Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые вопросы организации коллегиальных органов административной юрисдикции в субъектах Российской Федерации 12
1. Правовая организация деятельности коллегиальных органов административной юрисдикции в истории советского и российского законодательства 12
2. Виды коллегиальных органов административной юрисдикции в субъектах Российской Федерации 49
3. Порядок формирования и состав коллегиальных органов административной юрисдикции 76
Глава 2. Компетенция коллегиальных органов административной юрисдикции 118
1. Контрольно-надзорные полномочия коллегиальных органов административной юрисдикции и их должностных лиц 118
2. Подведомственность дел об административных правонарушениях коллегиальным органам административной юрисдикции 143
3. Сравнительно-правовой анализ организации и компетенции коллегиальных органов административной юрисдикции по законодательству Российской Федерации и республик бывшего Союза ССР 168
Заключение 182
Библиографический список 191
Приложения 222
- Правовая организация деятельности коллегиальных органов административной юрисдикции в истории советского и российского законодательства
- Порядок формирования и состав коллегиальных органов административной юрисдикции
- Контрольно-надзорные полномочия коллегиальных органов административной юрисдикции и их должностных лиц
- Сравнительно-правовой анализ организации и компетенции коллегиальных органов административной юрисдикции по законодательству Российской Федерации и республик бывшего Союза ССР
Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. Диссертационная работа посвящена исследованию вопросов организации и компетенции административных комиссий и иных коллегиальных органов административной юрисдикции, создаваемых в соответствии с законами субъектов РФ.
Вступление в силу 1 июля 2002 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях существенно скорректировало систему субъектов административной юрисдикции разделением её на две подсистемы: федеральную и региональную. Создаваемые в соответствии с местными законами коллегиальные органы (административные комиссии и иные) отнесены к региональной подсистеме субъектов административной юрисдикции, в подведомственности которых рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных именно региональными административно-деликтными законами. Регламентация порядка формирования административных комиссий, известная ранее действовавшему КоАП РСФСР, в новом КоАП отсутствует. При этом правовой статус административных комиссий, созданных практически во всех субъектах РФ, регламентируется теперь законодательными актами субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами. В отдельных субъектах РФ сформированы новые коллегиальные органы административной юрисдикции, аналогов которым не знало ранее действовавшее отечественное законодательство.
Указанные обстоятельства актуализируют вопросы организации и компетенции административных комиссий и иных коллегиальных органов административной юрисдикции и создают, безусловно, потребность в научной оценке соответствующих нормативных новелл и современной практики их реализации, в том числе - с позиций проблем судебного контроля регионального регулирования порядка наделения данных органов государственными полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Степень разработанности проблемы и теоретические основы исследования. В советский период в теории административного права уделялось внимание таким коллегиальным органам административной юрисдикции, как административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних. По указанной проблематике с середины 50-х гг. XX века был написан ряд монографических и диссертационных работ А.Т. Гнётовым, А.П. Клюшниченко, В.А. Лори-ей, В.А. Прилуцким и др. Труды советских учёных-административистов базировались на анализе законодательства Союза ССР и союзных республик и внесли значительный вклад в подготовку соответствующих законодательных решений первой кодификации административно-деликтного законодательства.
В современный период была подготовлена лишь одна диссертация (Солодкая И.Г.), прямо посвященная вопросам организации и компетенции административных комиссий как коллегиальных органов административной юрисдикции1. Эта работа основана на анализе законодательства, действовавшего до вступления в силу Кодекса РФ об административных правонарушениях. Кроме того, следует отметить кандидатские диссертации М.Г. Акимова, А.А. Антонова, И.Р. Винаркевича, С.Н. Клепикова, Д.О. Огородникова и К.Г. Филанта, посвященные исследованию проблем законодательного регулирования административной ответственности в субъектах РФ и заложившие солидную теоретическую основу для дальнейшего специального исследования вопросов организации и деятельности коллегиальных органов административной юрисдикции.
В обоснование ряда теоретических положений автор опирался на труды по административно-правовой тематике В.Б. Белорусова, А.Б. Зеленцова, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, П.И. Кононова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, В.И. Новосёлова, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, С.Д. Ха-зановаи др.
См.: Солодкая И.Г. Производство по делам о правонарушениях в административных комиссиях: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001.
В своей работе автор использовал также труды, посвященные вопросам установления и применения административной ответственности, таких учёных, как А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, В.В. Денисенко, А.А. Дёмин, А.С. Дугенец, O.K. Застрожная, С.Н. Клепиков, А.П. Клюшниченко, Л.В. Коваль, М.Я. Масленников, В.Г. Розенфельд, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, СЕ. Чаннов, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования административных комиссий и иных коллегиальных органов административной юрисдикции.
Предметом исследования являются нормы административно-деликтного законодательства, регулирующие порядок организации и компетенцию коллегиальных органов административной юрисдикции, а также правоприменительная практика административных комиссий.
Целью исследования является научный анализ теоретических, нормативных и организационных проблем формирования и функционирования коллегиальных органов административной юрисдикции; выработка предложений, направленных на совершенствование законодательства о коллегиальных органах административной юрисдикции и законодательства об административных правонарушениях, а также на повышение эффективности деятельности коллегиальных органов административной юрисдикции.
Цель исследования обусловила постановку и решение следующих задач:
- обзор правовой организации коллегиальных органов административной
юрисдикции в истории советского и российского законодательства;
анализ законов и иных нормативных актов, регулирующих порядок организации и деятельности коллегиальных органов административной юрисдикции;
классификация коллегиальных органов административной юрисдикции;
исследование предусмотренных законодательством субъектов РФ вариантных моделей формирования административных комиссий;
- раскрытие содержания контрольно-надзорной деятельности коллегиальных
органов административной юрисдикции;
- исследование правомочий коллегиальных органов административной
юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях;
проведение сравнительно-правового анализа организации и компетенции коллегиальных органов административной юрисдикции по законодательству Российской Федерации и государств бывшего Союза ССР;
разработка предложений, направленных на совершенствование законодательства, регулирующего порядок организации и компетенции коллегиальных органов административной юрисдикции.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания и частнонаучные методы: сравнительно-правовой, структурно-системный, конкретно-социологический, статистический, истори-ко-правовой, логический анализ правоприменительной деятельности коллегиальных органов административной юрисдикции.
В процессе исследования автор руководствовался фундаментальными положениями общей теории государства и права, используя современные достижения наук конституционного, муниципального и административного права.
Эмпирическую основу исследования составляют аналитические и статистические материалы, отражающие результаты административно-юрисдикционной деятельности административных комиссий Тамбовской, Саратовской и Волгоградской областей, результаты анкетирования 205 должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных образований Саратовской области1. Сбор эмпирических данных осуществлялся также посредством наблюдения, то есть присутствия на заседаниях административных комис-
Анкетирование осуществлялось на базе обучающих семинаров для должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных образований Саратовской области, проводившихся в Институте законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» в сентябре-декабре 2007 г.
7 сий, а также при изучении рассмотренных ими дел об административных правонарушениях. Кроме того, важную роль в исследовании избранной тематики сыграла практика Верховного Суда РФ и судов субъектов РФ, отражающая результаты их деятельности в порядке нормоконтроля соответствия федеральному законодательству региональных законов об административных правонарушениях и административных комиссиях.
Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях и иные федеральные законы, законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях и коллегиальных органах административной юрисдикции, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, регулирующие порядок формирования коллегиальных органов административной юрисдикции, по состоянию на 1 мая 2008 г. В диссертации использовались также нормативные правовые акты Союза ССР, РСФСР и государств бывшего Союза ССР.
Научная новизна исследования определяется совокупностью поставленных в диссертации задач и заключается в том, что на базе комплексного анализа новейшего законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях и коллегиальных органах административной юрисдикции автором было проведено комплексное исследование вопросов организации и компетенции коллегиальных органов административной юрисдикции, создаваемых в соответствии с законодательством субъектов РФ, с подготовкой предложений, направленных на совершенствование законодательства.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие признаками научной новизны:
1) определение понятия коллегиальных органов административной юрисдикции как предусмотренных нормами административно-деликтного права органов, в которых дела об административных правонарушениях рассматриваются и разрешаются коллегиально, на заседаниях членов этих органов посредст-
8 вом голосования с принятием соответствующих процессуальных актов большинством голосов;
2) классификация создаваемых в соответствии с законодательством субъек
тов РФ коллегиальных органов административной юрисдикции, которые в за
висимости от объёма и характера компетенции подразделяются на: а) админи
стративные комиссии межотраслевой компетенции; б) административные ко
миссии, осуществляющие контрольные и кураторские функции в отношении
нижестоящих административных комиссий; в) специализированные админист
ративные комиссии; г) коллегиальные органы административной юрисдикции,
не являющиеся административными комиссиями, но созданные специально для
рассмотрения дел об административных правонарушениях; д) коллегиальные
органы, осуществляющие административно-юрисдикционную функцию допол
нительно к основной деятельности.
3) вывод о дифференциации используемых законодательными органами
субъектов РФ моделей формирования коллегиальных органов административ
ной юрисдикции, к которым относятся: а) модель, при которой коллегиальные
органы являются государственными; б) смешанная модель, при которой колле
гиальные органы формируются как при органах местного самоуправления, так
и при органах государственной власти; в) модель, при которой коллегиальные
органы образуются при исполнительных органах местного самоуправления;
4) вывод о дифференциации используемых в субъектах РФ подходов к нор
мативно-правовому регулированию организации административных комиссий,
среди которых следует выделить следующие: а) принятие специальных законов
об административных комиссиях; б) регулирование порядка организации адми
нистративных комиссий законом (кодексом) об административных правонару
шениях; в) установление порядка организации административных комиссий в
законе субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления государст
венными полномочиями по рассмотрению дел об административных правона
рушениях; г) определение порядка организации административных комиссий
9 исключительно муниципальными нормативно-правовыми актами; д) принятие законов о коллегиальных органах административной юрисдикции;
вывод о неправомерности устанавливаемого законодательством субъектов РФ порядка формирования коллегиальных органов административной юрисдикции на нештатной основе;
вывод о необходимости отнесения административно-деликтными законами субъектов РФ к подведомственности муниципальных административных комиссий дел об административных правонарушениях, посягающих только на те общественные отношения, которые регулируются муниципальными нормативно-правовыми актами и отнесены законодательством к вопросам местного значения;
предложения о внесении изменений и дополнений в федеральное админи-стративно-деликтное и иное законодательство, направленные на оптимизацию правового регулирования организации и компетенции коллегиальных органов административной юрисдикции:
о целесообразности использования в ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ формулировки «коллегиальные органы, формируемые при органах местного самоуправления для рассмотрения дел об административных правонарушениях, а также иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации» вместо термина «административные комиссии» ввиду отсутствия о таковых федерального законодательства;
об устранении императивного характера установленного ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ перечня региональных субъектов административной юрисдикции;
о дополнении установленного ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ перечня региональных субъектов административной юрисдикции уполномоченными органами исполнительно-распорядительных органов муниципального образования;
об установлении в ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ правила, согласно которому коллегиальные органы, формируемые при органах местного самоуправления, и уполномоченные органы исполнительно-распорядительных органов муници-
10 пального образования будут вправе рассматривать дела об административных правонарушениях в случае передачи им законом субъекта Российской Федерации государственных полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях с предоставлением необходимых финансовых средств из бюджета субъекта РФ;
о дополнении установленного Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» перечня вопросов, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ, полномочием по рассмотрению дел об административных правонарушениях с возможностью делегировать это полномочие органам местного самоуправления;
о корректировке установленных ст. 1.3 КоАП РФ предметов ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях с отнесением к ведению Российской Федерации установления административной ответственности по предметам ведения Российской Федерации, закреплённым Конституцией РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты настоящей работы могут быть использованы в дальнейших исследованиях как собственно вопросов организации и деятельности административных комиссий и иных коллегиальных нефедеральных органов административной юрисдикции, так и проблем регионального законодательства об административных правонарушениях в целом. Материалы и выводы диссертации могут быть применены в ходе преподавания курсов «Административное право» и «Административная ответственность» в юридических вузах и факультетах для обучающихся по специальности «Юриспруденция». В исследовании делается ряд выводов и предложений, рассчитанных на их учёт законодателями субъектов РФ и органами местного самоуправления при совершенствовании регионального законодательства об административных правонарушениях и коллегиальных органах
11 административной юрисдикции, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих порядок организации и деятельности административных комиссий.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре административного и муниципального права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», где она прошла обсуждение и рецензирование.
Основные результаты работы докладывались на международной научно-практической конференции «Проблемы реализации и тенденции развития современного законодательства и права», проводившейся 19 апреля 2007 г. в Поволжском региональном юридическом институте ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», а также использовались в обучающих семинарах для должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных образований Саратовской области, проводившихся в Институте законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» в сентябре-декабре 2007 г.
Диссертантом были направлены в Государственную Думу выработанные в ходе подготовки диссертации предложения по внесению изменений в КоАП РФ и в Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Позиция диссертанта апробирована также в предложениях по соответствующей законопроектной работе Саратовской областной Думы.
Материалы диссертации применялись автором в ходе преподавания курса «Административное право» в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» и нашли отражение в четырёх научных статьях и тезисах докладов.
Объём и структура работы соответствуют логике и содержанию проведённого исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Правовая организация деятельности коллегиальных органов административной юрисдикции в истории советского и российского законодательства
Коллегиальные органы административной юрисдикции были созданы в первые годы советской власти, оформлены в 1960-х гг. в качестве основных административно-юрисдикционных органов, и сила административно-правоприменительной традиции оказалась столь влиятельной, что они предусмотрены законодателем в действующем КоАП РФ.
Прежде чем рассматривать вопрос об истории создания коллегиальных органов административной юрисдикции, необходимо выяснить, что они собой представляют и как выражается принцип коллегиальности в порядке их организации и деятельности.
Как известно, коллегиальность и единоначалие являются основными формами и методами организации и деятельности органов государственного управления.
Как формы организационного устройства органов государственного управления коллегиальность и единоначалие берутся за основу при делении органов на коллегиальные, единоначальные и единоличные.
Коллегиальные органы представляют собой органы, в которых подведомственные им вопросы рассматриваются и решаются коллегиально, на заседаниях членов этих органов посредством голосования с принятием соответствующих индивидуальных или нормативных правовых актов (Правительство РФ, правительства субъектов РФ, административные комиссии и др.) .
Под единоначальными органами понимаются органы, в которых подведомственные им вопросы рассматриваются и разрешаются единолично руководителями этих органов с принятием соответствующих нормативных или индивидуальных правовых актов (федеральные министерства, федеральные службы, органы прокуратуры и др.). В свою очередь единоличными органами являются органы, состоящие из одного должностного лица, имеющего собственную компетенцию и действующего от своего имени (Президент РФ, губернатор и др.)1.
Как метод работы органов государственного управления коллегиальность выражается в том, что все основные вопросы обсуждаются и решаются коллективом, большинством голосов лиц, входящих в состав данных органов".
В словаре иностранных слов «коллегиальность» определяется как принцип управления, при котором руководство осуществляется не единолично, а группой лиц, обладающих равными правами при решении вопросов (коллегией); в широком смысле коллегиальность - это форма принятия решений, при которой учитывается коллективное мнение, используется метод общественного обсуждения3.
Как отмечает П.Т. Василенков, коллегиальность может иметь место и в деятельности единоначальных органов, однако если в коллегиальных органах вопросы руководства не только обсуждаются, но и решаются коллективно, то в единоначальных органах коллегиальность не выходит за рамки обсуждения, а решения органа приобретают обязательную силу после утверждения их единоначальником4.
В современной административно-правовой литературе выделяют следующие преимущества коллегиальности как формы и метода государственного управления1:
- высокое качество решений;
- возможность использовать инициативу многих людей, аккумулировать знания и коллективный опыт при включении в состав органа представителей различных социальных групп, других органов и организаций;
- нейтрализация недостатков иерархии, т. е. преодоление субъективизма и произвола отдельных личностей;
- воспитание коллективизма и усиление социальной активности граждан, а также стимулирование участия в управлении.
Вместе с тем коллегиальность имеет некоторые недостатки, поскольку предполагает большие затраты времени и сил, препятствует быстроте принятия и твёрдости в реализации принятых решений, а ответственность, которая её сопровождает, неконкретна2.
В рамках исследования вопроса о коллегиальных органах административной юрисдикции понятие коллегиальности необходимо рассматривать в неразрывной связи с понятием административной юрисдикции.
В научной литературе нет единого мнения относительно содержания и объёма термина «административная юрисдикция». Наиболее широко трактует данный термин И.В. Панова, которая рассматривает административную юрисдикцию как «вид административно-процессуальной деятельности, регламентирующей правоприменительную деятельность юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административно-правовых споров, правовой оценки поведения их участников и применения к виновной стороне в необходимых случаях мер юридической ответственности1. Как указывает П.А. Петухов, административная юрисдикция представляет собой государственно-властную деятельность компетентных органов государства и должностных лиц по устранению правовых конфликтов, возникающих в ходе реализации правовых норм, путём рассмотрения и разрешения правовых споров и дел о правонарушениях2.
У учёных-административистов не вызывает сомнений тот факт, что дела об административных правонарушениях являются предметом административной юрисдикции. Вместе с тем существуют разногласия относительно включения в её предмет дел об административно-правовых спорах.
Деятельность по рассмотрению дел об административно-правовых спорах осуществляется в связи с оспариванием нормативных актов и действий органов исполнительной власти лицом, полагающим, что этими актами (действиями) нарушены его законные права. Необходимо иметь в виду, что дела по жалобам на незаконные действия и решения органов исполнительной власти рассматриваются судом по правилам гражданского судопроизводства в соответствии с Гражданско-процессуальным кодексом РФ от 14 ноября 2002 г.3, в котором имеется специальный подраздел «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Таким образом, правоотношения, связанные с рассмотрением судом дел по жалобам на незаконные действия и решения органов исполнительной власти, входят в предмет гражданского процессуального права.
Порядок формирования и состав коллегиальных органов административной юрисдикции
КоАП РСФСР 1984 г. регламентировал порядок организации и компетенцию одного из коллегиальных органов административной юрисдикции, а именно административных комиссий, но с начала 1990-х гг. содержал уже устаревшие положения об их создании при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов. Действующий КоАП РФ говорит лишь о том, что «дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются административными комиссиями, иными коллегиальными органами административной юрисдикции, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации» (п. 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП). Таким образом, порядок формирования и деятельности административных комиссий определяется законами субъектов РФ. Такой подход обусловил многообразие вариантов правового регулирования организации и деятельности административных комиссий. С одной стороны, это свидетельствует о либерализме федерального законодателя, поскольку субъектам РФ предоставляется возможность выбрать для себя оптимальный вариант. Но с другой стороны, зачастую возникает проблема несоответствия регионального законодательства федеральному.
Анализ законодательства субъектов РФ позволяет выделить три варианта формирования коллегиальных органов административной юрисдикции.
1. Коллегиальные органы административной юрисдикции создаются при исполнительных органах государственной власти субъектов РФ либо формируются как самостоятельные органы государственной исполнительной власти. Например, в соответствии с Законом г. Москвы от 18 декабря 2002 г. «О коллегиальных органах по рассмотрению дел об административных правонарушениях в городе Москве» дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами г. Москвы, рассматриваются административной комиссией при Правительстве Москвы, административными комиссиями территориальных органов исполнительной власти г. Москвы (ч. 1 ст. 1 Закона) и иными коллегиальными органами. Упразднённые специализированные административные комиссии (то есть иные коллегиальные органы) также имели статус государственных органов, поскольку формировались при отраслевых органах исполнительной власти г. Москвы. В соответствии с законодательством г. Санкт-Петербурга «административные комиссии являются органами при исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга»1.
Государственными органами являются также административные комиссии в Республике Коми. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона Республики Коми от 6 октября 2006 г. № 81-РЗ «О порядке образования административных комиссий в Республике Коми» они образуются Правительством Республики Коми в городских округах и муниципальных районах Республики Коми. Согласно п. 11 Положения о деятельности административных комиссий в Республике Коми, утверждённому постановлением Правительства Республики Коми от 5 февраля 2007 г. № 15 , состав административных комиссий утверждается Управлением Республики Коми по организационному обеспечению деятельности мировых судей. На работников, осуществляющих свою деятельность на постоянной штатной основе, распространяется законодательство о государственной гражданской службе (ч. 4 ст. 3 Закона Республики Коми «О порядке образования административных комиссий в Республике Коми»). В Приморском крае и Еврейской автономной области" административные комиссии формируются губернаторами данных субъектов РФ, в Республике Адыгея - Кабинетом министров Республики Адыгея .
Все коллегиальные органы административной юрисдикции, обозначаемые в п. 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ как «иные» и исследованные в предыдущем параграфе работы, формируются в качестве государственных органов.
2. Коллегиальные органы административной юрисдикции создаются как при органах государственной власти, так и при органах местного самоуправления. В данном случае заслуживает внимания законодательство Новосибирской и Калужской областей. В Новосибирской области создаются следующие виды административных комиссий: Новосибирской области; уровня муниципальных районов и городских округов; уровня городских и сельских поселений; уровня районов г. Новосибирска. Указанные комиссии не находятся в иерархическом соподчинении: Административная комиссия Новосибирской области не обладает контрольными или распорядительными полномочиями в отношении остальных комиссий, и каждая из них рассматривает определённый круг дел. Вместе с тем Законом Новосибирской области от 27 февраля 2003 г. № 102-03 «Об административных комиссиях Новосибирской области» , нарушается принцип самостоятельности местного самоуправления, установленный ст. 12 Конституции РФ. Административные комиссии городских и сельских поселений, районов г. Новосибирска формируются соответствующими органами местного самоуправления и утверждаются Губернатором Новосибирской области (ч. 1 ст. 6 Закона). Из этого следует, что глава субъекта РФ вмешивается в образование органа местного самоуправления, а, как известно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и обладают организационной обособленностью и самостоятельностью.
Пример совместного формирования административных комиссий органами государственной власти и местного самоуправления содержится также в законодательстве Калужской области, в соответствии с которым состав административных комиссий в муниципальных образованиях утверждается Законодательным собранием Калужской области, а затем представительные органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований назначают председателей, заместителей председателей, ответственных секретарей административных комиссий из числа членов комиссии, сформированной Законодательным собранием Калужской области1. При этом остаётся совершенно непонятным, относятся административные комиссии к государственным или муниципальным органам. Подобная законодательная конструкция наводит на мысль, что административные комиссии сочетают в себе элементы как государственных, так и муниципальных органов. Такой подход законодателя представляется неоправданным, поскольку создание комбинированных органов не соответствует Конституции РФ. Например, согласно ст. 4 Закона Вологодской области от 30 июня 2002 г. № 804-03 «Об административных комиссиях муниципальных образований Вологодской области»1 состав административной комиссии утверждается правовым актом представительного органа муниципального образования по представлению главы муниципального образования.
В соответствии со ст. 4 Закона Республики Хакасия от 1 октября 2003 г. №50 «Об административных комиссиях муниципальных образований Республики Хакасия» административные комиссии могут быть образованы в соответствии с уставами муниципальных образований по решению представительных органов местного самоуправления из числа депутатов представительных органов местного самоуправления, представителей исполнительных органов муниципальных образований, правоохранительных органов, учреждений образования и здравоохранения, политических партий и общественных организаций по письменным представлениям глав муниципальных образований. Согласно ст. 1 Закона Владимирской области от 30 декабря 2002 г. № 141-03 «Об административных комиссиях» " административные комиссии образуются в муниципальных образованиях по решению руководителей исполнительных органов соответствующих органов местного самоуправления.
Контрольно-надзорные полномочия коллегиальных органов административной юрисдикции и их должностных лиц
Контрольно-надзорные полномочия в современный период осуществляют не только органы исполнительной власти, но и в некоторой степени муниципальные административные комиссии, а также иные коллегиальные органы административной юрисдикции, не являющиеся органами исполнительной власти. Контрольно-надзорная деятельность является одним из организационно-правовых способов (методов) обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти. В научной литературе по административному праву нет единого подхода к классификации данных способов.
В.М. Манохин в монографии 1970 г., посвященной исследованию вопросов обеспечения государственной дисциплины в народном хозяйстве, помимо контрольно-надзорной деятельности государственных органов, выделял контроль и проверку исполнения, прокурорский надзор, разрешение хозяйственных споров, а также многочисленные санкции, применяемые компетентными органами В настоящее время он указывает на такие способы, как контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность и оказание правовых услуг населению и организациям". Н.М. Конин называет три из них: контроль, надзор и контрольно-надзорную деятельность3. М.С. Студеникина выделяет два основных способа обеспечения законности (контроль и надзор) и проводит их сравнительный анализ1. Два указанных способа называет также и С.Д. Хазанов2.
В учебнике административного права под редакцией П.И. Кононова перечислены такие способы, как контроль, надзор и проверка исполнения Аналогичная позиция представлена в учебном пособии по административному праву А.А. Дёмина .
По версии Д.Н. Бахраха существуют специальные юридические организационно-правовые средства обеспечения законности - контроль и принуждение .
Л.Л. Попов выделяет следующие способы обеспечения законности: контроль, надзор и обжалование (реализация права жалобы)6.
По мнению М.Б. Смоленского, «систему таких способов составляют контроль, административный надзор, деятельность суда по обеспечению законности, прокурорский надзор, обжалование действий органов управления и их должностных лиц»7.
Если исходить из концепции саратовской школы учёных-административистов (В.М. Манохин, Н.М. Конин, Ю.С. Адушкин) относительно содержания способов обеспечения законности и дисциплины в управлении, то контроль, надзор и контрольно-надзорная деятельность выражаются в нижеследующем.
В содержание контроля входят три элемента:
а) проверка фактического исполнения закона, иного нормативного акта или индивидуального правового акта;
б) проверка путей и средств исполнения закона или иного правового предписания, соответствия использованных при этом методов требованиям права, морали и целесообразности;
в) принятие по результатам контроля мер как позитивного (мер материального или морального поощрения), так и негативного характера (мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, в том числе мер дисциплинарной и административной ответственности)1.
Надзор как организационно-правовой способ обеспечения законности и дисциплины является особой формой деятельности соответствующих государственных органов и заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и иных установленных подзаконными нормативными актами правил (правил разрешительной системы, охраны труда, противоэпидемических правил и т.д.). Надзор представляет собой суженный контроль, поскольку включает только первый его элемент — проверку фактического результата исполнения законов и других нормативных и ненормативных актов. Кроме того, надзор не имеет задачей проверку целесообразности деятельности поднадзорных субъектов".
Контрольно-надзорная деятельность содержательно объединяет в себе отдельные признаки контроля и надзора. Из содержания надзора контрольно-надзорная деятельность заимствует такой элемент, как проверка фактического исполнения нормативного предписания только с точки зрения законности. Из содержания контроля в контрольно-надзорную деятельность входит такой элемент, как принятие различных мер в ходе или по результатам контроля (но не поощрительных или дисциплинарных, а мер административного принуждения - мер предупредительного характера, административно-пресекательных мер и мер административного наказания)1. Контрольно-надзорную деятельность осуществляют, как правило, специальные органы исполнительной власти, выполняющие узкоспециализированные функции контрольного, разрешительного, регулирующего и иного характера в определённых сферах деятельности. К ним относятся государственные инспекции и некоторые другие органы.
Нормативную основу контрольно-надзорной деятельности в части защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей составляет Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» В соответствии с данным Законом должностные лица контрольно-надзорных органов имеют следующие полномочия:
а) осуществлять плановые, а также внеплановые проверки (при наличии строго определённых в законе оснований) при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения государственных контрольно-надзорных органов о проведении контрольно-надзорного мероприятия;
б) проверять выполнение обязательных требований, относящихся к компетенции государственного контрольно-надзорного органа, от имени которого действуют должностные лица;
в) требовать представление копий документов, информации, которые являются объектами контрольно-надзорных мероприятий и относятся к предмету проверки;
г) требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы с оформлением акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, не превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;
д) давать обязательные для исполнения предписания и принимать меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждением, предотвращением возможного причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу;
е) составлять протоколы об административных правонарушениях в случае обнаружения признаков административно наказуемого деяния;
ж) рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях.
Действие указанного Федерального закона распространяется и на деятельность муниципальных административных комиссий, так как по версии Верховного Суда РФ, привлекая физических и юридических лиц к административной ответственности, они реализуют делегированные им государственные полномочия. Коллегиальные органы административной юрисдикции, в том числе административные комиссии, часто наделяются такими контрольно-надзорными полномочиями, как проведение проверок исполнения законодательства и муниципальных нормативно-правовых актов, составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях.
С моментом составления протокола законодатель связывает возбуждение дела об административном правонарушении (п. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ). Поводами к возбуждению дела, как правило, являются непосредственное обнаружение членами административных комиссий в ходе проведения проверок исполнения законодательства и муниципальных нормативно-правовых актов достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, а также заявления физических и юридических лиц в административную комиссию, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Сравнительно-правовой анализ организации и компетенции коллегиальных органов административной юрисдикции по законодательству Российской Федерации и республик бывшего Союза ССР
Научная востребованность исследования вопросов правового статуса административных комиссий обусловлена их значительной ролью в практике реализации административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов РФ, обновлением федерального и регионального административно-деликтного законодательства, наличием существенных проблем в организации и деятельности коллегиальных органов административной юрисдикции. На фоне изменений в российском законодательстве представляет интерес практика нормативного регулирования организации и компетенции коллегиальных органов административной юрисдикции в странах бывшего Союза ССР.
Административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и некоторые иные коллегиальные органы административной юрисдикции предусмотрены в законодательстве большинства государств бывшего Союза ССР. Как правило, на административные комиссии возлагается основная или значительная нагрузка по рассмотрению дел об административных правонарушениях в тех государствах, где действуют кодексы об административных правонарушениях, принятые в советский период.
Например, Кодекс об административных правонарушениях Республики Таджикистан от 5 декабря 1985 г. № 3781 определяет порядок формирования и предметную компетенцию административных комиссий. Они образуются соответствующими Маджлисами (Советами) народных депутатов в составе председателя, заместителя председателя, ответственного секретаря, а также членов комиссии. Кроме того, в административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городе Маджлисов народных депутатов имеется должность освобожденного ответственного секретаря комиссии. Однако в административных комиссиях при исполнительных комитетах поселковых и кишлачных Маджлисов такая должность законом не предусматривается. По законодательству Республики Таджикистан административньш комиссиям подведомственно рассмотрение дел по большинству составов административных правонарушений. Вместе с тем районные (городские) народные суды, органы внутренних дел и исполнительные комитеты поселковых, кишлачных Маджлисов народных депутатов также наделены широкой компетенцией по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Следует отметить, что Республика Таджикистан является единственным государством постсоветского пространства, где в качестве коллегиальных субъектов административной юрисдикции в законодательстве предусмотрены комиссии по борьбе с пьянством, наделённые компетенцией по рассмотрению дел об административных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом алкогольной продукции.
В Кодексе Республики Армения об административных правонарушениях от 6 декабря 1985 г. комиссии по борьбе с пьянством также указаны в качестве органов административной юрисдикции, однако они не имеют предметной основы деятельности, поскольку единственная статья Особенной части КоАП Республики Армения, по которой они вправе были рассматривать дела об административных правонарушениях, утратила силу.
Законодатель Республики Армения в отношении порядка организации коллегиальных органов административной юрисдикции и разграничения компетенции органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, воспроизвёл в Кодексе об административных правонарушениях те же самые положения, которые содержались в КоАП РСФСР 1984 г. Административные комиссии образуются на общественных началах соответствующими Советами народных депутатов в составе председателя, заместителя председателя, ответственного секретаря, а также членов комиссии. В административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов ответственный секретарь осуществляет деятельность на штатной оплачиваемой основе. Относительно предметной компетенции административных комиссий необходимо сказать, что количество составов административных правонарушений, по которым они вправе рассматривать дела, увеличилось по сравнению с первоначальной редакцией Кодекса за счёт включения в него новых составов и отнесения их к подведомственности административных комиссий. Таким образом, лидирующая роль административных комиссий среди других субъектов административной юрисдикции была усилена. Им подведомственны такие составы как, например, неиспользование всех доступных средств по уходу за сельскохозяйственными культурами; незаконный посев и выращивание мака; нарушение правил безопасности полётов; использование государственного транспортного средства в личных целях, а также остановка в неустановленных местах; нарушение правил транспортировки горючих жидкостей на железнодорожном, автомобильном и электрическом транспорте; сокрытие источника венерической болезни и факта заболевания и др. Сходство с административными комиссиями в Российской Федерации в плане предметной компетенции можно усмотреть лишь в том, что и те и другие рассматривают дела о нарушениях правил содержания собак и кошек. В остальном их компетенция существенно различается.
Среди иных коллегиальных органов административной юрисдикции, созданных в Республике Армения, можно отметить Национальную комиссию по телевидению и радио Республики Армения, деятельность которой урегулирована Законом Республики Армения от 11 января 2002 г. № ЗР-293 «Регламент Национальной комиссии по телевидению и радио». Её особенность состоит в том, что она является контрольно-надзорным органом с функцией коллегиального рассмотрения дел об административных правонарушениях. Комиссия утверждает форму лицензии на трансляцию телерадиопередач, выдаёт лицензии, осуществляет надзор за выполнением условий лицензии, контролирует соответствие телерадиопередач действующему законодательству, а в случае нарушения телерадиокомпаниями требований законодательства Республики Армения о телевидении и радио и условий лицензии Комиссия применяет такие административные взыскания, как предупреждение, штраф, приостановление действия лицензии и прекращение действия лицензии. Другая особенность заключается в порядке организации данного органа. Несмотря на закрепление в законе принципа формирования Комиссии на общественных началах, работа её членов является оплачиваемой.
В странах Прибалтики нет единого подхода к вопросу создания коллегиальных органов административной юрисдикции. От формирования административных комиссий отказалась только Эстония.
В Кодексе Литовской Республики об административных правонарушениях от 13 декабря 1984 г.1, действующем в модернизированной редакции, административные комиссии по-прежнему занимают первое место в перечне субъектов административной юрисдикции, но количество составов административных правонарушений, им подведомственных, было сокращено. Одновременно была существенно расширена предметная компетенция судей районных (городских) судов и полиции: на данных субъектов возлагается основная нагрузка по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Законодательство Латвии об административных правонарушениях" характеризуется усилением роли органов местного самоуправления в осуществлении административной юрисдикции. Законом предусмотрены 4 вида органов и должностных лиц местного самоуправления, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях: 1) административные комиссии самоуправлений; 2) председатели дум (советов) самоуправлений, их заместители и исполнительные директора; 3) должностные лица самоуправлений, которые изданными думами (советами) самоуправлений обязывающими правилами уполномочены налагать наказания за нарушение данных правил; 4) структуры (должностные лица), уполномоченные думой (советом) самоуправления рассматривать дела об административных правонарушениях в отношении нарушения правил остановки или стоянки транспортных средств. Особенность административных комиссий в Латвии состоит в том, что их адхминистративно-юрисдикционная функция имеет двоякое содержание. Во-первых, они рассматривают дела об административных правонарушениях, затрагивающих различные сферы хозяйственной, социально-культурной и административно-политической деятельности, а во-вторых, осуществляют полномочия комиссий по делам несовершеннолетних. В административной комиссии по решению органа самоуправления может быть создана подкомиссия по делам детей. Обширная административно-юрисдикционная компетенция административных комиссий, установленная Кодексом Латвии об административных правонарушениях, дополняется правом рассматривать дела об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Необходимо отметить также наличие в Латвии иных, помимо административных комиссий, коллегиальных структур, наделённых административно-юрисдикционной компетенцией (Совет по конкуренции, Совет Национального радио и телевидения и Комиссия по регулированию общественных услуг).
