Введение к работе
Актуальность темы. Коррупция как одно из самых пагубных явлений для любого государства стала для России в начале третьего тысячелетия основным препятствием для политического, экономического и духовного возрождения, превратилась в реальную угрозу национальной безопасности страны, главный тормоз на пути любых преобразований Став фактически одним из элементов функционирования государства, неотъемлемой составляющей его взаимоотношений с гражданами, коррупция породила чудовищные диспропорции не только в системе управления и функционирования государственных институтов, но и привела к серьезным сдвигам в сознании граждан, которые все больше и больше утрачивают доверие к власти и веру в справедливость
Происходит слияние коррумпированных государственных чиновников различного уровня и мафиозных структур, усиливается их стремление влиять на принятие экономических и политических решений и даже прорваться к рычагам государственной власти Масштабы организованной преступности в России, обусловливаемые процветанием коррупции на всех этажах государственной власти, столь велики, что поставили под угрозу не только нормальное осуществление трансформационных процессов, но основополагающие устои государственности как таковой Свидетельством подобных тенденций участившиеся случаи обращения к данной проблеме Президента РФ в его наиболее значимых, программных выступлениях Так, в своем Послании Федеральному Собранию 2006 года В В Путин сделал тему противодействия коррупции одной из центральных « несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития - коррупцию»1 В интернет-конференции 6 июля Президент, касаясь вопроса коррупции, отмстил « Она, собственно, постоянно сопровождает растущие экономики, страны переходного периода Для России это стало, к сожалению, актуальным, на мой взіляд, еще и потому, что не только произошли капитальные изменения в экономике при переходе от плановой системы к рыночной, но и рухнула как бы прежня система моральных ценностей, советского времени А государственный аппарат мало чем изменился»"
Рост коррупции и изменение ее форм - общемировая тенденция При этом коррупция в нашем государстве, как и во всем мире, неразрывно связана с организованной преступностью Последняя служит мощным рычагом влияния на органы государственной власти, политику и институты гражданского общества
В сегодняшней России наиболее важные объекты и сектора экономической сферы находятся под жестким прессингом криминальных
'http //www kremlm ru/appears/2006/05/10/1357_type63372type63374type82634J05546 sh tml
2 http //www kremlm m/appears/2006/07/06/1823 Jype6338ltype82634_l08326 shtml
структур Специалисты отмечают беспрецедентную экспансию организованной преступности и ее капиталов в российскую экономику, прежде всего в самые прибыльные области Неуклонно растущие экономические и финансовые возможности дельцов теневого бизнеса приводят к возрастанию масштабов подкупа государственных чиновников По оценкам американских экспертов, на подкуп влиятельных чиновников в государственных структурах крупные преступные группировки в России тратят от 30 до 50 % своих прибылей
Преследуя свои частные интересы, представители бюрократического аппарата управления рассматривают соответствующие институты и процедуры как источник своего обогащения и существования, подчиняя при этом интересы общества своим эгоистическим интересам и потребностям Так, выполнение формальных актов зачастую становится для бюрократов-управленцев действительным содержанием их деятельности Здесь коренится взаимосвязь государственной бюрократии и коррупции Поэтому все чаще специалисты говорят сегодня не только о потребности в повышении эффективности системы государственного управления, но одновременно и о необходимости защиты общества от такой все возрастающей «эффективности»
Главный вред коррупции заключается в том, что она «разъедает» государственную власть, делает ее слабой, немощной, фиктивной Основной ресурс власти - доверие к ней со стороны населения теряется Без этого ресурса власть не может проводить какую-либо полноценную политику, какие-либо реформы Таким образом, подрывая доверие к власти, ее авторитет, коррупция в конечном счете препятствует реализации общественных интересов, свободе личности, причиняет ущерб сотрудничеству с другими государствами, социальной и инвестиционной политике и г д Коррупция становится явлением, во многом определяющим политическое, экономическое и культурное развитие общества
Если в своем предшествующем послании Президент говорил о «надменной касте чиновников», рассматривающих государственную службу как разновидность бизнеса, и требовал принятия мер, которые могли бы остановить негативные тенденции перехода страны под контроль неэффективной коррумпированной бюрократии, то очередное обращение к данной теме говорит о том, что деятельность публичной власти всех видов и уровней в области борьбы с коррупцией по-прежнему недостаточна и не дает пока еще ощутимых результатов Об этом свидетельствует и отсутствие сдвигов в восприятии проблемы противодействия коррупции со стороны большинства населения нашей страны, что подтверждается многочисленными социологическими опросами
Можно с уверенностью говорить о том, что в настоящее время в России отсутствует однозначно выраженная, свободная от двойных стандартов, несистемных и алогичных действий политическая воля противодействовать коррупции в высших эшелонах власти При этом рассматриваемый феномен является сложной, комплексной социально-правовой проблемой, требующей к себе и соответствующего отношения, то есть комплексного подхода, сочетающего различные меры и средства Нужны целенаправленные усилия
со стороны государства и гражданского общества, нужна соответствующая антикоррупционная политика, конечной стратегической целью разработки которой является завершенность концептуального осмысления перспектив развития феномена коррупции во всех проявлениях последнего Тактической же задачей, от решения которой, в конечном итоіе, и будет зависеть стратегическая составляющая, - является создание системы противодействия коррупционным проявлениям
В системе субъектов, обеспечивающих реализацию государственной антикоррупционной политики в России, бесспорно, одно из ведущих мест занимают органы внутренних дел Именно органам правоохраны по смыслу их деятельности принадлежит ведущая роль в обеспечении «диктатуры закона», которая составляет основу правового государства
Особое место органов внутренних дел в решении задач, связанных с противодействием коррупции, обусловлено правовым статусом, государственно-правовым предназначением и социальной значимостью деятельности данной структуры как одного из основных звеньев правоохранительной системы государства При этом МВД России обладает всем комплексом инструментов по оказанию реального противодействия проявлениям коррупции - это полномочия его подразделений в части предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования преступлений коррупционной направленности Оценивая организационную структуру МВД России на предмет ее эффективности в осуществлении реализации антикоррупционной политики, следует отметить, что она представляет собой слаженный и четкий в своем построении механизм на уровне нормативно-правового обеспечения служб, органов и должностных лиц МВД России теми полномочиями, которые позволяют осуществлять противодействие и борьбу с коррупцией силами органов внутренних дел Однако обширные возможности этой структуры в означенной области, несмотря на выполняемый ею в целом большой объем работы в этой части, реализуются далеко не в полной мере, что проявляется в отсутствии видимых практических результатов названного направления деятельности органов внутренних дел
Одной из главных причин сложившегося положения с полным основанием может быть названа недостаточная теоретическая разработанность вопросов правового и организационного обеспечения этого, безусловно, одного из приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел
Степень научной разработки. Свое исследование диссертант осуществлял на базе изучения научного наследия известных отечественных ученых-правоведов Теоретическую основу исследования в области государственного управления составили работы специалистов по общей теории права, таких как А И Алексеев, В С Афанасьев, А Г Бережнов, В П Божьев, В Н Бутылин, И И Веремеенко, Н В Витрук, И Я Дюрягин, М И Еропкин, В Д Зорькин, Л М Колодкин, С А Комаров, А П Коренев, В В Лазарев, А С Ловинюков, Е А Лукашева, Г В Мальцев, Н И Магузов, С М
Петров, Л Л. Попов, А С Прудников, Т Н Радько, В П Сальников, А В Серегин, В Н Синюков, Ю А Тихомиров и др
Отдельным вопросам, раскрывающим важные моменты и стороны сущности, процесса формирования, функционирования и развития правового механизма борьбы с коррупцией, посвящены труды ученых различных отраслей права, в частности Н Г Александрова, С С Алексеева, Л И Антоновой, В С Афанасьева, В В Бородина, Г А Гаджиева, Ю И Гревцова, ДА Керимова, СФ Кечекьяна, А И Королева, ММ Курицина, ДИ Луковской, Л А Николаевой, М Н Марченко, И Ф Покровского, В П Сальникова, Л И Спиридонова и др
Следует отметить, что проблемы коррупции достаточно давно находятся в поле зрения западных исследователей Среди них особо следует выделить Кларка В, Скотта Д, Вейли Д, Хатингтона С, Крамера Д, Мертона Р , Гросманна Г , Клина Г, Блэквела Р , Палмера Л , Вятра Е , Роуз-Акерман С и др В основе их исследований лежит исторический подход, ретроспективно отражающий проблему коррупции в СССР и западных странах в 60-80 гг В то же время, в большинстве своем в исследованиях западных ученых не раскрывается содержание выявленных закономерностей и отсутствует анализ причин происходящеі о и раскрытия закономерностей
Вместе с тем изучение научной литературы, связанной с рассматриваемой проблематикой, позволяет судить о том, что, несмотря на актуальность рассматриваемой проблематики, системных монографических исследований проблем разработки и реализации антикоррупционной политики фактически нет Вне поля зрения ученых до сих пор остаются такие вопросы, как методология и концептуальные основы борьбы с коррупцией, понятие и сущность коррупции, правовое регулирование механизма борьбы с коррупцией, характер, место и роль правоохранительных органов, в частности, органов внутренних дел, в механизме названной деятельности По этим вопросам имеются лишь фрагментарные исследования, посвященные проблемам должностных и корыстных преступлений, а также коррупционным преступлениям в экономической сфере
Указанные обстоятельства, как представляется, достаточно убедительно указывают на актуальность темы настоящего исследования
Объект и предмет диссертационного исследования. В качестве объекта исследования избран комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе функционирования органов внутренних дел в сфере реализации антикоррупционной политики Российской Федерации Предметом исследования выступают правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел по противодействию коррупции
Цели и задачи исследования. Общая цель настоящей диссертации состоит в комплексном исследовании правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел по реализации антикоррупционной политики, и разработке на этой основе предложений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности противодействия коррупции средствами, которыми располагают органы внутренних дел
Для конкретизации вышеназванной цели были поставлены следующие основные задачи
- изучение сущности и видов коррупции, а также основных причин и
последствий развития данного феномена,
- анализ и оценка состояния коррупционных отношений в
современном российском обществе,
историко-правовой анализ развития подходов к формированию антикоррупционной политики в России,
изучение организационно-правовых основ деятельности государственных органов - субъектов реализации антикоррупционной политики,
- выявление специфики организации деятельности органов внутренних
дел по противодействию коррупции,
анализ проблем координации и планирования деятельности государственных органов - субъектов реализации антикоррупционной политики и разработка мер по обеспечению их взаимодействия и сотрудничества;
- разработка предложений по совершенствованию правового и
организационного обеспечения деятельности органов внутренних дел в сфере
реализации антикоррупционной политики
Методологическая база и методы исследования Методологическую основу исследования составляет система современных методов познания, разработанных в рамках различных научных направлений - философии, юриспруденции, экономики, социологии При проведении исследования автором были использованы как общенаучные методы (диалектический, системный, логический), так и ряд частнонаучных методов (системного анализа, сравнительного правоведения) Использовались концептуальные положения уголовного, гражданского, административного и иных отраслей права
Методика исследования представляет собой систему научно обоснованных методов, правил и приемов получения и обработки информации В качестве таковых применялись методы логико-юридического анализа, формализации
Теоретическую основу исследования составили работы зарубежных и отечественных ученых, включая дореволюционные источники, по общей теории права, государственному управлению и др Выводы диссертационного исследования основываются на положениях Конституции РФ, Уголовного и Уголовно-процессуального Кодексов Российской Федерации, Федерального закона «О милиции», иных федеральных законов, указов Президента РФ, посіановлениях Правительсіва РФ, приказах Министра внутренних дел РФ, Генерального Прокурора РФ, Директора ФСБ РФ
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном подходе к научно-теоретическому осмыслению спектра вопросов, связанных с правовыми и организационными основами
деятельности органов внутренних дел по реализации государственной антикоррупционной политики Проведенное исследование позволило показать место и роль органов внутренних дел в противодействии коррупции в России как необходимого органа правоохраны, занимающего одно их ведущих мест в механизме обеспечения криминальной безопасности и координации деятельности правоохранительных органов по реализации государственной политики в означенной сфере
Диссертантом в контексте исследования подвергается всестороннему анализу и критической оценке ряд положений российского законодательства в части, касающейся деятельности государственных органов - субъектов реализации антикоррупционной политики, а также предлагаются варианты разрешения имеющихся правовых проблем
Требованиям новизны соответствуют также разработанные диссертантом теоретические основы оптимизации организации деятельности органов внутренних дел в рассматриваемой области
Основные положения, выносимые на защиту
авторское определение понятия коррупции, которое охватывает такое незаконное использование должностным лицом своего статуса, которое обеспечивает принципиальную возможность влияния этого лица на других лиц в целях получения личной выгоды В этом определении фиксируется приоритет интересов одних лиц перед другими,
авторское определение понятия антикоррупционной политики, которая кроме организационно-правовых мер воздействия включает разделяемые субъектом искомой политики представления, идеи, цели, во имя которых она и осуществляется Поэтому антикоррупционная политика представляет собой систему мер и средств, идеологически и концептуально объединенных между собой, с помощью которых государство и общественные институты, соблюдая принципы законности, предполагают достижение согласования целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества При этом конечной стратегической целью ее разработки является завершенность концептуального осмысления перспектив развития феномена коррупции во всех проявлениях последнего Тактической же задачей, от решения которой, в конечном итоге, и будет зависеть стратегическая составляющая, - является создание системы противодействия коррупционным проявлениям,
предложения по разработке проекта Федерального закона «О лоббировании», который создаст правовое поле для исключения коррупционных схем продвижения законопроектов, противоречащих интересам общества и государства, но обеспечивающих тем или иным структурам материальные и иные преимущества, а также блокирующих законопроекты, противоречащие групповым и корпоративным интересам,
обоснование необходимости создания специализированного органа по противодействию коррупции, который станет стержнем и основным субъектом государственной антикоррупционной системы, с наделением его следующими полномочиями
разработка и реализация государственной поли гики в сфере противодействия коррупции,
координация деятельности органов государственной власти по противодействию коррупции,
подготовка и реализация предложений по совершенствованию деятельности государственных органов в сфере противодействия коррупции,
принятие решений о проведении специальных проверок фактов коррупционного поведения лиц, занимающих должности в государственном аппарате (при этом необходим строго определенный механизм реализации подобных решений),
5) обоснование целесообразности введения обязательной независимой правовой антикоррупционной экспертизы законопроектов в период их разработки и обсуждения в Государственной Думе, Совете Федерации, законодательных органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления, направленной на то, чтобы каждый Закон содержал четкие юридические дефиниции, исключал неоднозначные формулировки, обладал понятийным аппаратом, характерным для отечественной правовой системы и в целом понятным не только юристам, но и рядовым гражданам, обладающим минимумом правовой культуры Закон не должен содержать коллизионных норм, а также чрезмерного количества отсылочных норм, наличие которых по наиболее принципиальным вопросам вообще недопустимо В определении компетенции государственных органов законы должны содержать четкое установление объема прерогатив органа, должностного лица, хозяйствующего субъекта в части совершения ими юридически значимых действий При этом должно быть исключено дублирование полномочий различных государственных органов, что позволит существенно сократить свободу волеусмотрения правоприменителя, сделать его решения более предметными и обоснованными
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость настоящего исследования заключается в том, что оно в определенной мере восполняет имеющийся пробел в исследовании феномена коррупции, дает достаточно целостное представление о правовых и организационных основах деятельности государственных органов -субъектов реализации государственной антикоррупционной политики, позволяет более полно и объективно оценить нынешнее состояние и перспективы развития деятельности органов внутренних дел в означенной сфере В настоящей работе содержатся характеризующиеся научной новизной выводы, которые могут найти применение и получить развитие в последующих теоретических изысканиях
Имеют важное значение и практические результаты, т е внесенные диссертантом предложения по модернизации организационно-правового инструментария, обеспечивающего деятельность органов внутренних дел в рассматриваемом направлении Они могут быть с пользой реализованы при разработке общих проблем противодействии коррупции в России, в практике
деятельности государственных органов - субъектов антикоррупционной системы, осуществлении мероприятий по координации действий правоохранительных органов по борьбе с коррупцией Результаты предпринятого исследования могут найти всестороннее применение в учебном процессе высших юридических учебных заведений, учебных заведений Министерства внутренних дел
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается используемыми методами сбора и анализа информации, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, что позволило обстоятельно изучить предмет исследования
Работа основана на материалах органов государственной власти и правоохраны, характеризующих все виды действий органов внутренних дел по реализации антикоррупционной политики
Эмпирическую базу исследования составили: результаты изучения статистических отчетов, докладов, обзоров, обобщений, справок Генеральной прокуратуры и Министерства внутренних дел РФ за последние годы, материалы о деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности в рассматриваемой сфере, материалы криминологических и социологических исследований В процессе подготовки диссертации также были изучены результаты исследований, проведенных ранее другими авторами, выводы по которым были использованы для сопоставления и выявления тенденций исследуемых явлений
Избранная процедура проведения исследования, использование многоплановой информации обеспечивают достаточную научную обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации положений, выводов и рекомендации
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения, выносимые на защиту, выводы и предложения, сформулированные в диссертации, изложены в трех научных статьях общим объемом около 2 0 п л Результаты исследования докладывалась в выступлениях на заседаниях научно-исследовательского отдела НЦИПУ ОВД и ВВ Академии управления МВД России
Содержащиеся в диссертации выводы и положения прошли практическую проверку, что подтверждается соответствующими официальными актами
Структура работы определена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, шесги параграфов, заключения, библиографии Объем и оформление диссертационного исследования отвечает требованиям, предъявляемым ВАК России
