Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы и исторический аспект развития институтов бюджетного права и законодательства Российской Федерации 14
1.1.Понятие института бюджетного права 14
1.2. Система институтов бюджетного права 21
1.3.Институт бюджетного права и законодательства в современный период 29
1.4.Исторический аспект развития бюджетного права и законодательства (до 90г.г.ХХ века) 39
Глава II. Институты общей части бюджетного права 46
2.1.Конституционная основа институтов бюджетного права и бюджетного законодательства 46
2.1.1. Конституционные нормы 46
2.1.2. Акты Конституционного суда Российской Федерации 50
2.2. Институт «Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» 58
2.3.Институт «Бюджетное устройство Российской Федерации» 65
Глава III. Институты особенной части бюджетного права (материального характера) 72
3.1.Институт «Доходы бюджетов Российской Федерации» 72
3.2. Институт «Расходы бюджетов Российской Федерации» 86
3.3. Институт «Сбалансированность бюджетов» 105
3.4. Институт «Государственный и муниципальный долг и внешние долговые требования» 116
3.5.Институт «Межбюджетные трансферты» 128
3.6. Институт «Государственные межбюджетные фонды» 134
Глава IV. Институты особенной части бюджетного права (организационного характера) 143
4.1.Институт «Бюджетный процесс в Российской Федерации» 143
4.2.Институт « Бюджетный учет и отчетность» 154
4.3. Институт «Государственный и муниципальный финансовый контроль» 160
4.4. Институт «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства» 170
Заключение 179
Библиография 186
- Система институтов бюджетного права
- Институт «Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
- Институт «Сбалансированность бюджетов»
- Институт «Государственный и муниципальный финансовый контроль»
Введение к работе
Актуальность исследования. Настоящая работа имеет целью обратиться к истории возникновения науки финансового права, показать исторический процесс выделения сначала бюджетного права в институт, затем в подотрасль финансового права, и, наконец, институтов в бюджетном праве, определить понятие института бюджетного права, систему институтов бюджетного права и раскрыть содержание институтов бюджетного права (наиболее актуальных), а также исследовать мнение различных ученых об институтах бюджетного права.
Автор в 2009 г. впервые попытался выделить в систематизированном виде систему институтов бюджетного права Российской Федерации с раскрытием их содержания, предусмотренных нормами Бюджетного кодекса РФ.
В 2010 году в Москве состоялись две международные конференции, посвященные развитию финансового права, а также издание в 2010 году М.В.Карасевой научно-практического пособия «Бюджетное право», в котором лишь три страницы были посвящены институтам бюджетного права. Дискуссии о новом финансовом праве, в том числе бюджетном праве, продолжаются в 2011 году. В марте 2011 года г. Москве в Академии правосудия, в июне в Саратове прошли международные конференции. Это подтверждает актуальность заявленной темы исследования для развития доктрины институтов современного бюджетного права, совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности. Диссертаций на эту тему не было.
Степень разработанности темы. В дореволюционное время отдельные положения бюджетного права рассматривались в работах отдельных ученых, в частности,В.А. Татаринова, О.Х.Озерова, Э.Н. Берендтса, И.И.Янжула и др.
Система институтов бюджетного права в целом ранее не исследовалась российскими учеными, поскольку бюджетное право само считалось институтом финансового права, отдельные бюджетные институты освещались в печати.
Предложение о принятии Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее БК РФ) диссертантом внесено еще в 1996 году в Комментарии к бюджетному законодательству, но только с принятием БК РФ в 1998 г. основная часть юридического сообщества признала бюджетное право подотраслью (к этой части относится и автор), другая часть даже самостоятельной отраслью права.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, конкретно бюджетных отношений.
Предметом диссертационного исследования выступают бюджетное законодательство, иные нормативные акты, труды российских ученых в отношении финансовых правоотношений, в частности бюджетных правоотношений, а также по проблемам и положениям институтов бюджетного права.
Цель и задачи работы. Цель данной диссертации заключается в разработке понятия, системы, а также основ формирования и реализации принципов институтов российского бюджетного права, исследовании проблем их правоприменения, выявлении пробелов в современном бюджетном праве, выработке практических предложений о совершенствовании нормотворческой, правоприменительной деятельности.
Реализация поставленной цели позволит: определить в целом систему институтов бюджетного права, а именно субинститутов и миниинститутов, а также внести предложения по развитию бюджетного права и бюджетного законодательства.
Для достижения сформулированной цели диссертационного исследования представляется необходимым рассмотреть и решить ряд задач:
1) выработать определение института бюджетного права на основе комплексного исследования правового регулирования бюджетных отношений;
2) разработать систему правовых институтов в современном бюджетном праве;
3) предложить введение понятия «миниинститут» для характеристики мелких групп правовых норм, имеющих специфику правового регулирования;
4) исследовать возникновение финансового (бюджетного) права;
5) выявить особенности развития бюджетного права в СССР и РСФСР.
6) внести предложения по совершенствованию предложений по совершенствованию бюджетного законодательства;
7) выявить необходимость расширения формировании категорийного аппарата бюджетного права и усиления внимание к ясности и доступности понимания для населения текста нормативных актов.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу работы составили системный анализ, логический анализ, историко –правовой, сравнительно-правовой и др.
В процессе исследования использовались приемы лексико-грамматического анализа. Сочетание историко-правового и сравнительно-правовых методов дало возможность выявить социально-правовые факторы и особенности формирования институтов бюджетного права.
Системный анализ обеспечил исследование различных институтов бюджетного права в аспекте их содержания и применения.
Структурно-функциональный метод позволил раскрыть особенности институтов, классификации, их содержания в условиях глобализации, мирового экономического кризиса и в современное время.
Работа основана на достижениях общей теории права и отраслевых наук.
Теоретическая основа исследования. Современное бюджетное право выступает сложной категорией, взаимосвязанной как с общей теорией права и государства, так и нормами различных отраслей права: конституционного, международного, административного, финансового, гражданского и др.
Научную базу составили труды дореволюционной финансово-правовой науки: Э.Н. Берендтса, С.И. Озерова, И.Т. Татаринова, И.И. Янжула и др.
При исследовании были использованы труды по общей теории права: С.С. Алексеева, Н.А. Власенко, О.Э. Лейста, А.В. Мицкевича, А.В. Малько, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Г.Т.Чернобеля, Т.Я. Хабриевой.
Для понимания многих вопросов развития институтов бюджетного права при анализе конституционности институтов изучались труды А.Е. Постникова, в области административного права А.Ф. Ноздрачева, Л.К. Терещенко, Ю.Н.Старилова, М.С. Студеникиной и др.
При изучении содержания институтов бюджетного права серьезную помощь оказали труды по гражданскому праву С.Н.Братуся, А.В. Венедиктова, В.В. Мальцева, в области экологического права С.А.Боголюбова и др.
Фундаментальной основой для научного исследования явились труды российских юристов финансистов: Е.М Ашмариной, О.А. Акопяна, В.В. Бесчеревных, Е.Ю. Грачевой, М.А. Гармаевой, О.Н.Горбуновой, В.В. Гриценко, Д.В. Винницкого, И.Г. Денисова, О.О.Журавлевой, С.В. Запольского, М.Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, Н.М. Казанцева, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, В.А. Парыгиной, С.Г.Пепеляева, Г.В.Петровой, М.И. Пискотина, И.В. Рукавишниковой, Э.Д. Соколовой, А.А. Тедеева, Н.А. Шевелевой, Р.О. Халфиной, Н.И. Химичевой, А.И. Худякова, С.Д. Цыпкина, А.Н. Черткова и др.
Для более детального исследования полезным явились работы современных ученых – экономистов: А.Л. Кудрина, А.И. Артюхина, А.М. Лаврова и др.
Вместе с тем нельзя не отметить труды ученых стран СНГ, которые также были учтены при исследовании. Это работы украинских ученых Л.К. Вороновой, А.Т. Ковальчук, П.С. Пацуркивского. В работе использованы также труды и высказывания зарубежных ученых, посвященные проблемам философии, права, экономистов и общей теории права: Гегель, П. Годме, Д. Риккардо, А. Смит и др.
Нормативная и эмпирическая базы исследования. Нормативная основа включает в себя Конституцию РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты Министерства финансов РФ, нормативно-правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований.
Эмпирическую базу составляют правовые акты судебных органов, статистические и другие данные.
Научная новизна диссертации заключается в том, что данная диссертация представляет собой первое комплексное исследование системы институтов современного российского бюджетного права, рассматриваемого как подотрасль финансового права, вносится авторское понятие бюджетно-правового института.
В дореволюционной и советской науке отдельные ученые указывали на институты финансового права. В советский период М.И. Пискотин выдвинул идею считать само бюджетное право подотраслью или разделом финансового права, но комплексного выделения институтов бюджетного права до сих пор не было осуществлено. В диссертации рассматриваются дискуссионные теоретические вопросы, связанные с понятием институтов и субинститутов бюджетного права.
В работе выявляются содержание институтов бюджетного права, сущность законов о бюджете федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.
Автором показано значение БК РФ в определении понятия института в бюджетном праве, рассмотрена эволюция бюджетного права и бюджетного законодательства, влияющих на формирование институтов бюджетного права.
Учитывая особенности институтов бюджетного права, в диссертации сделана попытка отразить своеобразие институтов бюджетного права и предлагается применять в бюджетном праве понятие миниинститутов, в виду сложности бюджетного права. Комплексное исследование, показало, что субинститут тоже может иметь свою структуру (миниинституты). Диссертант, осуществляя исследование всего массива институтов бюджетного права, вносит предложения по реализации общих и частных интересов в бюджетном праве и внесение дополнений в бюджетное законодательство.
Одновременно обращается внимание, что такое положение складывается при анализе законодательства тех отраслей российского права, где установлены совместные полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В юридической литературе, в практике часто вместо термина «субинститут» применяется термин «институт».
Диссертация содержит комплекс новых и содержащих элементы научной новизны положений, обосновывающих необходимость выделять систему институтов бюджетного права. В результате исследования обозначены идеи, лежащие в основе формирования институтов бюджетного права, разработано их понятие. Предложена их классификация. В результате проведенного исследования вносится ряд предложений по совершенствованию бюджетного законодательства.
На защиту выносятся следующие новые положения и положения, содержащие элементы новизны:
1. Дано авторское понимание института бюджетного права как обособленную внутри бюджетного права (подотрасли финансового права) группу юридических норм, определенных общностью признаков регулируемого ими вида однородных общественных отношений, связанных с формированием и исполнением бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов.
2. Обосновывается необходимость введения понятия системы институтов бюджетного права и определяется его система на базе Бюджетного кодекса Российской Федерации.
3. Аргументируется обязательность введения понятия «миниинститут» для характеристики мелких групп правовых норм, имеющих специфику правового регулирования и определяющих их место в системе институтов бюджетного права.
4.Доказывается, что системность институтов в бюджетном праве проявляется как подотрасль финансового права. Проведен анализ современного состояния институтов бюджетного права в системе российского права как подотрасли финансового права.
5. Выявлено возникновение финансового права как института права и произведена периодизация процесса формирования понятия института права.
6. Установлено, что особенности социально-экономического строя РСФСР и СССР определяли развитие бюджетного права.
7. Детальный анализ состава институтов бюджетного права позволил внести ряд предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, в том числе Бюджетного кодекса РФ, предложения к проекту федерального закона «Об инновационной деятельности в Российской Федерации», предложения о совершенствовании финансового контроля, ответственности за нарушение бюджетного законодательства и др.
8. При формировании категорийного аппарата бюджетного права выявлена необходимость в его расширении и усилении внимания к ясности и доступности понимания для населения текста нормативных актов.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Настоящее исследование содержит новые научные данные о системе институтов бюджетного права, об их зарождении, развитии, модернизации в связи с развитием науки финансового права и науки бюджетного права в связи с осуществлением бюджетной реформы.
Теоретическая значимость исследования связана с разработкой диссертантом системы институтов, обеспечивающих реализацию бюджетного законодательства на всех уровнях бюджетной системы: федеральном, региональном и местном. Раскрыты институты, которые под одним наименованиям являются различными на разных уровнях.
Кроме того, в диссертации произведена периодизация процесса формирования понятия института финансового права и института бюджетного права, определено их место в системе права.
Результаты исследования нацелены на дальнейшее развитие науки бюджетного права, вносят определенный вклад в историко-правовую науку.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в возможности применения его для дальнейшего развития в научных исследованиях в области бюджетных правоотношений и институтов бюджетного права и нормотворческой деятельности, оно помогает выяснению норм, относящихся к определенному институту.
Предложения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, изложены в более чем 80 опубликованных по теме исследования работах.
Апробация результатов исследования, теоретические и практические предложения которого применялись при подготовке заключений на проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации (по поручению Правительства Российской Федерации), запросам Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, в экспертных заключениях для министерств в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в научных и научно-практических публикациях диссертанта в:
-участии в Комментариях к Конституции Российской Федерации (М.1995, 1996, 2002 г.г.);
- участии в Концепциях развития российского законодательства, издаваемых Институтом законодательства и сравнительного правоведения (1995, 1998, 2004, 2010 г.г.);
- авторском научно-практическом пособии «Институты бюджетного права Российской Федерации» (научное издание. М.: 2009 г.);
-участии в коллективной монографии «Институты финансового права» (М. 2009);
-участии в коллективной монографии «Право и финансовый контроль» (М. 2009 г.);
- участии в коллективной монографии «Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации» (СПб,2003 г.);
- в научных статьях в журналах: «Государство и право», Журнале российского права, «Право и государство», «Теория и практика», «Адвокат», «Законодательство и экономика», в депонировании ряда работ и др.
Кроме того, положения диссертационного исследования апробировались через личные выступления и опубликования тезисов научных докладов на многих международных конференциях, в частности, на международных конференциях в Республике Украина, в 1996, 1997 и 2007 годах, на международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы ХХI века» (Московская государственная юридическая академия имени О.Е Кутафина, 2010 г.), на международной конференции «Современная теория финансового права» (Российская академия правосудия, 2010 г.).
Диссертация обсуждена и одобрена на заседании Отдела бюджетного и налогового законодательства, а также на заседании секции Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в 2011 году.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, в составе которых имеются семнадцать параграфов, два подпараграфа, заключение, библиография.
Система институтов бюджетного права
Система институтов бюджетного права как подотрасли финансового права - это внутреннее строение, объединение бюджетно-правовых норм в определенной научно обоснованной последовательности. Однако общепризнанного понятия системы не имеется. Под системой права НА. Власенко понимает объективно существующую внутреннюю структуру права, определяемую экономическим и социальным строем, выражающуюся одновременно в единстве юридических норм и разделении на отдельные отрасли, связанные между собой. Д.А Липинский считает, что под системой права понимается его объективно сложившаяся внутренняя структура, состоящая из взаимосогласованных элементов (норм, институтов, подотраслей и отраслей права .
Бюджетное право как подотрасль финансового права Российской Федерации - это совокупность юридических норм, определяющих бюджетное устройство государства, субъектов Федерации, местного самоуправления, регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разных уровней, их расходования, порядок формирования, исполнения бюджетов, устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, порядок ведения бюджетного учета и бюджетной отчетности, государственного долга, порядок составления, рассмотрения и представления отчетности, а также осуществления финансового контроля и устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Такое определение бюджетного права можно дать, беря в основу Бюджетный кодекс Российской Федерации. В предыдущие годы система бюджетного права и как института, и как подотрасли финансового права освещалась, главным образом, в учебниках по финансовому праву, как правило, примерно одинаково: бюджетное устройство Российской Федерации; бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления; бюджетный процесс; внебюджетные фонды . В юридической литературе не было самостоятельной работы, целиком посвященной системе институтов бюджетного права. Были отдельные статьи.
Во введении к научно-практическому пособию «Институты бюджетного права Российской Федерации» в 2009 году диссертант указал, что впервые попытался представить систему институтов бюджетного права, в основном, предусмотренную Бюджетным кодексом РФ. В печати пособие получило положительный отзыв . Система бюджетного права, предлагаемая диссертантом, в соответствии со структурой БК РФ, отвечает реалиям: 1)институт «Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований; 2) институт бюджетного устройства; 3) институт доходов бюджетов; 4) институт расходов бюджетов; 5) институт сбалансированности бюджетов; 6) институт государственного (муниципального) долга и внешних долговых требований; 7) институт межбюджетных трансфертов ) институт государственных внебюджетных фондов; 9) институт бюджетного процесса; 10) институт бюджетного учета и отчетности; 11) институт государственного и муниципального финансового контроля; 12) институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Предлагаемая диссертантом система институтов бюджетного права позволяет раскрыть неразрывную связь институтов бюджетного права между собой, а также с институтами других подотраслей финансового права. Так, институт доходов бюджетов тесно связан с налоговым правом. Субинститут ассигнований включает в себя ряд субинститутов. Таким образом система бюджетного права, по мнению диссертанта, слагается из институтов, субинститутов, еще более мелких (миниинститутов) и норм-предписаний.
Руководителем авторского коллектива в научно-практическом пособии «Финансовое право» М.В.Карасевой в 2010 году был дополнен параграф 7 «Система бюджетного права» и предложена несколько иная система институтов .
По мнению диссертанта, не совсем целесообразно было включать в качестве институтов бюджетного права «Бюджетное законодательство» и институт «Дефиниций», в то время как ею приводится мнение С.С. Алексеева, что понятия и термины не реализуют непосредственно нормы. С.С. Алексеев подчеркивал, что общие нормы, называемые предписаниями, образуют заглавные подразделения отраслей права, закрепляемые в общей части кодифицированных актов. Они реализуются не самостоятельно, а при действии норм конкретных норм присоединяются к ним, устанавливая единый регулятор .
Кроме того, не ясно, почему Карасева М.В. в бюджетное право не включила институт «Доходы бюджетов», что, в федеральном бюджете или местном бюджете нет доходов? Понятие доходы бюджетов опосредственное понятие от налогов и сборов. В каждый бюджет - федеральный или другой включается, как правило, только часть налогов и сборов, т. е. отчисления от них составляют доходы конкретного бюджета, что и предусмотрено в статьях Бюджетного кодекса Российской Федерации - во-первых. Это полномочие Федерального казначейства. Во - вторых, в налоговое право не включаются и не подлежат включению неналоговые доходы, которые, и даже в советское время, не регулировались налоговым законодательством. Поэтому вполне правильно включать в бюджетное право нормы о доходах бюджета. В налоговое право включаются нормы регулирующие отношения налоговых органов с плательщиками налогов.
Определяющее влияние на бюджетное законодательство оказывают нормы конституционного права, административного права и гражданского права. В соответствии с Конституцией России бюджетное законодательство Российской Федерации слагается из актов различного уровня; федерального, регионального (субъектов Российской Федерации). Кроме того, имеются правовые акты местного самоуправления в области местных бюджетов.
Общий массив правовых актов бюджетного права достаточно велик. Так, на федеральном уровне приняты: Бюджетный кодекс Российской Федерации, конституционные федеральные законы, федеральные законы, акты Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты (в частности. Министерства финансов Российской Федерации, Центрального Банка России). В субъектах Российской Федерации, как правило, приняты законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. На местном уровне также принимаются акты нормативного характера. Основным правовым актом, или как иногда в юридической литературе называют базовым актом бюджетного законодательства, является Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ). Все признают значение большого массива законодательства, но не имеют общего мнения об его уровне.
Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы имеют принимаемые на разных уровнях законы о бюджетах. В этих условия систематизация законодательства имеет большое значение, поскольку это деятельность .по упорядочению и совершенствованию нормативных актов, приведение их в определенную внутренне согласованную систему путем кодификации и инкорпорации.
От системы права как объективно существующего деления внутри права отличается система законодательства обособляемых, главным образом, по предметному и целевому критерию. В системе законодательства проявляется система права . На эту особенность ученые финансисты давно обратили внимание.
Так, Указом Президента Российской Федерации “О классификаторе правовых актов” от 15 марта 2000 г. № 511 (в ред. от 19.11.2009)/ одобрен классификатор правовых актов. Акты бюджетного законодательства помещены в разделе “Финансы”. В подразделах “Федеральный бюджет”, “Бюджеты субъектов”, “Местные бюджеты” выделены соответствующие подразделения: общие положения, доходы, расходы, долг, бюджетный процесс, финансовый контроль. Такое подразделение отражает самостоятельность всех уровней бюджетов. Подраздел “Иные вопросы бюджетного устройства” представлены главами об иных видах бюджетов, государственных внебюджетных фондах, сбалансированности бюджетов, бюджетной классификации.
Институт «Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
В России становление рыночных отношений, принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. повлекли переход к общепризнанным в мире формам управления финансами. Развитие бюджетного законодательства как части финансового законодательства направлено на обеспечение четкого регулирования и разграничения полномочий между Российской Федерации и ее субъектами.
Общепринятым положением в теории права считается, что закон содержит формулировки о правах государственного органа, обязанностях, полномочиях, какими он обладает.
Полномочия Российской Федерации отожествляются с ее исключительными полномочиями, какими она обладает в силу статьи 71 Конституции Российской Федерации. Они конкретизированы Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее БК РФ) и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.
В своем Бюджетном послании о бюджетной политике в 2012-2014 годах Президент Российской Федерации Д.А.Медведев указал на необходимость перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по финансовым и налоговым вопросам, по межбюджетным отношениям. Правительство Российской Федерации должно утвердить Концепцию создания и развития интегрированной информационной системы управления общественными финансами.
Следует иметь в виду, что Конституция России (ст. 71) не исключает возможности передачи федеральными органами органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществления конкретных полномочий по предметам ведения Российской Федерации, о чем сообщалось в печати. \
Согласно теории публичного права властные полномочия не только использовать по своему усмотрению, но и реализовывать можно при определенных обстоятельствах. Но это не исключает самостоятельности, для этого дается понятие "дискреционной" власти как полномочия по своему усмотрению действовать в рамках закона. В нем содержится усмотрение, при определенных законом обстоятельствах можно выбирать между разными способами действия, в отличие от связанного законом управления .
В доктрине права различают властные полномочия как полномочия двух видов: связанные (точное) и свободные (общие принципы). Границы свободных полномочий властвующих субъектов финансовых правоотношений должны предоставляться в интересах финансовой безопасности государства и принципам экономической целесообразности. Закон не может регулировать все правоотношения нашей жизни, «свободные» полномочия, поэтому их следовало бы отражать в законодательстве.
Однако следует учесть, что в настоящее время передаются на решение субъектов ряд вопросов Российской Федерации, а те передают их на решение местного самоуправления. В жизни имеется ряд таких вопросов, например, регистрация актов гражданского состояния.
Но могут быть случаи, когда такая передача не целесообразна. Поэтому полагаю, что следует обязательно конкретно указывать в законодательных актах о возможности или невозможности от усмотрения субъекта передавать решение тех или иных вопросов на решение местного самоуправления, особенно это касается финансовых вопросов государства, а также о защите прав и законных интересов граждан.
Сложная задача распределения полномочий и по предметам совместного ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. В этом случае передача полномочий может быть осуществлен по договору между субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием, или между муниципальными образованиями.
Властное полномочие является специфической особенностью государственных органов, они владеют такими возможностями, которыми не обладает ни одна организация. Властное полномочие состоит из взаимосвязанных между собой элементов:
-издание государственных велений - правовых актов, обязанных для всех граждан;
-защита этих велений при помощи принудительной силы государства;
-обеспечение выполнения велений мерами воспитания, убеждения, поощрения;
- финансовое обеспечение государственных велений.
Тихомиров Ю.А. указывает на признаки этих органов: повеление, законодательный акт, гарантии обеспечения1.
Под компетенцией обычно понимают совокупность полномочий, прав и обязанностей государственного (или иного) органа. Однако нельзя отождествлять компетенцию и правоспособность. В главе 2 БК РФ по существу конкретизируются лишь часть компетенции Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в области бюджетных отношений.
Полномочия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений можно разделить на 4 группы:
- по осуществлению федеральными органами Российской Федерации интересов государства в целом (например, установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы России, основ бюджетного
- процесса и межбюджетных отношений, определение основ кассового обслуживания бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- в области интересов федерального уровня (установления порядка формирования федерального бюджета и др.);
- в области интересов регионов (например, определения порядка предоставления межбюджетных трансфертов);
- в области интересов местного самоуправления (в частности, определения порядка установления и исполнения расходных обязательств как субъектов Российской Федерации, так муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета).
В статье 7 БК РФ приводится конкретный перечень полномочий Российской Федерации. Однако этот перечень является открытым, поскольку он не перечисляет, да и не может перечислить всех полномочий Российской Федерации, указывая, что иные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям Российской Федерации.
Статья 8 БК РФ определяет конкретные полномочия субъектов Российской Федерации, но также заканчивается отнесением иных бюджетных полномочий, отнесенных БК РФ, к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при этом выделены особые полномочия субъектов Российской Федерации - городов Москвы и Санкт-Петербурга.
В практике возник спор о полномочиях субъектов бюджетного права. Так, Президент Российской Федерации обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о конституционности Устава Тамбовской области, считая, что отнесение к ведению области финансового, валютного, кредитного регулирования не соответствует Конституции России, и нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами. Постановлением от 10 декабря 1997г. №19-П Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствие пункту «ж» ст.71 Конституции России положения п.З части 2 ст. 11 Устава (Основного закона) Тамбовской области, поскольку он содержал оговорку о финансовом, валютном, кредитном регулировании «в пределах компетенции области», не затрагивал прерогативы федеральных органов государственной власти и при условии, что эти полномочия области определены в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральном законодательством .
Полномочия муниципальных образований урегулированы статьей 9 БК РФ, при этом выделены общие полномочия для всех муниципальных образований, затем конкретные - для муниципальных районов, помимо перечисленных в п. 1 статье 9 БК РФ.
В частности, установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений; определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"2, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.
Институт «Сбалансированность бюджетов»
Сбалансированность это важнейший принцип бюджетной системы Российской Федерации, но его можно и должно, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, считать важным блоком институтов бюджетного права. Меры, применяемые согласно нормам БК РФ, обеспечивают сбалансированность бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Институт «Сбалансированность бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» триедин и состоит из субинститутов «Сбалансированность федерального бюджета» (ст. 92, 93\ 93 , 934 , 93 , 94 БК РФ), «Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации» (921, 93 93 , 93 и 95 БК РФ), Сбалансированность местных бюджетов» (93 \ 93 , 933, 95 , 96 БК РФ). Они соответственно состоят из субинститутов дефицитов соответствующих бюджетов и субинститутов источников финансирования дефицитов соответствующих бюджетов, а также субинститута «Бюджетный кредит», который состоит из субинститута «Бюджетный кредит бюджетам субъектам Российской Федерации», субинститута «Бюджетный кредит местных бюджетов, субинститутов, «Реструктуризация», «Особенности исполнения денежных обязательств перед Российской Федерации», «Исковая давность», «Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния», а также субинститута « Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета» и другие нормы.
Кроме того, в раздел 1У БК РФ «Сбалансированность бюджетов» включены «Государственный и муниципальный долг», «Внешние долговые требования Российской Федерации», «Межбюджетные трансферты» и «Бюджеты государственных внебюджетных фондов», которые достаточно самостоятельны, что, по мнению диссертанта, дает основание выделить их в самостоятельные институты.
Институт "Сбалансированность бюджетов бюджетной системы Российской Федерации"
Согласно ст. 6 БК РФ дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его доходами.
В то же время в ст. 92 БК РФ он определяется следующим образом: дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета.
Согласно статье 33 БК РФ принцип стабильности означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
Применительно к тексту Бюджетного кодекса РФ следует уточнить понятие дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Это понятие не предусмотрено текстом Бюджетного кодекса, но такой институт существует. Дефицит бюджетной системы РФ вычисляется только по данным консолидированного бюджета и, по мнению диссертанта, может быть определен как превышение расходов над доходами Субинститут «Сбалансированность федерального бюджета» Дефицит, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год (год, следующий за текущим финансовым годом) и плановый период, не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета, при этом кредиты Центробанка и приобретенные им ценные бумаги не могут быть источниками финансирования дефицита федерального бюджета.
В состав источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета включаются: разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение; разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; и многочисленные иные источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.
В состав источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета включаются: разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации и номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение; а также многие иные источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.
Однако действие ряда норм ст. 94 БК РФ приостановлено. Поэтому Правительство Российской Федерации вправе без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете принимать решения об использовании средств Резервного фонда и иных остатков средств федерального бюджета на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства, сокращение заимствований и обеспечение сбалансированности федерального бюджета, в том числе с превышением общего объема расходов федерального бюджета в случае и в пределах увеличения бюджетных ассигнований федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов в целях обеспечения сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, с внесением соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета.
Эта норма появилась в период кризиса.
Субинститут «Сбалансированность бюджета субъекта Российской Федерации»
Дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, дефицит местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете с соблюдением ограничений, 15-10 процентов
В состав источников внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 95 БК РФ) также включаются, в частности, много различных источников, в частности, разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации, номиналъная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение. В состав источников внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта предоставленными Российской Федерацией в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований) и иные источников внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
Субинститут « Сбалансированность местных бюджетов»
Дефицит местного бюджета не должен превышать 10-5 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Кредиты Центрального банка Российской Федерации, а также приобретение Центральным банком Российской Федерации государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации, муниципальных ценных бумаг при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита соответствующего бюджета.
В состав источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета (ст. 96 БК РФ) включаются: разница между средствами, поступившими от размещения муниципальных ценных бумаг, номиналъная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами.
Меры, применяемые при дефиците бюджета:
"Субинститут Бюджетный кредит"
1. Бюджетный кредит (ст. 93 БК РФ) предоставляется Российской Федерацией, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом или юридическому лицу - по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации (за исключением случаев реструктуризации обязательств), на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных соответствующими законами (решениями) о бюджете1.
Бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе иностранным юридическим лицам, могут предоставляться только за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам, а также в случаях, установленных главой 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статьей 93 БК РФ.
Институт «Государственный и муниципальный финансовый контроль»
В системе законодательства и системе права государства важную роль имеют акты и нормы, регулирующие отношения в области финансовой деятельности государства, юридических лиц и имущественных отношений граждан, в том числе в деле осуществления финансового контроля.
Известно, что мировое сообщество признает необходимость осуществления контрольной деятельности в государстве. В Лимской Декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году, констатировано, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансами и такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Главными целями контрольной деятельности высшего органа финансового контроля являются законность, правильность, целесообразность, экономичность и эффективность финансовой деятельности1.
В соответствии с этими принципами в Российской Федерации осуществляется совершенствование правового регулирования отношений, складывающихся при осуществлении контроля органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими и физическими лицами над соблюдением финансового законодательства Российской Федерации, рациональным и эффективным использованием ими государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, а также правильностью постановки бухгалтерского учета и отчетности.
Президент Российской Федерации ДА. Медведев в своем Бюджетном послании «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» поставил задачу в 2011 году завершить разработку поправок и внести изменения в Бюджетный кодекс
Российской Федерации по вопросам государственного и муниципального контроля... Контроль за бюджетными средствами и иным имуществом государства в таких случаях должен быть направлен на обеспечение целевого характера их использования и законности действий соответствующих организаций. В указанном законопроекте необходимо учесть особенности рисковых проектов с неопределенными результатами исследований или разработок.
Нормы, содержащие правовое регулирование отношений в области финансового контроля, содержатся в многочисленных правовых актах. В Российской Федерации большое количество учреждений и организаций осуществляют финансовый контроль. Как отметил Председатель Счетной Палаты Российской Федерации СВ. Степашин, в стране проверяющих в два раза больше, чем было в СССР1.
В научной литературе высказано мнение о существовании особой государственной власти - контрольной и предложено два ее критерия: универсальность контрольной функции государственной власти и наличие органов (или системы органов), для которых контрольная функция является основной, главенствующей.
Наивысшей формой контроля признается конституционный контроль3. Конституция Российской Федерации установила трехзвенную систему конституционного контроля на федеральном уровне: а) президентский контроль, б) контроль законодательных (представительных органов) (парламентский контроль)4; конституционный судебный контроль, осуществляемый Конституционным Судом Российской Федерации.
Для осуществления своих полномочий Президент Российской Федерации формирует Администрацию, среди структурных подразделений которой важное место занимает Контрольное управление. Положение о Контрольном управлении, утверждено Указом Президента Российской Федерации от 8 июня 2004г.№7291.
В юридической литературе давно высказана мысль о существовании общего контроля в отличие от специализированного контроля.
Специализированный контроль проводится органами государственного управления в отношении либо определенного вида деятельности, либо определенного рода организаций .
В юридической печати отмечается, что государственный финансовый контроль представляется контрольной властью, стоящей ниже конституционного контроля. Особенность финансового контроля появляется в том, что в отдельных случаях финансовый контроль поглощается конституционным контролем.
Парламентский контроль осуществляет Федеральное Собрание Российской Федерации не только в бюджетном процессе, но и создает, в соответствии с пунктом 5 статьи 101 Конституции Российской Федерации, контрольный постоянно действующий орган - Счетную Палату Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Федеральным законом «О Счетной Палате Российской Федерации»о основными принципами осуществления Счетной Палатой Российской Федерации финансового контроля признаны: законность, объективность, независимость и гласность.
Указом Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996 г. № 10954 установлено, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов.
Предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ и определено, что средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям ссответствующии органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.
На 24 Пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств участников СНГ постановлением № 24-11 от 4 декабря 2004 г. был принят модельный закон «О государственном финансовом контроле». В нем даны понятие финансового контроля, правовые основы и принципы организации и осуществления финансового контроля, соответствующие принципам финансового контроля, определенных Лимской декларацией.
Европейская хартия местного самоуправления допускает возможность установления государственного контроля дад органами местного самоуправления в порядке и в случаях, предусмотренных в конституциях или законах; в целях соблюдения конституционных принципов (также контроль за целесообразностью порученных задач), при этом контроль должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства и значительностью интересов, которые он намерен защищать.
Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществлено Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципалъных образований» и он основывается на Конституции Российской Федерации3.
Таким образом правовое регулирование финансового контроля осуществляется соответственно Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О Счетной Палате Российской Федерации», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В законодательном порядке определены основные полномочия контрольно-счетных органов на каждом уровне по осуществлению внешнего финансового контроля (контроль за исполнением бюджета, экспертиза проекта бюджета и др.) и установлено, что деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности и не должна противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Определены также права и обязанности должных лиц, проверяющих и контролируемых органов, и взаимодействие контрольно-счетных органов со Счетной палатой Российской Федерации.
