Формирование стратегий органов внутренних дел (Теоретический и организационный аспекты) Минасов Сергей Генрихович

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Управленческие решения в системе стратегического управления в органах внутренних дел

1. Место и роль стратегий в системе стратегического управления 16

2. Понятие и содержание стратегического управленческого решения 45

3. Классификация управленческих решений, принимаемых при стратегическом управлении 65

Глава II. Процесс разработки и выполнения стратегий в органах внутренних дел

1. Процесс стратегического управления 92

2. Стратегическое планирование: методологический, организационный и технологический аспекты 112

3. Выполнение стратегий как функция создания механизма стратегического управления 141

Заключение 168

Список литературы

• Место и роль стратегий в системе стратегического управления
• Понятие и содержание стратегического управленческого решения
• Процесс стратегического управления
• Стратегическое планирование: методологический, организационный и технологический аспекты

Введение к работе

Актуальность темы исследования и степень ее научной разработанности. Центральным звеном технологии управления является принятие управленческих решений. Ими определяется круг действий субъектов управления, содержание их воздействия на проблемы и проблемные ситуации в управляемой и управляющей подсистемах для достижения поставленных целей. Этим объясняется актуальность проблемы управленческих решений, их научной обоснованности и оптимальности, определения содержания и последовательности работ по их разработке, принятию и исполнению. Решение этих проблем применительно к стратегическому управлению еще больше актуализируется в связи с повышением цены ошибки при выборе способов движения к стратегическим целям.

В 60-е-80-е гг. прошедшего столетия теория управленческих решений и практика их разработки, принятия и организации исполнения развивались параллельно и достаточно высокими темпами. В эти годы МВД СССР, МВД союзных республик, МВД, УВД разрабатывали комплексные программы борьбы с преступностью, комплексные планы профилактики правонарушений, которые являлись составной частью планов социально-экономического развития регионов, долгосрочные планы, директивы, установочные приказы и другие управленческие решения, которыми определялись перспективы развития органов внутренних дел и усиления борьбы с правонарушениями и преступностью.

В теорию и практику разработки и принятия этих по своей направленности стратегических решений большой вклад внесли видные ученые системы МВД СССР Г.А. Аванесов, В.Л. Бурмистров, Б.С. Бу-шуев, В.З. Веселый, СЕ. Вицин, Г.Г. Зуйков, Н.Н. Иванов, А.П. Ипакян, СМ. Крылов, А.Ф. Майдыков, В.Д. Малков, В.А. Малютин, А.И. Попова, Г.А. Туманов и многие другие.

Теория и практика принятия управленческих решений в органах внутренних дел развивались в условиях стабильной оперативной обстановки. Управленческие решения разрабатывались на основе ретроспективного анализа ее основных тенденций и предположения, что они сохранятся в будущем, что задачи управления останутся прежними, что результаты деятельности органов внутренних дел в силу повышения оптимальности управленческих решений, своевременного и качественного их выполнения будут динамично повышаться.

Как сами управленческие решения тех лет, так и научные работы названных авторов стали значительной и ценной базой данного диссертационного исследования.

С первой половины 80-х гг. прогресс в развитии теории управления и управленческих решений в органах внутренних дел был приостановлен.

С 1985 г. Россия вступила в новую эпоху, которая характеризуется глубокими преобразованиями политических, социальных, экономических, организационных основ общественной и государственной жизни. Под их воздействием произошло обновление мировоззренческих взглядов. На первый план были обоснованно выдвинуты общечеловеческие ценности, права и свободы человека, защита которых гарантируется Конституцией Российской Федерации1.

Одновременно под воздействием во многом противоречивых процессов и явлений в экономике, социальной сфере, идеологии и политике, просчетов и ошибок, которые были допущены при осуществлении в целом позитивных преобразований в стране сформировалась новая преступность. Она характеризуется повышенным динамизмом развития, непредсказуемостью изменений, ростом организованных форм проявления и повышением уровня ее профессионализма2.

В это время в стране наметился кризис законности, который характеризуется не только нарушением конституционных прав и свобод граждан, но и неспособностью государства обеспечить их реальную защиту, несовершенством уголовной политики, уголовного и уголовно-процессуального законодательства, правоприменительной и правоохранительной практики1.

Особую актуальность в этих условиях приобретают вопросы совершенствования правоохранительной практики, соответствия управления реалиям оперативной обстановки и основным требованиям и положениям теории управления, одним из главных направлений которой является парадигма стратегического управления.

В странах Европы и Америки стратегическое управление широко применяется правоохранительными органами и коммерческими организациями, зарекомендовало себя как высокоэффективная система управления именно в тех условиях, в которых находится современная Россия.

Под воздействием этих условий и опыта в 1995 г. МВД РФ вновь обратилось к стратегическому управлению. Оно стало предметом пристального внимания руководителей МВД РФ, ученых и практиков2. Проявлением практического применения отдельных аспектов стратегического управления в ОВД стало принятие в 1996-2000 гг. Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск, ряда функциональных концепций. Только за 1998-2000 гг. принято свыше 20 стратегических по своей сущности решений коллегии и приказов МВД РФ.

Однако этих мер оказалось явно не достаточно. Во-первых, они не привели к существенному оздоровлению оперативной обстановки в стране. Во-вторых, сохранилась проблема качества и эффективности стратегических решений. В-третьих, по-прежнему острой остается проблема своевременности и качества выполнения управленческих решений всех уровней1.

Причины создавшегося положения многообразны: методические, организационные, правовые, ресурсные и т.д. Но главная причина состоит, на наш взгляд, в отсутствии концептуальной базы стратегического управления в ОВД, глубоких теоретических исследований ключевых гипотез, дающих представление о системе стратегического управления как об уникальной системе, с практическим применением которой представители военных наук и стратегического менеджмента связывают достижение успехов вооруженными силами и хозяйственными организациями.

Основная гипотеза состоит в том, что стратегическое управление в ОВД базируется на рассмотрении проблем законности и преступности в фокусе политических, социально-экономических, правовых и организационных аспектов, а также на осознании необходимости противодействия ей на приоритетных с позиции общества и государства направлениях, сосредоточения на этих направлениях необходимых потенциалов органов внутренних дел, их планомерного развития и эффективного использования.

Эта гипотеза проверялась представителями криминологии и правовых наук1. Однако с позиций теории социального управления она системно не исследовалась. Исключение составляет работа М.Ю. Аб-дылдаева, которая посвящена теоретическому сравнению оперативного управления со стратегическим, показу преимуществ последнего исключительно с точки зрения выявления и разработки крупномасштабных задач борьбы с преступностью2.

Гипотеза о различных видах управленческого поведения в зависимости от типов проблем и факторов внешней среды. Она рассматривалась рядом авторов. В числе их работ следует выделить работу В.И. Омигова "Концепция борьбы с незаконным оборотом наркотиков и роль органов внутренних дел в ее осуществлении в Российской Федерации" (Пермь, 1999), Г.А. Зорина и О.В. Танкевича "Стратегия борьбы с транснациональной преступностью" (Гродно, 1997), А. Делягина и С. Шахрая "Коррупция в системе государственного управления: значение, причины и механизмы искоренения" (М., 2000). Но в этих исследованиях недостаточно проработаны вопросы взаимосвязи различных аспектов стратегического управления, без рассмотрения которых с системных позиций практически невозможно раскрыть проблему, определить оптимальный способ ее решения силами и средствами ОВД.

Гипотеза о ключевых компонентах стратегического управления: стратегии, способности и деятельности. Для определения их сущности и роли, оптимального соотношения большое значение имеют положения теории социального управления, труды В.З. Веселого, Ю.Е. Авру-тина и И.Н. Зубова, классиков стратегического менеджмента И. Ан-соффа, А.А. Томпсона и А.Дж. Стрикленда, О.С. Виханского и многих других ученых.

Стратегия - центральное звено стратегического управления, в котором сосредоточены многие проблемы и находки. Ее ценность определяется позитивным вкладом в конечный результат противодействия преступности. Поэтому изучение данного феномена применительно к органам внутренних дел приобретает прежде всего практическое значение и связано с определением сущности стратегии, ее структуры, содержания, признаков стратегичности управленческих решений, их классификацией.

Непосредственное отношение к стратегии, ее выбору и формулированию имеет стратегическое планирование в органах внутренних дел. Стратегическое планирование исследуется нами как аналитический процесс принятия стратегических решений на всех уровнях, во всех подразделениях системы МВД России и их сведения в единую систему.

Теоретической базой исследования проблем стратегического планирования стали: учебник "Стратегическое планирование" под редакцией профессора Э.А. Уткина (М., 1998); монография В.Д. Малкова "Планирование в управлении органами внутренних дел" (М., 1976) и его одноименная диссертация (М., 1979); монография И. Ансоффа "Новая корпоративная стратегия" (СПб, 1999) и ряд других работ.

Способности органов внутренних дел являются предпосылкой и условием усиления борьбы с преступностью. Поэтому при стратегическом управлении повышенное внимание уделяется организации и осуществлению работ по совершенствованию форм и методов правоохранительной деятельности, ее ресурсного обеспечения, организационной структуре управления, определению политики, тактики, процедур и правил, задающих направления и логику всем преобразованиям, вводится новая стадия управления, называемая стадией выполнения стратегий. Необходимость ее введения требует научного обоснования, определения основных этапов работ, последовательности и технологии

их осуществления для того, чтобы преобразования в системе органов внутренних дел были осуществлены на деле, чтобы предпосылки для усиления борьбы с преступностью на приоритетном направлении были реально созданы.

Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования вытекает из сложившейся в нашей стране новой криминальной ситуации, необходимости поиска путей и способов эффективного противодействия преступности, развития теории и практики управления правоохранительной деятельностью органов внутренних дел.

Настоящее диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток осмысления теоретических основ стратегических решений в органах внутренних дел с системных позиций, а также обосновать и последовательно реализовать принцип органического единства в стратегическом управлении его основных стадий: целепола-гания, стратегического планирования, выполнения стратегий и их реализации.

В концентрированном виде все это означает разработку и уточнение отдельных положений концепций борьбы с преступностью в современных условиях и развития органов внутренних дел, теории и практики разработки и принятия стратегических решений, недостатки которых сказываются на результатах правоохранительной деятельности.

Указанные обстоятельства обусловливают актуальность и выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования являются объективно обусловленные потребности и практика стратегического управления ОВД. В качестве предмета выступают методологические, организационные и правовые аспекты обоснования и выбора стратегии, осуществления стратегических изменений в органах внутренних дел.

Цели и задачи исследования. Целью диссертации является научное обоснование теоретических положений, практических рекомендаций и предложений по организации процессов целеполагания, разработки конкретных стратегий и созданию благоприятных условий для их реализации в органах внутренних дел.

Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих задач:

- определение сущностных признаков и свойств стратегического управления в ОВД;

- обоснование места и роли стратегических решений в системе управления ОВД;

- выявление основных признаков стратегичности управленческих решений;

- определение содержания и структуры стратегий органов внутренних дел, обоснование их классификации;

- определение места и роли стадий стратегического планирования и выполнения стратегии в процессе стратегического управления;

- разработка организационного алгоритма и технологии процесса стратегического планирования;

- выявление факторов, значимых для процесса стратегического планирования;

- обоснование механизма управления, выбора и выполнения стратегии.

Указанные задачи в силу их преимущественно теоретического характера решались в основном на методологическом и методическом уровнях.

Методологические основы и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектические методы научного познания: системный подход и анализ, ситуационный, комплексный и процессный подходы. Учитывая слож ность рассматриваемых проблем, в работе использовались частные методы познания: анкетирование, интервьюирование, наблюдение. Теоретической основой исследования послужили труды ученых, внесших существенный вклад в формирование научных подходов и теории социального управления: В.Е. Афанасьева, Г.А. Аванесова, В.З. Веселого, В.Д. Малкова, а также основоположников теории стратегического управления: И. Ансоффа, Б. Карлофа, М.Х. Мескона, А.А. Томпсона и А.Дж. Стрикленда, Г. Кунца и СО. Даннела, О.С. Виханского, М.И. Круглова, А. А. Фатхутдинова и некоторых других.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют стратегические управленческие решения МВД РФ, акты инспекторских проверок МВД, ГУВД, УВДТ, проведенных МВД РФ в 1997-2000 гг., результаты анкетирования руководителей ОВД. Исследованием было охвачено около 450 респондентов. При работе над диссертацией использовались также результаты исследований по проблемам управленческих решений, проводимых другими авторами.

Научная новизна работы определяется прежде всего тем, что она является первым монографическим исследованием, в котором рассматривается сущность стратегического управления в органах внутренних дел, стратегии, ее место и роль в системе управления, организационные, правовые и методические вопросы стратегического планирования и создания условий для реализации правоохранительной стратегии. Конкретное проявление научной новизны работы состоит в следующем:

- обоснована необходимость применения в органах внутренних дел концепции и технологии стратегического управления;

- разработан и уточнен ряд базовых понятий, связанных с темой диссертационного исследования;

- уточнено понятие стратегического управленческого решения, выявлены его основные признаки, определены место и роль стратегических решений в системе управления;

- выявлены основные стадии процесса стратегического управления, обосновано отличие новой стадии "выполнения стратегии" от стадии организации исполнения управленческих решений и объективная необходимость ее введения;

- предложена методика стратегического планирования в органах внутренних дел;

- обоснованы основные направления совершенствования, адаптации функциональной, организационной структур управления, необходимость определения политики, тактики, процедур и правил, способствующих созданию и реализации правоохранительной стратегии.

Указанные и другие элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определенный вклад в развитие теории управления ОВД и ее конкретного направления - стратегического управления.

Результаты проведенного исследования позволяют вынести на защиту следующие научные положения.

1. Концепция стратегического управления в органах внутренних дел, основанная на принципах системного, ситуационного, комплексного и процессного подходов, включает в себя систему понятий, принципы, определение особенностей, примерной структуры и механизма организации управления, места и роли стратегий в системе стратегического управления.

2. Необходимость практического применения в органах внутренних дел идей, методов и средств стратегического управления, кроме общих оснований и предпосылок, обусловлена в современных условиях следующими объективными факторами: нестабильностью внешней среды, появлением новых сложных задач, ограниченностью в ресурсах

и финансировании, невозможностью решения новых проблем на основе имеющихся знаний и опыта.

3. Понятие стратегии: приоритетное с позиций общества и государства направление повышения эффективности борьбы с преступностью, продвижение по которому осуществляется на основе научно обоснованных целей, программ и планов способом реформирования оперативно-служебной и управленческой деятельности, перераспределения, наращивания и фокусирования ресурсов ОВД и использования возможностей внешнего окружения для достижения более высоких конечных результатов на данном направлении и сохранения хотя бы прежних позиций на всех остальных.

4. Структура и содержание общей модели стратегии: перспективное направление усиления борьбы с преступностью, миссия и цели, расчет сил и средств, их квалификационная характеристика; программа их подготовки; программа создания внешних условияй для будущих действий; анализ оперативной обстановки в целом и на избранном направлении; программа борьбы с преступностью на избранном направлении; стратегические резервы сил, средств и операций; система взаимодействия и система управления на этапах выбора, выполнения и реализации стратегии.

5. Деление стратегий на профилактические, правоохранительные и функциональные. К правоохранительным стратегиям относятся: стратегии-направления, стратегии борьбы с отдельными видами преступлений, стратегии-операции и локальные стратегии-операции, которые соотносятся между собой как общее и частное. Функциональные стратегии представляют собой стратегические решения, определяющие характер и способы изменений функциональной (производственной), управляющей и обеспечивающей подсистем управления ОВД для нужд реализации профилактической или правоохранительной стратегии.

6. Содержание стратегического планирования, определяемое как процесс выбора стратегии, который состоит из прогнозирования, программирования, проектирования и включает следующие этапы: информационно-аналитический, формирование портфеля стратегий, 9 определение темпов реформирования системы органов внутренних дел, уяснение текущей стратегии, проведение анализа портфеля стратегий, выбор и оценку стратегии.

7. Методика выявления, анализа и учета действия системы приоритетных факторов, вляющих на выбор стратегий, к которым относятся: базисные (политические, экономические, социальные, правовые), криминологические, организационные и ресусные системы ОВД.

8. Содержание выполнения стратегии, определяемое как процесс непременного (обязательного) создания (или адаптации) организаци- f онных условий и потенциалов, необходимых для реализации правоох; , Ту ранительной стратегии: система лидерства, функциональная и органи- .,7 зационная структуры управления, политика, тактика, процедуры и правила, система вознаграждений и стимулирования, система, обеспечивающая правильное распределение, эффективное использование имеющихся ресурсов ОВД и их развитие.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в разработке автором понятий, алгоритмов, методик, процедур и правил, которые могут быть использованы: а) в практической деятельности аппаратов МВД РФ, МВД, ГУВД, УВДТ при организации разработки и принятии стратегических решений, создании организационных, правовых и ресурсных условий их реализации; б) в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем стратегического управления ОВД; в) в преподавании учебной дисциплины "Стратегия управления органами внутренних дел".

Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные выводы и предложения получили апробацию в различных формах:

- участия в работе научного семинара "Стратегическое управление в ОВД";

- обуждения в Главном организационно-инспекторском упрале- нии МВД России;

дискуссии о сущности и предназначении стратегического управления в ОВД на семинарских и практических занятиях со слушателями I факультета Академии управления МВД России;

- научных сообщений на кафедре теории и социологии управления Академии управления МВД России.

Настоящее диссертационное исследование обсуждено и одобрено на кафедре теории и социологии управления Академии управления МВД России.

Место и роль стратегий в системе стратегического управления

К числу узловых категорий теории управления относятся понятия "управление" и "управленческое решение". В научной литературе по управлению вполне справедливо отмечается, что дальнейшее изучение каждой стадии управленческого процесса, выявление ее внутренних закономерностей и связей с другими компонентами управленческого цикла, оценка каждой стадии с точки зрения реализации функций системы управления представляют сложную задачу. Но именно на этом пути лежит поиск решения задачи, определения эффективности управленческой системы в действии1.

В этой связи исследование проблем организационных и правовых основ разработки и принятия управленческих решений в органах внутренних дел (ОВД), на наш взгляд, неизбежно предполагает рассмотрение указанных теоретических категорий. Тем самым обеспечивается выполнение методологического принципа "от общего к частному" и предопределяется логика диссертационного исследования.

В первую очередь следует подчеркнуть, что обеспечение экономического и социального прогресса в обществе невозможно без управления происходящими в нем процессами. В связи с этим под управлением обычно понимают систему сознательных, целесообразных, планомерных воздействий субъекта управления на его объекты с тем, чтобы обеспечить сохранение их качественной специфики, нормальное функционирование, приспособление к изменяющимся условиям внешней среды1.

Управление в социальных системах - функция комбинированного процесса труда, порождаемого его специализацией и кооперацией и заключающегося в объективной необходимости координации деятельности людей во времени и пространстве в конкретной социальной, экономической, правовой и политической обстановке. Главным субъектом управления социальными процессами в обществе является государство, роль которого в решении социальных проблем достаточно велика. Учитывая особенности темы диссертационного исследования, необходимо подчеркнуть, что основными задачами государства в рассматриваемом нами аспекте являются: - формирование и поддержание режима правопорядка в стране; - обеспечение внутренней безопасности; - гарантированная защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Существует 13 подходов к описанию сущности управления, но к основным из них относятся: количественный, системный, ситуационный и процессный2.

Системный и ситуационный подходы будут достаточно широко применяться нами в ходе всего диссертационного исследования. На данном же этапе, автор считает возможным ограничиться лишь тем, что с позиций системного подхода МВД России, МВД, УВД и горрай-органы представляют собой достаточно сложные системы. Согласно авторам работы "Основы менеджмента" система - это "некоторая целостность, состоящая из взаимозависимых частей, каждая из которых вносит свой вклад в характеристики целого"3. Для руководителей МВД, УВД, горрайорганов, в той или иной мере участвующих в управлении, в разработке управленческих решений важным научно-прикладным положением является системное видение. Оно позволяет оценивать приоритеты целей в условиях конкретной оперативной обстановки уже на начальных стадиях, отыскивать не только проблемы, но и способы их разрешения, т.е. действовать целеустремленно, обеспечивая преемственность решений, ритмичность и планомерность процесса их разработки.

Системный подход - это подход, при котором любая система (объект, МВД, УВД и т.п.) рассматривается как совокупность взаимосвязанных элементов, имеющих "выход" (цель), "вход", связь с внешней средой, обратную связь, "процесс" в системе1. При этом при наличии любой проблемы сначала формулируется "выход" системы, анализируется влияние внешней среды на систему, принимаются меры по обеспечению качества "выхода" и в последнюю очередь обеспечивается соответствие качества "процесса" требованиям "входа". Именно поэтому системный подход широко применяется в управлении вообще, а стратегическое управление без его применения практически невозможно.

Крупная система может иметь множество состояний, определяемых уровнем ее организованности, зависящим от числа входящих в нее элементов, взаимосвязей между ними, их качественного уровня, темпов развития. Следовательно, с позиции системного подхода основной задачей является синхронизация циклов развития элементов системы, самой системы и суперсистемы. Если эта задача своевременно не реализуется, то появляются внутренние диспропорции, противоречия, снижается эффективность функционирования систем и их элементов. Практическое решение этой задачи, по нашему мнению, видется в приведении в соответствие с проводимыми в стране реформами систем права, правоохранительных органов и управления их деятельностью. Согласно системному подходу стратегическое управление в ОВД базируется на следующих положениях: 1. Органы внутренних дел относятся к сложным системам, которые создаются для достижения определенных целей, обладают соответствующими ресурсами и преобразуют их в услуги, соизмеряют затраты с результатами деятельности. Они также имеют сложную внутреннюю среду, многокритериальность задач управления, отличаются большой динамичностью протекающих в системе процессов, а именно: а) невозможностью формализации многих задач управления; б) обязательностью развития и изменчивостью критериев развития; в) необходимостью и наличием органа управления, имеющего определенную функциональную и организационную структуру, систему норм поведения и контроля. 2. На органы внутренних дел воздействуют многочисленные факторы внешней среды. Поэтому эффективность их организации и стратегии в значительной степени будет определяться ее адаптивными возможностями. 3. В органах внутренних дел отсутствуют стандартные решения, правила и процедуры реализации стратегических задач.

Понятие и содержание стратегического управленческого решения

Каждый управленец знает, что прежде чем начать какое-либо дело, надо сформулировать цель и определить пути ее достижения. На практике дело обстоит иначе. Проведенный анализ дает основание говорить о том, что очень многие управленческие решения, принимаемые на всех уровнях, имеют не очень высокое, и даже низкое качество. Встречаются решения, принятие которых вообще не было вызвано необходимостью при наличии формальных, неподдающихся измерению и контролю предписаний.

В обоснование указанных недостатков можно говорить о действии организационных и субъективных факторов, о наличии необходимых знаний у субъектов принятия управленческих решений, о совершенстве или пробелах в теории социального управления. Но оче видно, что проблема качества управленческих решений в органах внутренних дел уже продолжительное время сохраняется.

Применительно к стратегическим управленческим решениям в ОВД этот вопрос стоит еще острее. Можно констатировать, что на сегодняшний день не разработано его понятие, не раскрыта сущность, не выявлены особенности, которые отличают стратегическое решение от оперативного или тактического.

Надо полагать, что управленческие решения (оперативные, тактические, стратегические) имеют общую природу, назначение, во многом схожи по содержанию и структуре. Поэтому, идя от общего к частному, изучая общие аспекты управленческого решения, вычленяя особенности, мы должны попытаться раскрыть сущность стратегического решения, сформулировать его понятие.

Нами проработано значительное число теоретических источников, в которых рассматривается проблема управленческих решений. И первый, скажем прямо, неожиданный вывод состоит в том, что нет ни одного одинакового и однозначно понимаемого определения "управленческое решение", нет единства в раскрытии его сущностных свойств.

"Решение - одна из составляющих процесса управления организацией. Оно может рассматриваться как организационный акт, как один из этапов процесса управления, как интеллектуальная задача, как процесс легализации управляющего воздействия на управляемую подсистему"1, - пишет Б.Г. Литвак.

В общих чертах, - подчеркивает Н.Н. Иванов, - решение можно определить как обязательное к исполнению общественно необходимых действий установление, сознательный акт субъекта управления, связанный с выбором цели и путей ее достижения2.

Управленческое решение - это результат анализа, прогнозирования, оптимизации, экономического обоснования и выбора альтернативы из множества вариантов достижения конкретной цели1, указывает профессор Р.А. Фатхутдинов.

Академик В.Г.Афанасьев предлагает понимать управленческое решение, как волевой акт субъекта управления, определяющий пути, способы, средства и время достижения целей разрешения конкретной проблемной ситуации2.

Как известно, через определение раскрывается сущность того или иного явления или процесса. С этих позиций диссертант предпринял попытку установить, являются ли вычлененные черты решения, которые назвали авторы, во-первых, действительно присущими им, а во-вторых, насколько полно и точно они отображают предназначение решения.

Прежде всего следует отметить наше несогласие с Б.Г.Литваком и подчеркнуть, что управленческое решение не может рассматриваться ни в качестве этапа управления, ни в качестве процесса легализации управляющего воздействия. Решение - вообще не процесс, это итог разработки и принятия, это команда субъекта управления своим подчиненным, которая, конечно, может обладать различной степенью ди-рективности3.

В основе директивного подхода лежат методы принятия решений, которые опираются на системы законодательных актов Российской Федерации и субъектов РФ, систему нормативно-правовых документов МВД России, МВД, УВД и горрайорганов и компетенцию руководителей. Именно поэтому управленческое решение вне всякого сомнения является волевым актом, а точнее актом волеизъявления. Волеизъявление основано на законной власти, как возможности одного человека влиять на поведение других людей. Власть и влияние являются необходимыми условиями эффективной деятельности руководителя (лидера), без нее нет порядка, но использоваться она должна разумно1. По этому критерию (власти, обязательности) управленческие решения можно подразделить на директивные и методические. Стратегические решения, на наш взгляд, должны быть директивными. Директивность выступает как гарантия того, что и субъекты их принятия, и исполнители будут идти к достижению стратегических целей в соответствии с избранным в решении курсом и с определенной для них компетенцией. Управленческое решение - сознательный акт субъекта управления. Однако, некоторые авторы вполне убедительно обосновывают, что многие решения основаны на интуиции, здравом смысле, на ощущении субъектом принятия решения того, что его выбор правилен. Такие решения называют интуитивными, инертными, рискованными, осторожными, основанными на суждении2. В их основе, конечно, лежат знание, осмысленный опыт прошлого, здравый смысл, реальная необходимость. Поскольку все эти решения принимаются людьми, постольку они несут на себе отпечаток личности руководителя. Такие решения принимаются, как правило, в процессе оперативного управления.

Процесс стратегического управления

Большие возможности для дальнейшего уяснения сущности, стадийного характера, многоэтапности и цикличности стратегического управления, особенностей и функционального предназначения стратегических управленческих решений раскрываются при использовании процессного подхода1.

Процесс управления, т.е. реальное функционирование, наиболее полно и развернуто характеризует систему стратегического управления. В то же время это и наиболее сложная для исследования ее часть. Управленческий процесс представляет собой серию непрерывных взаимосвязанных действий, направленных на достижение поставленных целей с помощью других действий2.

В сфере правоохраны это постоянно осуществляемая управленческая деятельность, нацеленная как на обеспечение согласованности функционирования системы органов и подразделений внутренних дел, так и на успешное выполнение стоящих перед ними задач по защите прав граждан, интересов государства и общества от преступных посягательств. Вместе с тем указанная деятельность направлена на последовательное осуществление стадий управленческой работы, на строго целевое применение соответствующих форм и методов, а также средств и технологий управленческого воздействия аппаратов МВД России, МВД, УВД на подчиненные им органы и подразделения. Ее можно рассматривать как совокупность социальных, организационных, информационных, технологических и правовых отношений, возникающих в связи с решением всего комплекса стоящих перед ОВД задач. К сказанному можно добавить, что управленческий процесс - сложное социально-психологическое явление с ярко выраженной доминантой воли1.

Таким образом, управленческий процесс определяет динамизм организации и функционирования органов и подразделений внутренних дел на основе и в соответствии с правоохранительными потребностями общества. Он связан главным образом с поиском гибких форм согласования и упорядочения совместного труда, реализацией функций управления, осуществлением организационной, информационно-аналитической, контрольно-регулирующей и научно-методической деятельности. Именно из названных положений проистекают его основные характеристики, предопределяющие соответствующие свойства процесса разработки, принятия и реализации управленческих решений в органах внутренних дел.

Известно, что основным предметом труда работников аппарата управления является информация, а управленческое решение по существу - "сгусток" информации, сам же процесс управления может быть представлен как процесс циркуляции информации. Именно в процессе управления формируются основные информационные параметры любого органа или подразделения внутренних дел. Сюда входят: приоритет их целей и задач, находящих свое отражение в концепциях, директивах, приказах, инструкциях, положениях; критерии оценки их деятельности, т.е. нормативы, определяющие степень достижения целей и решения поставленных задач; стиль взаимоотношений субъектов управления, и конкретных исполнителей в виде реальных управленческих отношений, возникающих, например, в ходе выработки и реализации управленческих решений, планирования или осуществления контрольной деятельности и т.д.

Информация в силу специфики управленческой, "бумагопроизводящей" деятельности, является важнейшим средством управления, и столь же сильным орудием его профанации. Неверно думать, что захлестнувший страну бумажный поток есть следствие или свойство процесса управления. Он является результатом искаженного процесса, при котором нарушен баланс управленческих отношений, создается лишь видимость решения социальных проблем, скрытая завесой информационного движения. Чем менее управление соответствует реальности, тем более увеличивается бумажная информация1. И от этого не спасают ни "упорядочение" организации труда, ни использование электронно-вычислительной техники (ЭВТ). Они могут только усугубить ошибки процесса управления, потому что обладают еще большей информационной емкостью, чем человеческий мозг. Необходимо сделать все возможное, чтобы процесс управления обслуживал потребности управляемых, а не только интересы управляющих.

Дальнейшее раскрытие понятия управленческого процесса, его сущностных характеристик становится возможным с помощью анализа функций, раскрывающих содержание и охватывающих наиболее важные, типичные и стабильные управленческие действия на отдельных его стадиях. В этой связи целесообразно обратить внимание на двуединый характер процесса управления: с одной стороны, - это деятельность, состоящая из материальных функций, которые закреплены в правовых актах и выражают основные направления и содержание деятельности ОВД. К таким функциям относятся, например: предотвращение, раскрытие, расследование преступлений, охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности и т.д.

С другой стороны, его составляющими являются управленческие функции. Каждая управленческая функция также представляет собой процесс, поскольку является серией непрерывных взаимосвязанных действий, имеющих процессуальное содержание, например, к функциям управления относятся: прогнозирование (целеполагание), планирование, организация, регулирование, координация и контроль1. С названными функциями связаны наиболее крупные, синтезирующие операции стратегического управления, которые могут быть расчленены на более мелкие, дробные составляющие управленческого процесса. Преимущество такого укрупнения заключается в большей глубине охвата процесса управления и в обеспечении его целостного восприятия.

Одной из основных функций управления является планирование. Процесс планирования работы от самой работы впервые отделил основоположник научного управления Ф.У. Тейлор в трудах, относящихся к началу 20-го столетия2. Среди других функций чаще всего называют: функцию организации работ, мотивацию, контроль, а связующим процессом управления - функции принятия решений и коммуникаций3.

В работах, посвященных стратегическому управлению, в качестве взаимосвязанных функций называют прогнозирование, планирование, организацию процессов, учет, контроль, мотивацию, регулирование и координацию. При этом функция координации решіизуется в целях установления связей, организации взаимодействия и согласованности работы компонентов системы, оперативной диспетчеризации выполнения планов и заданий. Для нас является крайне важным, с точки зрения полного и объективного раскрытия темы диссертационного исследования, определиться с категориальными понятиями "планирование" и "принятие управленческих решений". Анализ источников по теории управления в социальных системах, в органах внутренних дел, оперативного и стратегического менеджмента не дает четкого ответа на данный вопрос2.

Стратегическое планирование: методологический, организационный и технологический аспекты

Стратегическое планирование - одна из важнейших проблем теории стратегического управления. Ее важность определяется, во-первых, сущностью планомерности, которая состоит в том, что люди сознательно определяют цели своих действий и соизмеряют их с ресурсами, учитывая при этом прямое и косвенное воздействие внешней по отношению к ним среды. Сознательность и целесообразность находят свое выражение в управленческом решении. "Нередко, - пишет акаде мик В.Г. Афанасьев, - в процессе осуществления управленческой задачи принимается ряд решений как общих, так и частных, конкретизирующих общее решение. Управленческие решения довлеют над объектом на всех стадиях цикла управления 4. Во-вторых, относительной новизной стратегического планирования для органов внутренних дел. В-третьих, неясностью подходов к организационным и технологическим особенностям разработки и принятия стратегических планов.

Одними из самых важных управленческих решений являются планы развития (экономического, социального, отраслевого и пр.). В планах определяются основные задачи, главные пути и способы, средства решения задач. Они (планы) детализируются, конкретизируются по сферам жизнедеятельности, по отраслям, объединениям, организациям, а также по территориям и времени2.

Научное предвидение дает возможность определить прообраз того, какой система ОВД хочет быть в определенный период времени. Создание этой модели обеспечивается рядом конкретных шагов и мер, предпринимаемых руководством МВД России, МВД, ГУВД, УВД, УВД Т. Поэтому при стратегическом планировании важное место отводится анализу перспектив организации, выявлению возможностей, опасностей и угроз, исходящих из внешнего окружения и внутренней среды, которые способны изменить сложившиеся тенденции. Видение долгосрочной перспективы - очень важная составляющая стратегического планирования. Однако это ни в коей мере не означает экстраполяции существующей практики, тенденций и состояния окружения на много лет вперед. При стратегическом планировании взгляд как бы осуществляется из будущего в настоящее, определяются действия организации в настоящее время и эти действия обеспечивают ей определенное будущее.

А.А. Томпсон и А.Дж. Стрикленд рассматривают процесс формирования стратегии как процесс стратегического планирования, конечным продуктом которого является стратегический план1. М.И. Круглов понимает под стратегическим планированием процесс создания способа достижения стратегической цели. При этом способ, имеющий вид направления развития на первоначальном этапе, постепенно, с каждым последующим шагом в сложном процессе обоснования и выбора превращается в детально разработанную программу - совокупность мер, процессов работ, которые ведут и достижению целей"2.

Эту точку зрения поддерживают в своих работах М.Х. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури и другие ученые3.

Объектом стратегического планирования, на наш взгляд, является все же не преступность, а органы внутренних дел в целом, их структурные звенья, которые, намечая перспективные цели усиления борьбы с преступностью, должны выявлять, прослеживать и учитывать связи и отношения преступности с другими сторонами социальной жизни. Это - условие выработки оптимальной стратегии борьбы с преступностью.

Предмет стратегического планирования - оперативно-служебная, управленческая деятельность органов внутренних дел, деятельность по формированию, реформированию управляемой и управляющей подсистем, обеспечению динамического равновесия внутренних процессов и их упорядочению путем создания соответствующих структур и регулирования происходящих в них процессов4 с позиций их будущего состояния в ближайшей и долгосрочной перспективе.

Субъектами стратегического планирования борьбы с преступностью и развития органов внутренних дел являются министр, другие высшие руководители МВД России, министры, начальники МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, начальники УВД, горрайорганов (100% опрошенных) и органы общесистемного управления на каждом из этих уровней управления (коллегии - 75%, ГОИУ, штабы и подразделения ИЦ - 43%о опрошенных). По мнению каждого пятого респондента (21%) в стратегическом планировании должны принимать участие ВНИИ МВД России, а также специализирующиеся на планировании внешние организации на договорной основе - 16%. Только 18% респондентов назвали в качестве субъектов стратегического планирования отраслевые главки МВД России и отраслевые службы МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ.

Практически каждый третий из числа опрошенных в качестве основного, непосредственного субъекта стратегического управления назвал лидера-стратега - специального заместителя министра, начальника ГУВД, УВД, УВД Т. Полагаем, что это мнение значительного числа респондентов может быть учтено в силу новизны и сложности проблем стратегического управления.

На основании изложенного, по мнению диссертанта, под стратегическим планированием следует понимать: а) постоянно действующий принцип управления; б) основной метод государственного регулирования социальных процессов; в) деятельность органов государства по установлению приоритетов развития и разработке стратегических планов, руководству осуществлением планов, контролю за их выполнением1. В позднейших теоретических источниках такое понимание планирования сохраняется. Авторы учебника под редакцией Э.А. Уткина дают определение стратегическому планированию. По их мнению, это вид "плановой работы, состоящей в разработке стратегических решений (в форме прогнозов, проектов программ и планов), предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения соответствующих объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды"1. Подобную редакцию стратегическому планированию дают и другие авторы2. В конечном счете, функциональное назначение стратегического планирования состоит в том, чтобы сформулировать в системе организационные отношения, способные обеспечить достижение стратегических целей.

Таким образом, системе МВД России присущи следующие свойства: 1. Устремленность в дальнесрочную и среднесрочную перспективы. 2. Ориентация на реализацию государственной политики в сфере правоохраны, на решение ключевых, главных для органов внутренних дел целей, реализация которых обеспечивает их прогрессивное развитие и создает предпосылки усиления борьбы с преступностью на приоритетных направлениях. 3. Органическая увязка намеченных целей с объемом и структурой ресурсов, в том числе и тех, которые будут созданы в планируемой перспективе.