Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА I. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ 1. Правовые предпосылки законодательства субъектов
Российской Федерации об административных правонарушениях 14
2. Критерии формирования законодательства субъектов
Российской Федерации об административных правонарушениях 34
3. Типовая модель законодательства субъектов Российской Федерации
об административных правонарушениях 59
ГЛАВА П. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ В ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ ТИПОВОЙ МОДЕЛИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ 1. Современное состояние законодательства Иркутской области
об административных правонарушениях 77
2. Региональные правовые нормы как объект защиты законодательства
Иркутской области об административных правонарушениях 95
3. Объекты защиты законодательства Иркутской области
об административных правонарушениях, не обусловленные нормативно
установленными правилами 114
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 128
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 131
ПРИЛОЖЕНИЕ 157
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современные общество и государство не могут существовать без нормативного правового регулирования множества разнообразных отношений, складывающихся в социальной жизни, в области государственного и муниципального управления, в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте и т. д. Нормоустановление является важнейшей составляющей правового регулирования, оно позволяет создать необходимый правовой режим, в рамках которого только и возможна свободная реализация прав, свобод и законных интересов каждого члена российского общества.
Российская Федерация - федеративное государство, т. е. объединение относительно самостоятельных субъектов, имеющих определенные элементы государственности - свое законодательство, свои органы законодательной и исполнительной власти, свою судебную систему. Принцип федерализма в современном мире воспринимается как основа стабильности федеративного государства, более того, он в той или иной степени проявляется и во многих демократических унитарных государствах. Даже самая мощная центральная власть, жесткая властная «вертикаль» не способны обеспечить управление таким огромным государством, каким является Российская Федерация. Из центра невозможно учесть все региональные (климатические, геологические, исторические, национальные и др.) особенности.
Этим обусловлено закрепление в Конституции Российской Федерации принципа федерализма, разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, установление совместного ведения в области установления административного законодательства. Действуя в пределах своих полномочий, субъекты Федерации активно осуществляют административно-правовое регулирование общественных отношений, складывающихся на их территориях. Однако норма права, не обеспеченная санкцией, не работает. Поэтому необходимо установление административной ответственности за нарушение региональных административно-правовых норм.
Активное административно-деликтное законотворчество субъектов Федерации началось с первых лет существования Российской Федерации как суверенного государства. Отсутствие единых принципов регионального законотворчества привело к 2001 г. к беспорядочному изданию множества региональных законов об административных правонарушениях, которыми зачастую административная ответственность устанавливалась за те же деяния, ответственность за совершение которых предусматривалась Кодексом РСФСР об административных правонарушениях (далее- КоАП РСФСР) и федеральными законами. При этом размеры административных штрафов значительно превышали размеры штрафов, установленные на федеральном уровне, либо предусматривалась административная ответственность за надуманные составы правонарушений.
Действующий ныне на всей территории России Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в соответствии с конституционным принципом федерализма определяет систему законодательства об административных правонарушениях, а также предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, оставляя региональному законодателю право устанавливать административную ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения.
Административная ответственность, являясь мерой государственного принуждения, влечет наступление неблагоприятных юридических последствий, выражающихся в ограничении прав и законных интересов физических и юридических лиц. В связи с этим установление административной ответственности в субъектах Федерации должно быть основано на строгих принципах законности, обеспечивать реализацию прав и законных интересов физических и юридических лиц, охранять их от противоправных посягательств.
Изучение нормативных правовых актов субъектов Федерации позволяет сделать вывод о беспорядочности регионального нормотворчества, что особенно недопустимо в законодательстве об административных правонару-
5 шениях. Зачастую нормы названных законодательных актов дублируют положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, во многих случаях нормы законодательства субъектов Федерации совпадают, что свидетельствует не об отсутствии региональных особенностей, а о наличии пробелов в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Как правило, законотворчество субъектов Федерации идет по пути издания тематических законов, что создает определенные неудобства для правоприменителя.
Эта хаотичность обусловливает наличие деструктивных явлений, существенно тормозящих социально-экономические реформы, ставящих под угрозу законные права и интересы граждан, общества и государства. Поэтому не случайно повышенное внимание современной юридической науки к проблемам законодательства об административных правонарушениях субъектов Федерации. Социальная адекватность, стабильность рассматриваемых законодательных актов, защищенность прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, общества в целом являются необходимыми условиями становления гражданского демократического общества в России, прогрессивного развития и процветания государства и каждого субъекта Федерации.
Изложенное свидетельствует об актуальности проблемы исследования регионального среза института административной ответственности. Его изучение целесообразно осуществить на примере одного из регионов. Выводы, положения и предложения, выработанные на базе конкретного регионального законодательства, могут носить общий характер. Именно поэтому анализ регионального законодательства об административных правонарушениях в настоящей работе осуществлен применительно к законодательству об административных правонарушениях Иркутской области.
Степень разработанности темы. Феномен административной ответственности всегда привлекал внимание ученых-административистов. Методологическое значение для нашего исследования имеют труды А. Б. Агапова,
С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Ю. С. Адушкина, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, И. И. Веремеенко, А. А. Демина, А. А. Кармолицкого, И. Ш. Килясханова, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, П. И. Кононова, Ю. Ю. Колесниченко, В. В. Лазарева, Г. И. Петрова,
A. С. Пиголкина, Л. Л. Попова, В. В, Полянского, Б. В. Российского,
Н. Г. Салищевой, И. А. Скляровова, Ю. Н. Старилова, В. М. Сырых,
Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, С. Д. Хазанова, А. П. Шергина,
B. А. Юсупова, Л. С Явича, А. Ю. Якимова, Ц. А. Ямпольской и др.
Вопросы формирования и исследования регионального законодательства об административных правонарушениях исследовались в работах А. П. Коренева, А. Е. Лунева, М. Я. Масленникова, Л. А. Мицкевич. Непосредственно региональное административное законотворчество в рамках диссертационных исследований изучали С. Н. Клепиков, Н. А. Рубченко, Р. В. Сидорцов, Л. В. Четверикова.
Однако проблемы разработки регионального законодательства об административных правонарушениях остаются недостаточно исследованными, не определены окончательно пределы компетенции субъектов Российской Федерации по деликтолизации деяний и установлению административной ответственности за такие деяния. Теоретическая разработка этих проблем имеет большое значение и для практики. Региональный правоприменитель испытывает насущную потребность в четком и ясном законодательстве, не требующем каждый раз решения сложнейшей задачи квалификации деяния по региональному или по федеральному закону.
Объектом исследования в диссертации являются общественные отношения, складывающиеся по поводу установления административной ответственности в законодательстве субъектов Федерации.
Предметом исследования является законодательство об административных правонарушениях Союза ССР и союзных республик, а также Российской Федерации, содержание и структура действующего законодательства субъектов Федерации об административных правонарушениях (в частности,
7 законодательство Иркутской области), теория законодательной техники и практическая деятельность субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности, а также решения Конституционного Суда РФ, Пленума Верховного Суда РФ и Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ по вопросам законности законодательных актов субъектов Федерации об административных правонарушениях.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических положений и нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов провести комплексное исследование проблем, возникающих в связи с кодификацией законодательства субъектов Федерации об административных правонарушениях, выработать на этой базе критерии формирования указанного законодательства, разработать типовую модель законодательства субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.
Для достижения указанной цели автором поставлены следующие исследовательские задачи:
изучить и обобщить имеющиеся материалы по данной проблематике, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;
проанализировать развитие административно-деликтного законодательства с начала прошлого века, изучить опыт кодификации в условиях СССР, РСФСР и России;
рассмотреть критерии формирования законодательства субъектов Федерации об административных правонарушениях на основе изучения теоретических источников, научных положений, содержащихся в трудах российских ученых;
исследовать современное состояние законодательства Иркутской области об административных правонарушениях;
выявить правовые нормы Иркутской области, защищенные законодательством области об административных правонарушениях, а также нуждающиеся в такой защите;
- разработать проект Кодекса Иркутской области об административных
правонарушениях.
Методологической основой исследования является диалектико-материалистический метод познания социально-правовых явлений: системно-структурный, сравнительно-правовой, логико-теоретический метод исследования всех имеющихся в рассматриваемом регионе нормативных документов и материалов, и анализ. А также, исследование законотворческого опыта субъектов Российской Федерации.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили законодательные, в том числе кодифицированные, акты субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, а также законы и иные нормативные правовые акты Иркутской области, содержащие правовые нормы, нуждающиеся в административно-правовой защите.
Научная новизна исследования. Диссертация является монографической работой, посвященной комплексному исследованию и решению важной научной проблемы совершенствования установления административной ответственности и кодификации регионального законодательства об административных правонарушениях. В соответствии с целями:
определены границы компетенции регионального законодателя по деликтолизации деяний;
установлены критерии формирования законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
- выявлены правовые нормы, обеспеченные административно-
правовой защитой, и не обеспеченные, но нуждающиеся в таковой;
разработана структура типового кодифицированного акта субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях;
проведено разграничение полномочий региональных субъектов административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях;
- разработан проект Кодекса Иркутской области об административных правонарушениях.
Указанные выше элементы новизны диссертационного исследования дают основания для вывода о том, что оно вносит определенный вклад в развитие теории административно-деликтного права и собственно законодательства об административных правонарушениях Иркутской области.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Правовые предпосылки законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях обусловлены Конституцией Российской Федерации, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Несовершенство, наличие пробелов в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и значительного массива региональных норм права, нуждающихся в административно-правовой защите, делают необходимым осуществление кодификации законодательства об административных правонарушениях в каждом субъекте Российской Федерации, в том числе и в Иркутской области.
Законодательством субъекта Российской Федерации может быть установлена административная ответственность за нарушение регионального законодательства, за исключением случаев, когда нормы регионального законодательства обеспечены санкциями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Административная ответственность может быть установлена тремя способами:
а) бланкетным способом (путем отсылки к нормативно установленным правилам, нарушение которых образует объективную сторону административного правонарушения);
б) путем указания в соответствующей статье кодифицированного акта
конкретных правил, нарушение которых влечет за собой наступление адми
нистративной ответственности. При этом охраняемые административно-
правовой санкцией правила должны выступать составным элементом от
дельных нормативных актов законодательных и исполнительных органов
субъектов Российской Федерации;
в) установлением запрета, нарушение которого образует объективную
сторону административного правонарушения непосредственно в норме Осо
бенной части законодательного акта об административных правонарушени
ях. Такие правила в иных нормативных правовых актах закрепляются ис
ключительно в Кодексе об административных правонарушениях субъекта
Федерации.
Законодательством субъекта Федерации может быть установлена административная ответственность лишь за посягательства на общественные отношения, обладающие региональной спецификой. При отсутствии региональной специфики законодательные органы субъектов Российской Федерации полномочны, выступая в роли субъектов законодательной инициативы, вносить проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Региональная специфика выражается либо в региональных нормативных правовых актах законодательного органа, либо регионального органа исполнительной власти. Кроме того, такая особенность региональных общественных отношений может быть предусмотрена в самой норме, предусматривающей административную ответственность.
Остаточный принцип определения компетенции субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, вытекающий из ст. 1.3 КоАП РФ, дает основание утверждать, что субъекты Федерации могут принимать только материальные нормы об административной ответственности. В то же время в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Фе-
дерации и ее субъектов находятся «административное и административно-процессуальное законодательство». Закрепление в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях исключительной компетенции Российской Федерации на установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, не противоречит обозначенному конституционному положении. Административно-процессуальным законодательством признаются не только нормы, устанавливающие порядок реализации административно-юрисдикционной деятельности, но и нормы, определяющие порядок осуществления органами исполнительной власти так называемой позитивной деятельности. В части принятия административно-процессуального законодательства, регламентирующего позитивно-правовые отношения, Российская Федерация и ее субъекты обладают совместной компетенцией.
7. Административная ответственность законодательными актами субъ
ектов Федерации должна устанавливаться с соблюдением ряда обязательных
требований. В их числе: исключение дублирования положений Кодекса Рос
сийской Федерации об административных правонарушениях и регионального
законодательного акта об административном правонарушении; осуществле
ние охраны административно-правовой санкцией норм, предусмотренных
только нормативными правовыми актами, принятыми на уровне субъектов
Федерации; соблюдение законности, означающее отсутствие противоречий
между региональным законодательным актом об административных право
нарушениях и Кодексом Российской Федерации об административных пра
вонарушениях; принятие соответствующего акта в пределах полномочий и
других требований.
8. Следует признать негативной практику установления субъектами
Федерации административной ответственности во всех случаях, когда Ко
дексом Российской Федерации об административных правонарушениях дан
ный состав не предусмотрен. Федеральный законодатель в ряде случаев
12 осознанно и вполне аргументированно исключает ряд составов административных правонарушений из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Исключенные из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составы не должны подхватываться региональным законодателем и включаться в состав региональных законов об административных правонарушениях.
9. Разработанная автором типовая модель Кодекса об административ
ных правонарушениях субъекта Российской Федерации.
10. Авторский проект Кодекса Иркутской области об административ
ных правонарушениях.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о процессах, связанных с осуществлением законодательными органами субъектов Федерации деятельности по принятию законов, устанавливающих административную ответственность
Значимость результатов исследования обусловливается предпринятым в работе критическим подходом к оценке действующего законодательства, а также практике его применения, в предложениях по совершенствованию ад-министративно-деликтного законодательства.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут применяться в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, при разработке предложений по совершенствованию администра-тивно-деликтного законодательства субъектов Федерации и практики его применения, а также использоваться в учебном процессе образовательных учреждений МВД и при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии Министерства внутренних дел Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертации отражены в пяти научных публикациях, в Законодательное собрание Иркут-
13 ской области внесен проект Кодекса Иркутской области об административных правонарушениях, используются в учебном процессе Московского университета МВД России, Омской академии МВД России, Восточно-Сибирского института МВД России, что подтверждается соответствующими актами о внедрении результатов диссертационного исследования.
Теоретические положения диссертации получили апробацию в выступлениях на конференциях, проводимых в Московском университете МВД России и во ВНИИ МВД России.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
