более полного использования их лидерских возможностей и обнародования личной миссии.
Результаты данного исследования могут быть также использованы в учебном процессе в Академии управления МВД России и других учебных заведениях МВД РФ при изучении теории управления ОВД.
Достоверность полученных результатов обеспечивается использованием большого количества эмпирических данных, характеризующих деятельность ОВД РФ, в т.ч. Московской области, и их обобщением с помощью статистических методов; репрезентативностью социологических опросов, апробацией полученных результатов в практических органах и учебных заведениях.
Эмпирическую базу исследования составили ведомственные нормативные акты, материалы комплексных проверок, проведенных ГУВД Московской области, а также служебная документация ОВД городов: Дмитрова, Королёва, Мытищи и Железнодорожного Московской области, а также Ба-лашихинского и Сергиево-Посадского районов этой же области.
Большой объем информации, необходимой для решения поставленных задач, был получен в результате социологического опроса. Было опрошено 340 руководителей ОВД, преимущественно руководителей низового и среднего звена управления - начальников ГОРОВД и их заместителей, начальников отделов и служб РУВД и УВД (Приложение № 1), а также протестировано 100 работников ГОРОВД (сотрудники милиции рядового, младшего и среднего начальствующего состава) для оценки уровня зрелости организационной культуры (Приложение № 2).
Важным источником информации о деятельности зарубежной полиции явились переводы, содержащиеся в СИФ Академии Управления МВД России, а также сайты в Интернете, благодаря использованию которых удалось получить сведения о миссии полиции в некоторых английских городах ив ряде американских штатов.
Апробация результатов исследования и внедрение. Основные выводы и предложения по исследованной проблематике отражены в трех публикациях, доложены на оперативном совещании в ГУВД Московской области и на заседании кафедры теории и социологии управления Академии управления МВД России, а также используются в учебном процессе при чтении лекций по курсам «Теория управления» и «Теория организаций», о чем составлены соответствующие акты о внедрении.
Менеджмент, его особенности, соотношение с теорией социального управления и основные положения
Понятие «менеджмент» происходит от английского слова «to manage», но в разных словарях трактуется по-разному. Так, в Новом англо-русском словаре «to manage» - руководить, управлять, заведовать1, в большом русско-английском словаре - управлять делами2. Еще более широко представлены точки зрения по этому поводу в научной литературе, где менеджмент определяется и как наука управления, и как процесс управления, и как функция управления, органы или аппарат управления, искусство управления и т.д. Так, менеджмент, с точки зрения авторов учебного пособия «Менеджмент организации», - это «интеграционный процесс, с помощью которого профессионально подготовленные специалисты формируют организации и управляют ими путем постановки целей и разработки способов их достижения».3 Другие авторы в своих определениях используют иные значащие признаки этой науки: «Менеджмент - область знаний и профессиональной деятельности, направленных на формирование и обеспечение достижения целей организации путем рационального использования имеющихся ресурсов».4 Можно встретить также и немало определений, в которых акцентируется внима- ниє на «искусстве» осуществления работы с помощью других: «Менеджмент - это область деятельности, которая сочетает искусство и науку и демонстрирует растущий профессионализм».1
Такой разброс определений этого понятия становится в какой-то мере объяснимым, если ознакомиться с содержанием, которое вкладывает в это слово фундаментальный Оксфордский словарь английского языка: способ (манера) обращения с людьми, власть и искусство управления, особого рода умение и административные навыки, орган управления, административная единица. Т.е. это слово имеет множество смыслов и различные авторы, акцентируя внимание на каком-то одном из них, естественно дают определение, отличное от других. Таким образом, существующие определения понятия «менеджмент» взаимодополняют, конкретизируют друг друга и нет необходимости уделять много внимания их несходству, отсутствию в них тех или иных значащих признаков.
Обобщая приведенные и многие другие точки зрения о менеджменте, можно сказать, что это одна из наук об управленческой деятельности, где эта деятельность рассматривается в трех аспектах: теоретическом, прикладном и как искусство в условиях рыночных отношений.
Разрабатываемая в нашей стране теория социального управления во многих отношениях значительно отличается от современного менеджмента. Во-первых, в английском языке нет общего термина «управление» и в каждой области, сфере деятельности используется своя терминология. Если говорить о социальном управлении, то по-английски это, скорее всего, будет «social administration» или «public administration», а «управление государством» -«goverment», «управление страной» - «rule», «управление производством» - «control» и т.д.1
Предметы исследования менеджмента и социального администрирования далеко не во всем совпадают. Предмет социального администрирования - деятельность высшего управленческого персонала, администрации, к которой причисляют в организациях представителей наблюдательных советов, советов акционеров и др., осуществляющих законодательную власть в организациях. Менеджеры в отличие от них рассматриваются как представители исполнительной власти в организации. Если руководители высшего уровня устанавливают наиболее общие ориентиры, контролируют итоги деятельности организации в интересах акционеров и инвесторов, то менеджеры определяют наиболее рациональные, безопасные стратегии, пути и способы достижения целей, определенных законодательным органом. Эта исполнительная деятельность менеджеров и является предметом исследования менеджмента.2
Подобным образом разводят администрирование и менеджмент О. Шелдон, К. Ходжкинсон и отечественные ученые, авторы учебника «Менеджмент».3 В свою очередь, предмет исследования теории социального управления не совпадает с предметом исследования ни социального администрирования, ни менеджмента. Ее предмет - «общие, обязательные для всякого управленческого акта процедуры независимо от того, в какой социальной сфере он реализуется».4 Примерно также, но более содержательно определяют предмет теории социального управления И.С. Мангутов и Л.И. Уманский, которые отмечают, что «изучение... общих закономерностей, свойственных социальному управлению как объективному явлению в жизни общества, и составляет главное в предмете науки управления. Задача [этой науки] заключается в изучении специфических законов управления, в разработке общих концепций теории как системы знаний, понятийного аппарата, создании целостного логического учения, а также в определении тех ее областей, которые должны опираться на отраслевые науки. Последние детализируют теорию управления, вооружают ее соответствующим исследовательским инструментарием».1
Другими словами, разрабатываемая у нас теория социального управления в отличие от рассматриваемых зарубежных теорий управления исследует общие закономерности управления, касающиеся любых социальных систем, т.е. ее предмет исследования гораздо шире, нежели предмет исследования, например, менеджмента, который в силу этого является отраслевой наукой по отношению к теории социального управления.
Здесь однако следует сделать оговорку. Цитируемые авторы выражали свое мнение по поводу теории социального управления в советский период, когда проблема разведения теории социального управления и менеджмента не стояла на повестке дня, так как считалось, что «наука управления людьми в социалистическом обществе и такая же наука в капиталистическом - вещи противоположные и по целям, и по существу».2
В 90-х годах, когда в стране начали развиваться рыночные отношения и возникла острая потребность в использовании в экономической сфере идей, рекомендаций менеджмента, возник своего рода бум менеджмента. Стали открываться институты, факультеты менеджмента, вводиться курсы по менеджменту и издаваться десятки учебников и учебных пособий по нему. В этой ситуации термин «теория социального управления» почти исчез из тематических планов учебных заведений и названий издаваемой научной литературы по управлению. Объяснение этому следующее. Не только практические работники, но и многие отечественные ученые, специализирующиеся в области управления, сочли, что понятия «менеджмент» и «социальное управление» являются тождественными. Так, авторы учебника «Управление организацией» утверждают, что менеджмент и управление - понятия «идентичные, взаимозаменяемые», так как их «основу составляют объективные процессы общественного развития, оказывающие влияние на трактовку понятий и подходы к раскрытию их содержания».1 В качестве доказательства правильности своего утверждения они приводят шесть подходов, одинаковых как для менеджмента, так и управления: искусство (практика) выполнения работы; наука (область человеческого знания); функция (вид деятельности); процесс; люди, управляющие организацией; орган; орган или аппарат управления.2
Данный аргумент, приводимый в пользу тождественности менеджмента и управления, как нам представляется, не является убедительным. Да, в менеджменте и теории социального управления много общего, так как объект их исследования один и тот же - социальная материя. Этот же объект, как известно, представляет собой сложное образование, включающее в себя большое количество различных областей, каждая из которых требует специального исследования, что и предопределяет возникновение отраслевых наук.
Проблемы управления органами внутренних дел в условиях формирования гражданского общества и развития рыночных отношений и возможности их решения на основе использования положений менеджмента
Несмотря на стабилизацию криминогенной обстановки в России в последние годы (2001 - 2002 гг.), уровень преступности остается очень высоким (около 200 преступлений на 10.000 человек). Более того, вызывает большую озабоченность продолжающийся рост преступлений против личности, против собственности, в экономической сфере и преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, т.е. преступлений, представляющих угрозу национальной безопасности страны.
Борьба с этими преступлениями осложняется тем, что они приобрели качественно иной характер: произошло сращивание криминальных структур с легальными коммерческими и административными структурами, а также с зарубежными преступными организациями и образование транснациональных преступных группировок; все более криминальный крен приобретает поведение представителей делового мира, ранее не попадавших в сферу уголовной ответственности; появилось много новых видов преступлений в кредитно-финансовой сфере, в топливно-энергетическом комплексе, во внешнеэкономической деятельности, в жилищно-коммунальной и других сферах и т.д.
Реформирование системы МВД РФ и других правоохранительных органов, вызванное необходимостью переориентации их деятельности на решение приоритетных задач, вытекающих из Конституции РФ, а также повышения их эффективности, создает дополнительные трудности в осуществлении традиционных функций - борьбе с преступностью, охране общественного порядка и т.д., так как в результате реорганизации создаются новые структуры и нужно какое-то время, чтобы были найдены оптимальные варианты их места в системе МВД, подчиненности, выполняемых функций, установлены необходимые связи и т.д., что позволит в дальнейшем заработать им в полную силу.
Существенно ослабляет деятельность ОВД неудовлетворительное материальное обеспечение их сотрудников. Хотя в последние годы Правительством РФ предпринимаются последовательные шаги по повышению денежного содержания работников всех силовых ведомств, величина зарплаты сотрудников ОВД и в абсолютном, и в относительном исчислении остается пока крайне низкой. Сейчас сотрудники ОВД, по данным социологического опроса автора, могут удовлетворить свои потребности лишь на 30%. Чтобы эти семейно-бытовые потребности были удовлетворены полностью, необходимо, по мнению респондентов, чтобы на каждого члена семьи приходилось в среднем 7750 рублей в месяц. Сейчас эта величина в 2-3 раза меньше. Для изыскания недостающих средств многие сотрудники занимаются подработ кой, отнимающей много сил и времени, которые можно было бы использовать по месту их основной работы с пользой для ОВД.1 Более того, существенное увеличение зарплаты, не менее чем в 2 раза, способствовало бы, по мнению 43% респондентов, более прилежному отношению их к выполнению своих обязанностей.
Нехватка денежных средств служит и причиной увольнения из ОВД высококвалифицированных сотрудников. Хотя 72% опрошенных заявляют о своих мотивах службы в ОВД, связанных со стремлением помочь обществу бороться с криминальным насилием и любовью к профессии, около 20% опрошенных не связывают свою дальнейшую судьбу со службой в ОВД, в том числе из-за зарплаты, неупорядоченности рабочего дня и недостаточного компенсирования работы в праздничные и выходные дни, в ночное время, в местах с повышенным риском и т.д.
По-прежнему продолжает негативно влиять на деятельность ОВД существующая система учета и отчетности, рождающая «очковтирательство, нарушения законности, искажающая «реальную картину преступности», подрывающая «уважение к милиции».2
И хотя с января 2003 года введена новая система критериев и показателей оценки результатов оперативно-служебной деятельности органов и подразделений внутренних дел, как представляется, до сколь-нибудь удовлетворительного решения этой серьезной проблемы управления еще далеко. Слишком много факторов влияет на результаты деятельности ОВД и слишком много важных параметров ее приходится учитывать, чтобы можно было достаточно быстро сконструировать простую и вместе с тем объективно оценивающую систему.1
Не способствует эффективности деятельности ОВД, повышению дисциплины сотрудников и соблюдению ими законности отсутствие общественного и гражданского контроля за деятельностью ОВД. Первый (в форме народного контроля) был ликвидирован в начале 90-х годов, а второй, по мнению автора, появится не раньше, чем возникнет у нас гражданское общество.
Значительно страдает действенность ОВД из-за слабого взаимодействия с другими правоохранительными и государственными органами, СМИ. Нет эффективной помощи сотрудникам ОВД со стороны населения, уровень доверия которого к ОВД продолжает оставаться очень низким. На сегодняшний день, по различным оценкам СМИ, в той или иной степени доверяют ОВД 30-40% опрошенных.
Так как данное исследование проводится преимущественно на базе ОВД Московской области, то на проблеме взаимодействия необходимо остановиться более подробно. Дело в том, что, во-первых, территория Московской области граничит с семью областями (Ярославской, Владимирской, Рязанской, Тульской, Калужской, Смоленской и Тверской), что делает крайне важной организацию взаимодействия с УВД этих субъектов РФ. Особенно в условиях рынка, большой миграции населения из стран СНГ, других регионов РФ в Москву и Московскую область, высокоскоростных магистралей, связывающих столицу России и Подмосковье с множеством городов страны и т.д.
Во-вторых, еще большая потребность существует в организации взаимодействия между ОВД ГУВД Москвы и ГУВД Московской области. Это вызывается следующими обстоятельствами. В Московской области находится много предприятий, администрации которых располагаются в Москве, что предопределяет в целях повышения эффективности борьбы с преступлениями в экономической сфере объединять усилия соответствующих служб ОВД Москвы и Московской области. Такая же потребность возникает при организации борьбы с взяточничеством и злоупотреблениями в органах власти и самоуправления в сфере земельно-правовых отношений при приватизации земли в области жителями Москвы, а также при переделе собственности путем крупномасштабных мошеннических действий, направленных на возникновение преднамеренного банкротства. Не обойтись без взаимодействия и при выявлении и расследовании преступлений, связанных с производством контрафактной продукции, алкоголя, со сдачей лома цветного и черного металла, с дорожно-транспортными преступлениями и т.д.
В настоящее время взаимодействие ОВД Московской области с ОВД Москвы и других областей находится на крайне низком уровне: подразделения ГУВД Москвы, ГУВД Московской области и УВД сопредельных областей слабо информированы о взаимных возможностях, совместные следственно-оперативные группы используются крайне редко, нет общих учетов ранее судимых, недостаточна оперативность и согласованность в реагировании на сообщения о преступлениях, не отработан механизм прохождения информации о преступлениях через дежурные части ГУВД Москвы, Московской области и прилегающих областей. В силу этих причин силы двух главков и семи УВД остаются нередко разрозненными и эффект их использования, как представляется, намного ниже того, какой мог бы быть в случае их объединения. Только начиная с 2002г., когда на должности руководителей этих главков были назначены новые руководители, выпускники Академии управления МВД России, на проблему организации взаимодействия было обращено пристальное внимание и сейчас разработан ряд программных документов по интеграции сил и средств ОВД ГУВД Москвы и Московской области.
Расширение спектра трудовой мотивации работников органов внутренних дел
В условиях формирования новых механизмов деятельности организаций, ориентированных, с одной стороны, на неукоснительное соблюдение законов государства, принципов демократического общества, а с другой— на необходимость учета законов и требований рынка, возникает настоятельная потребность в формировании у сотрудников направленности на адекватное новым условиям поведение: высокая ответственность за порученное дело, стремление к качественному выполнению своих функций, быстрота реагирования на изхменение ситуации, конъюктуры, способность рисковать, инициативность, социальная ответственность, способность устанавливать партнерские отношения с потребителями услуг, стойкость в условиях конкуренции и др.1 Наиболее эффективным способом, благодаря которому такую направленность можно сформировать, является их мотивация. В связи с этим рассмотрим более подробно механизм трудовой мотивации.
Мотивационные аспекты управления трудом получили широкое применение в странах с развитой рыночной экономикой. В нашей стране понятие мотивации труда в экономическом аспекте появилось сравнительно недавно в связи с демократизацией производства. Ранее оно употреблялось, в основном, в педагогике и психологии. Это объясняется рядом причин. Во-первых, наука управления длительное время считала, что исследование мотивации не входит в ее задачу, так как это предмет исключительно психологии. И, во-вторых, как в теории, так и на практике понятие мотивации заменялось понятием «стимулирование», исходя из представления об их тождественности, в связи с чем и в учебниках по теории управления и в нормативных актах, регламентирующих деятельность работников различных организаций, упор делался исключительно на стимулирование.1 В действительности же мотивация и стимулирование хотя и близкие друг другу понятия, но не тождественные. Поясним это.
Мотивация с точки зрения О.С. Виханского и А.И. Наумова, - это совокупность внутренних и внешних движущих сил, которые побуждают человека к деятельности, задают границы и формы деятельности и придают этой деятельности направленность, ориентированную на достижение определенных целей? В качестве внутренних движущих сил, побуждающих человека к определенной деятельности, выступают разного рода его потребности (в пище, в тепле, в отдыхе и т.д.), которые дают о себе знать соответствующими наследственно закрепленными стереотипными формами реагирования, получившими в физиологии название безусловных рефлексов.
Внешними движущими силами могут быть различного рода угрозы его жизни, здоровью, собственности и т.д.
Потребности могут носить как осознанный, так и неосознанный характер. Осознание потребностей ведет, как правило, к определению целей и путей (средств) их удовлетворения или, как говорят психологи, устранения. Осознанная потребность, связанная с целью и средствами, которую человек наметил, чтобы эту потребность устранить, образует мотив. Относительно стабильно возникающий мотив, в основе которого лежит одна и та же потребность, носит название мотиватора}
Поведение человека обычно определяется не одним каким-либо мотивом, а их совокупностью, называемой мотивационной структурой, которая в процессе жизнедеятельности человека хотя и меняется, но в общем является достаточно стабильным образованием. Элементами этой структуры могут быть следующие мотивы: направленность, настойчивость, добросовестность, обязательность, прилежание и т.д.2
Воздействие на человека с целью побуждения его к конкретным действиям путем пробуждения в нем определенных мотивов представляет собой процесс мотивирования. В зависимости от того, что преследует мотивирование, какие задачи оно решает, можно выделить два основных типа мотивирования. Первый тип состоит в том, что путем внешних воздействий на человека в нем вызываются определенные мотивы, которые побуждают человека действовать определенным образом, что приводит к желательному для мотивирующего субъекта результату. При данном типе мотивирования надо хорошо знать, какие мотивы могут побуждать человека к желательным действиям и то, как вызвать эти мотивы. Второй тип мотивирования основной своей задачей имеет формирование определенной мотивационной структуры человека. В этом случае основное внимание обращается на то, чтобы развить и усилить желательные для мотивирующего субъекта мотивы человека, и, наоборот, ослабить те мотивы, которые мешают эффективному использованию человека в производстве. В основе этого типа мотивирования лежит воспитательная и образовательная работа и этот тип мотивирования часто не связан с какими-то конкретными результатами, которые ожидают получить от человека в виде итога его деятельности. Данный тип мотивирования требует гораздо больших усилий, знаний и способности для его осуществления. Однако его результаты в целом существенно превосходят результаты первого типа мотивирования.1
Первый и второй тип мотивирования не следует противопоставлять, так как каждый из них имеет свои возможности.
В качестве механизма мотивирования могут использоваться специально сконструированные рычаги воздействия на человека, называемые стимулами. В качестве стимулов могут выступать «отдельные предметы, действия других людей, обещания, носители обязательств и возможностей, предоставляемые возможности и многое другое, что может быть предложено человеку в компенсацию за его действия или что он хотел бы получить в результате определенных действий».2 Таким образом, стимулы - своего рода раздражители, активизирующие деятельность человека. При этом активизация может иметь как позитивный, так и негативный характер, быть объективной и субъективной, реальной и иллюзорной, явной и скрытой, непосредственной и опосредованной, осознаваемой и неосознаваемой объектом стимулирования и т.д. «В любом случае стимул есть источник человеческих побуждений, некая сила, в той или иной мере заставляющая человека распределять свою энергию».3 Правда некоторые авторы, изучающие процессы стимулирования, например, М.Г. Ярошевский, Е.В. Глущенко и др. отмечают механистичность такого подхода к стимулам, когда их роль сводится к некоему толчку, «спусковому крючку», в результате чего не раскрывается специфика творческого, социально-детерминированного поведения человека.4 Автор в принципе разделяет эту точку зрения и в процессе исследования будет ее придерживаться.
Организационная культура органов внутренних дел и способы повышения ее зрелости
Под культурой с общефилософских позиций обычно понимают все сотворенное человеком, это как бы «вторая природа», надстроенная над естественной природой и включающая в себя результаты материального и духовного производства.
В социологии культура трактуется в узком смысле как «система коллективно разделенных смыслов, символов, ценностей, убеждений, образцов и норм поведения общества в целом или присущих определенной группе людей... Культура-это коллективное программирование человеческого разума, которое отличает членов данной группы людей от другой»1.
Общечеловеческая культура с социологической точки зрения отражает два аспекта человеческих отношений: 1) познавательный, знаково-символический и 2) ценностно-нормативный. С точки зрения первого аспекта культура включает в себя знания, сформулированные в определенных понятиях и представлениях и зафиксированные в языке. С позиций второго -культура включает в себя систему различных ценностей: социальные установки, мотивы поведения, идеалы, социальные нормы, обряды, обычаи, традиции и др.
Общечеловеческая культура играет важную роль в жизни общества. Она выступает в качестве средства аккумуляции и передачи человеческого опыта, регулирует поведение людей. При этом существует два диаметрально-противоположных подхода к объяснению взаимодействия культуры с различными сферами человеческой жизни и, прежде всего, экономики. В соответствии с первым подходом, которого придерживаются марксисты, определяющую роль в жизни общества играет материальное производство, а культура вырастает из этой деятельности, надстраивается над этой деятельностью, обслуживает ее.
Противоположную позицию занимают Э. Дюркгейм, И. Вебер и другие, считающие, что именно культура играет определяющую роль в жизни общества, обеспечивая его целостность и поступательное развитие, воздействуя на экономику.
Справедливости ради надо отметить, что ни те, ни другие не исключали взаимозависимости этих двух факторов. Принципиальным различием было лишь то, что считать первичным.
Общечеловеческая культура существует в формах, одинаковых для всех людей. Вместе с тем каждая страна, национальность, каждый город, село, организация, социальная группа имеют специфические культурные характеристики. Для отражения этой конкретной формы бытия используется понятие субкультуры, под которой понимается «набор символов, убеждений, ценностей, норм, образцов поведения, отличающих то или иное сообщество или какую-либо социальную группу». Для нас представляет интерес, прежде всего, культура организации, или организационная культура, поэтому рассмотрим этот социальный феномен более подробно.
В современной литературе существует довольно много определений понятия организационной культуры. Как и многие другие понятия теории управления концепция организационной культуры не имеет единого толкования. Каждый из авторов стремится дать свое определение этому понятию. Имеются как очень узкие, так и очень широкие толкования этого понятия.
Большинство авторов сходится на том, что организационная культура представляет собой сложную композицию важных предположений (часто не поддающихся формулированию), бездоказательно принимаемых и разделяемых членами группы или организации. Часто организационная культура трактуется как принимаемые большей частью членов организации философия и идеология управления, предположения, ценностные ориентации, верования, ожидания, расположения и нормы, лежащие в основе отношений и взаимодействий как внутри организации, так и за ее пределами. Несмотря на разнообразие определений и толкований организационной культуры, в них можно отметить три общих момента: 1) артефакты (используемая в организации символика); 2) ценности организации и 3) базовые представления членов организации.2
Символика организации включает в себя видимые, а иногда слышимые и осязаемые атрибуты бытия организации: применяемую технологию, архитектуру зданий, интерьер, лозунги, эмблемы и т.д. Посредством символов ценности организации «передаются» ее членам. Многие организации имеют специальные, предназначенные для всех документы (например, кодексы), в которых перечисляются правила, принципы и т.д., которых следует придерживаться. Однако содержание и значение последних наиболее полно и более убедительно раскрывается работникам через «ходячие» истории, легенды и мифы. Их рассказывают, пересказывают, толкуют. В результате этого они оказывают иногда большее влияние на членов организации, чем те ценности, которые зафиксированы в кодексе.1
Ценности (или ценностные ориентации) организации ориентируют индивида в том, какое поведение следует считать допустимым, а какое - недопустимым.
Базовые представления членов организации предопределяют трансформацию ценностей организации, интерпретацию реальности и поведение в организации. «Совокупность базовых представлений о природе человека, смысле и формах деятельности, социальной реальности, взаимоотношениях с внешней средой, природе человеческих взаимоотношений образуют культурную парадигму организации, составляющую ядро организационной куль-туры. Подобная парадигма выступает в роли «фильтра» инородных идей» .
Названные три блока элементов организационной культуры образуют с позиции их выявления и познания как бы три слоя или уровня. С точки зрения Э. Шейна, познание организационной культуры начинается с первого, «поверхностного», или «символического» уровня, включающего такие видимые внешние факты, как применяемая технология и архитектура, использование пространства и времени, наблюдаемое поведение, язык, лозунги и т.п., или все то, что можно ощущать и воспринимать через известные пять чувств человека (видеть, слышать, ощущать вкус и запах, осязать). На этом уровне вещи и явления легко обнаружить, но не всегда их можно расшифровать и интерпретировать в терминах организационной культуры.
