Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях ...20 - 125.
1. Конституционные основы регионального законодательства об административных правонарушениях 20-46.
2. Разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях 46-80.
3. Формы реализации законотворческих полномочий субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях 80- 100.
4. Проблемы обеспечения технико-юридического качества региональных законов об административных правонарушениях 100- 125.
Глава 2. Региональная система субъектов админи страти вно-деликти ой юрисдикции 126 - 236.
I. Общая характеристика региональной системы субъектов административно-деликтной юрисдикции 126- 152.
2. Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации 153-182.
3, Правовое регулирование организации деятельности и статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав 182-204.
4. Правовое регулирование организации деятельности и статуса административных комиссий 205-236.
Заключение 237-245.
Список использованных нормативных правовых актов, актов судебной практики и литературы 246-281
- Разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях
- Проблемы обеспечения технико-юридического качества региональных законов об административных правонарушениях
- Общая характеристика региональной системы субъектов административно-деликтной юрисдикции
- Правовое регулирование организации деятельности и статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Региональное законодательство
об административных правонарушениях является важнейшей составной частью административно-деликтного права, образующего из совокупности составляющих его институтов подотрасль административного права. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -КоАП РФ), предусмотрев разделение законодательства об административных правонарушениях на два государственно-правовых уровня - федеральное и региональное, в полном соответствии со ст.72 Конституции Российской Федерации, закрепляет лишь самые общие контуры регионального административно-деликтного правотворчества, предоставив субъектам Федерации значительную свободу усмотрения в выборе форм правового установления административной ответственности, характера и объема общественных отношений, подлежащих защите административно-правовыми санкциями, в выборе уполномоченных должностных лиц и органов, которые наделяются юрисдикционными полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях. Это не могло не сказаться на значительном разнообразии подходов республик,' краев, областей, автономных округов к разработке и принятию новых законодательных актов об административных правонарушениях, к способам приведения ранее действовавших законодательных актов в соответствие с КоАП РФ. В то же время, далеко не все органы государственной власти, являющиеся участниками регионального правотворческого процесса, а также обеспечивающие единство правового поля в Российской Федерации, осуществляющие прокурорский и судебный контроль за нормотворчеством, имеют общее представление о том, в каких пределах региональный законодатель вправе устанавливать административную ответственность, какие приемы законодательной техники при этом он вправе использовать,
4 какие юридические конструкции могут им применяться для определения уполномоченных органов и должностных лиц, а также распределения административно-деликтной подведомственности между ними.
Ознакомление с судебной практикой по контролю за законностью региональных законов об административных правонарушениях явно свидетельствует о том, что административно-правовая доктрина пока не смогла предложить правоприменителю однозначных критериев, характеризующих объем полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в области установления административной ответственности, объяснить методы разграничения компетенции в названной сфере между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, обосновать признаки, которыми должен обладать субъект (орган или должностное лицо), осуществляющий функцию административно-деликтной юрисдикции. Небезынтересно отметить, что даже в пределах одной судебной инстанции -в Верховном Суде РФ - по одним и тем же вопросам, например, о правомерности наделения должностных лиц милиции общественной безопасности или контролеров-ревизоров предприятий муниципального пассажирского транспорта полномочиями по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях, принимались взаимоисключающие решения. Не говоря уже о количестве судебных актов судов уровня субъекта Федерации, отмененных или измененных Верховным Судом РФ в связи с необоснованным признанием отдельных положений региональных законов об административных правонарушениях недействующими.
Различное понимание и толкование компетенции регионального законодателя в области законодательства об административных правонарушениях сложилось и в ходе судебного разрешения дел в Конституционном Суде РФ и Верховном Суде РФ, в частности, по вопросу о правомерности установления в региональных законах административной
5 ответственности за нарушение правил использования средств бюджета
субъекта Федерации и муниципальных бюджетов (Определение
Конституционного Суда РФ от 08 апреля 2004 года № 137-0 и Определение
Верховного Суда РФ от 03 мая 2006 года № 58- ГОб-15), Различие подходов
высших судебных инстанций к разрешению одного и того же вопроса есть
следствие отсутствия достаточного уровня теоретических разработок в
области административно-деликтного правотворчества, условий и оснований
введения новых юридических составов, пределов действия федеральных и
региональных охранительных норм. И, конечно, нельзя оставлять без
внимания тот факт, что новейшее российское законодательство об
административных правонарушениях изобилует многочисленными
терминами и определениями, понятие которых еще только становится
предметом научных изысканий.
Законодательство об административных правонарушениях играет
очень важную роль в региональной правовой системе, поскольку
обеспечивает исполнение значительного количества публично-правовых
обязанностей и запретов, предусмотренных законами и иными
нормативными правовыми актами субъекта Федерации, а также
муниципальными нормативными актами. В системной взаимосвязи с этим
законодательством находятся законодательные акты, регулирующие
организацию деятельности и правовой статус коллегиальных органов
административной юрисдикции, наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями, подзаконные
акты, определяющие правовое положение органов и должностных лиц,
уполномоченных осуществлять возбуждение и рассмотрение дел об
административных правонарушениях. Это свидетельствует о том, что
«формальный» подход многих субъектов Федерации к содержанию и
качеству своих законов об административных правонарушениях, безусловно,
сказывается на состоянии всей системы региональных и муниципальных
нормативных актов, эффективности их исполнения, их реальных регулятивных свойствах.
Разнообразие или тождество подходов различных субъектов Федерации к форме и содержанию своего законодательства об административных правонарушениях требует дальнейшего научного осмысления с целью выявления объективных закономерностей административно-деликтного правотворчества, построения наиболее перспективных моделей реализации региональной административно-деликтной политики, сохранения в региональных законах единых конституционных основ и общих федеральных принципов и отражения в них особенностей каждого конкретного субъекта Федерации, обусловленных уровнем его социально-экономического развития, спецификой организации публичной власти, уровнем правовой культуры, географическим местоположением и иными факторами. Следует отметить, что процесс совершенствования регионального законодательства об административных правонарушениях является перманентным, не прекращающимся и после принятия новых законов или приведения в соответствие с КоАП РФ ранее принятых. Вслед за появлением новых юридических составов, новых юридических конструкций организации региональных органов административно-деликтной юрисдикции и распределением между ними подведомственности, возникают ранее не рассмотренные в научной литературе проблемы, которым необходимо уделить должное внимание.
Теоретико-методологические основы исследования и степень научной разработанности темы. Законодательство об административных правонарушениях на протяжении нескольких десятилетий является предметом пристального внимания со стороны административно-правовой науки, разработавшей основные понятия института административной ответственности - административного правонарушения и его признаков, состава административного правонарушения, его элементов, признаков и видов, понятия и системы административных наказаний, понятия
7 производства по делам об административных правонарушениях, его
структуры, включающей в себя стадии и этапы производства, и.т.д. Административная ответственность рассматривается как вид публично-правовой ответственности, совокупность мер государственно-правового принуждения (административных наказаний), применяемых как в судебном, так и в административном порядке в особой процессуальной форме к физическим, должностным и юридическим лицам за общественно вредное, противоправное, виновное деяние, предусмотренное федеральными законами и законами субъектов Федерации. Административная ответственность осуществляется в рамках охранительных материальных правоотношений, стадия реализации которых возникает с момента вступления в силу или начала исполнения постановления по делу об административном правонарушении, в отличие от процессуальных отношений, которые возникают с момента принятия решения уполномоченным должностным лицом о возбуждении дела.
Теоретические и методологические основы такого понимания
административной ответственности были заложены в трудах
основоположников административно-правовой науки - А.Е. Лунева,
И.И. Евтихиева, В А. Власова, С.С. Студеникина, Ц.А. Ямпольской,
Ю.М. Козлова, Г.И. Петрова, Б.М. Лазарева, О.М. Якуба, И.А. Гапагана,
Д.Н. Бахраха, В.М. Манохина, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина,
А.П. Шергина, Л.Л. Попова, В. И. Новоселова, И.И. Веремеенко,
АЛ. Коренева, А.П. Клюшниченко, К.С. Вельского, М.С. Студеникиной.
Дальнейшую разработку отдельные институты административно-деликтного
права получили в трудах А.Б. Агапова, Ю.С. Адушкина, А.С. Дугенца,
В.В. Денисенко, В.В. Игнатенко, П.И. Кононова, Л.А. Калининой,
Б.В. Российского, И.В. Максимова, Е.В. Овчаровой, И.В. Пановой,
В.Е. Севрюгина, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, Н.Ю. Хаманевой,
А.Ю. Якимова и др.
8 Непосредственно проблемам законодательства субъектов Российской
Федерации об административных правонарушениях посвящены научные
статьи и научно-практические пособия М.Я. Масленникова,
И.А. Полянского, Л.А. Мицкевич, Р.И. Тарнопольского, А.В. Демина,
В.Н. Хорькова, О.С. Захаровой, О.В. Шишуновой, М.Я. Саввина и ряда
других авторов.
Особо следует отметить диссертационные исследования С.Н. Клепикова - «Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности» (2003 г.), Д.О. Огородникова - «Проблемы законодательного регулирования административной ответственности субъектами Российской Федерации» (2003 г.), И.Р. Винаркевич - «Правовое регулирование административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа) (2005 г.). Вместе с тем, две первые из указанных работы написаны в период начальной стадии формирования регионального законодательства об административных правонарушениях, а последняя основана на анализе законов ограниченного числа субъектов Федерации. Кроме того, вопросы организации региональной системы субъектов административно-деликтной юрисдикции, особенностей организации деятельности и статуса отдельных органов не нашли в них должного освещения.
В ходе написания диссертации изучались общетеоретические работы, посвященные понятию, структуре, систематизации и качеству регионального законодательства, - СВ. Полениной, А.В, Мицкевича, В.Б. Исакова, Е.В. Сырых, М.Ф. Казанцева, Ю.А. Тихомирова, труды представителей конституционно-правовой науки по проблемам института совместного ведения и разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации - С.А. Авакьяна, Б.А. Крылова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, А.Н. Кокотова, М.С. Саликова и др.
9 В процессе написания научной работы были использованы как
общетеоретические методы познания, такие как комплексный и системный
анализ, синтез, обобщения, статистические наблюдения, иные методы
формальной логики, так и специально-правовые приемы исследования -
историко-правовой, сравнительно-правовой, системное толкование
взаимосвязанных правовых предписаний, формально-юридический и
(догматический) анализ правовых явлений, категорий и понятий.
Нормативная и эмпирическая основа исследования. В ходе
диссертационного исследования анализировались:
а) федеральное законодательство, регулирующее разграничение
полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации в
области установления административной ответственности, порядок
наделения органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями, регулирующее основы организации деятельности органов,
входящих в региональную систему субъектов административно-деликтной
юрисдикции;
б) законы и иные нормативные правовые акты более шестидесяти
субъектов Федерации, устанавливающие административную
ответственность, перечень должностных лиц, уполномоченных составлять
протоколы об административных правонарушениях;
в) законы и иные нормативные правовые акты более сорока субъектов
Федерации, регламентирующие порядок образования и организацию
деятельности административных комиссий, комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав, законы о наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию
и обеспечению деятельности административных комиссий и комиссий по
делам несовершеннолетних и защите их прав, а также муниципальные
правовые акты, определяющие состав указанных органов и закрепляющие их
правовое положение;
10 г) судебная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда
РФ, судов уровня субъекта Российской Федерации, конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации, связанная с толкованием
отдельных понятий административно-деликтного законодательства,
разрешением споров о соответствии федеральному законодательству законов
субъектов Федерации об административных правонарушениях, об
административных комиссиях, подзаконных правовых актах,
устанавливающих перечень органов и должностных лиц, уполномоченных
возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях;
д) акты прокурорского реагирования, заключения органов юстиции
субъектов Российской Федерации на региональные законы об
административных правонарушениях и законопроекты о внесении изменений
в данные законодательные акты;
е) законопроекты, внесенные субъектами Российской Федерации в
порядке законодательной инициативны, о внесении изменений в КоАП РФ, в
целях уточнения полномочий органов государственной власти субъектов
Федерации в области законодательства об административных
правонарушениях, заключения и официальные отзывы на данные
законопроекты участников федерального законотворческого процесса;
ж) материалы рабочих групп, включающие в себя проекты правовых
актов, экспертные заключения и отзывы уполномоченных органов и научных
организаций по подготовке законов Ямало-Ненецкого автономного округа от
16 декабря 2004 года № 81-ЗАО «Об административных правонарушениях»,
от 10 января 2003 года № 2-ЗАО «Об административных комиссиях на
территории Ямало-Ненецкого автономного округа», от 30 мая 2005 года №
34-ЗАО «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», от
28 декабря 2005 года № 106-ЗАО «О наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-
Ненецкого автономного округа по профилактике безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних», Областного закона от 14 июня 2005
года № 52-03 «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области»;
з) статистические материалы о деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и административных комиссий в Ямало-Ненецком автономном округе, Свердловской области, Липецкой области и некоторых других субъектах Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе регионального административно-деликтного правотворчества, в ходе реализации законодательных актов участниками правоприменительного процесса, в ходе создания и функционирования региональной системы субъектов административно-деликтной юрисдикции.
Предмет исследования составляют законодательные нормы, подзаконные правовые акты, закрепляющие компетенцию субъектов Федерации в области административной ответственности, устанавливающие юридические составы региональных административных правонарушений, определяющие виды и правовое положение органов и должностных лиц, уполномоченных осуществлять функцию административно-деликтной юрисдикции; решения судебных органов по спорам, связанным с полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации устанавливать административную ответственность за отдельные виды правонарушений; форма, структура и технико-юридическое качество законодательных актов субъектов Федерации об административных правонарушениях и коллегиальных органах административно-деликтной юрисдикции.
Цели и задачи исследования. В процессе написания диссертации
была поставлена цель выявить объективные закономерности регионального
административно-деликтного правотворчества, сформулировать
теоретические основы конституционной легитимности законов субъектов об административных правонарушениях, определить объемы полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в области
12 административной ответственности, обобщить имеющиеся в республиках,
краях и областях модели законодательной регламентации административной
ответственности и системы субъектов административно-деликтной
юрисдикции. Для достижения указанной цели автором были поставлены
следующие задачи;
а) определить критерии конституционной легитимности региональных
законов об административных правонарушениях;
б) выявить условия и основания, при наличии которых региональный
законодатель вправе установить административную ответственность за то
или иное противоправное деяние;
в) дать подробную характеристику административно-деликтной
компетенции регионального законодателя;
г) выявить наиболее эффективные формы регионального
административно-деликтного правотворчества, определить состав и
структуру законодательства субъектов Федерации об административных
правонарушениях и его взаимосвязи с иными региональными и
муниципальными правовыми актами;
д) сформулировать и раскрыть критерии технико-юридического
качества региональных законов об административных правонарушениях,
показать наиболее типичные ошибки при формулировании диспозиций и
санкций административно-деликтных норм;
е) дать классификацию типовых моделей организации региональных
систем субъектов административно-деликтной юрисдикции, выявить
закономерности и особенности использования той или иной модели;
ж) раскрыть и обобщить региональные юридические конструкции
определения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях, предусмотренных региональными
законами;
з) дать анализ правового регулирования организации деятельности и
правового статуса административных комиссий и комиссий по делам
несовершеннолетних, выявить наиболее соответствующие требованиям
федерального законодательства модели и формы организации деятельности названных коллегиальных органов административно-деликтной юрисдикции.
Научная новизна работы достигается решением вышеназванных задач, анализом законодательных и подзаконных актов, ранее не исследованных в юридической литературе, обобщением судебной и административной практики, ранее не являвшейся предметом научного осмысления, систематизацией точек зрения различных авторов, чьи работы еще не использовались в монографической литературе, формулированием теоретических положений и юридических конструкций, впервые вводимых в научный оборот.
На защиту выносятся следующие положения:
Полномочия субъектов Российской Федерации по изданию законов об административных правонарушениях опираются на конституционные принципы института совместного ведения и обладают полной конституционной легитимностью независимо от вида . субъекта административного правонарушения. Федеральный законодатель вправе передать на региональный уровень отдельные элементы механизма правомерного ограничения конституционных прав граждан, при условии, что федеральным законом определены основные принципы такого регулирования, система и виды мер государственного принуждения (административной ответственности), а также порядок их применения и исполнения. То есть установление субъектом Федерации в своих законах административных наказаний за нарушение региональных законов и муниципальных правовых актов носит производный характер и не является первичной основой ограничения конституционных прав граждан.
В качестве условий правомерности установления законом субъекта Федерации административной ответственности выступают следующие обстоятельства:
14 во-первых, отнесение сферы общественных отношений, подлежащих
административно-деликтной охране, к исключительному ведению субъекта РФ,
совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ или к вопросам
местного значения;
во-вторых, установление правил и норм, за нарушение которых предусматривается административная ответственность, не должно относится к полномочиям федеральных органов государственной власти по предмету совместного ведения;
в-третьих, отсутствие в КоАП РФ состава административного
правонарушения, охватывающего противоправное деяние, устанавливаемое
законом субъекта РФ. «
При этом следует различать «установление ответственности за нарушение федеральных правил и норм» как критерий отнесения правотворческих полномочий к ведению федеральных органов государственной власти и установление ответственности при наличии федеральных правил и норм как условие правотворческой деятельности регионального законодателя.
3. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях закреплены в ряде федеральных законов. Их собирательный перечень выглядит следующим образом:
а) устанавливать административную ответственность за нарушение
законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, муниципальных
правовых актов (стЛ.З КоАП РФ, ст.26.3 Федерального закона от 6 октября
1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации»);
б) определять не предусмотренные ч.1 ст.4.2 КоАП РФ обстоятельства,
смягчающие административную ответственность (ч.2 ст.4.2);
в) устанавливать перечень должностных лиц, уполномоченных составлять
протоколы об административных правонарушениях (ч.б ст.28.3);
15 . '
г) определять подведомственность дел мировым судьям (ст.9 Федерального
закона от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации», п.1 ч.2 ст. 22.1 КоАПРФ);
д) устанавливать порядок образования, правовой статус и
подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по
делам несовершеннолетних и защите их прав (ст. 11 Федерального закона от 24
июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних», п.2 ч,2 ст.22.1 КоАП РФ);
е) определять подведомственность дел исполнительным органам
государственной власти субъектов Федерации, их структурным
подразделениям, территориальным органам и объем полномочий должностных
лиц этих органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях
(п.З ч.2 ст.22.1, ч.З ст.22.2 КоАП РФ);
ж) устанавливать порядок образования, правовой статус и
подведомственность административных комиссий и иных коллегиальных
органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях (п.4
ч.2 ст.22.1 КоАПРФ).
4. Структура региональных административно-деликтных законов
предопределяется, во-первых, полномочиями субъектов Федерации по
регулированию общественных отношений в области законодательства об
административных правонарушениях; во-вторых, структурой КоАП РФ,
используемой республиками, краями и областями в качестве модели для
собственных законодательных актов; в-третьих, в какой-то части структурой
административно-деликтного права, особенностями взаимодействия его
институтов и субинститутов,
5. Соблюдение технико-юридических критериев качества региональных
административно-деликтных законов позволяет обеспечить непротиворечивое,
полное и точное описание характера противоправного деяния; соответствие
диспозиций охранительных норм регулятивным нормам и правилам; единство
административно-деликтной терминологии на федеральном и региональном
уровне; единообразие правоприменительной практики при возбуждении и рассмотрении дел об административных правонарушениях; доступность восприятия населением административно-деликтных запретов; отсутствие неоправданных коллизий внутри законодательного акта между отдельными юридическими составами; соблюдение объемов административно-деликтных правотворческих полномочий регионального законодателя.
6. В качестве факторов, влияющих на выбор определенной модели
организации региональной системы органов администратйвно-деликтной
юрисдикции и распределение подведомственности между ее субъектами,
выступают: а) характер административных правонарушений, предусмотренных
региональным законом; б) особенности организации в субъекте Федерации
муниципальной публичной власти, в том числе использование института
наделения органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями; в) особенности территориальной организации деятельности
исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации; г)
наличие в системе органов государственной власти субъекта Федерации иных
государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции и
полномочия в определенной сфере деятельности; д) исторически сложившиеся
подходы к организации региональной системы органов администратйвно-
деликтной юрисдикции.
7. Все региональные системы органов администратйвно-деликтной
юрисдикции могут быть классифицированы по следующим основаниям:
во-первых, по характеру администратйвно-деликтной
подведомственности - предусматривающие и не предусматривающие: а) создание административных комиссий; б) осуществление администратйвно-деликтной юрисдикции исполнительными органами государственной власти; в) создание иных коллегиальных органов административной юрисдикции.
во-вторых, в зависимости от объема администратйвно-деликтной подведомственности - системы, при которых: а) подавляющее большинство дел рассматривается административными комиссиями; б) подавляющее
17 большинство дел рассматривается мировыми судьями; в) произведено
паритетное распределение дел между административными комиссиями и
мировыми судьями; г) широко либо незначительно используется компетенция
исполнительных органов государственной власти и подведомственных им
учреждений;
в-третьих, региональные системы, использующие и не использующие
институт наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями для; а) рассмотрения отдельных составов
административных правонарушений; б) создания и обеспечения деятельности
административных комиссий; в) создания и обеспечения деятельности
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
8. При определении перечня должностных лиц, уполномоченных
составлять протоколы об административных правонарушениях, усмотрение
регионального законодателя должно быть ограничено требованиями
общеправовых принципов любой юрисдикционной деятельности - ее
государственно-правового характера, публичности, законности,
ответственности, компетентности.
При отнесении к должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, муниципальных служащих, региональный законодатель обязан использовать институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
9. Законодатель субъекта Федерации вправе избрать различные модели
организации деятельности административных комиссий и комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав, в зависимости от: а) придания им
статуса государственных или муниципальных органов административной
юрисдикции; б) территориальной основы их деятельности; в) требований к
членам этих коллегиальных органов; г) иных признаков.
Организационно-правовые формы деятельности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, порядок
18 их образования, состав, распределение должностных обязанностей являются
предметом законодательного регулирования и не должны передаваться на
уровень подзаконных и муниципальных правовых актов.
Теоретическая и практическая значимость исследования. В ходе диссертационного исследования были получены теоретические обобщения и выводы, уточняющие содержание таких понятий, как полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области административной ответственности, структура законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях, критерии технико-юридического качества административно-деликтных законов, предложены классификации законодательных форм административно-деликтных законов, региональных систем органов административно-деликтной юрисдикции, смоделированы различные типы организации деятельности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Полученные выводы и обобщения способны оказать практическую помощь в подготовке проектов законодательных актов об административных правонарушениях, об административных комиссиях, о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, проектов подзаконных правовых актов, определяющих перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и иных правовых актов, обеспечивающих реализацию законодательства об административных правонарушениях. Результаты исследования могут быть использованы при проведении правовой экспертизы вышеназванных законодательных и подзаконных актов, а также для подготовки учебных материалов в образовательном процессе высших учебных заведений по курсам «Административное право» и «Административная ответственность», а также научно-практических комментариев к региональным законам об административных правонарушениях.
Апробация результатов исследования. Теоретические обобщения и практические рекомендации, подученные в результате проведенного
19 исследования, отражены в научных публикациях автора, в выступлениях на
научно-практических конференциях: Правотворчество, практика применения,
контроль за исполнением действующего законодательства (2001 г.); Теория и
практика правового регулирования общественных отношений (2004 г.); Теория
и практика правового регулирования общественных отношений (2005 г.);
Взаимодействие юридических служб органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления (2005 г.).
Материалы диссертации использовались в деятельности рабочих групп по подготовке следующих региональных законов:
Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 декабря 2004 года № 81-ЗАО «Об административных правонарушениях»;
Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 10 января 2003 года № 2-ЗАО «Об административных комиссиях в Ямало-Ненецком автономном округе»;
Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 30 мая 2005 года № 34-ЗАО «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав»;
Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 2005 года № 106-ЗАО «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;
Областной закон от 14 июня 2005 года № 52-03 «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области».
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях
Административно-деликтное законодательство как составная часть административного и административно-процессуального законодательства относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к» ст.72 Конституции РФ). Институт совместного ведения (его объем, правовые формы закрепления, разграничения и реализации) является одним из наиболее сложных конституционных средств разграничения правотворческих и правореализационных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В литературе были высказаны диаметрально противоположные точки зрения на его значение, правовую природу, регулятивные свойства, место в системе конституционных институтов - от полного отрицания возможности эффективного функционирования совместного ведения до признания его достижением российской
I конституционной доктрины и практики.36 Прежде всего, следует сказать, что нахождение того или иного вопроса либо правового явления в совместном ведении, в нашем случае это отрасль законодательства, предполагает, что полномочиями по изданию правовых актов и их реализации обладают как органы государственной власти Российской Федерации, так и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В научной литературе имеются различные точки зрения по вопросу порядка разделения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения. Большинство авторов отмечает
усиливающуюся тенденцию к централизованному регулированию вопросов, входящих в предметы совместного ведения, оставляющую субъектам РФ незначительные по характеру и объему полномочия. Так, А.Н. Кокотов, оценивая последние изменения в Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» приходит к выводу о том, что «субъекты Федерации в сфере совместного ведения, по сути, утратили право осуществлять комплексное регулирование. Осталось право принимать нормативные акты по отдельным вопросам».37 По мнению М.С. Саликова, «имеет место тенденция к наращиванию «федерального присутствия» в сфере совместной компетенции. Федеральный законодатель попросту вытесняет отсюда регионального законодателя». В то же время, представители федеральной государственной власти, инициировавшей данные изменения, отмечают, что введение перечня полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения способствует более четкому их финансовому обеспечению, создают модель бюджета, ориентированного на результат.39
На наш взгляд, объекты и предметы регулирования, относящиеся к совместному ведению, обладают настолько различными юридическими, управленческими, социальными характеристиками, что сформулировать единообразный порядок (общий принцип) разграничения полномочий по предметам совместного ведения вряд ли возможно. Вернее регулятивный потенциал и эффективность такого принципа будет неодинаковой применительно к различным предметам совместного ведения. Как известно, такой принцип был сформулирован в ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 199-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» - к полномочиям Российской Федерации относилось установление основ (общих принципов) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий, а к полномочиям субъектов Федерации - детализация правового регулирования, учитывающая региональные особенности. Это привело к тому, что в федеральных законах по предметам совестного ведения общие принципы стали пониматься слишком широко - даже в тех федеральных законах, которые касаются общих принципов, федеральный законодатель чрезмерно детально регламентирует общественные отношения, практически не оставляя субъектам возможности для правотворческой инициативы.
В этой связи необходимо обратить внимание на то, что в ст. 1.3 КоАП РФ фактически определяются не предметы ведения Российской Федерации, а 49 полномочия федеральных органов государственной власти по предмету совместного ведения - законодательства об административных правонарушениях, Мы разделяем точку зрения Д.Н. Козака и ряда других авторов о том, что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации осуществляется исключительно Конституцией РФ в ее ст.71, 72 и 73, а предметы совместного ведения, перечисленные в ст.72, не подлежат разделению между органами государственной власти - разграничиваются полномочия по их осуществлению.40 В соответствии с главой ГУД Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - ФЗ «Об общих принципах организации...») по предметам совместного ведения, закрепленным в ст.72 Конституции РФ в федеральных законах, разграничиваются не сами предметы ведения, а полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по их осуществлению. Практически ни в одном федеральном законе, кроме КоАП РФ, не встречается нормативных предписаний, устанавливающих предметы ведения Российской Федерации, поскольку их установление является предметом конституционного регулирования. Абсолютно некорректно в федеральном законе относить к предметам ведения Российской Федерации вопросы правового регулирования законодательства, которое отнесено к совместному ведению. Таким образом, следует исходить из того, что в ст.1.3 КоАП РФ определены полномочия федеральных органов государственной власти в области законодательства об административных правонарушениях. Все эти полномочия носят правотворческий характер и, по существу, очерчивают предмет регулирования федерального закона - КоАП РФ. Что касается полномочий правоприменительного, юрисдикционного 50 характера, связанных с реализацией мер административной ответственности, то I они также установлены КоАП РФ, при этом федеральный законодатель исходит из фактического тождества этих полномочий у федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, обязанных единообразно осуществлять административно-деликтную юрисдикцию.
Проблемы обеспечения технико-юридического качества региональных законов об административных правонарушениях
Правовое качество региональных законов об административных правонарушениях является важнейшим условием их соответствия федеральному законодательству, их адекватности сложившимся на территории субъекта Федерации общественным отношениям и, в конечном итоге, важнейшим условием достижения данными законодательными актами своих целей и задач. Вне всяких сомнений, от того, достигают ли эти законы должного уровня правового качества, зависит соблюдение конституционных принципов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, самостоятельности органов местного самоуправления, правомерного ограничения конституционных прав и свобод граждан, а также общеправовых принципов юридической ответственности, а именно ее определенности, справедливости, соразмерности, индивидуализации.
Правовое качество региональных административно-деликтных законов в системе законодательства субъектов Федерации является частным случаем проблемы обеспечения качества этого законодательства в целом, а оно, в свою очередь, определяется качеством каждого отдельного нормативного правового акта. По мнению М.Ф. Казанцева, качество нормативного правового акта - это совокупность его свойств, характеристик, которые должны отвечать определенным требованиям; регулировать отношения, которые по своему характеру могут быть подвергнуты правовому регулированию и нуждаются в нем; основываться на нормотворческих полномочиях государственного органа; соответствовать виду (форме) правового акта, который данный государственный орган вправе издавать; соответствовать по содержанию правовым актам, имеющим более высокую юридическую силу; находиться в определенных системных взаимосвязях с федеральными и региональными законодательными актами; соответствовать требованиям разумности, справедливости, нравственности; содержать экономически . обоснованные, реально исполнимые, не противоречащие друг другу нормативные положения; соответствовать требованиям законодательной техники.75 Он выделяет четыре группы недостатков регионального законодательства: а) недостаточная системность; б) регулирование отношений, находящихся за пределами полномочий регионального законодателя; в) противоречивость регионального законодательства; г) недостаточный технико-юридический уровень этого законодательства.76
Оригинальную концепцию систематизации признаков, характеризующих качество закона, предложила Е.В. Сырых. По ее мнению, эти признаки следует разделить на два вида: признаки, характеризующие закон как форму (источник) права, и признаки, присущие нормам права, образующие непосредственное содержание закона. Первые признаки являются атрибутом любого закона, то есть наличие их обязательно и отсутствие хотя бы одного лишает закон качества источника права (наличие правовых норм, соответствие формы закона установленным реквизитам, соблюдение процедуры принятия закона, вступления его в силу и опубликования, компетентность закона), вторые -могут иметь различную степень интенсивности проявления и отражают четыре группы свойств норм права - собственно-юридические, языковые, логические и социологические, объединяющие соответственно следующие критерии качества закона:
нормативность, полнота, конкретность - юридический аспект нормы права; простота, ясность, краткость - языковый аспект нормы права; определенность, последовательность, непротиворечивость - логический аспект нормы права;
социальная эффективность норм права характеризует их социологический аспект.
Специально-отраслевой характер носит фундаментальное исследование проблем правового качества законов об административных правонарушениях, проведенное В.В. Игнатенко. Он полагает, что, во-первых, следует различать понятия «качество закона» и «правовое качество закона», которые соотносятся как род и вид - помимо правового качества у закона выделяется качество его социально-экономической и социально-политической обусловленности; во-вторых, нельзя сводить проблему качества закона только к анализу составляющих его правовых предписаний, поскольку «носителями» качества являются компоненты более общего плана - концепция, цели, структура закона; в-третьих, анализ качества должен проводиться на трех основных уровнях: правового предписания; целостного закона; системы законодательства. Все качественно-правовые свойства закона он предлагает дифференцировать на три группы (вида):
а) свойства правовой легальности закона, то есть его принятие в рамках компетенции субъекта Федерации и в соответствии с требованиями вышестоящих правовых актов, включая Конституцию и международно правовые договоры;
Общая характеристика региональной системы субъектов административно-деликтной юрисдикции
Система органов судебно-административной и административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации на стадии рассмотрения дела закреплена в части 2 статьи 22.1 КоАП РФ. К ним относятся:
а) мировые судьи;
б) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;
в) уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
г) административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
На стадии возбуждения дела КоАП РФ полностью передает функцию установления перечня уполномоченных органов (должностных лиц) самим субъектам Российской Федерации (часть 6 ст.28.3 КоАП РФ). Подробнее этот вопрос будет рассмотрен в следующем параграфе.
Закрепляя подобным образом перечень субъектов административно-деликтной юрисдикции федеральный законодатель, с одной стороны, обеспечил единообразие организационных структур (органов), рассматривающих административные правонарушения, предусмотренных законодательством субъектов Федерации, а с другой - позволил субъектам Федерации проявить творческий подход к формированию собственной системы субъектов административно-деликтной юрисдикции, поскольку приведенный перечень не является закрытым, а также поскольку субъекты Федерации вправе самостоятельно конструировать степень использования названного перечня, избирая не только тот или иной объем и характер подведомственности для своих органов, но и сам перечень этих органов. Из названного перечня только комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав являются обязательным элементом в силу своей предметной подведомственности - ни один субъект Федерации не вправе обойтись без их создания и наделения соответствующими полномочиями, поскольку только они вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации, совершенных несовершеннолетними. Что касается остальных видов органов, то не все республики и области одинаково подошли к вопросу о необходимости наделения их соответствующими полномочиями, а также объему этих полномочий. Впервые попытку классифицировать модели региональных систем субъектов административно-деликтной юрисдикции, правда, применительно только к дальневосточному региону, предпринял И.Р. Винаркевич.92 Хотя четких классификационных критериев им предложено не было, он обоснованно отметил различие в подходах субъектов Федерации к степени задействованности тех или иных органов и определении их предметной подведомственности. По его мнению, для первой модели (Хабаровский и Приморский края, Амурская и Магаданская области) характерно наличие мировых судей, рассматривающих важнейшие дела, развернутой системы органов отраслевой и специальной компетенции, рассматривающих профильные дела, а также наличие административных комиссий, рассматривающих по остаточному принципу основную массу дел об административных правонарушениях. Для второй модели (Еврейская автономная область) характерно преобладающая роль мировых судей, которые рассматривают все дела, кроме совершенных несовершеннолетними, и трех составов административных правонарушений в области финансов. Третья модель (Республика Саха (Якутия)) характеризуется развернутой системой органов отраслевой и внутриотраслевой компетенции, рассматривающих профильные дела, наличием административных комиссий с незначительной компетенцией, а также отсутствием мировых судей как субъектов административной юрисдикции. Думается, что законодательство Республики Саха (Якутия) не может служить в качестве основы для выделения какой-то особой модели, поскольку в этой республике не был принят новый комплексный законодательный акт после вступления в силу КоАП РФ. Полагаем, что в зависимости от перечня органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, можно выделить следующие основные модели систем региональных органов административно-деликтной юрисдикции: а) модель, при которой предусматривается создание всех видов региональных органов административно-деликтной юрисдикции (Республики Башкортостан, Кабардино-Балкария, Татарстан, Волгоградская область); б) модель, при которой не предусматривается создание административных комиссий и иных коллегиальных органов (Еврейская автономная область, Саратовская область); в) модель, при которой не предусматривается наделение полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и подведомственных им учреждений (Пермская область, Астраханская область); г) модель, при которой полномочиями наделяются только мировые судьи и комиссии по делам несовершеннолетних (Свердловская область). См.: Винаркевич И.Р. Указ. соч. С.141-142. Если в качестве критерия классификации выбрать наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, по созданию и обеспечению деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, то все субъекты Федерации можно подразделить на две группы - использующих механизм наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления и не использующие таковой. В зависимости от объема административно-деликтной подведомственности, а точнее распределения этого объема между различными уполномоченными органами, можно выделить модели, ориентированные на работу: а) мировых судей (Свердловская область, Саратовская область, Еврейская автономная область); б) исполнительных органов государственной власти специальной компетенции и подведомственных им учреждений (Оренбургская область, Республика Татарстан); в) административных комиссий (Ленинградская область, Липецкая область);
Правовое регулирование организации деятельности и статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 22.1 КоАП РФ в региональную систему субъектов административно-деликтной юрисдикции включены комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Как уже ранее отмечалось, в отличие от всех остальных субъектов этой системы, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДН) являются обязательным элементом любой региональной системы органов административно-деликтной юрисдикции в силу своей предметной (родовой) подведомственности - только эти комиссии вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними. Соответственно все субъекты Федерации в обязательном порядке наделили КДН компетенцией по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных региональными законами.
Исторический путь развития КДН хорошо известен - впервые они появились в 1918 году на основании декрета СНК РСФСР от 14 января и находились в ведении Наркомата просвещения и его местных органов. В Положении о КДН, утвержденном СНК РСФСР П июля 1931 года на комиссии возлагались задачи по охране прав несовершеннолетних, борьбе с беспризорностью и безнадзорностью детей и подростков, применению к несовершеннолетним мер административного воздействия.127
Просуществовали комиссии до 1935 года и были упразднены постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 года «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности». Возобновилась работа КДН в 1961 году, а в 1967 году Президиумами Верховных Советов союзных республик были утверждены новые положения о КДН (в РСФСР - 3 июня 1967 года). КДН создавались при исполнительных комитетах районных, городских, окружных, областных, краевых депутатов трудящихся, при Советах Министров автономных республик и при Совете Министров РСФСР, а в порядке исключения при исполкомах поселковых Советов народных депутатов, расположенных на значительном удалении от районных центров.
В шестидесятые - восьмидесятые года двадцатого столетия появляются научные исследования фундаментального и прикладного характера, посвященные как правовым основам организации и деятельности КДН, так и эффективности выполнения государством функции по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В то время основные дискуссии велись по поводу статуса КДН, а именно, являются они государственными или общественными органами, могут ли они совмещать функции по защите прав несовершеннолетних и привлечению их к различным видам ответственности, необходимости совершенствования организационных форм деятельности КДН.129 После принятия Конституции РФ 1993 года начинается процесс постепенного формирования новой правовой основы деятельности КДН, особенно комиссий уровня субъекта Федерации. Ряд муниципальных образований посчитали возможным принять новые положения о своих КДН, однако подавляющее большинство КДН все еще действовало на основании Положения 1967 года. Первым региональным законом, специально посвященным деятельности КДН стал Закон Республики Карелия от 28 декабря 1997 года № 241-ЗРК «О комиссиях по делам несовершеннолетних». В Республики Башкортостан был принят Закон от 23 марта 1998 года № 151-3 «О государственной системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав в Республике Башкортостан», статья 10 которого устанавливала понятие, задачи и систему КДН, состав и порядок их формирования. Очередной этап в правовом регулировании организации и деятельности КДН начинается с вступлением в силу Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», фактически заменившем на федеральном уровне нормы Положения 1967 года о месте КДН в системе органов публичной власти, их функциональном предназначении и взаимодействии с иными государственными органами и органами местного самоуправления. С принятием этого закона субъекты Федерации и муниципальные образования получили новый правовой фундамент для собственного правового регулирования деятельности КДН с учетом новых конституционных реальностей, прежде всего института совместного ведения и не вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. В 2001 году были приняты законы о КДН в г. Москве, в 2002 году - в Белгородской, Курской, Рязанской областях. В 1999-2001 году многие республики, края и области приняли собственные законы о системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, закрепив действующую на их территории систему КДН и их взаимодействие с другими субъектами этой системы (Тюменская область, Свердловская область, Алтайский край, Удмурдская Республика). 185 Появились и новые научные исследования, в том числе диссертационные, посвященные статусу и административной юрисдикции КДН.130 И, наконец, серьезные изменения в порядке организации деятельности и правовом статусе КДН произошли после внесения изменений в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральным закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исключившим из ст. 11 положение о том, что комиссии по делам несовершеннолетних создаются органами местного самоуправления. В литературе эти изменения получили неоднозначную оценку. Так, по мнению ряда авторов, они нелогичны, поскольку федеральный законодатель не предложил нового порядка образования комиссий. Они полагают, что если сейчас из законодательства субъектов Федерации исключить нормы, регулирующие порядок образования комиссий органами местного самоуправления, получится правовой вакуум. Высказывается предположение, что федеральный законодатель исходил из того факта, что поскольку КДН осуществляют отдельные государственные полномочия, они не могут формироваться органами местного самоуправления.132 Другой крайностью является высказывание А.С. Дугенца и М.Я. Масленникова о том, что ранее упоминавшееся изменение Федерального закона от 24 июня 1999 года№ 120 186 ФЗ есть лишь «некоторое уточнение в названии КДН», которое не отражает в полной мере тех социально-политических изменений в обществе, которые произошли с принятием Конституции РФ 1993 года.133 На наш взгляд, совершенно очевидно, что исключение из статьи 11 положения о формировании КДН органами местного самоуправления было вызвано необходимостью исключить передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий вне установленного Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» порядка, то есть без передачи им необходимых финансовых средств, контроля за реализацией этих полномочий, и т.п. Таким образом, в соответствии с новой редакцией статьи субъекты Федерации обязаны определиться с порядком формирования КДН, при этом, если они установят, что районные и городские комиссии формируются органами местного самоуправления, то обязаны задействовать институт наделения этих органов отдельными государственными полномочиями.
